ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 119, ultima
parte, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n.
115, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di spese di giustizia (Testo A)», promosso
dal Tribunale amministrativo regionale per le Marche, nel
procedimento vertente tra la Pubblica Assistenza AVIS Onlus di
Montemarciano e l'Azienda Sanitaria Unica Regionale (ASUR) Marche,
con ordinanza del 6 aprile 2017, iscritta al n. 134 del registro
ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 40, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 2019 il Giudice
relatore Franco Modugno.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per le Marche ha
sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3 e 24 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 119 del decreto
del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante
«Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di spese di giustizia (Testo A)», «nella parte in cui non
consente l'accesso al gratuito patrocinio ad un ente di volontariato
- che svolga un'attivita' di sicuro rilievo sociale - solo in quanto
soggetto esercente un'attivita' economica».
1.1.- Riferisce il giudice a quo di essere chiamato a decidere
sul «reclamo» proposto dalla Pubblica Assistenza Avis Onlus di
Montemarciano contro il provvedimento di diniego di ammissione al
patrocinio a spese dello Stato, adottato dalla competente commissione
con provvedimento n. 40 del 14 aprile 2016, motivato sul presupposto
che l'associazione richiedente rientra nel novero dei soggetti che
perseguono il cosiddetto lucro oggettivo, esclusi dal beneficio in
parola dall'art. 119 del d.P.R. n. 115 del 2002.
L'associazione interessata ha dedotto dinanzi al TAR Marche di
non esercitare attivita' economica e di essere fiscalmente
assoggettata al regime di cui all'art. 76 del d.P.R. n. 115 del 2002,
in quanto i proventi derivanti dalla propria attivita' non concorrono
alla formazione del reddito imponibile a fini fiscali. D'altra parte,
in riferimento all'attivita' di trasporto sanitario - una tra le
attivita' principali svolte dalla stessa associazione - la Corte di
giustizia dell'Unione europea avrebbe escluso che la stessa debba
essere assoggettata a procedure concorrenziali.
1.2.- Il giudice marchigiano richiama l'ordinanza n. 128 del 2016
di questa Corte, con la quale sono state decise nel senso della
manifesta inammissibilita', per difetto di motivazione sulla
rilevanza, analoghe questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 119 del d.P.R. n. 115 del 2002, sollevate dal Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria, sezione distaccata di
Reggio Calabria: il giudice rimettente, infatti, non aveva allora
verificato il rispetto dei limiti reddituali e la non manifesta
infondatezza della «questione» (recte: pretesa).
Il TAR Marche premette che, nel caso al suo esame, sussiste il
presupposto reddituale per l'ammissione al richiesto beneficio,
giacche', alla luce del bilancio presentato dall'associazione
ricorrente, risultano rispettati, «salve eventuali successive
verifiche», i requisiti di cui all'art. 76 del d.P.R. n. 115 del
2002. Risulta soddisfatto anche il requisito della non manifesta
infondatezza della pretesa fatta valere in giudizio, alla luce dei
motivi di ricorso allegati all'istanza di ammissione al patrocinio a
spese dello Stato.
Il giudice rimettente rileva, ancora, che l'associazione istante
svolge - come da statuto - la propria attivita' senza fini di lucro e
con divieto di distribuzione ai soci di qualsiasi utile, avanzo di
gestione o riserva di capitale: tra le attivita' istituzionali sono
previste, fra l'altro, la raccolta e distribuzione di sangue,
l'organizzazione del soccorso mediante ambulanze, servizi di guardia
medica e ambulatoriale, la promozione di iniziative di informazione e
formazione sanitaria e di prevenzione.
1.3.- Dopo aver sottolineato come l'istituto del patrocinio a
spese dello Stato costituisca «diretta attuazione» del diritto di
azione e difesa in giudizio di cui all'art. 24 Cost., il rimettente
rileva come, agli effetti dell'ammissione di un ente «al c.d.
gratuito patrocinio», non sia sufficiente l'assenza dello scopo di
lucro, ma e' anche necessario che l'ente non profit non eserciti
un'attivita' economica.
La distinzione tra i due concetti - puntualizza il giudice a quo
- e' pacifica: lo scopo di lucro «ricorre quando le modalita' di
gestione tendono alla realizzazione di ricavi eccedenti i costi; il
metodo economico ricorre quando le ridette modalita' di gestione
tendono alla copertura dei costi con i ricavi». Un'attivita' che si
svolge strutturalmente e necessariamente in perdita non puo'
qualificarsi come attivita' economica, mentre svolge attivita' con
metodo economico «il soggetto che eroga servizi di utilita' sociale,
anche se ispirato da un fine ideale ed anche se le condizioni di
mercato non gli consentono poi di remunerare, in fatto, i fattori
produttivi».
Sarebbe indubbio che l'AVIS di Montemarciano non persegua
finalita' di lucro, ma la stessa associazione non avrebbe dimostrato
di non svolgere attivita' economica: da cio', dovrebbe conseguire il
rigetto della istanza oggetto di scrutinio da parte del giudice a
quo. In particolare, non sarebbe provato che l'associazione
ricorrente non intenda prestare i servizi erogati tendendo al
pareggio del bilancio fra costi e ricavi, a nulla rilevando la natura
dei servizi resi (in specie, di trasporto sanitario); ricavi - si
sottolinea - «che ben possono essere conseguiti non necessariamente a
titolo di corrispettivo delle prestazioni rese [...], bensi' in
ragione di tutte le entrate dell'associazione».
Ritiene dunque il TAR Marche che l'associazione di che trattasi
non rientri tra i soggetti legittimati all'ammissione al patrocinio a
spese dello Stato.
1.4.- Di qui, i dubbi di costituzionalita' sull'art. 119 del
d.P.R. n. 115 del 2002, «nella parte in cui non consente l'accesso al
gratuito patrocinio ad un ente di volontariato - che svolga
un'attivita' di sicuro rilievo sociale - solo in quanto soggetto
esercente un'attivita' economica», per violazione degli artt. 2, 3 e
24 Cost., in base ad argomenti analoghi a quelli di cui alla
richiamata ordinanza di rimessione del TAR Calabria.
Il giudice a quo osserva che le associazioni di volontariato, e
gli enti non profit in generale, sono formazioni sociali ove si
svolge la personalita' dell'uomo e alle quali, in base all'art. 2
Cost., devono essere garantiti i medesimi diritti degli individui,
sicche' si realizzerebbe un'ingiustificata disparita' di trattamento,
con violazione del principio d'eguaglianza, nel consentire l'accesso
al beneficio del patrocinio a spese dello Stato ad una persona fisica
che eserciti attivita' economica e non anche a un ente che eserciti
la stessa attivita', con ulteriore violazione del diritto di azione e
di difesa di cui all'art. 24 Cost.
D'altra parte - si osserva ancora - la meritevolezza degli scopi
perseguiti da simili associazioni e' attestata dai vari interventi
normativi di promozione e sostegno, tanto in campo fiscale quanto di
contributi pubblici e di affidamento di servizi di pubblico
interesse.
Per altro verso, un'organizzazione stabile non puo' che
perseguire uno scopo di pareggio tra entrate e uscite proprio per
consentirne la prosecuzione nell'attivita'; sicche' il requisito,
imposto dalla norma oggetto di censura, finirebbe per consentire
l'applicazione del beneficio ad ipotesi del tutto residuali, quali
associazioni caratterizzate da episodicita' o che si finanzino solo
attraverso il contributo di soci o mediante liberalita'.
La violazione del principio di uguaglianza si apprezzerebbe anche
in ragione della non giustificata disparita' di trattamento tra
organismi di volontariato che esercitano attivita' economica e quelli
che non la esercitano, dal momento che e' lo stesso legislatore a
ritenere che, qualora si tratti di attivita' commerciali e produttive
marginali (art. 5, comma 1, lettera g, della legge 11 agosto 1991, n.
266, recante «Legge-quadro sul volontariato»), esse non incidono in
alcun modo sulla disciplina giuridica degli organismi stessi.
La norma censurata sarebbe, di riflesso, anche irragionevole,
nella parte in cui non consente, apparentemente, alcun sindacato
sulla rilevanza o sulla marginalita' dell'attivita' economica svolta,
che di per se' costituisce preclusione all'ammissione al beneficio.
2.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni di legittimita' costituzionale
siano dichiarate inammissibili o, comunque sia, infondate.
2.1.- Le questioni sarebbero, innanzitutto, inammissibili in
quanto il giudice a quo, mentre ha dedotto la non manifesta
infondatezza della pretesa che si intende far valere e alla quale si
riferisce la richiesta di ammissione al patrocinio a spese dello
Stato, ha respinto - con ordinanza depositata in cancelleria il 4
giugno 2016, dunque anteriormente all'adozione dell'ordinanza di
rimessione delle odierne questioni di legittimita' costituzionale,
recante la data del 6 aprile 2017 - la domanda cautelare avanzata
dalla stessa associazione ricorrente per l'assenza sia del fumus boni
iuris sia del periculum in mora.
Si deduce, poi, l'inammissibilita' delle questioni in riferimento
tanto all'art. 2 quanto all'art. 24 Cost., poiche' non sarebbero
state svolte considerazioni atte a spiegare le ragioni per le quali
gli indicati parametri risulterebbero nella specie violati.
2.2.- Le questioni in riferimento all'art. 3 Cost. sarebbero,
poi, infondate.
Il giudice rimettente avrebbe messo a confronto due situazioni
eterogenee, quali, da un lato, la disciplina prevista per un soggetto
immateriale e, dall'altro, quella prevista per le persone fisiche.
Differenza che giustificherebbe - ad avviso dell'interveniente -
la scelta del legislatore di circoscrivere il beneficio alle sole
associazioni o enti che non svolgano attivita' economica. Mentre,
infatti, per le persone fisiche la relativa situazione di bisogno non
puo' essere eliminata se non con un intervento di sostegno da parte
dello Stato, per gli enti che svolgano attivita' economica
all'eventuale situazione di difficolta' finanziaria devono provvedere
i soggetti che hanno costituito o partecipano all'ente o
all'associazione, ricorrendo ai propri mezzi finanziari.
Il tutto - si osserva ancora - in linea con quanto affermato
dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (sentenza 22 dicembre
2010, in causa C-279/09, DEB Deutsche Energiehandels und
Beratungsgesellschaft mbH), secondo la quale la compatibilita' di una
normativa nazionale in materia di gratuito patrocinio con l'art. 47
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adottata a Strasburgo il 12
dicembre 2007, dipende dalla valutazione, affidata al giudice
nazionale, di una serie di circostanze che, quando si tratti di
persone giuridiche, prendano in considerazione anche la forma e lo
scopo - di lucro o non - di tale persona giuridica, «nonche' la
capacita' finanziaria dei suoi soci o azionisti e la possibilita',
per questi ultimi, di procurarsi le somme necessarie ad agire in
giudizio».
La censura avanzata dal giudice a quo, di carattere generale,
senza alcun riferimento alle circostanze concrete che renderebbero
necessario il ricorso al beneficio al fine di rendere effettivo il
diritto di cui all'art. 24 Cost., finirebbe, dunque, per incidere su
una sfera riservata alla discrezionalita' legislativa, non limitabile
da un «intervento costituzionalmente vincolato» da parte della Corte
costituzionale.
Sarebbe inammissibile, invece, la censura per violazione
dell'art. 3 Cost. sotto il diverso profilo dell'impossibilita' di
sindacare la rilevanza o la marginalita' dell'attivita' economica
svolta dall'associazione, con conseguente equiparazione normativa di
casi diversi. Il TAR Marche - a fronte dell'impugnazione di un
provvedimento amministrativo concernente lo «scopo sociale»
dell'associazione - non svolge argomenti volti ad attestare il
carattere marginale dell'attivita' economica svolta dall'istante,
sicche' difetterebbe il presupposto di fatto da cui il giudice
rimettente muove.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per le Marche ha
sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3 e 24 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 119 del decreto
del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante
«Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di spese di giustizia (Testo A)», «nella parte in cui non
consente l'accesso al gratuito patrocinio ad un ente di volontariato
- che svolga un'attivita' di sicuro rilievo sociale - solo in quanto
soggetto esercente un'attivita' economica».
Secondo il giudice a quo, la norma censurata violerebbe,
innanzitutto, l'art. 2 Cost., perche' alle formazioni sociali ove si
svolge la personalita' dell'uomo devono riconoscersi gli stessi
diritti garantiti agli individui. L'art. 119 del d.P.R. n. 115 del
2002 si porrebbe, altresi', in contrasto con l'art. 3 Cost. sotto
plurimi profili: perche' determinerebbe un'ingiustificata disparita'
di trattamento nel consentire l'accesso al patrocinio a spese dello
Stato alla persona fisica che eserciti un'attivita' economica e non
anche all'ente che eserciti la medesima attivita', con ulteriore
violazione dell'art. 24 Cost.; perche' determinerebbe
un'ingiustificata disparita' di trattamento tra organismi di
volontariato che esercitano attivita' economica e organismi che non
la esercitano; perche', infine, non consente, irragionevolmente,
«alcun sindacato sulla rilevanza o sulla marginalita' dell'attivita'
economica prestata».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale
sotto piu' profili.
2.1.- L'interveniente ha rilevato, innanzitutto, che il TAR
Marche ha respinto, anteriormente alla rimessione delle odierne
questioni di legittimita' costituzionale, la domanda cautelare
avanzata dall'associazione istante, perche' ha ritenuto non
sussistere, oltre al periculum in mora, neppure il fumus boni iuris:
il che si porrebbe in insanabile contraddizione con l'affermazione
circa la sussistenza, ai fini dell'ammissione al patrocinio a spese
dello Stato, del requisito della non manifesta infondatezza della
pretesa che si intende far valere in giudizio.
L'eccezione non e' fondata.
In ragione del principio di autonomia del giudizio
costituzionale, non assume alcun rilievo, a prescindere da ogni
considerazione sull'effettiva equiparazione tra i requisiti in
discorso, la diversa valutazione compiuta dal TAR Marche in ordine
alla sussistenza del fumus boni iuris e alla non manifesta
infondatezza del ricorso amministrativo.
Il d.P.R. n. 115 del 2002, infatti, delinea per l'ammissione al
patrocinio a spese dello Stato un apposito procedimento
giurisdizionale (ordinanze n. 128 del 2016 e n. 144 del 1999), del
tutto autonomo rispetto al procedimento volto a esaminare il merito
della pretesa fatta valere dinanzi al giudice. Questi, difatti,
decide con decreto sull'ammissione al patrocinio a spese dello Stato
soltanto nel caso in cui la relativa istanza -rigettata o dichiarata
inammissibile dal consiglio dell'ordine degli avvocati competente
(art. 124 del d.P.R. n. 115 del 2002) o dalla speciale commissione
istituita presso ogni TAR, a norma dell'art. 14 dell'Allegato 2
(Norme di attuazione) al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo) - gli venga riproposta (art. 126, comma 3, del d.P.R.
n. 115 del 2002).
Ne consegue che, ai fini della corretta instaurazione
dell'odierno giudizio in via incidentale, cio' che e' necessario e
sufficiente e' che il giudice a quo abbia plausibilmente motivato,
oltre che sul generale limite di reddito e sull'assenza di fini di
lucro dell'associazione (artt. 76 e 119 del d.P.R. n. 115 del 2002),
sulla non manifesta infondatezza della pretesa che si intende far
valere in giudizio, presupposto richiesto dall'art. 122 del citato
d.P.R. per essere ammessi al patrocinio a spese dello Stato
(ordinanza n. 128 del 2016): cio' che, nei limiti in cui puo'
compiersi una tale delibazione nella sedes che ha originato le
questioni di costituzionalita', il TAR rimettente ha fatto. Nessuna
incidenza sulla verifica di plausibilita' della motivazione sulla
rilevanza, invece, puo' avere quanto il giudice a quo ha affermato e
argomentato nell'incidente cautelare innestatosi nel giudizio di
merito, in quanto trattasi di procedimento altro e diverso rispetto a
quello volto a decidere sull'istanza di ammissione al patrocinio per
i non abbienti. Il tutto non senza sottolineare come, proprio alla
luce del diverso ambito in cui esse vengono condotte, le delibazioni
inerenti i due distinti procedimenti incidentali (quello cautelare,
da un lato, e quello relativo alla richiesta di ammissione al
beneficio del patrocinio a spese dello Stato, dall'altro) non
comportassero un'identita' di apprezzamento "prognostico" circa la
non manifesta infondatezza della domanda oggetto del giudizio
principale ne' una motivazione per cosi' dire "incrociata", che
nell'una sede evocasse le decisioni assunte nell'altra.
2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito, poi,
l'inammissibilita' delle questioni sollevate in riferimento agli
artt. 2 e 24 Cost., perche' il giudice a quo non avrebbe svolto
considerazioni atte a spiegare le ragioni per le quali gli indicati
parametri risulterebbero nella specie violati.
L'eccezione prospettata in riferimento all'art. 2 Cost. e'
fondata.
La motivazione sul punto del TAR rimettente e' meramente
descrittiva del parametro costituzionale evocato, per poi lamentare
una disparita' di trattamento rispetto alle persone fisiche che, pur
esercitando attivita' economica, possono accedere al beneficio del
patrocinio a spese dello Stato: profilo, questo, apprezzabile,
eventualmente, per la violazione del principio d'eguaglianza.
Non e' fondata, invece, l'analoga eccezione avanzata in
riferimento all'art. 24 Cost. Per quanto le argomentazioni del
giudice a quo ruotino senza dubbio principalmente attorno all'art. 3
Cost., v'e' un intimo raccordo, nella prospettiva del rimettente, tra
le censure evocative del principio di eguaglianza e il thema del
diritto di azione e di difesa, che l'istituto del patrocinio a spese
dello Stato intende attuare e garantire.
2.3.- L'interveniente ha prospettato, infine, l'inammissibilita'
della questione di legittimita' costituzionale in riferimento
all'art. 3 Cost., sotto il profilo, evocato dal rimettente,
dell'impossibilita' di sindacare la rilevanza o la marginalita'
dell'attivita' economica svolta dall'associazione. Il Presidente del
Consiglio dei ministri osserva che, per come ricostruita dal TAR
Marche l'attivita' economica svolta dalla Pubblica Assistenza Avis
Onlus di Montemarciano, il ricorso presentato in sede amministrativa
«riguarda lo scopo sociale» dell'associazione, sicche', in difetto di
motivazione da parte del giudice a quo, non si potrebbe ritenere
«afferente ad un'attivita' marginale della stessa».
L'eccezione non e' fondata, perche' errata e' l'affermazione da
cui muove l'Avvocatura generale dello Stato.
Il TAR Marche, infatti, riferisce che l'associazione istante
svolge per statuto molteplici attivita', tra le quali «la promozione
della raccolta di sangue, l'organizzazione del soccorso mediante
ambulanze, servizi di guardia medica e ambulatoriale, la promozione
di iniziative di informazione e formazione sanitaria e di
prevenzione». Tali attivita', tuttavia, non sono affatto le sole
esercitate dall'associazione, di modo che, contrariamente a quanto
affermato dall'Avvocatura generale dello Stato, non puo' dirsi che
esauriscano lo «scopo sociale» dell'associazione e, di conseguenza,
non si puo' escludere che esse possano essere considerate marginali:
se, poi, lo siano o non e' quanto il giudice a quo vorrebbe poter
valutare a valle della eventuale declaratoria di illegittimita'
costituzionale in parte qua.
3.- Nel merito, le questioni di legittimita' costituzionale in
riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. non sono fondate.
3.1.- Questa Corte ha in piu' occasioni sottolineato come la
disciplina legislativa del patrocinio a spese dello Stato per i non
abbienti «risulta assoggettata, sin dal suo esordio, ad un regime
differenziato a seconda del tipo di controversie cui il beneficio sia
applicabile», in virtu' dell'intrinseca diversita' dei modelli del
processo civile, penale e amministrativo (sentenza n. 237 del 2015).
E cio' anche in ragione della considerazione, da ultimo ribadita,
che, «[i]n tema di patrocinio a spese dello Stato, e' cruciale
l'individuazione di un punto di equilibrio tra garanzia del diritto
di difesa per i non abbienti e necessita' di contenimento della spesa
pubblica in materia di giustizia» (sentenza n. 16 del 2018).
Si e' rilevato, in particolare, come l'ontologica diversita' del
processo penale rispetto alle controversie civili, amministrative,
contabili, assieme alle particolari esigenze di difesa di chi subisce
l'azione penale, per un verso, hanno determinato l'opportunita' che,
nel processo penale, sia approntato un sistema di garanzie che
assicuri al meglio l'effettivita' del diritto di difesa di cui
all'art. 24 Cost. e, per un altro, escludono che sia
costituzionalmente necessario che il legislatore definisca un modello
unitario per i diversi giudizi, dove vengono in gioco beni diversi
dall'inviolabile liberta' personale (sentenze n. 237 del 2015 e n.
287 del 2008).
3.2.- L'area attinta dal dubbio di costituzionalita' ammette,
dunque, un ampio spazio di riempimento da parte della
discrezionalita' del legislatore, il quale - e non potrebbe essere
diversamente - non puo' non parametrare le diverse opzioni sulla
falsariga delle risorse finanziarie limitate, anche per l'esigenza di
contenere le spese giudiziali (sentenza n. 178 del 2017).
Tale discrezionalita' e' stata esercitata, con la previsione
censurata, entro i confini costituzionalmente imposti.
Non puo' reputarsi manifestamente irragionevole, infatti, la
scelta legislativa in base alla quale, in controversie civili,
amministrative, contabili o tributarie, e' esclusa l'ammissione al
beneficio del patrocinio a spese dello Stato di enti o associazioni,
i quali, se pure non perseguono fini di lucro, esercitano una
attivita' economica che - proprio perche' tale, e a prescindere dalla
destinazione degli eventuali utili e dalla consistenza di cespiti
patrimoniali - consente accantonamenti in vista, fra l'altro, proprio
di eventuali contenziosi giudiziali. Una situazione, questa, assai
diversa da quella che caratterizza il regime che disciplina il
beneficio in favore delle persone fisiche, per le quali l'attivita'
economica si traduce in un reddito che, sotto soglie che spetta al
legislatore determinare (sentenza n. 219 del 2017), giustifica
l'intervento dello Stato a tutela e garanzia dell'effettivo esercizio
del diritto di azione e di difesa.
Ne' vale di per se' l'argomento addotto dal TAR Marche, secondo
il quale agli enti e alle associazioni non profit sia gia'
riconosciuta, in vari settori dell'ordinamento, un'ampia gamma di
benefici a sostegno della funzione sociale che svolgono.