ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, della
legge della Regione Abruzzo 23 gennaio 2018, n. 5, recante «Norme a
sostegno dell'economia circolare - Adeguamento Piano Regionale di
Gestione Integrata dei Rifiuti (PRGR)», nonche' dell'adeguato piano
regionale di gestione integrata dei rifiuti, composto dagli Allegati
a tale legge, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 23-26 marzo 2018, depositato in cancelleria il
28 marzo 2018, iscritto al n. 28 del registro ricorsi 2018 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima
serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nella udienza pubblica del 22 gennaio 2019 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefania Valeri
per la Regione Abruzzo.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 23-26 marzo 2018 e depositato il 28
marzo 2018 (reg. ric. N. 28 del 2018), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questione di legittimita' costituzionale dell'art.
2 della legge della Regione Abruzzo 23 gennaio 2018, n. 5, recante
«Norme a sostegno dell'economia circolare - Adeguamento Piano
Regionale di Gestione Integrata dei Rifiuti (PRGR)», nonche'
dell'adeguato piano regionale di gestione integrata dei rifiuti,
composto dagli Allegati a tale legge.
1.1.- Il ricorrente ha sostenuto anzitutto che la disposizione
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
nonche' il principio generale di «primarieta' dell'ambiente».
La disciplina dei rifiuti, infatti, attiene alla materia «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», di esclusiva competenza dello
Stato, cui spetta pertanto la fissazione di livelli minimi di tutela
uniformi sull'intero territorio nazionale. In tal senso, l'art. 199
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), prevede che per l'approvazione dei piani regionali si
applichi la procedura in materia di valutazione ambientale strategica
(VAS), previa acquisizione dei pareri degli enti territoriali
coinvolti e con le opportune forme di partecipazione al procedimento
di tutti i soggetti interessati; secondo il ricorrente, pertanto, la
legge statale avrebbe implicitamente - ma chiaramente - previsto che
lo strumento per l'adozione del piano sia costituito da un atto
amministrativo e non da una legge, onde consentire una compiuta
valutazione degli interessi ambientali ad esso sottesi, di cui dare
conto nella motivazione dell'atto conclusivo.
L'adeguamento del piano regionale con legge, anziche' con atto
amministrativo, sarebbe dunque illegittimo per contrasto con la
«riserva di amministrazione» stabilita dal legislatore statale a
presidio degli interessi ambientali coinvolti nelle politiche di
gestione dei rifiuti nel territorio.
1.2.- Con una seconda censura il ricorrente ha poi dedotto la
violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 118, primo
comma, Cost., in riferimento all'art. 35, comma 1, del decreto-legge
12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei
cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione
del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164,
nonche' al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10
agosto 2016 (Individuazione della capacita' complessiva di
trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e
assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonche'
individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la
realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti
urbani e assimilati), attuativo del primo.
Tali norme statali fissano precisi criteri di riparto delle
funzioni amministrative in materia di gestione dei rifiuti.
In particolare, l'art. 35 dispone che il Presidente del Consiglio
dei ministri determini, su proposta del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, sentita la Conferenza
Stato-Regioni, la capacita' complessiva di trattamento dei rifiuti
degli impianti di incenerimento autorizzati nel territorio nazionale,
onde consentire la realizzazione di un sistema integrato di gestione
dei rifiuti su scala nazionale, anche nell'ottica del conseguimento
degli obiettivi di raccolta differenziata e riciclaggio.
Il d.P.C.m. 10 agosto 2016, poi, attua tale previsione
nell'adempimento di una funzione amministrativa di tipo
programmatorio; esso provvede, fra l'altro, a stimare il fabbisogno
di incenerimento per ogni Regione, necessario a chiudere il ciclo dei
rifiuti con la minimizzazione del ricorso alla discarica, in misura
che puo' essere, se del caso, modificata soltanto in occasione di
adeguamento del piano regionale, ovvero in presenza di motivate e
documentate necessita'.
Ad avviso del ricorrente, il piano approvato con la disposizione
regionale impugnata si porrebbe in contrasto con le previsioni del
citato d.P.C.m., modificando il fabbisogno in assenza dei presupposti
per la relativa richiesta e contenendo previsioni di smaltimento non
plausibili e motivate in termini inadeguati.
1.3.- Con un terzo profilo di censura, infine, il ricorrente ha
sostenuto che il piano regionale, prevedendo un ingente ricorso allo
smaltimento in discarica in sostituzione dell'incenerimento con
recupero energetico, pure previsto dal menzionato d.P.C.m., si
porrebbe in contrasto con la «gerarchia dei rifiuti» stabilita
dall'art. 179, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006, con conseguente
ulteriore violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Abruzzo deducendo
l'infondatezza del ricorso.
2.1.- In relazione alla prima censura, la resistente ha rilevato
che gia' il precedente piano era parte integrante di una legge
regionale (la legge della Regione Abruzzo 19 dicembre 2007, n. 45,
recante «Norme per la gestione integrata dei rifiuti») che lo
conteneva come allegato.
Era poi intervenuta la legge della Regione Abruzzo 29 dicembre
2011, n. 44, recante «Disposizioni per l'adempimento degli obblighi
della Regione Abruzzo derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione Europea. Attuazione delle direttive 2008/98/CE, 91/676/CE,
1999/105/CE, 2008/50/CE, 2007/2/CE, 2006/123/CE e del Regolamento
(CE) 1107/2009 (Legge Comunitaria regionale 2011)», - che,
aggiungendo il comma 4-bis all'art. 11 della citata legge regionale
n. 45 del 2007, stabiliva una riserva di legge per l'adeguamento del
piano regionale dei rifiuti; e nessuna di tali disposizioni era mai
stata fatta oggetto di dubbi di costituzionalita'.
Posti tali rilievi, la Regione ha comunque contestato l'assunto
in base al quale l'art. 199 del d.lgs. n. 152 del 2006 conterrebbe
una «riserva di amministrazione» per l'adozione del piano; alle
Regioni verrebbe infatti consentita la massima discrezionalita'
nell'individuazione dello strumento previsto per la relativa
approvazione, ferma restando la necessita' di rispettare le
prescrizioni indicate, che nella specie erano state tutte adempiute.
Secondo la Regione, pertanto, l'approvazione del piano con atto
legislativo andrebbe intesa in senso puramente formale, attesa la
sostanziale conformita' dell'iter di approvazione al modello
procedimentale tracciato dal legislatore statale.
2.2.- Sulle restanti censure la Regione - dopo aver adombrato una
possibile difformita' dei parametri interposti evocati dal ricorrente
rispetto alla disciplina europea di settore - ha analizzato le
previsioni di piano inerenti alla quantita' ed alla tipologia dei
rifiuti da trattare, dettagliando proprie osservazioni tecniche a
confutazione del ricorso, e cio' sia con riferimento alla lamentata
contrarieta' delle previsioni del piano ai livelli di fabbisogno
indicati dalla normativa statale, sia con riferimento alla dedotta
violazione della «gerarchia dei rifiuti».
3.- In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura generale dello Stato
ha depositato memoria illustrativa, chiedendo l'accoglimento delle
conclusioni gia' rassegnate.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge
della Regione Abruzzo 23 gennaio 2018, n. 5, recante «Norme a
sostegno dell'economia circolare - Adeguamento Piano Regionale di
Gestione Integrata dei Rifiuti (PRGR)», nonche' dell'adeguato piano
regionale di gestione integrata dei rifiuti, composto dagli Allegati
a tale legge, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera
s), e 118, primo comma, della Costituzione.
1.1.- Il ricorrente ritiene che la Regione, nel provvedere
all'adeguamento del piano mediante legge anziche' mediante atto
amministrativo, abbia leso la competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema nonche' il
principio generale di «primarieta' dell'ambiente».
Al riguardo, osserva che l'art. 199 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), prevede che le
Regioni predispongano e adottino i piani di gestione dei rifiuti
applicando la procedura in materia di valutazione ambientale
strategica (VAS), e rendano disponibili le informazioni relative alla
partecipazione del pubblico al procedimento e alle motivazioni sulle
quali si e' fondata la decisione, anche in relazione alle
osservazioni scritte presentate.
Tale previsione, ad avviso del ricorrente, imporrebbe alle
Regioni di adottare il piano con atto amministrativo, all'esito di un
procedimento che consenta una piena valutazione degli interessi ad
esso sottesi, inerenti alla materia dell'ambiente. Di qui la
violazione, consistita nel mancato rispetto di tale previsione della
legge statale, che costituisce un livello minimo di tutela cui le
Regioni sono tenute ad uniformarsi.
1.2.- La disposizione regionale violerebbe inoltre gli artt. 117,
secondo comma, lettera s), e 118, primo comma, Cost., perche' si
porrebbe in ulteriore contrasto con i livelli minimi di tutela
uniforme sul territorio nazionale e con il contenuto della funzione
amministrativa statale di carattere programmatorio stabiliti
dall'art. 35, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, nella
legge 11 novembre 2014, n. 164, nonche' dal decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 10 agosto 2016 (Individuazione della
capacita' complessiva di trattamento degli impianti di incenerimento
di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o autorizzati a livello
nazionale, nonche' individuazione del fabbisogno residuo da coprire
mediante la realizzazione di impianti di incenerimento con recupero
di rifiuti urbani e assimilati).
Il piano adeguato, infatti, conterrebbe previsioni contrastanti
con le stime relative al fabbisogno ed alla capacita' di smaltimento
della Regione Abruzzo di cui alle richiamate norme statali.
1.3.- Il ricorrente evidenzia, infine, che il piano regionale
prevede un ingente ricorso allo smaltimento in discarica in
sostituzione dell'incenerimento con recupero energetico, ponendosi
cosi' in contrasto con la «gerarchia dei rifiuti» stabilita dall'art.
179, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006, con conseguente ulteriore
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.- La prima questione e' fondata.
2.1.- Attraverso tale censura il ricorrente contesta la fonte con
cui il piano e' stato adeguato, assumendo che non sarebbe consentito
al legislatore regionale sostituirsi all'amministrazione della
Regione nel compimento di un'attivita' che la legge statale
riserverebbe alla sfera amministrativa.
Con la disposizione in questione, in effetti, la Regione Abruzzo
ha provveduto con legge, anziche' con atto amministrativo,
all'adeguamento del Piano regionale di gestione integrata dei
rifiuti, di cui all'art. 199 del d.lgs. n. 152 del 2006; e cio' in
conformita' alla previsione dell'art. 11, comma 4-bis, della legge
della Regione Abruzzo 19 dicembre 2007, n. 45 (Norme per la gestione
integrata dei rifiuti), che prescrive la forma dell'atto legislativo
per ogni adeguamento del piano.
2.2.- Va anzitutto rilevato che - stante la pacifica
riconducibilita' della disciplina dei rifiuti alla materia «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», di competenza esclusiva dello Stato
(ex plurimis, sentenze n. 150 del 2018 e n. 244 del 2016) - il
legislatore nazionale ha titolo per imporre alle Regioni di
provvedere nella forma dell'atto amministrativo, anziche' in quella
della legge.
Dopo la revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione,
questa Corte ha infatti osservato che la legge dello Stato,
nell'esercizio di una competenza esclusiva, puo' vietare che la
funzione amministrativa regionale venga esercitata in via legislativa
(sentenze n. 44 del 2010, n. 271 e n. 250 del 2008); e tanto perche'
«[i]n tale area riservata di competenza, per quanto la funzione
amministrativa debba essere allocata al livello di governo reputato
idoneo ai sensi dell'art. 118 Cost., il compito sia di individuare
questo livello, sia di disciplinare forma e contenuto della funzione,
non puo' che spettare al legislatore statale» (sentenza n. 20 del
2012).
Poiche', tuttavia, l'art. 199 del d.lgs. n. 152 del 2006 non pone
un vincolo esplicito in tal senso, limitandosi a prevedere che per
l'approvazione (e l'adeguamento) dei piani di gestione integrata dei
rifiuti si applichi la procedura in materia di VAS, si tratta di
valutare se detta disposizione vada interpretata nel senso proposto
dal ricorrente, ossia come prescrittiva di un atto amministrativo di
pianificazione.
2.3.- A tale quesito va data risposta affermativa.
Sul punto, questa Corte ha osservato, in via generale, che «il
passaggio dal provvedere in via amministrativa alla forma di legge e'
piu' consono alle ipotesi in cui la funzione amministrativa impatta
su assetti della vita associata, per i quali viene avvertita una
particolare esigenza di protezione di interessi primari "a fini di
maggior tutela e garanzia dei diritti [...]; viceversa, nei casi in
cui la legislazione statale, nelle materie di competenza esclusiva,
conformi l'attivita' amministrativa all'osservanza di criteri
tecnico-scientifici, lo slittamento della fattispecie verso una fonte
primaria regionale fa emergere un sospetto di illegittimita'"
(sentenza n. 20 del 2012; nello stesso senso sentenze n. 90 del 2013
e n. 143 del 1989).
Rientra in tali casi l'ipotesi in cui la materia dell'intervento
riguardi la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema. Al riguardo,
questa Corte, piu' recentemente, ha precisato che le norme statali
che rimettono la definizione di interventi regionali ad atti di
pianificazione devono intendersi prescrittive della forma dell'atto
amministrativo; solo cosi', infatti, e' possibile assicurare «le
"garanzie procedimentali per un giusto equilibrio tra i vari
interessi in gioco, da soddisfare anche attraverso l'acquisizione di
pareri tecnici", con conseguente divieto per la regione di ricorrere
ad una legge-provvedimento» (sentenza n. 174 del 2017; nello stesso
senso, sentenza n. 139 del 2017).
La tutela dell'ambiente, peraltro, implica che l'intervento
regionale previsto dalla legislazione statale avvenga «nel rispetto
del modulo procedimentale e dei criteri fissati dalla legislazione
stessa, motivando la scelta compiuta in modo da garantire la
controllabilita' della discrezionalita' esercitata nelle competenti
sedi giurisdizionali» (sentenza n. 173 del 2017 nonche', piu' in
generale, sentenza n. 85 del 2013).
Del resto, l'atto amministrativo costituisce il punto di approdo
di un'adeguata attivita' istruttoria svolta nella sede
procedimentale, aperta al coinvolgimento degli enti territoriali e
dei soggetti privati interessati, e quindi preordinata
all'apprezzamento e alla sintesi delle plurime istanze coinvolte
(siano esse statali, locali o private); e' in tale sede che dette
istanze possono adeguatamente emergere ed essere valutate in modo
trasparente, e cio' non solo a garanzia dell'imparzialita' della
scelta - nel rispetto del principio di cui all'art. 97 Cost. - ma
anche e soprattutto per il perseguimento, nel modo piu' adeguato ed
efficace, dell'interesse primario coinvolto, che consiste
nell'inveramento della tutela ambientale (sentenze n. 69 e 66 del
2018).
2.4.- Si puo' dunque ritenere che quando il legislatore statale
prescrive l'adozione di una "procedura", comprendendovi la
partecipazione degli interessati e l'acquisizione di pareri tecnici,
«abbia inteso realizzare un procedimento amministrativo, al termine
del quale la Regione e' tenuta a provvedere nella forma che
naturalmente ne consegue» (sentenza n. 310 del 2012).
E cio' e' quanto accade nel caso di specie, atteso che l'art. 199
del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede che il piano sia approvato previa
acquisizione ed elaborazione di dati tecnici concernenti tipo,
quantita' e fonte dei rifiuti, con l'espressa indicazione dei criteri
per l'individuazione dei siti di smaltimento o di recupero, e che si
applichi la procedura in materia di VAS, con il rilascio dei pareri
di Province, Comuni ed Autorita' d'ambito, la partecipazione del
pubblico e degli interessati, l'indicazione delle motivazioni sulle
quali si e' fondata la decisione.
3.- Poiche', invece, il legislatore abruzzese ha adeguato in
forma di legge il piano regionale di gestione integrata dei rifiuti,
omettendo di dar corso all'adeguata valutazione dei diversi interessi
coinvolti nella materia cosi' come previsto dal legislatore statale,
e percio' derogando ad una previsione finalizzata alla tutela
dell'ambiente, sussiste il denunziato vizio di legittimita'
costituzionale.
3.1.- Tale vizio, peraltro, colpisce non solo l'impugnato art. 2
della legge reg. Abruzzo n. 5 del 2018 ed il piano allegato, ma, in
via consequenziale, anche l'art. 11, comma 4-bis, della legge reg.
Abruzzo n. 45 del 2007, aggiunto dall'art. 11, comma 1, della legge
reg. Abruzzo 29 dicembre 2011, n. 44, recante «Disposizioni per
l'adempimento degli obblighi della Regione Abruzzo derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea. Attuazione delle
direttive 2008/98/CE, 91/676/CE, 1999/105/CE, 2008/50/CE, 2007/2/CE,
2006/123/CE e del Regolamento (CE) 1107/2009 (Legge Comunitaria
regionale 2011)», che stabilisce una riserva di legge per
l'adeguamento del piano regionale dei rifiuti.
Quest'ultima previsione, infatti, quantunque estranea alle
censure del ricorrente, e' manifestamente correlata con la norma
regionale impugnata, perche' e' all'origine del vizio della stessa,
evidenziando cosi' la necessita' di estendere ad essa la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale (in senso conforme,
fra le altre, sentenze n. 49 del 2018 e n. 274 del 2017).
La fondatezza della prima questione, di carattere dirimente
perche' concerne la forma dell'intervento regionale, comporta
l'assorbimento delle restanti ragioni di censura, che ineriscono ai
contenuti del piano regionale dei rifiuti.