ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4 della
legge della Regione Puglia 17 aprile 2018, n. 15 (Norme in materia di
nomina dei direttori generali delle aziende ed enti del Servizio
sanitario regionale in attuazione del decreto legislativo 4 agosto
2016, n. 171, e interventi finanziari in favore della ricerca per la
cura delle malattie rare), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 15-20 giugno 2018, depositato in
cancelleria il 20 giugno 2018, iscritto al n. 41 del registro ricorsi
2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 31,
prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 2019 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
uditi l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Isabella Fornelli per la
Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 15-20 giugno 2018 e depositato il
20 giugno 2018 (reg. ric. n. 41 del 2018), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 97 e
117, terzo comma, della Costituzione, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione Puglia 17 aprile
2018, n. 15 (Norme in materia di nomina dei direttori generali delle
aziende ed enti del Servizio sanitario regionale in attuazione del
decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, e interventi finanziari in
favore della ricerca per la cura delle malattie rare).
1.1.- La disposizione impugnata interviene in materia di
commissariamento delle aziende e degli enti del Servizio sanitario
regionale (da qui: SSR) disponendo che: «la Regione, in caso di
vacanza dell'incarico di direttore generale e laddove per comprovati
motivi non sia possibile provvedere alla relativa nomina del
direttore generale, puo' procedere intuitu personae all'affidamento
dell'incarico a un commissario straordinario, scelto nell'ambito
dell'elenco nazionale di cui all'articolo 2, comma l, della presente
legge» (comma 1). «Il commissario straordinario rimane in carica fino
alla nomina del direttore generale e, comunque, per un periodo non
superiore a sei mesi» (comma 2). «Al commissario straordinario spetta
il compenso stabilito dalla Giunta regionale per i direttori generali
delle aziende ed enti del S.S.R. della Regione Puglia, secondo la
tipologia di azienda o ente diretto» (comma 3). «La nomina del
commissario straordinario di azienda ospedaliero-universitaria del
S.S.R., in analogia a quella di direttore generale, e' effettuata
dalla Giunta regionale d'intesa con il rettore dell'universita'
interessata. La nomina del direttore generale di IRCCS di diritto
pubblico, in analogia a quella di direttore generale, e' effettuata
d'intesa con il Ministro della salute» (comma 4).
2.- Premette la difesa statale che - a partire dal decreto-legge
13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo
sviluppo del Paese mediante un piu' alto livello di tutela della
salute), convertito, con modificazioni, in legge 8 novembre 2012, n.
189 - la dirigenza sanitaria pubblica e' stata oggetto di un profondo
intervento riformatore da parte del legislatore statale, al fine
d'introdurre un sistema di reclutamento della stessa idoneo a
garantire che, nell'interesse del buon andamento della pubblica
amministrazione, le nomine avvengano in modo imparziale e
trasparente, tra soggetti muniti delle necessarie competenze
tecnicoprofessionali, in coerenza con l'orientamento della
giurisprudenza costituzionale (e' richiamata la sentenza n. 34 del
2010).
Il decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, recante «Attuazione
della delega di cui all'articolo 11, comma l, lettera p), della legge
7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria», in
particolare, ha previsto, per il conferimento dell'incarico di
direttore generale, una doppia selezione (artt. l e 2): la prima,
effettuata da una commissione nazionale, per la costituzione di un
elenco nazionale dei soggetti idonei alla nomina; la seconda, a
livello regionale, preceduta da un avviso pubblico destinato
esclusivamente agli iscritti nell'elenco nazionale e diretta alla
formazione di una rosa di candidati da proporre, per la nomina, al
Presidente della Regione.
Il legislatore pugliese, invece, nel disciplinare i casi di
vacanza dell'ufficio di direttore generale delle aziende e degli enti
del SSR, nonche' delle aziende ospedaliero-universitarie e degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, avrebbe previsto
genericamente che la Regione possa affidare, intuitu personae,
l'incarico di direzione a un commissario straordinario, senza
specificare i motivi che non consentono la nomina di un nuovo
direttore generale (limitandosi genericamente a richiedere la
sussistenza di non meglio specificati «comprovati motivi») e senza
stabilire le procedure e i requisiti necessari per detta nomina.
2.1.- Le norme impugnate, in primo luogo, lederebbero l'art. 117,
terzo comma, Cost. in materia di «tutela della salute», in relazione
agli artt. 2, comma 2-octies, 3, comma 6, e 3-bis, comma 2, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), nonche' agli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 171
del 2016. Tali disposizioni, infatti, si porrebbero quali principi
fondamentali della materia, concernendo la governance degli enti del
SSR (sono richiamate le sentenze n. 251 del 2016, n. 129 del 2012, n.
295 del 2009 e n. 422 del 2006).
L'art. 3, comma 6, del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede che, nei
casi di vacanza dell'ufficio, di assenza o impedimento del direttore
generale, le relative funzioni sono svolte dal direttore
amministrativo o dal direttore sanitario, su delega dello stesso
direttore generale o, in mancanza, dal direttore piu' anziano per
eta'. Ove l'assenza o l'impedimento si protraggano oltre sei mesi si
procede alla sostituzione, nel termine perentorio di sessanta giorni
dalla data di vacanza dell'ufficio. Scaduto tale termine trova
applicazione, in virtu' del richiamo operato dall'art. 3-bis, comma
2, l'art. 2, comma 2-octies, del d.lgs. n. 502 del 1992, secondo cui
il Ministro della sanita' (ora Ministro della salute), sentite la
Regione interessata e l'Agenzia per i servizi sanitari regionali (ora
Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali), fissa un congruo
termine per provvedere, spirato il quale, il Ministro, sentita la
medesima Agenzia e la Conferenza Stato-Regioni, propone al Consiglio
dei ministri l'intervento sostitutivo, anche sotto forma di nomina di
un commissario ad acta. Tale intervento, in ogni caso, non preclude
l'esercizio delle funzioni regionali per le quali si e' provveduto in
via sostitutiva. Esso resta infatti efficace sino all'intervento dei
competenti organi regionali.
Dal quadro normativo emergerebbe, dunque, l'impossibilita' per la
Regione di procedere al commissariamento di un'azienda sanitaria
priva del direttore generale.
L'art. 4 della legge reg. Puglia n. 15 del 2018, inoltre, non si
atterrebbe alle specifiche regole di cui agli artt. l e 2 del d.lgs.
n. 171 del 2016. In altri termini, si opererebbe una reformatio in
peius rispetto alle garanzie di trasparenza e imparzialita' che il
legislatore statale avrebbe inteso assicurare attraverso il ricordato
meccanismo di doppia selezione, creando un regime temporaneo, atipico
e sostitutivo di quello delineato dalla legislazione statale in
materia di dirigenza sanitaria.
2.2.- In secondo luogo, sarebbero violati anche i principi di
ragionevolezza, adeguatezza e buon andamento dell'amministrazione, di
cui agli artt. 3 e 97 Cost.
Il principio di ragionevolezza, identificabile nell'esigenza di
conformita' dell'ordinamento a valori di giustizia e di equita',
nonche' a criteri di coerenza logica, teleologica e
storico-cronologica (si richiamano le sentenze n. 162 del 2014, n. 87
del 2012 e n. 421 del 1991), sarebbe insito nel principio di
eguaglianza e alla base del principio di buon andamento
dell'amministrazione. Esso costituirebbe un valido «complemento» di
qualunque altro principio e parametro costituzionale, ponendosi quale
criterio di giudizio della logicita', della coerenza,
dell'adeguatezza, della congruenza, della proporzionalita' e della
non arbitrarieta' di qualsiasi norma di legge, statale o regionale.
Sotto questo profilo, la violazione di tale principio da parte
delle disposizioni impugnate sarebbe evidente, poiche' le stesse
creerebbero un regime atipico e non definito quanto ai presupposti,
ai requisiti e alle modalita' procedimentali per la nomina dei
vertici degli enti del SSR.
3.- Con atto depositato il 25 luglio 2018 si e' costituita in
giudizio la Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta
regionale, deducendo l'inammissibilita' e l'infondatezza delle
questioni.
3.1.- In via generale, la difesa statale non terrebbe conto del
contesto normativo, nazionale e regionale, in cui la disposizione
impugnata s'inserisce.
La legge reg. Puglia n. 15 del 2018, infatti, all'art. 2 prevede
che i direttori generali delle aziende e degli enti del SSR sono
scelti esclusivamente tra i soggetti inseriti nell'elenco nazionale
degli idonei, istituito presso il Ministero della salute, in piena
conformita', quindi, con l'art. 1 del d.lgs. n. 171 del 2016,
istitutivo di tale elenco.
Le disposizioni statali richiamate dalla parte ricorrente,
inoltre, non avrebbero carattere imperativo, come evidenziato dalla
giurisprudenza costituzionale sin dall'adozione del d.lgs. n. 502 del
1992. Tali norme, infatti, «hanno un carattere dispositivo verso le
regioni, nel senso che queste ultime nell'esercizio delle loro
competenze possono derogare ad esse, fermo restando il vincolo della
congruita' delle disposizioni regionali rispetto al principio sotteso
alle disposizioni di dettaglio adottate in via dispositiva dallo
Stato (v. sentt. nn. 192 del 1987 e 153 del 1985)» (sentenza n. 355
del 1993).
Ne discenderebbe, pertanto, l'assoluta inconferenza delle
censure, in quanto - ancor piu' dopo la revisione costituzionale del
2001, che ha ampliato l'ambito materiale della competenza legislativa
regionale (sono richiamate, ex multis, le sentenze n. 207 del 2010,
n. 328 e n. 181 del 2006, e n. 270 del 2005) - la normativa regionale
censurata, «inserendosi armonicamente nel quadro di principio
nazionale, non lederebbe in alcun modo la legislazione nazionale in
subiecta materia».
3.2.- Nello specifico, recando una disciplina di urgenza e di
carattere transitorio, limitata nel tempo (la durata dell'incarico
del commissario straordinario non puo' superare i sei mesi), l'art. 4
della legge reg. Puglia n. 15 del 2018 non potrebbe contrastare con
le richiamate disposizioni statali.
3.2.1.- Le norme impugnate, infatti, non prevedrebbero che il
commissario debba sostituirsi sine die al direttore generale, avendo
egli un incarico limitato nel tempo, col solo fine di supplire alla
vacatio dell'ufficio nelle more della nomina del direttore generale
(per un periodo non superiore in ogni caso a sei mesi), in situazioni
nelle quali non sarebbero applicabili le disposizioni di cui al
d.lgs. n. 171 del 2016.
Nella fattispecie d'interesse, dunque, non si prospetterebbe
l'inerzia alla base dell'intervento sostitutivo statale di cui
all'art. 2, comma 2-octies, del d.lgs. n. 502 del 1992. Il
legislatore regionale, infatti, nel perimetro della sua competenza
concorrente, avrebbe scongiurato siffatta ipotesi, prevedendo la
nomina del commissario straordinario. La norma statale in questione,
in ogni caso, avrebbe carattere «cedevole», posto che l'ultimo
periodo espressamente stabilisce che l'intervento sostitutivo sia
efficace solo sino a quando i competenti organi regionali non abbiano
provveduto, con la chiara finalita' di sopperire a un'eventuale
inerzia regionale che, nel caso de qua, non sussisterebbe.
D'altronde, la normativa nazionale non potrebbe tener conto, in
modo esaustivo e con tempestivita', di tutte le fattispecie
possibili, potendo verificarsi situazioni di decadenza o dimissioni
anticipate dell'intera direzione strategica di un'azienda sanitaria,
oppure situazioni di particolare criticita', nelle quali non sia
possibile procedere nell'immediato alla nomina del nuovo direttore
generale e, al tempo stesso, non risulti possibile attribuire le
relative funzioni al direttore amministrativo o sanitario. In tali
casi, al fine di fronteggiare situazioni comunque temporanee ed
eccezionali e scongiurare rischi di vuoto gestionale in un settore di
rilevanza strategica quale quello sanitario, il legislatore regionale
legittimamente avrebbe ritenuto di poter ricorrere alla nomina di
commissari straordinari, il cui mandato e' comunque limitato a un
arco temporale estremamente breve, ferma restando l'eventuale
attivazione del potere sostitutivo statale.
3.2.2.- La legittimita' del potere regionale di nomina di
commissari straordinari delle aziende e degli enti del SSR sarebbe
stata altresi' confermata dalla giurisprudenza ordinaria (sono
richiamate Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 3 dicembre
2009, n. 25422; Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 24
luglio 2007, n. 16340). E, non a caso, la maggioranza delle Regioni
italiane disporrebbe di norme in materia di nomina dei commissari
straordinari delle aziende del SSR, mai impugnate dallo Stato, quali,
ad esempio: legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18
(Disposizioni per il riordino del servizio sanitario regionale ai
sensi del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive
modificazioni e integrazioni. Istituzione delle aziende unita'
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere), art. 8, comma 7-bis;
legge della Regione Piemonte 24 gennaio 1995, n. 10 (Ordinamento,
organizzazione e funzionamento delle Aziende Sanitarie Regionali),
art. 12, comma 1; legge della Regione Basilicata 31 ottobre 2001, n.
39 (Riordino e razionalizzazione del servizio sanitario regionale),
art. 10, commi 11 e 12; legge della Regione Calabria 7 agosto 2002,
n. 29 (Approvazione disposizioni normative collegate alla legge
finanziaria regionale relative al Settore Sanita'), art. 20, comma 2;
legge della Regione Lombardia 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo unico
delle leggi regionali in materia di sanita'), art. 12, comma 10;
legge della Regione Veneto 25 ottobre 2016, n. 19 (Istituzione
dell'ente di governance della sanita' regionale veneta denominato
«Azienda per il governo della sanita' della Regione del Veneto -
Azienda Zero». Disposizioni per la individuazione dei nuovi ambiti
territoriali delle Aziende ULSS), art. 29, commi 1 e 2.
Ulteriore e decisiva conferma si avrebbe nell'espresso richiamo
all'ipotesi di commissariamento degli enti del SSR operato dall'art.
2 del d.lgs. n. 171 del 2016, ove, nell'ambito delle funzioni
regionali, al comma 2 si prevede che «[i]n caso di commissariamento
delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli
altri enti del Servizio sanitario nazionale, il commissario e' scelto
tra i soggetti inseriti nell'elenco nazionale». Le disposizioni
regionali impugnate, quindi, sarebbero intervenute proprio allo scopo
di adeguare la normativa previgente in materia di commissariamento -
ovvero l'art. 14 della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2010,
n. 19 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2011
e bilancio pluriennale 2011-2013 della Regione Puglia), anch'esso mai
impugnato, peraltro - al d.lgs. n 171 del 2016.
3.3.- Riguardo alle censure promosse dalla parte ricorrente in
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., la difesa regionale ne eccepisce
in primo luogo l'inammissibilita', in virtu' della loro genericita'
(e' richiamata sul punto la sentenza n. 231 del 2017).
3.3.1.- Le questioni, in ogni caso, sarebbero infondate, poiche'
le disposizioni impugnate non determinerebbero la sostituzione del
commissario straordinario al direttore generale, stante la
significativa brevita' della durata dell'incarico, senza esimere,
peraltro, la Regione dal procedere alla nomina del direttore
generale.
E' inoltre richiamata la sentenza n. 190 del 2017 di questa
Corte, che ha ritenuto non lesiva della legislazione statale di
principio la previsione di un termine piu' lungo (dodici mesi) per la
durata del mandato dei commissari straordinari delle aziende
sanitarie e ospedaliere, trattandosi di un termine adeguato alla
delicatezza e alla complessita' dell'incarico, comunque non tale da
rendere ordinaria la gestione commissariale, che resta ben piu' breve
di quella del direttore generale (il cui mandato va da tre a cinque
anni).
La temporaneita' e la straordinarieta' dell'incarico del
commissario straordinario, dettata dall'urgenza e dalla necessita' di
impedire l'assenza della figura apicale nella delicata gestione della
materia, pertanto, renderebbero ragionevole la scelta del legislatore
regionale di snellire la procedura di nomina del vertice degli enti
del SSR. I comprovati motivi, infatti, comprenderebbero tutte le
ipotesi oggettivamente ostative all'immediata attivazione della
procedura di nomina medesima, nel manifesto intento di non
paralizzare l'attivita' amministrativa, all'unico fine di garantire
la tutela del bene salute, di preminente interesse pubblico. Inoltre,
le modalita' operative non sarebbero affatto atipiche, in quanto
conformi alla disciplina nazionale, tenuto altresi' conto che gli
stessi direttori generali sarebbero comunque individuati in base a
una scelta di carattere fiduciario, sebbene all'interno di una rosa
di candidati.
Si tratta di profili che, da ultimo, consentirebbero di rigettare
le questioni anche in applicazione del principio secondo cui «di una
disposizione legislativa non si pronuncia l'illegittimita'
costituzionale quando se ne potrebbe dare un'interpretazione in
violazione della Costituzione, ma quando non se ne puo' dare
un'interpretazione conforme a Costituzione» (sentenza n. 153 del
2015).
4.- In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura generale dello Stato
ha depositato una memoria, richiamando le conclusioni rassegnate
nell'atto introduttivo e integrando le stesse.
4.1.- In primo luogo, la parte ricorrente si sofferma sui profili
relativi alla violazione del riparto costituzionale di competenze,
replicando puntualmente alle difese svolte dalla Regione Puglia.
4.1.1.- In particolare, non sarebbe corretta la ricostruzione
della difesa regionale riguardo alla natura di dettaglio e
dispositiva delle disposizioni statali rilevanti, asserita sulla base
della sentenza n. 355 del 1993. Il riferimento a tale pronuncia,
oltre che superato, non sarebbe pertinente, ne', comunque, porterebbe
a siffatta conclusione.
La sentenza n. 355 del 1993, infatti, teneva conto
dell'originaria formulazione dell'art. 19 del d.lgs. n. 502 del 1992,
ove non si prevedeva espressamente che «le disposizioni del presente
decreto costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'articolo
117 della Costituzione». Inoltre, il contesto normativo dell'epoca
sarebbe stato assai diverso da quello attuale, in particolare in
virtu' dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 171 del 2016, che fissa,
in caso di vacanza, un differente principio per quanto attiene alla
scelta dei vertici delle aziende sanitarie, fondato sull'obbligatorio
ricorso all'elenco nazionale degli idonei. E tali disposizioni
costituirebbero senz'altro principi fondamentali non derogabili dal
legislatore regionale.
Il riferimento all'indicata pronuncia sarebbe poi non pertinente,
poiche' la stessa avrebbe qualificato come norme di dettaglio quelle
relative all'indicazione di chi deve sostituire il direttore generale
in caso di assenza o d'impedimento, non gia' le norme che regolano la
vacanza dell'incarico. La medesima sentenza, inoltre, avrebbe
precisato che le disposizioni dirette a porre i principi concernenti
l'organizzazione delle unita' sanitarie locali debbano considerarsi
come norme fondamentali di riforma economicosociale, con conseguente
inderogabilita', da parte delle Regioni, degli aspetti di dettaglio
legati ai principi della riforma da un rapporto di coessenzialita' e
di necessaria integrazione. Anche in riferimento alle norme
dispositive derogabili, dunque, resterebbe fermo il vincolo della
congruita' delle disposizioni regionali, congruita' che mancherebbe
nelle norme regionali impugnate.
La recente sentenza n. 159 del 2018 confermerebbe tale tesi,
avendo sottolineato che la previsione di un elenco in cui devono
essere iscritti i soggetti che intendono partecipare alle singole
selezioni regionali costituisce un principio fondamentale in materia
di tutela della salute, in virtu' dell'esigenza di garantire un alto
livello di professionalita' dei candidati, i quali debbono possedere
requisiti curriculari unitari, in ossequio al principio di buon
andamento dell'azione amministrativa. In tale pronuncia erano assunte
a parametro, tra le altre, le norme interposte di cui agli artt. 1 e
2 del d.lgs. n. 171 del 2016 e all'art. 3-bis, comma 2, del d.lgs. n.
502 del 1992, di cui, quindi, sarebbe stata incontrovertibilmente
acclarata la natura di principi fondamentali della materia.
4.1.2.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato non
coglierebbero nel segno neppure le tesi della difesa regionale
relative al carattere transitorio e limitato nel tempo del
commissariamento, volto a operare in via residuale e con riferimento
a fattispecie non previste dalla normativa nazionale.
Nella prospettiva del legislatore statale, infatti, la vacanza
sarebbe prevista quale ipotesi ancor piu' temporanea e contenuta nel
tempo dell'assenza o dell'impedimento, poiche' la nomina del nuovo
direttore generale deve essere effettuata nel termine perentorio di
sessanta giorni dalla data di vacanza dell'ufficio, pena, in difetto,
l'intervento sostitutivo del Governo. Ne' si porrebbe alcuna
finalita' di «supplire» alla vacatio dell'ufficio nelle more della
nuova nomina, essendo tale esigenza gia' soddisfatta dalla previsione
dell'art. 3, comma 6, ultimo periodo del d.lgs. n. 502 del 1992,
secondo cui le funzioni sono svolte dal direttore amministrativo o
dal direttore sanitario su delega del direttore generale o, in
mancanza di delega, dal direttore piu' anziano per eta'.
Errata e fuorviante, sotto un ulteriore profilo, sarebbe la
lettura dell'art. 2, comma 2-octies, del d.lgs. n. 502 del 1992
prospettata dalla Regione, poiche' il rinvio a tale disposizione
contenuto nel successivo art. 3-bis, comma 2 imporrebbe
tassativamente che, alla scadenza del termine perentorio di sessanta
giorni dalla data di vacanza dell'ufficio di direttore generale, si
dia corso all'intervento sostitutivo statale. Siffatta disposizione,
dunque, non avrebbe carattere cedevole, poiche' l'ipotesi di mancata
copertura del ruolo apicale sanitario sarebbe compiutamente
disciplinata, senza alcun vuoto legislativo da colmare attraverso
l'intervento regionale eccezionale; cio' anche con riferimento
all'ipotesi estrema di decadenza o di dimissioni anticipate
dell'intera direzione strategica dell'azienda sanitaria, venendo
comunque in soccorso l'art. 3, comma 6, ultimo periodo, del d.lgs. n.
502 del 1992, che affida la reggenza al direttore piu' anziano per
eta'.
Le disposizioni regionali censurate sarebbero ancor piu'
ingiustificate e irragionevoli tenuto conto che l'art. 2, comma 2,
del d.lgs. n. 171 del 2016 consente alle Regioni di effettuare la
nuova nomina del direttore generale anche mediante l'utilizzo degli
altri nominativi inseriti nella rosa di candidati relativa a una
precedente selezione, purche' non antecedente di tre anni e purche' i
candidati siano ancora inseriti nell'elenco nazionale. Irrilevante
sarebbe anche il richiamo alle ipotesi di commissariamento di cui
all'ultimo periodo dello stesso art. 2, comma 2, che riguarderebbero
il ricorrere di condizioni patologiche, legate a disfunzioni e
irregolarita' gestionali, ben diverse dalla situazione, assolutamente
fisiologica, della vacanza dell'ufficio. Anzi, imponendo anche in
tali circostanze la scelta del commissario tra i soggetti inseriti
nell'elenco nazionale, la disposizione ex adverso invocata
confermerebbe, a ben vedere, il principio fondamentale della riforma
piu' volte sottolineato.
In tal senso, quindi, non potrebbe ritenersi che la Regione
Puglia abbia inteso, come asserito dalla difesa regionale, meramente
adeguarsi al novellato disposto del d.lgs. n. 171 del 2016. Un
legittimo adeguamento, infatti, avrebbe imposto di fare riferimento,
per la nomina del commissario straordinario, non gia' al caso della
vacanza, per qualsiasi motivo, dell'ufficio di direttore generale,
bensi', e soltanto, al diverso caso del commissariamento dell'azienda
per patologiche disfunzioni e irregolarita' gestionali sottese, in
via di eccezione, alla determinazione di commissariare l'ente.
Infine, la legittimita' delle norme impugnate non potrebbe essere
in alcun modo argomentata in base all'esistenza di altre normative
regionali recanti un'analoga disciplina e non impugnate dal Governo.
Premesso che le stesse sarebbero tutte antecedenti al (e comunque
superate dal) d.lgs. n. 171 del 2016, l'acquiescenza rispetto ad
altre leggi regionali non costituirebbe una prova della legittimita'
costituzionale delle disposizioni impugnata, come in numerose
occasioni chiarito da questa Corte (e' richiamata, tra tutte, la
sentenza n. 107 del 2016).
4.1.3.- Prive di fondamento e contraddittorie sarebbero anche le
considerazioni della difesa regionale relative alla temporaneita' e
straordinarieta' dell'incarico.
Il termine massimo di durata della gestione commissariale
straordinaria previsto dalla legge regionale (sei mesi), infatti,
sarebbe ben piu' lungo di quello (sessanta giorni) imposto dalla
norma statale per la nuova nomina, determinando di conseguenza una
maggiore durata della vacanza dell'incarico di direttore generale,
con il paradossale risultato di procrastinare il periodo di
«incertezza».
Cio' troverebbe conferma nella gia' richiamata sentenza n. 159
del 2018 che, nel dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 3 della legge della Regione Siciliana 1° marzo 2017, n. 4
(Proroga dell'esercizio provvisorio per l'anno 2017 e istituzione del
Fondo regionale per la disabilita'. Norme urgenti per le procedure di
nomina nel settore sanitario regionale), recante la possibilita' di
nominare commissari straordinari nelle aziende al di fuori delle
fattispecie disciplinate dal legislatore nazionale, ha negato che un
intervento siffatto potesse giustificarsi sulla base di ragioni di
urgenza e in virtu' della sua temporaneita' ed eccezionalita'.
4.2.- In secondo luogo, con riferimento alle censure relative
agli artt. 3 e 97 Cost., premessa l'adeguata motivazione delle stesse
gia' nel ricorso introduttivo, la difesa statale sottolinea, in
particolare, l'inadeguatezza della previsione di meri «comprovati
motivi» quale condizione legittimante la nomina di un commissario
straordinario. La genericita' e atipicita' del presupposto, infatti,
conferirebbero alla Regione un potere arbitrario di attribuire
incarichi in modo discrezionale, in contrasto con quanto stabilito
dalla normativa statale per addivenire alla nomina dei vertici del
Servizio sanitario nazionale.
5.- Anche la Regione Puglia ha depositato una memoria in
prossimita' dell'udienza, ribadendo l'inammissibilita' e
l'infondatezza delle doglianze promosse dal Presidente del Consiglio
dei ministri.
5.1.- Le disposizioni statali interposte, in particolare, non
assurgerebbero «al rango di disposizioni di principio», come chiarito
dalla sentenza n. 355 del 1993. Ne' potrebbe evincersi quel vincolo
di coessenzialita' e necessaria integrazione che le renderebbe
comunque vincolanti per il legislatore regionale (e' richiamata la
sentenza n. 354 del 1994). Anche argomentando in senso contrario, in
ogni caso, le disposizioni impugnate sarebbero prive di lesivita',
prevedendo un'ipotesi di commissariamento delle aziende sanitarie
residuale e riferita a fattispecie non indicate dalla normativa
nazionale e, in ogni caso, tale da non escludere l'attivazione delle
procedure previste dalla legislazione statale (si richiama la
sentenza n. 178 del 2007, in fattispecie similare).
La legittimita' delle disposizioni regionali deriverebbe, infine,
anche dal dovere di darne un'interpretazione conforme a Costituzione
(sono richiamate le sentenze n. 271 e n. 69 del 2017, e n. 153 del
2015).
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge
della Regione Puglia 17 aprile 2018, n. 15 (Norme in materia di
nomina dei direttori generali delle aziende ed enti del Servizio
sanitario regionale in attuazione del decreto legislativo 4 agosto
2016, n. 171, e interventi finanziari in favore della ricerca per la
cura delle malattie rare).
1.1.- Tale articolo prevede che, in caso di vacanza dell'incarico
di direttore generale delle aziende e degli enti del Servizio
sanitario regionale (da qui: SSR), laddove per comprovati motivi non
sia possibile provvedere alla relativa nomina, la Regione puo'
nominare un commissario straordinario (d'intesa con il rettore
dell'universita' interessata per le aziende
ospedaliero-universitarie, con il Ministro della salute per gli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto
pubblico), scelto nell'ambito dell'elenco nazionale degli idonei
all'incarico di direttore generale, il quale rimane in carica fino
alla nomina del direttore generale e, comunque, per un periodo non
superiore a sei mesi (percependo un compenso commisurato a quello del
direttore generale).
2.- Le disposizioni impugnate violerebbero, in primo luogo,
l'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i principi
fondamentali in materia di «tutela della salute» e, nella specie, con
gli artt. 2, comma 2-octies, 3, comma 6, e 3-bis, comma 2, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), nonche' con gli artt. 1 e 2 del decreto
legislativo 4 agosto 2016, n. 171, recante «Attuazione della delega
di cui all'articolo 11, comma l, lettera p), della legge 7 agosto
2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria».
Il legislatore regionale, infatti, avrebbe previsto la generica
possibilita' di nominare un commissario straordinario, senza
specificare i motivi ostativi alla sostituzione del direttore
generale e senza stabilire le procedure e i requisiti necessari per
detta nomina, non attenendosi, pertanto, alle specifiche regole che
abilitano alla gestione di tali uffici previste dalla legislazione
statale, che non consentirebbero alla Regione, inoltre, il
commissariamento di un'azienda sanitaria priva del direttore
generale.
3.- Altresi' lesi sarebbero i principi di ragionevolezza,
adeguatezza e buon andamento dell'amministrazione, di cui agli artt.
3 e 97 Cost., perche' l'intervento legislativo regionale creerebbe un
regime atipico e non definito quanto ai presupposti, ai requisiti e
alle modalita' procedimentali per la nomina dei vertici degli enti
del SSR.
4.- Le questioni non sono fondate.
4.1.- Le disposizioni impugnate intervengono sulla disciplina
della dirigenza degli enti del servizio sanitario nazionale, che
l'ormai costante giurisprudenza costituzionale ha ascritto alla
materia «tutela della salute», di competenza concorrente tra Stato e
Regioni ex art. 117, terzo comma, Cost. (si vedano, da ultimo, le
sentenze n. 159 del 2018, n. 251 del 2016 e n. 124 del 2015).
4.1.1.- La disciplina della nomina del direttore generale degli
enti del SSR, in particolare, e' il frutto di una progressiva
evoluzione legislativa, tesa a meglio precisare i requisiti per la
stessa nomina, al fine di ridurre l'ampio potere discrezionale che il
d.lgs. n. 502 del 1992, specie nella formulazione successiva al
decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), lasciava al
Presidente della Regione.
Con il decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni
urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un piu' alto
livello di tutela della salute), convertito, con modificazioni, in
legge 8 novembre 2012, n. 189, si e' modificato l'art. 3-bis del
d.lgs. n. 502 del 1992, prevedendo la formazione di appositi elenchi
regionali di idonei alla nomina di direttore generale, da cui poi
attingere i candidati, previo avviso pubblico e relativa selezione
effettuata da una commissione costituita dalla Regione. A tale
selezione si poteva accedere con il possesso di laurea magistrale e
di adeguata esperienza dirigenziale, almeno quinquennale nel campo
delle strutture sanitarie, o settennale negli altri settori (a cui si
aggiungeva la partecipazione a un corso di formazione in materia di
sanita' pubblica e di organizzazione e gestione sanitaria), nonche'
di eventuali ulteriori requisiti stabiliti dalla Regione.
Tale procedura ha trovato una nuova sistematizzazione con il
d.lgs. n. 171 del 2016, che ha previsto un elenco nazionale degli
idonei (art. 1), istituito presso il Ministero della salute e
aggiornato ogni due anni, sulla base di una valutazione operata da
una commissione nazionale, previa pubblicazione di un avviso pubblico
di selezione per titoli (e fermo restando il possesso dei requisiti
sopra ricordati). Alle Regioni spetta effettuare un'ulteriore
selezione, sulla base di apposito avviso, a cui possono partecipare
unicamente gli iscritti nell'elenco nazionale, con valutazione dei
titoli e colloquio, in esito a cui viene proposta una rosa di
candidati, nell'ambito della quale il Presidente della Regione
provvede a scegliere il direttore generale, motivando le ragioni
della nomina. La durata dell'incarico e' fissata in un minimo di tre
e in un massimo di cinque anni (art. 2).
Tali disposizioni, come gia' sottolineato da questa Corte,
costituiscono principi fondamentali nella disciplina della dirigenza
sanitaria e, piu' in generale, nella materia della «tutela della
salute». Si tratta di principi ispirati, infatti, dall'esigenza di
meglio qualificare il profilo di tali dirigenti e di ridurre l'ambito
della discrezionalita' politica, che pur in qualche misura permane,
nella scelta degli stessi, al fine di tutelare l'imparzialita' e il
buon andamento della pubblica amministrazione (sentenze n. 159 del
2018 e n. 190 del 2017).
4.1.2.- Per quanto concerne la vacanza dell'ufficio di direttore
generale, il d.lgs. n. 502 del 1992, gia' nella sua formulazione
originaria, stabiliva che alla stessa dovesse porsi rimedio nel
termine perentorio di sessanta giorni (disciplina ora contenuta
nell'art. 3-bis, comma 2). Nelle more le relative funzioni potevano
(e possono) essere affidate al direttore amministrativo o al
direttore sanitario, su delega del direttore generale stesso o, in
mancanza di delega, al direttore piu' anziano d'eta'. Nei casi non di
vacanza, ma d'impedimento o di assenza del direttore generale, queste
forme di supplenza possono arrivare sino a sei mesi, dopodiche'
occorre provvedere alla sostituzione, nel termine perentorio di
sessanta giorni (art. 3, comma, 6). E' previsto, inoltre, un potere
sostitutivo dello Stato, ora disciplinato, in virtu' del richiamo di
cui all'art. 3-bis, comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992, del
successivo art. 2, comma 2-octies, spettante, previa diffida alla
Regione interessata, al Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro della salute e sentite l'Agenzia nazionale per i servizi
sanitari regionali e la Conferenza Stato-Regioni. L'intervento
sostitutivo, che puo' comportare la nomina di un commissario ad acta,
non preclude l'esercizio delle funzioni regionali sostituite,
restando efficace sino a quando i competenti organi regionali abbiano
provveduto.
Caso peculiare e' dato dalla decadenza del direttore generale,
gia' disciplinata dall'art. 3-bis, comma 7, del d.lgs. n. 502 del
1992, i cui contenuti sono stati recepiti dall'art. 2, comma 5, del
d.lgs. n. 171 del 2016. La decadenza e' dichiarata (secondo una
peculiare procedura e previa risoluzione del contratto) dal
Presidente della Regione, su delibera della Giunta regionale, quando
ricorrano gravi motivi oppure nei casi di grave disavanzo di gestione
o di violazione di legge o dei principi di buon andamento e
d'imparzialita' dell'amministrazione, nonche' di norme o principi
sulla trasparenza. La decadenza si puo' avere anche per mancata
conferma del direttore generale (art. 2, comma 4, del d.lgs. n. 171
del 2016), tenuto presente che lo stesso e' sottoposto, dopo
ventiquattro mesi dal conferimento dell'incarico, a una valutazione
effettuata rispetto agli obiettivi fissati dalla Regione, il cui
esito negativo comporta appunto la mancata conferma. La decadenza del
direttore generale, in ogni caso, determina la sostituzione dello
stesso, la quale puo' essere effettuata dal Presidente della Regione
anche mediante l'utilizzo dei nominativi inseriti nella rosa dei
candidati risultanti da una precedente selezione regionale, purche'
la stessa non sia antecedente di tre anni e i candidati inclusi nella
predetta rosa risultino ancora inseriti nell'elenco nazionale (art.
2, comma 2, del d.lgs. n. 171 del 2016).
Questa Corte, con la sentenza n. 355 del 1993, ha avuto modo di
pronunciarsi anche sulla disciplina della sostituzione, dell'assenza
e dell'impedimento del direttore generale, sottolineando la natura
dispositiva delle disposizioni organizzative di dettaglio, derogabili
dalle Regioni nell'esercizio delle proprie competenze.
4.2.- La figura del commissario straordinario delle aziende e
degli enti del SSR, oggetto d'esame nel presente giudizio, non
trovava invece una specifica disciplina nel d.lgs. n. 502 del 1992.
Nondimeno, quasi tutte le Regioni, tra cui la stessa resistente (art.
14 della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2010, n. 19, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2011 e
bilancio pluriennale 2011-2013 della Regione Puglia»), hanno previsto
con legge la possibilita' di nominare commissari straordinari, dotati
dei medesimi requisiti per l'incarico di direttore generale, nei casi
di vacanza dell'ufficio di direttore generale, per un periodo
limitato (non superiore a dodici mesi). Il presupposto della nomina,
pur con talune differenze tra le Regioni, non e' dato dalla mera
vacanza dell'ufficio, ma dall'impossibilita' di provvedere alla
sostituzione nel termine di sessanta giorni.
4.2.1.- Che tale istituto possa in linea di principio essere
previsto dalle Regioni e' conseguenza del fatto che ci si trova pur
sempre in una materia di competenza concorrente, tenuto altresi'
conto che, come questa Corte ha gia' sottolineato, le stesse
disposizioni in materia di sostituzione previste dal d.lgs. n. 502
del 1992 possono consentire, a determinate condizioni, scelte diverse
dei legislatori regionali (sentenza n. 355 del 1993).
Puntualizzazione che non potrebbe certo ritenersi venuta meno in
seguito alla riforma costituzionale del 2001, che ha ampliato le
competenze regionali in materia sanitaria (tra le tante, si vedano le
sentenze n. 54 del 2015, n. 207 del 2010 e n. 181 del 2006).
Le disposizioni legislative statali sulla sostituzione del
direttore generale per vacanza dell'ufficio, inoltre, come si e'
avuto modo di sottolineare, non sono state oggetto di sostanziali
modifiche con i vari interventi di riforma, se non per quanto
concerne il procedimento, restando sostanzialmente invariati tre
elementi: l'obbligo di provvedere alla sostituzione entro sessanta
giorni dalla vacanza; la supplenza da parte del direttore
amministrativo o sanitario o del direttore piu' anziano d'eta' nelle
more della sostituzione, nonche' nei casi d'impedimento o di assenza
del direttore generale (per un periodo non superiore a sei mesi); la
possibilita' per lo Stato d'intervenire in via sostitutiva, fermo
restando il potere di provvedere in ogni momento da parte della
Regione.
La Regione Puglia, in vigenza di tali disposizioni, aveva quindi
gia' disciplinato, come quasi tutte le altre Regioni, l'ipotesi del
commissariamento degli enti del SSR. Tale ipotesi, nel nuovo contesto
normativo, ha anzi trovato una specifica previsione, poiche' e' lo
stesso art. 2 del d.lgs. n. 171 del 2016 a farvi riferimento,
indicando che il commissario venga scelto tra i soggetti inseriti
nell'elenco nazionale degli idonei all'incarico di direttore
generale.
La nomina di un commissario regionale, d'altronde, non si
sovrappone, in quanto tale, al potere sostitutivo statale previsto
dall'art. 2, comma 2-octies, del d.lgs. n. 502 del 1992, che si
applica ai casi d'inerzia regionale e che, di per se', non puo' certo
escludere la previsione da parte della Regione di meccanismi atti a
evitare che l'inerzia si determini. L'intervento statale sara' sempre
possibile quando la Regione non provveda o non sia stata in grado
d'intervenire neppure durante la gestione commissariale.
Questa Corte ha gia' avuto modo di pronunciarsi sulla materia con
la sentenza n. 190 del 2017, avente a oggetto la novella dell'art. 20
della legge della Regione Calabria 7 agosto 2002, n. 29 (Approvazione
disposizioni normative collegate alla legge finanziaria regionale
relative al Settore Sanita'), che prevede, appunto, per esigenze di
carattere straordinario, la facolta' per il Presidente della Regione
di nominare commissari straordinari delle aziende sanitarie e
ospedaliere. In particolare, giudicando sulla norma che estendeva da
sei a dodici mesi la durata massima della gestione commissariale, se
ne e' sottolineata l'adeguatezza, perche' inidonea a rendere la
gestione straordinaria equiparabile a quella ordinaria, in virtu'
della durata notevolmente inferiore del mandato commissariale
rispetto a quella dell'incarico di direttore generale (che va da tre
a cinque anni).
4.2.2.- Dunque, se in linea di principio il commissariamento
degli enti del SSR da parte della Regione puo' ritenersi ammissibile,
cio' che maggiormente rileva sono i presupposti dello stesso. Questi
ultimi, infatti, non possono rinvenirsi nella mera vacanza
dell'ufficio, poiche' in tal modo sarebbe effettivamente violata la
previsione di cui all'art. 3-bis, comma 2, del d.lgs. n. 502 del
1992, con elusione del termine perentorio di sessanta giorni per la
copertura della stessa vacanza. Deve trattarsi, in altri termini, di
una comprovata e giustificata impossibilita' di procedere a tale
copertura secondo il procedimento ordinario.
Si pensi, ad esempio, al caso in cui la vacanza dell'incarico
avvenga nella fase di avvicendamento tra una legislatura e un'altra;
a quello di dimissioni dell'intera dirigenza sanitaria; al caso di
dimissioni del direttore generale per ragioni che rendano inopportuna
la stessa supplenza da parte del direttore sanitario o
amministrativo; agli interventi di razionalizzazione mediante
accorpamento delle aziende sanitarie. Deve escludersi, invece, che il
commissariamento debba necessariamente essere limitato alle ipotesi
di vacanza determinata dalla decadenza del direttore generale, come
asserito dalla difesa statale. La decadenza, infatti, non costituisce
di per se' un caso in cui puo' essere impossibile la nomina di un
nuovo direttore generale, risultando quindi necessaria quella del
commissario straordinario. A legittimare quest'ultima non sono le
ragioni della vacanza, ma l'impossibilita' di provvedere alla
sostituzione in sessanta giorni, motivata da comprovate esigenze.
4.3.- Ricostruito cosi' il quadro normativo e giurisprudenziale
di riferimento, risulta evidente che il legislatore pugliese e'
intervenuto nell'esercizio delle proprie competenze in materia di
«tutela della salute», senza introdurre una disciplina in contrasto
con i principi fondamentali della legislazione statale, limitandosi,
sulla falsariga di quanto avvenuto in altre Regioni, ad adeguare la
sua previgente disciplina all'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 171 del
2016.
4.3.1.- L'art. 4 impugnato, infatti, prevede ipotesi di
commissariamento che non sono riconducibili alla fase "fisiologica"
della vacanza dell'ufficio di direttore generale, ossia la scadenza
naturale dell'incarico, bensi' a casi in cui comprovati motivi
rendano impossibile provvedere alla nuova nomina nei sessanta giorni.
Si tratta di vicende ben diverse, quindi, da quelle affrontate dalla
sentenza n. 159 del 2018, concernente disposizioni che, nelle more
della costituzione degli elenchi regionali, impedivano tout court la
nomina dei nuovi direttori generali, con il commissariamento ope
legis degli enti in cui il relativo incarico venisse a scadenza.
Le disposizioni impugnate, invece, non attribuiscono alla Regione
una discrezionalita' tale da poter scegliere, ogni volta che
l'ufficio di direttore generale sia vacante, se nominare il nuovo
direttore o commissariare l'ente. Tale eventualita', paventata dalla
difesa statale, e' infatti esclusa dalla necessita' che il
provvedimento di nomina del commissario straordinario giustifichi le
ragioni per cui non si sia potuto addivenire alla ordinaria
sostituzione del direttore generale, precisando che siano indicati i
«comprovati motivi» della scelta regionale, sulla base del
complessivo contesto normativo di riferimento. Nel caso di
commissariamento a seguito di vacanza intervenuta per decadenza del
direttore generale, ad esempio, la Regione dovra' indicare anche le
ragioni per cui non si possa scegliere il direttore generale nella
rosa dei soggetti individuati nelle precedenti selezioni, come
consentirebbe l'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 171 del 2016.
Il potere di nomina regionale di un commissario straordinario
degli enti del SSR, pertanto, risulta ragionevolmente circoscritto e
delimitato, nel rispetto anche degli artt. 3 e 97 Cost., restando
sempre possibile, tra l'altro, il sindacato amministrativo sull'atto
di nomina.