ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 15, commi
1, 2, 3, 24, comma 2, e 35, comma 3, della legge della Regione
Liguria 28 dicembre 2017, n. 29 (Disposizioni collegate alla legge di
stabilita' per l'anno 2018), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri, con ricorso notificato il 26 febbraio - 2 marzo 2018,
depositato in cancelleria il 2 marzo 2018, iscritto al n. 17 del
registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nella udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Gabriele Pafundi per la
Regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 26 febbraio - 2 marzo 2018, depositato in quest'ultima data (reg.
ric. n. 17 del 2018), ha impugnato l'art. 15 (recte: 15, commi 1, 2 e
3), l'art. 24 (recte: 24, comma 2) e l'art. 35, comma 3, della legge
della Regione Liguria 28 dicembre 2017, n. 29 (Disposizioni collegate
alla legge di stabilita' per l'anno 2018), in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, la Regione Liguria, tramite le
disposizioni impugnate, avrebbe invaso la sfera di competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela ambientale.
2.- Il ricorrente evidenzia in primo luogo che l'art. 15 della
legge reg. Liguria n. 29 del 2017 prevede: a) al comma 1, che «[s]ono
soggetti a comunicazione alla Regione, entro trenta giorni prima
della data di inizio attivita', gli interventi di pulizia dell'alveo
e delle sponde eseguiti a mano o con mezzi meccanici dai proprietari
frontisti o aventi titolo, gli interventi di manutenzione ordinaria
di manufatti in concessione, gli interventi di manutenzione ordinaria
degli alvei e delle sponde eseguiti dagli enti pubblici ivi compresa
la movimentazione di materiale litoide nei casi di ripristino della
sezione di deflusso dell'alveo, lo svuotamento di vasche di
sedimentazione, vasche antincendio e briglie di trattenuta purche'
non comportino asportazione dello stesso»; b) al comma 2, che «[l]a
Regione, entro il termine dei trenta giorni di cui al comma 1, puo'
disporre il diniego dell'intervento»; c) al comma 3, che «[n]on sono
soggetti a nulla osta idraulico e a comunicazione di inizio attivita'
gli interventi in somma urgenza eseguiti in caso di eventi calamitosi
per i quali sia dichiarato lo stato di emergenza, di eventi
potenzialmente in grado di contaminare un sito di cui all'articolo
242 del d.lgs. n. 152/2006 e successive modificazioni e integrazioni,
e interventi imprevisti e non programmati su utenze di interesse
pubblico oggetto di concessione».
2.1.- A giudizio del ricorrente, tali previsioni violano l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. perche' entrano in conflitto
con la normativa, di competenza esclusiva dello Stato, dettata a
tutela dell'assetto idrogeologico dal Capo VII (Polizia delle acque
pubbliche) del regio decreto 25 luglio 1904, n. 523 (Testo unico
delle disposizioni di legge intorno alle opere idrauliche delle
diverse categorie).
In particolare, le disposizioni censurate entrerebbero in
conflitto sia con l'art. 93, primo comma, di tale decreto, in forza
del quale «[n]essuno puo' fare opere nell'alveo dei fiumi, torrenti,
rivi, scolatoi pubblici e canali di proprieta' demaniale, cioe' nello
spazio compreso fra le sponde fisse dei medesimi, senza il permesso
dell'autorita' amministrativa»; sia con l'art. 94 dello stesso
decreto, il quale dispone che « [n]el caso di alvei a sponde
variabili od incerte, la linea, o le linee, fino alle quali dovra'
intendersi estesa la proibizione di che nell'articolo precedente,
saranno determinate anche in caso di contestazione dal prefetto,
sentiti gli interessati».
2.2.- La richiamata normativa interposta fissa, ad avviso del
ricorrente, una regola di tutela ambientale contraddetta dalla
disciplina regionale censurata.
Di qui la violazione addotta, considerando che le disposizioni
legislative statali dettate in materia ambientale, inerendo a un
interesse pubblico di valore costituzionale primario e assoluto,
fungono da limite trasversale alle discipline introdotte dalle
Regioni nelle materie di loro, anche residuale, competenza, salvo che
le disposizioni regionali siano in grado di garantire livelli di
tutela piu' elevati rispetto a quelli previsti dalla normativa
nazionale.
3.- Secondo il ricorrente, il medesimo parametro costituzionale
e' violato anche dagli artt. 24 e 35 della legge reg. Liguria n. 29
del 2017.
Segnatamente, le disposizioni contenute nel comma 2 dell'art. 24
e nel comma 3 dell'art. 35 della legge regionale sarebbero
rispettivamente in conflitto con l'art. 19, comma 2, e con l'art. 21
della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della
fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio).
3.1.- Il ricorrente evidenzia che l'art. 24, comma 2, della legge
regionale impugnata modifica l'art. 2 della legge della Regione
Liguria 11 marzo 2014, n. 4 (Norme per il rilancio dell'agricoltura e
della selvicoltura, per la salvaguardia del territorio rurale ed
istituzione della banca regionale della terra), aggiungendo ad esso
il comma 3-bis, in forza del quale la Regione, per l'attivita' di
controllo faunistico, puo' avvalersi, «oltreche' dei soggetti
individuati all'articolo 36, comma 2, lettera b) della legge
regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione
della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio) e successive
modificazioni e integrazioni, anche del concorso di coadiutori
appositamente formati, in coerenza con i criteri di cui all'articolo
22, comma 6, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle
aree protette) e successive modificazioni e integrazioni».
3.1.1.- Ad avviso del ricorrente, la disposizione regionale
impugnata consente che il controllo faunistico venga esercitato con
modalita' e tramite personale differenti da quelli previsti dalla
norma statale di riferimento, nel caso individuata nell'art. 19,
comma 2, della legge n. 157 del 1992.
Tale ultima disposizione impone, infatti, che i piani di
abbattimento autorizzati dalle Regioni, finalizzati al controllo
delle specie di fauna selvatica, debbano essere «[...] attuati dalle
guardie venatorie dipendenti dalle amministrazioni provinciali», le
quali ultime « [...] potranno altresi' avvalersi dei proprietari o
conduttori dei fondi sui quali si attuano i piani medesimi, purche'
muniti di licenza per l'esercizio venatorio, nonche' delle guardie
forestali e delle guardie comunali munite di licenza per l'esercizio
venatorio».
3.1.2.- Sempre ad avviso del ricorrente, la legge n. 157 del 1992
fissa le regole minime comuni in materia di preservazione della fauna
e, dunque, di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema; la normativa
regionale che entra in conflitto con le relative previsioni
invaderebbe, di conseguenza, la sfera di competenza legislativa
esclusiva dello Stato.
In particolare, come confermato dalla giurisprudenza
costituzionale sul tema, l'elenco dettato dalla norma statale
«interposta» in tema di individuazione dei soggetti abilitati al
controllo faunistico deve ritenersi tassativo; le Regioni, dunque,
non possono integrarne il contenuto senza ridurre il livello minimo e
uniforme di tutela dettata dalla disciplina nazionale.
Di qui la violazione addotta dal ricorrente, giacche' la
disposizione regionale impugnata per un verso modifica il contenuto
precettivo dell'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992,
abilitando all'attuazione dei piani di abbattimento anche coadiutori
appositamente formati, non considerati dalla norma statale; per altro
verso assegna all'amministrazione regionale, e non a quella
provinciale, la responsabilita' per l'attuazione del controllo
faunistico.
3.2.- Il ricorrente censura anche l'art. 35, comma 3, della legge
reg. Liguria n. 29 del 2017, con il quale e' stato modificato l'art.
47 della legge reg. Liguria n. 29 del 1994, aggiungendo ad esso il
comma 7-ter, in forza del quale e' vietato il commercio di «fauna
selvatica morta, fatta eccezione per quella proveniente da
allevamenti o da abbattimenti venatori o di controllo autorizzati nel
rispetto delle modalita' previste dalla normativa sanitaria vigente,
per sagre e manifestazioni a carattere gastronomico».
La previsione impugnata sarebbe in conflitto con l'art. 21 della
legge n. 157 del 1992, il quale, secondo quanto prospettato in
ricorso, impone «il divieto di esercizio venatorio della fauna
selvatica in questione», cosi' da definire «uno standard di tutela
della fauna selvatica» non derogabile dalle Regioni.
Di qui l'addotto contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
4.- La Regione Liguria si e' costituita in giudizio con atto
depositato il 6 aprile 2018, concludendo per la reiezione del
ricorso.
4.1.- Quanto alla impugnazione dell'art. 15 della legge reg.
Liguria n. 29 del 2017, la resistente ha evidenziato che la
competenza inerente alla gestione del demanio idrico e' stata
trasferita dallo Stato alle Regioni e dalla Regione Liguria alle
Province, precisando, altresi', che tra le competenze ascritte alle
Province rientra anche quella relativa all'autorizzazione idraulica
prevista dal r.d. n. 523 del 1904.
Ancora, la difesa della Regione ha rimarcato che, in questa
cornice di riferimento, le Province avrebbero sviluppato una prassi
amministrativa in forza della quale ogni intervento destinato in
qualche modo ad «avere a che fare con l'alveo del corso d'acqua»
doveva ritenersi sottoposto, senza distinzione di sorta, al «regime
autorizzatorio idraulico».
Cio' premesso, la resistente ha sottolineato che la norma
censurata, finalizzata ad una semplificazione della relativa
attivita' amministrativa, riguarda interventi che, per le modalita'
esecutive o per gli effetti sul regime del corso d'acqua, sarebbero
privi di rilievo significativo, perche' aventi un mero carattere
manutentivo, lasciando inalterate le caratteristiche dei corsi
d'acqua. Gli interventi correlati ad eventi calamitosi, inoltre,
sarebbero giustificati dalla necessita' di intervenire senza
attendere i tempi del procedimento autorizzatorio, come del resto
confermato dall'esplicito riferimento normativo all'art. 242 del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale).
La norma regionale censurata, dunque, realizzerebbe una
semplificazione della relativa azione amministrativa, senza far
venire meno il controllo inerente alla possibile interferenza
dell'attivita' o dell'intervento da realizzare con il buon regine
delle acque, potendo comunque la Regione disporre il diniego della
relativa iniziativa.
4.2.- In relazione all'impugnazione dell'art. 24, comma 1, della
legge reg. Liguria n. 29 del 2017, la resistente ha evidenziato che
la disposizione censurata replica le modalita' di controllo
faunistico gia' previste dalla legislazione statale concernente le
«aree naturali protette regionali».
In particolare, la resistente ha rimarcato che l'art. 22, comma
6, della legge n. 394 del 1991 prevede che, per le attivita' di
controllo faunistico da realizzare entro le suddette aree, e'
possibile avvalersi dell'attivita' dei cacciatori, purche'
adeguatamente formati. Se, dunque, tale possibilita' e' prevista
all'interno di aree per le quali sono previsti standard di tutela
piu' elevati, coerentemente cio' dovra' ritenersi possibile nel
restante territorio agro-silvo-pastorale.
4.3.- Infine, con riguardo alle censure prospettate avverso
l'art. 35, comma 3, della legge reg. Liguria n. 29 del 2017, la
resistente ha obiettato che la disposizione impugnata amplia la
possibilita' di commercializzare fauna selvatica morta per sagre o
manifestazioni a carattere enogastronomico, in linea con la
competenza regionale residuale in materia di gestione della fauna e
prelievo venatorio ex art. 117, quarto comma, Cost., come confermato
da analoghe discipline introdotte da altre Regioni.
5.- Con memoria depositata il 15 gennaio 2019 la difesa dello
Stato ha replicato alle osservazioni difensive della Regione Liguria,
definendo compiutamente le ragioni argomentative esposte a sostegno
delle censure prospettate con il ricorso.
6.- Anche la Regione Liguria ha depositato in data 15 gennaio
2019 una memoria difensiva.
6.1.- Con riguardo all'impugnazione dell'art. 15 della legge reg.
Liguria n. 29 del 2017, la resistente ha ribadito le difese rese nel
costituirsi quanto agli interventi previsti dal comma 3 dell'articolo
impugnato. In relazione al comma 1 del medesimo articolo, la
resistente, in aggiunta a quanto gia' addotto, ha rimarcato la non
riconducibilita' degli interventi di pulizia e manutenzione degli
alvei e delle sponde previsti dalla disposizione censurata alle
«opere» considerate dall'art. 93, primo comma, del r.d. n. 523 del
1904: gli interventi contemplati dalla norma regionale non darebbero
luogo ad alcun nuovo volume, in alveo o sulle sponde; piuttosto,
secondo la resistente, sarebbero connotati da irrilevanza idraulica,
tanto da risultare compatibili con la mera comunicazione di inizio
attivita' imposta dalla Regione Liguria.
Ad avviso della resistente, l'attivita' di pulizia dell'alveo da
parte dei proprietari frontisti, oltre a non dar luogo alla
realizzazione di opere, dovrebbe altresi' ritenersi doverosa in
considerazione di quanto previsto sia dall'art. 12 dello stesso r.d.
n. 523 del 1904, sia dall'art. 98, comma 5, della legge della Regione
Liguria 21 giugno 1999, n. 18 (Adeguamento delle discipline e
conferimento delle funzioni agli enti locali in materia di ambiente,
difesa del suolo ed energia), nonche' dagli artt. 868 e 917 del
codice civile; la manutenzione ordinaria di manufatti in concessione
non sarebbe in grado di interferire con il regolare deflusso delle
acque, restando comunque assoggettata al controllo e al potere della
Regione di disporre il diniego dell'intervento; infine, la
manutenzione ordinaria eseguita dagli enti pubblici risulterebbe
disciplinata dalla norma censurata in termini non diversi da quanto
previsto dall'art. 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi).
6.2.- In relazione all'art. 24, comma 2, della legge reg. Liguria
n. 29 del 2017, la resistente, con riguardo al tema della
tassativita' dell'elenco contenuto nell'art. 19, comma 2, della legge
n. 157 del 1992, ha ribadito le difese gia' spiegate nell'atto di
costituzione, richiamando, inoltre, disposizioni di legge di altre
Regioni, aventi contenuto sostanzialmente identico a quello della
norma censurata, mai impugnate dal Governo.
Quanto all'individuazione dell'ente cui ascrivere la
responsabilita' del controllo faunistico, la resistente si e'
richiamata al riordino di funzioni previsto dalla legge 7 aprile
2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province,
sulle unioni e fusioni di comuni), attuata dalla Regione Liguria con
la legge 10 aprile 2015, n. 15, recante «Disposizioni di riordino
delle funzioni conferite alle province in attuazione della legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni)».
6.3.- Infine, in relazione alla questione prospettata nei
confronti dell'art. 35, comma 3, della legge reg. Liguria n. 29 del
2017, la difesa della resistente ha ribadito le argomentazioni rese
nel costituirsi.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 15 (recte: 15, commi 1, 2 e
3), 24 (recte: 24, comma 2) e 35, comma 3, della legge della Regione
Liguria 28 dicembre 2017, n. 29 (Disposizioni collegate alla legge di
stabilita' per l'anno 2018), in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
2.- Ad avviso del ricorrente, la Regione Liguria, tramite le
disposizioni impugnate, avrebbe invaso la sfera di competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela ambientale.
Piu' precisamente, con le disposizioni contenute nell'art. 15, la
Regione Liguria avrebbe introdotto una disciplina - inerente alle
autorizzazioni relative alla realizzazione di interventi all'interno
degli alvei o sulle sponde dei corsi d'acqua - in contrasto con le
previsioni contenute negli artt. 93, primo comma, e 94 del regio
decreto 25 luglio 1904, n. 523 (Testo unico delle disposizioni di
legge intorno alle opere idrauliche).
A loro volta, gli artt. 24, comma 2, e 35, comma 3, della stessa
legge regionale sarebbero rispettivamente in conflitto con gli artt.
19, comma 2, e 21 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), poiche' introdurrebbero, nel territorio della Regione
resistente, disposizioni in contrasto con la disciplina statale in
materia di tutela della fauna.
3.- La Regione Liguria si e' costituita contestando la fondatezza
delle censure addotte dal ricorrente. La resistente non ha
evidenziato ragioni di inammissibilita' delle questioni; ne', del
resto, ne emergono di rilevabili d'ufficio.
3.1.- Sotto quest'ultimo versante, non puo' negarsi che il
ricorso appare connotato da un contenuto alquanto laconico, con
riguardo, in particolare, alle censure prospettate in riferimento
agli artt. 15, commi 1, 2 e 3, e 35, comma 3, della legge regionale
impugnata.
Cio', tuttavia, non impedisce l'individuazione dei termini delle
relative questioni, sia per l'immediata riconducibilita' delle
disposizioni censurate all'ambito materiale afferente alla tutela
dell'ambiente, posto a fondamento delle ragioni di vulnus prospettate
dal ricorrente; sia per il contenuto del percorso argomentativo
seguito nella memoria depositata prima dell'udienza dall'Avvocatura
generale dello Stato, sostanzialmente esplicitativo del tenore delle
censure, cosi' da consentirne l'esame nel merito.
4.- La prima delle questioni prospettate ha ad oggetto l'art. 15,
commi 1, 2 e 3, della legge reg. Liguria n. 29 del 2017.
Tale articolo prevede: a) al comma 1, che «[s]ono soggetti a
comunicazione alla Regione, entro trenta giorni prima della data di
inizio attivita', gli interventi di pulizia dell'alveo e delle sponde
eseguiti a mano o con mezzi meccanici dai proprietari frontisti o
aventi titolo, gli interventi di manutenzione ordinaria di manufatti
in concessione, gli interventi di manutenzione ordinaria degli alvei
e delle sponde eseguiti dagli enti pubblici ivi compresa la
movimentazione di materiale litoide nei casi di ripristino della
sezione di deflusso dell'alveo, lo svuotamento di vasche di
sedimentazione, vasche antincendio e briglie di trattenuta purche'
non comportino asportazione dello stesso»; b) al comma 2, che « [l]a
Regione, entro il termine dei trenta giorni di cui al comma 1, puo'
disporre il diniego dell'intervento»; c) al comma 3, che « [n]on sono
soggetti a nulla osta idraulico e a comunicazione di inizio attivita'
gli interventi in somma urgenza eseguiti in caso di eventi calamitosi
per i quali sia dichiarato lo stato di emergenza, di eventi
potenzialmente in grado di contaminare un sito di cui all'articolo
242 del d.lgs. n. 152/2006 e successive modificazioni e integrazioni,
e interventi imprevisti e non programmati su utenze di interesse
pubblico oggetto di concessione».
5.- Le censure prospettate dal ricorrente sono riferite
esclusivamente ai tre commi dell'art. 15 sopra riportati.
Va tuttavia evidenziato che l'articolo scrutinato si compone di
altri quattro commi, tre dei quali (i commi 4, 6 e 7) riguardano
condotte e sanzioni correlate alla comunicazione di cui al citato
comma 3. Residua, inoltre, il comma 5, il quale demanda alla Giunta
regionale il compito di definire «criteri e indirizzi attuativi per
l'applicazione delle procedure di semplificazione di cui al presente
articolo».
5.1.- A giudizio del ricorrente, i commi 1, 2 e 3 del citato art.
15 violano l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. perche'
entrano in conflitto con la normativa, di competenza esclusiva dello
Stato, dettata a tutela dell'assetto idrogeologico in materia di
«[p]olizia delle acque pubbliche».
In particolare, le disposizioni censurate sarebbero in conflitto
sia con quanto previsto dall'art. 93, comma 1, del r.d. n. 523 del
1904, in forza del quale «[n]essuno puo' fare opere nell'alveo dei
fiumi, torrenti, rivi, scolatoi pubblici e canali di proprieta`
demaniale, cioe' nello spazio compreso fra le sponde fisse dei
medesimi, senza il permesso dell'autorita' amministrativa»; sia con
l'art. 94 dello stesso decreto, il quale dispone che «[n]el caso di
alvei a sponde variabili od incerte, la linea, o le linee, fino alle
quali dovra' intendersi estesa la proibizione di che nell'articolo
precedente, saranno determinate anche in caso di contestazione dal
prefetto, sentiti gli interessati».
5.2.- La normativa statale richiamata fissa, ad avviso del
ricorrente, una regola di tutela ambientale derogata dalla disciplina
regionale censurata. Quest'ultima, del resto, non garantirebbe
nemmeno livelli di tutela piu' elevati rispetto a quelli previsti
dalla legge nazionale.
In particolare, cosi' come puntualmente precisato dalla difesa
erariale con la memoria depositata prima dell'udienza, la Regione
Liguria avrebbe semplificato l'azione amministrativa legata alle
verifiche di compatibilita' idraulica imposte dal r.d. n. 523 del
1904, sottraendo gli interventi considerati dai commi 1 e 3 del
citato art. 15 all'obbligo di autorizzazione imposto dal parametro
interposto evocato.
6.- La questione deve ritenersi fondata nei termini precisati di
seguito.
6.1.- Gli interventi presi in considerazione dalla disciplina
regionale risultano, ancora oggi, sottoposti al regime normativo
previsto dal r.d. n. 523 del 1904, in forza del quale, per la tutela
e la preservazione dei corsi d'acqua e delle relative pertinenze,
vengono imposti una serie di vincoli alle iniziative destinate ad
interferire sul buon regime delle acque pubbliche.
In questa ottica, il citato testo unico detta una indicazione
generale (art. 2) in virtu' della quale «[s]petta esclusivamente
all'autorita' amministrativa [...] provvedere [...] sulle opere di
qualunque natura e in generale sugli usi, atti o fatti, anche
consuetudinari, che possono aver relazione col buon regime delle
acque pubbliche, con la difesa e conservazione delle sponde, con
l'esercizio della navigazione, con quello delle derivazioni
legalmente stabilite, e con l'animazione dei molini ed opifici sovra
le dette acque esistenti; e cosi' pure sulle condizioni di
regolarita' dei ripari ed argini od altra opera qualunque fatta entro
gli alvei e contro le sponde».
Per altro verso, al fine di realizzare tale obiettivo di massima,
il regio decreto in esame dedica un capo apposito (il Capo VII) alla
attivita' di «[p]olizia delle acque pubbliche», imponendo specifici
divieti o doveri di comportamento finalizzati alla prevenzione o
eliminazione di situazioni di danno o anche di solo pericolo inerenti
al deflusso delle acque.
Compiti, questi, di «polizia idraulica» che in esito al
decentramento amministrativo risultano tra quelli riconducibili alle
funzioni conferite alle Regioni (in uno al trasferimento della
gestione inerente al demanio idrico), in ragione di quanto dettato
dagli artt. 86 e 89 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), sia pure nel rispetto della legislazione vigente.
La Regione Liguria ha a suo tempo delegato dette funzioni di polizia
idraulica alle Province e le ha poi recuperate in occasione del
riordino delle funzioni imposto dalla legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni), cosi' come previsto dall'art. 5, comma
1, lettera a), della legge della Regione Liguria 10 aprile 2015, n.
15, recante «Disposizioni di riordino delle funzioni conferite alle
province in attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni
sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni)».
6.2.- Le norme interposte evocate dal ricorrente si collocano
all'interno di detto quadro normativo di riferimento.
In particolare, secondo quanto previsto dall'art. 93 del r.d. n.
523 del 1904, l'esecuzione di opere inerenti all'alveo dei corsi
d'acqua, senza distinzioni di sorta quanto alle caratteristiche
dell'intervento da eseguire e del soggetto, privato o pubblico, che
deve realizzarle, presuppone la preventiva verifica della
compatibilita' idraulica della relativa iniziativa e dunque il
rilascio del cosiddetto "nulla osta idraulico" da parte della
competente autorita' (in origine, il Prefetto territorialmente
competente, tenuto a rendere il relativo «permesso»).
Fuori da tale previsione di massima, la specifica incidenza
idraulica dell'iniziativa da realizzare viene in rilievo, nel citato
testo unico, in primo luogo nel tipizzare (art. 96) una serie di
«lavori ed atti» che, se realizzati sulle «acque pubbliche, loro
alvei, sponde e difese», sono vietati in ogni caso perche'
aprioristicamente ritenuti pericolosi rispetto all'obiettivo di
tutela perseguito; in secondo luogo, nell'elencare altre «opere ed
atti» (artt. 97 e 98) che possono essere realizzate solo se
previamente autorizzate alla luce delle indicazioni prescrittive rese
dalla competente autorita' idraulica e rispetto alle quali, dunque,
l'autorizzazione assume anche contenuto conformativo (lo «speciale
permesso» e la «speciale autorizzazione», cui letteralmente fanno
riferimento le due norme citate da ultimo, in origine di competenza
prefettizia o del Ministero dei lavori pubblici, a seconda delle
connotazioni dell'intervento).
6.3.- Cio' precisato, non sembra dubbio che le disposizioni
desumibili dal testo unico evocato a supporto del ricorso debbano
ritenersi riconducibili, attraverso una lettura diacronica del
relativo dato normativo, all'attivita' di difesa del suolo cosi' come
definita, oggi, dall'art. 54, lettera u), del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
Testo normativo, quest'ultimo, che non a caso annovera (art. 56,
comma 1, lettera i) lo svolgimento dei servizi di «polizia idraulica»
tra le attivita' strumentali ad «assicurare la tutela ed il
risanamento del suolo e del sottosuolo, il risanamento idrogeologico
del territorio tramite la prevenzione dei fenomeni di dissesto, la
messa in sicurezza delle situazioni a rischio e la lotta alla
desertificazione» (art. 53, comma 1), in linea di continuita' con
quanto previsto dagli abrogati artt. 1 e 10 della legge 18 maggio
1989, n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della
difesa del suolo); e che, per altro verso, integra (art. 115, commi 1
e 2 ) la disciplina dettata dal r.d. n. 523 del 1904, imponendo le
autorizzazioni dallo stesso previste anche per gli interventi di
gestione e trasformazione del «suolo e del soprassuolo» resi nelle
aree di pertinenza dei corsi d'acqua (la fascia di almeno dieci metri
dalla sponda dei fiumi, laghi, stagni e lagune), al fine di
assicurare «il mantenimento o il ripristino della vegetazione
spontanea nella fascia immediatamente adiacente i corpi idrici
[...]».
La relativa disciplina, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, rientra, quindi, nella materia della tutela
dell'ambiente, di esclusiva competenza statale, ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. (sentenze n. 77 del 2017, n. 83
del 2016, n. 109 del 2011, n. 341 del 2010 e n. 232 del 2009); con
l'ulteriore conseguenza che «le disposizioni legislative statali
adottate in tale ambito fungono da limite alla disciplina che le
Regioni, anche a statuto speciale, dettano nei settori di loro
competenza, essendo ad esse consentito soltanto eventualmente di
incrementare i livelli della tutela ambientale, senza pero'
compromettere il punto di equilibrio tra esigenze contrapposte
espressamente individuato dalla norma dello Stato» (sentenza n. 300
del 2013).
6.4.- Individuato l'ambito materiale cui ricondurre le
disposizioni regionali in questione, va altresi' sottolineato che le
stesse sono caratterizzate dall'intento - reso esplicito dalla
rubrica del censurato art. 15 della legge reg. Liguria n. 29 del 2017
- di procedere ad una semplificazione dell'azione amministrativa
legata alla verifica di compatibilita' idraulica degli interventi da
realizzare all'interno degli alvei o sulle sponde dei corsi d'acqua
ricompresi nei relativi ambiti territoriali; cio', del resto, in
linea di continuita' con soluzioni, dal tenore analogo, che la stessa
Regione ha in precedenza adottato in via regolamentare (in questi
termini il regolamento della Regione Liguria 14 luglio 2011, n. 3,
intitolato «Regolamento recante disposizioni in materia di tutela
delle aree di pertinenza dei corsi d'acqua») e di indirizzo
amministrativo (con la deliberazione della Giunta regionale della
Regione Liguria 12 ottobre 2012, n. 1209, resa in esecuzione del
citato regolamento).
6.4.1.- In questa cornice di riferimento, l'art. 15 della legge
regionale censurata modula il procedimento di verifica della
compatibilita' idraulica degli interventi che riguardano alvei e
sponde dei corsi d'acqua in termini diversi da quanto previsto dalla
disciplina statale di riferimento.
Per l'esecuzione degli interventi tipizzati dal comma 1, viene
prevista una mera comunicazione di inizio attivita', a fronte della
quale (comma 2), la Regione puo' disporre, entro trenta giorni, il
diniego dell'intervento, ove ritenuto incompatibile con il regolare
deflusso delle acque, risultando lo stesso altrimenti assentito.
Per altre ipotesi di intervento (indicate al comma 3), tutte
connotate dal comune denominatore offerto dall'urgenza di
intervenire, la disciplina regionale censurata consente di
prescindere sia dall'autorizzazione imposta dall'art. 93 del r.d. n.
523 del 1904, sia dalla comunicazione di inizio attivita' prevista
dal comma 1, dovendo l'esecutore (comma 4) comunicare alla Regione
solo l'accesso in alveo, entro le successive 24 ore, segnalando
l'urgenza che lo ha motivato, nonche' relazionare in ordine
all'intervento realizzato negli alvei dei corpi idrici o loro sponde
entro i successivi trenta giorni.
6.5.- Lo scrutinio di legittimita' costituzionale porta ad una
soluzione non identica per tutte le disposizioni censurate ricomprese
nel citato art. 15 della legge regionale impugnata.
Occorre, in particolare, distinguere le previsioni dei commi 1 e
2 dell'articolo in esame da quelle contenute nel successivo comma 3.
6.5.1.- Con riguardo alle ipotesi disciplinate dai primi due
commi dell'art. 15 della legge reg. Liguria n. 29 del 2017, e' di
tutta evidenza che, secondo quanto previsto dalla disciplina
regionale censurata, la verifica inerente alla compatibilita'
idraulica assumera' le forme del provvedimento espresso, diretto a
manifestare all'esterno il ponderato bilanciamento dei delicati
interessi in gioco, solo in caso di diniego dell'intervento; e cio'
in evidente conflitto con l'art. 93, primo comma, del r.d. n. 523 del
1904, che impone sempre e comunque la preventiva ed espressa
valutazione delle ragioni che portano ad assentire o negare la
realizzazione dell'intervento.
Si riduce, in coerenza, il livello di protezione fissato dalla
normativa statale in un ambito che non lascia spazi di intervento
alle Regioni se non quelli diretti a garantire standard di tutela
ambientale ancora piu' elevati, nel caso neppure addotti dalla
Regione resistente (sentenza n. 124 del 2015).
6.5.2.- Non assume valenza dirimente verificare se la disciplina
regionale censurata dia corpo ad un modulo procedimentale
assimilabile al silenzio assenso di cui all'art. 20 della legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
come sembra desumersi dalla necessita' di attendere il decorso dei
trenta giorni dalla comunicazione prima di iniziare i lavori; o,
piuttosto, se la stessa costituisca una ipotesi di liberalizzazione,
in linea con quanto previsto dall'art. 19 della citata legge n. 241
del 1990, come porta a ritenere la natura dei poteri ascritti
all'autorita' idraulica, di mero controllo e inibizione rispetto
all'iniziativa fatta oggetto di comunicazione. Ogni ulteriore
considerazione sul tema, infatti, risulta assorbita e superata dal
principio in forza del quale non spetta comunque alle Regioni
introdurre deroghe in peius agli istituti di protezione ambientale
che dettano una disciplina uniforme, valevole su tutto il territorio
nazionale (sentenze n. 66 del 2018 e n. 189 del 2016).
6.5.3.- Ne', inoltre, puo' ritenersi convincente
l'interpretazione dell'art. 93 del r.d. n. 523 del 1904 offerta dalla
difesa della resistente, secondo la quale il nulla osta previsto da
siffatta disposizione, letteralmente riferito alla esecuzione di
«opere», per cio' solo risulti anche esclusivamente correlato alla
realizzazione di nuovi volumi in alveo o sulle sponde; non sarebbe,
dunque, riferibile agli interventi, di pulizia e manutenzione, presi
in considerazione dal comma 1 dell'art. 15 impugnato.
L'art. 93 del r.d. n. 523 del 1904 non puo', infatti, essere
letto disgiuntamente dalle indicazioni generali e di massima offerte
dall'art. 2 dello stesso testo normativo, in forza del quale il
controllo ascritto all'amministrazione competente a tutela delle
acque pubbliche va esteso alle «opere di qualunque natura, e in
generale sugli usi, atti o fatti, anche consuetudinari, che possono
avere relazione con il buon regime delle acque pubbliche [...]». Non
a caso, del resto, la disciplina statale, nel tipizzare gli atti che
devono ritenersi radicalmente vietati, si riferisce genericamente a
lavori, opere ma anche a fatti e semplici condotte che possono
influire sul buon regime dei corsi d'acqua: il che, sul piano
sistematico, entra in aperta contraddizione con l'interpretazione
restrittiva dell'art. 93 suggerita dalla difesa della resistente.
6.5.4.- E' appena il caso di precisare che cio' non equivale ad
affermare che la previsione statale evocata dal ricorrente imponga,
sempre e comunque, il rilascio del nulla osta idraulico: ben puo'
ritenersi, infatti, che restino estranei alla relativa verifica
preventiva interventi caratterizzati da una strutturale semplicita'
esecutiva, in quanto tali certamente inconsistenti nella loro
effettiva incidenza idraulica.
Fuori da tali ipotesi, del tutto marginali, non puo' tuttavia che
ribadirsi il principio, rivendicato dalla difesa dello Stato, in
forza del quale ogni ulteriore iniziativa, comunque in grado di poter
influire sul buon regime dei corsi d'acqua, deve ritenersi compresa
nell'area coperta dal parametro statale evocato.
6.5.5.- Ne' vale sottolineare, come ha fatto la difesa della
resistente con la memoria depositata, che la disposizione impugnata
sarebbe estranea al vulnus prospettato, perche' destinata a replicare
il modulo procedimentale previsto dall'art. 17-bis della legge n. 241
del 1990 con riguardo agli interventi di manutenzione ordinaria
eseguiti da enti pubblici.
Anche a voler ritenere che la disposizione impugnata,
limitatamente a siffatto segmento normativo, possa essere assimilata
allo schema procedimentale previsto dalla citata norma statale, resta
da ribadire che la previsione regionale riduce sensibilmente i tempi
della possibile verifica demandata all'autorita' idraulica nel
confronto con l'indicazione di massima contenuta al comma 3 dell'art.
17-bis della legge statale, dando comunque corpo alla lesione
prospettata dal Governo (sentenza n. 209 del 2014).
Da qui l'illegittimita' costituzionale dei commi 1 e 2 dell'art.
15 della legge reg. Liguria n. 29 del 2017.
7.- Ad una soluzione solo in parte diversa si deve pervenire in
riferimento all'art. 15, comma 3.
7.1.- Le considerazioni svolte a sostegno dell'illegittimita'
costituzionale dei commi 1 e 2 dell'art. 15 possono certamente essere
estese al successivo comma 3, nella parte in cui dispone che gli
«interventi imprevisti e non programmati su utenze di interesse
pubblico oggetto di concessione» sono sottratti al nulla osta imposto
dall'art. 93 del r.d. n. 523 del 1904; non rileva piu', invece, il
riferimento alla «comunicazione di inizio attivita'» che tale norma
pure contiene, essendo stato travolto dalla riscontrata
illegittimita' costituzionale dei commi 1 e 2 dell'art. 15 in esame.
L'assoluta indeterminatezza del precetto ed in conseguenza
l'inaccettabile ambiguita' semantica della disposizione censurata,
infatti, rendono concreto il rischio di un'elusione del principio
imposto dalla norma nazionale, mettendo in discussione lo standard di
protezione ambientale garantito dalla legislazione statale.
7.2.- La censura in esame e' invece infondata avuto riguardo alle
altre ipotesi di intervento definite di «somma urgenza» dal medesimo
comma 3 dell'art. 15.
7.2.1.- In particolare, il riferimento letterale agli «eventi
calamitosi per i quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza»
consente di ritenere che il legislatore regionale ha inteso riferirsi
agli eventi da fronteggiare con mezzi e poteri straordinari previsti
dall'art. 2, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n. 225
(Istituzione del Servizio nazionale di protezione civile), rispetto
ai quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza con delibera del
Consiglio dei ministri, resa ai sensi del successivo art. 5 della
stessa legge. Disposizioni, queste, vigenti all'epoca di emanazione
della legge reg. Liguria n. 29 del 2017, oggi abrogate dall'art. 48,
comma 1, lettera a), del decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1
(Codice della Protezione Civile) e sostituite, con contenuti
pressoche' identici, per quel che qui interessa, dagli artt. 7,
lettera c), e 24 del decreto da ultimo citato.
Cosi' intesa, la disposizione censurata non integra la violazione
prospettata.
In siffatti casi, gli interventi da realizzare possono essere
effettuati anche in deroga alle disposizioni vigenti, secondo le
prescrizioni di volta in volta stabilite dalle ordinanze di
protezione civile, nei limiti e con le modalita' indicate dallo stato
di emergenza deliberato dal Consiglio dei ministri e nel rispetto dei
principi generali dell'ordinamento giuridico e delle norme
dell'Unione europea, in ragione di quanto previsto dall'abrogato art.
5 della legge n. 225 del 1992 e attualmente dall'art. 25 del d.lgs.
n. 1 del 2018.
La deroga alla disciplina statale evocata dal ricorrente trova la
sua fonte, in effetti, in altre disposizioni statali semplicemente
richiamate dalle norme impugnate, con conseguente infondatezza della
questione in parte qua.
7.2.2.- Del pari, il comma 3 dell'impugnato art. 15 della legge
regionale in esame non da' luogo al vulnus addotto dal ricorrente
nella parte in cui non sottopone al nulla osta idraulico previsto
dall'art. 93 del r.d. n. 523 del 1904 gli interventi urgenti legati a
«eventi potenzialmente in grado di contaminare un sito di cui
all'articolo 242 del d.lgs. n. 152 del 2006 e successive
modificazioni e integrazioni».
Anche in tal caso, infatti, la potenziale deroga alla verifica
preventiva imposta dal parametro interposto risulta esclusivamente
incanalata all'interno di un percorso amministrativo dettagliatamente
descritto dalla norma statale, pedissequamente richiamata da quella
regionale impugnata.
Rimane, dunque, inalterato il sistema dei controlli legati alla
incidenza idraulica degli interventi da rendere all'interno degli
alvei e sulle sponde delle acque pubbliche, suscettibile di deroghe
solo nei limiti di quanto previsto in modo uniforme sull'intero
territorio nazionale dalla legislazione statale espressamente
richiamata dalla norma censurata.
8.- La dichiarazione di illegittimita' costituzionale dei commi 1
e 2 dell'art. 15 della legge reg. Liguria n. 29 del 2019 nonche' del
comma 3 dello stesso articolo nella parte in cui si riferisce agli
«interventi imprevisti e non programmati su utenze di interesse
pubblico oggetto di concessione», va altresi' estesa, in via
conseguenziale, anche ai restanti commi del medesimo articolo, privi
di significato normativo se resi autonomi dalle disposizioni che li
precedono.
Una tale conclusione non e' ostacolata dalla parziale
infondatezza delle censure prospettate in direzione del comma 3
dell'articolo impugnato.
Gli oneri di condotta e le sanzioni previste dai commi 4, 6 e 7
dell'articolo in esame e, parimenti, lo stesso compito demandato dal
comma 5 alla Giunta regionale (per la definizione dei criteri e degli
indirizzi attuativi strumentali alla procedura di semplificazione
dettata dall'insieme delle disposizioni regionali censurate), devono
ritenersi implicitamente riferiti alle sole previsioni, contenute nei
commi precedenti, ritenute illegittime alla luce delle considerazioni
svolte in precedenza.
Si tratta, infatti, di disposizioni all'evidenza incompatibili
con gli ambiti procedimentali inerenti alle deroghe previste dal
comma 3 dell'articolo censurato ritenute conformi a Costituzione e
rimaste estranee al vizio di illegittimita' costituzionale dedotto
con il ricorso.
9.- Sono fondate le questioni riferite agli artt. 24, comma 2, e
35, comma 3, della medesima legge reg. Liguria n. 29 del 2017,
relativi alla disciplina di alcuni aspetti dell'attivita' venatoria.
Anche queste censure sono prospettate lamentando la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.: in entrambi i casi,
infatti vengono introdotte disposizioni in deroga alle previsioni
contenute nella legge n. 157 del 1992, riducendo il livello minimo di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema garantito dalla legislazione
statale.
10.- L'art. 24, comma 2, della legge regionale impugnata ha
modificato l'art. 2 della legge della Regione Liguria 11 marzo 2014,
n. 4 (Norme per il rilancio dell'agricoltura e della selvicoltura,
per la salvaguardia del territorio rurale ed istituzione della banca
regionale della terra). In particolare, e' stato aggiunto il comma
3-bis, in forza del quale la Regione, per l'attivita' di controllo
faunistico, puo' avvalersi «oltreche' dei soggetti individuati
all'articolo 36, comma 2, lettera b) della legge regionale 1° luglio
1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma
e per il prelievo venatorio) e successive modificazioni e
integrazioni, anche del concorso di coadiutori appositamente formati,
in coerenza con i criteri di cui all'articolo 22, comma 6, della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge-quadro sulle aree protette) e
successive modificazioni e integrazioni».
10.1.- Ad avviso del ricorrente, tale disposizione consente che
il controllo faunistico venga esercitato con modalita' e tramite
personale differenti da quelli tassativamente previsti dalla norma
statale di riferimento, nel caso individuata nell'art. 19, comma 2,
della legge n. 157 del 1992. Disposizione, questa, secondo la quale i
piani di abbattimento autorizzati dalle Regioni, finalizzati al
controllo delle specie di fauna selvatica, vanno «attuati dalle
guardie venatorie dipendenti dalle amministrazioni provinciali», le
quali ultime potranno «altresi' avvalersi dei proprietari o
conduttori dei fondi sui quali si attuano i piani medesimi, purche'
muniti di licenza per l'esercizio venatorio, nonche' delle guardie
forestali e delle guardie comunali munite di licenza per l'esercizio
venatorio [...]».
L'evocato parametro interposto, secondo il Presidente del
Consiglio dei ministri, fissa una regola minima, non derogabile dalle
Regioni, in materia di preservazione della fauna e, dunque, in tema
di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
Di qui la violazione addotta, giacche' la disposizione regionale
impugnata avrebbe per un verso modificato il contenuto precettivo
della norma interposta, abilitando all'attuazione dei piani di
abbattimento anche coadiutori appositamente formati; per altro verso
assegnato all'amministrazione regionale e non a quella provinciale la
responsabilita' per l'attuazione del controllo faunistico.
10.2.- Giova premettere che sia il ricorso (nell'intestazione del
paragrafo destinato alla censura in esame, oltre che nelle
conclusioni), sia la stessa deliberazione del Consiglio dei ministri
in forza della quale e' stata autorizzata l'impugnazione, fanno
riferimento all'intero disposto dell'art. 24 della legge reg. Liguria
n. 29 del 2017.
Il contenuto delle motivazioni di entrambi gli atti rende
tuttavia evidente che l'oggetto specifico della questione attiene
unicamente al comma 2 del citato articolo.
Il tenore della censura, inoltre, porta a ritenere che la stessa
e' diretta a contrastare la norma in questione con riferimento alla
sola categoria dei «coadiutori appositamente formati, in coerenza con
i criteri di cui all'articolo 22, comma 6, della legge 6 dicembre
1991, n. 394 [...]», senza contestare il riferimento ai soggetti
«individuati all'articolo 36, comma 2, lettera b), della legge
regionale 1° luglio 1994, n. 29 [...]».
10.3.- Al tema del controllo faunistico e' dedicato l'art. 36
della legge reg. Liguria n. 29 del 1994, al quale, anche sotto il
versante dei soggetti abilitati alla partecipazione ai piani, sono
state apportate modifiche dall'art. 93, comma 1, della legge della
Regione Liguria 30 dicembre 2015, n. 29, recante «Prime disposizioni
per la semplificazione e la crescita relative allo sviluppo
economico, alla formazione e lavoro, al trasporto pubblico locale,
alla materia ordinamentale, alla cultura, spettacolo, turismo,
sanita', programmi regionali di intervento strategico (P.R.I.S.),
edilizia, protezione della fauna omeoterma e prelievo venatorio
(Collegato alla legge di stabilita' 2016)».
Questa Corte ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale delle
modifiche in questione nella parte in cui, sostituendo il comma 2 del
citato art. 36, veniva consentita, per quel che qui interessa,
l'attuazione dei piani di abbattimento da parte di «cacciatori
riuniti in squadre validamente costituite e di cacciatori in possesso
della qualifica di coadiutore al controllo faunistico o di
selecontrollore»; e cio' in ragione della tassativita' dell'elenco
contenuto nell'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992, tale da
non consentire «ai cacciatori di prendere parte all'abbattimento a
meno che non siano proprietari o conduttori del fondo sul quale si
attua il piano» (sentenza n. 139 del 2017).
10.4.- Con le disposizioni impugnate la Regione resistente e'
nuovamente intervenuta sul tema del controllo faunistico, stavolta,
tuttavia, senza novellare l'apposita disciplina dettata all'interno
della legge reg. Liguria n. 29 del 1994, bensi' aggiungendo il comma
3-bis all'art. 2 della legge reg. Liguria n. 4 del 2014. Legge,
quest'ultima, diretta a «promuovere il rilancio delle attivita'
agricole e selvicolturali, anche attraverso il recupero produttivo
dei terreni abbandonati, incolti o insufficientemente coltivati e la
salvaguardia del territorio» (art. 1, comma 1) e in particolare, per
quel che qui interessa, a «sostenere gli sforzi delle aziende
agricole e dei comuni volti alla preservazione delle coltivazioni e
alla salvaguardia del territorio, tramite una piu' efficace azione di
controllo delle specie selvatiche» (art. 1, comma 2, lettera f-bis).
In questa ottica, la norma impugnata ha previsto che la Regione,
«[i]n vista di una piu' efficace tutela delle coltivazioni, nonche'
per rispondere con maggiore tempestivita' ed incisivita' alle
richieste di intervento provenienti dai comuni, [...] per le
attivita' di controllo faunistico, puo' avvalersi, sull'intero
territorio regionale [...] anche del concorso di coadiutori
appositamente formati, in coerenza con i criteri di cui all'articolo
22, comma 6, della legge 6 dicembre 1991, n. 394».
10.5.- Siffatta ricostruzione sistematica porta dunque ad
affermare che, nel territorio della Regione Liguria, il tema
afferente all'individuazione dei soggetti legittimati a prendere
parte ai piani di abbattimento funzionali al controllo della fauna
selvatica risulta disciplinato non solo dalla norma a cio'
espressamente deputata (il comma 2 dell'art. 36 della legge n. 29 del
1994), ma anche dalla disposizione oggetto del ricorso in esame.
Ne consegue che, combinando i due dati normativi in ragione della
comune identita' di oggetto, la relativa disciplina regionale di
riferimento consente che ai piani di abbattimento venatori prendano
parte i cacciatori proprietari o conduttori del fondo sul quale si
attua il piano, ai sensi del comma 2, lettera c), dell'art. 36 della
legge reg. Liguria n. 29 del 1994; le guardie volontarie cui si
riferisce l'art. 36 comma 2, lettera b), della stessa legge regionale
da ultimo citata (richiamato anche dalla disposizione censurata, ma
estraneo all'impugnazione per quanto gia' detto); infine, i
coadiutori appositamente formati in coerenza con i criteri di cui
all'art. 22, comma 6, della legge n. 394 del 1991, figure previste
dal comma 3-bis dell'art. 2 della legge reg. Liguria n. 4 del 2014,
introdotto dal censurato art. 24, comma 2, della legge reg. n. 29 del
2017.
10.6.- Cio' premesso, va ribadito che, secondo il costante
orientamento della Corte, e' da considerare tassativo l'elenco
contenuto nell'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992 con
riguardo alle persone abilitate all'attivita' di realizzazione dei
piani di abbattimento della fauna selvatica: una sua integrazione da
parte della legge regionale riduce il livello minimo e uniforme di
tutela dell'ambiente imposto dalla citata norma statale (oltre alla
gia' citata sentenza n. 139 del 2017, si vedano anche, da ultimo, le
sentenze n. 217 del 2018 e n. 174 del 2017).
Quest'ultima, infatti, non attiene alla caccia, materia ascritta
alla competenza residuale delle regioni. Disciplina, piuttosto,
un'attivita', l'abbattimento di fauna nociva, che e' svolta non per
fini venatori, ma per tutelare l'ecosistema, com'e' confermato dal
fatto che e' presa in considerazione dalla norma statale solo come
extrema ratio, dopo che i metodi ecologici non sono risultati
efficaci.
Alla luce di quanto sopra, il riferimento «ai coadiutori
appositamente formati, in coerenza con i criteri di cui all'articolo
22, comma 6, della legge 6 dicembre 1991 n. 394», contenuto nella
disposizione censurata, amplia illegittimamente il novero dei
soggetti legittimati a prendere parte ai piani di abbattimento,
concretando l'addotta violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
10.7.- Ne' vale a superare tale conclusione l'espresso
riferimento che la norma impugnata rende al dato normativo statale
(per l'appunto, l'art. 22, comma 6, della legge n. 394 del 1991), in
forza del quale risulta permesso ai cacciatori residenti di
partecipare ai piani nelle aree naturali protette; dato questo, che,
ad avviso della difesa della resistente, ancor di piu' dovrebbe
legittimarne la partecipazione in ambiti territoriali non protetti.
Tale riferimento, come la Corte ha gia' avuto modo di chiarire,
riguarda, infatti, «normative speciali, la cui estensione, in
violazione della regola generale enunciata dall'art. 19 della legge
n. 157 del 1992, non compete certamente alla Regione» (sentenza n.
107 del 2014).
Ne' rileva, infine, che altre discipline regionali, non
puntualmente impugnate innanzi alla Corte, abbiano un tenore analogo
a quello proprio della disposizione della legge della Regione Liguria
oggetto di scrutinio. L'inerzia, anche reiterata, del Governo non
offre infatti alcun valido sussidio alla legittimita' costituzionale
delle norme impugnate con il ricorso in esame.
10.8.- La fondatezza della censura porta, dunque, alla
dichiarazione di illegittimita' costituzionale del comma 3-bis
dell'art. 2 della legge reg. Liguria n. 4 del 2014, introdotto
dall'art. 24, comma 2, della legge reg. Liguria n. 29 del 2017, nella
parte in cui prevede che la Regione, per le attivita' di controllo
faunistico, puo' avvalersi «anche del concorso di coadiutori
appositamente formati in coerenza con i criteri di cui all'articolo
22, comma 6, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle
aree protette) e successive modificazioni e integrazioni».
Resta assorbita l'ulteriore censura prospettata con il ricorso in
riferimento alla disposizione in esame.
11.- A una soluzione identica si perviene con riguardo alla
questione avente a oggetto l'art. 35, comma 3, della legge reg.
Liguria n. 29 del 2017.
11.1.- La disposizione impugnata ha novellato l'art. 47 della
legge reg. Liguria n. 29 del 1994, introducendo nell'impianto del
citato articolo il comma 7-ter, in forza del quale e' vietato il
commercio di «fauna selvatica morta, fatta eccezione per quella
proveniente da allevamenti o da abbattimenti venatori o di controllo
autorizzati nel rispetto delle modalita' previste dalla normativa
sanitaria vigente, per sagre e manifestazioni a carattere
gastronomico».
Ad avviso del ricorrente, la previsione impugnata si pone in
conflitto con i divieti previsti dall'art. 21 della legge n. 157 del
1992, non derogabili dalle Regioni.
Anche con riferimento a tale disposizione si prospetta, dunque,
la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. per
l'indebita invasione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di tutela ambientale.
11.2.- Il ricorrente, per il vero, si limita ad evocare
genericamente l'art. 21 della legge n. 157 del 1992, senza precisare
a quale delle disposizioni contenute in siffatto articolo intende
ancorare la censura.
Il precetto statale incompatibile con la norma regionale
impugnata emerge, tuttavia, con evidenza dal contenuto oggettivo di
tale ultima disposizione, la quale replica quello della prima,
aggiungendo, pero', ad essa le deroghe che danno luogo alla
violazione lamentata dal Governo. E cio' consente l'immediata
individuazione del divieto, tra quelli elencati nel comma 1 dell'art.
21 della citata legge n. 157 del 1992, espressamente derogato dalla
disposizione impugnata: segnatamente, quello previsto dalla lettera
t) del citato comma 1.
11.3.- Si e' gia' evidenziato che la materia della caccia,
secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, rientra nella
potesta' legislativa residuale delle Regioni, tenute nondimeno a
rispettare i criteri fissati dalla legge n. 157 del 1992 a
salvaguardia dell'ambiente e dell'ecosistema. Tale legge stabilisce
il punto di equilibrio tra «il primario obiettivo dell'adeguata
salvaguardia del patrimonio faunistico nazionale» e «l'interesse
[...] all'esercizio dell'attivita' venatoria» (sentenza n. 4 del
2000); conseguentemente, i livelli di tutela da questa fissati non
sono derogabili in peius dalla legislazione regionale (ex plurimis,
sentenze n. 174, n. 139 e n. 74 del 2017).
11.4.- L'art. 21, comma 1, lettera t), della legge n. 157 del
1992 consente la commercializzazione di fauna selvatica morta per
sagre e manifestazioni solo se la stessa provenga da allevamenti. Per
il resto, in linea con altre disposizioni contenute nel medesimo
comma 1 dell'art. 21, caratterizzate dalla stessa ratio (in tal senso
le ipotesi di cui alle lettere bb, cc, ee), prevede il divieto
assoluto della relativa attivita': viene cosi' anteposto l'interesse
alla tutela del patrimonio faunistico, altrimenti compromesso dalle
prospettive di lucro offerte dalla commercializzazione della fauna
selvatica.
Un siffatto divieto costituisce un limite invalicabile per le
iniziative legislative delle Regioni, pur in materie, come quella
della caccia, ascritte alla loro competenza legislativa residuale. E
tale confine non superabile emerge ancora con piu' nettezza laddove
si consideri che il legislatore statale ha dotato di peculiare
pregnanza il precetto in questione, finendo per sanzionarne
penalmente la relativa violazione (con l'arresto da due a sei mesi o
l'ammenda da lire da euro 516 a euro 2.065 in ragione di quanto
previsto dall'art. 30, comma 1, lettera l, della stessa legge n. 157
del 1992).
11.5.- La disposizione impugnata, consentendo la
commercializzazione della fauna selvatica morta per sagre e
manifestazioni anche nelle ipotesi in cui la stessa provenga da
abbattimenti venatori o di controllo, amplia le deroghe al divieto
imposto dalla disciplina statale e riduce pertanto i livelli di
tutela da questa fissati, determinando il vulnus lamentato dal
governo ricorrente.
Di qui l'illegittimita' costituzionale dell'art. 47, comma 7-ter,
della legge reg. Liguria n. 29 del 1994, introdotto dall'art. 35,
comma 3, della legge reg. Liguria n. 29 del 2017, limitatamente alle
parole «o da abbattimenti venatori o di controllo autorizzati nel
rispetto delle modalita' previste dalla normativa sanitaria vigente».