ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 17, commi
2, lettera b), e 3, del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 59,
recante «Riordino, adeguamento e semplificazione del sistema di
formazione iniziale e di accesso nei ruoli di docente nella scuola
secondaria per renderlo funzionale alla valorizzazione sociale e
culturale della professione, a norma dell'articolo 1, commi 180 e
181, lettera b), della legge 13 luglio 2015, n. 107», promosso dal
Consiglio di Stato, sezione sesta, nel procedimento vertente tra
Martin Valdo Konig e il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca e altri con ordinanza del 3 settembre 2018, iscritta al
numero 166 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno
2018.
Visti gli atti di costituzione di Martin Valdo Konig,
dell'Associazione Dottorandi e Dottori di Ricerca Italiani e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 7 maggio 2019 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Emilio Robotti per l'Associazione Dottorandi e
Dottori di Ricerca Italiani, Antonio Saitta e Santi Delia per Martin
Valdo Konig e l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 3 settembre 2018, il Consiglio di Stato,
sezione sesta, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 17, commi 2, lettera b), e 3, del decreto legislativo 13
aprile 2017, n. 59, recante «Riordino, adeguamento e semplificazione
del sistema di formazione iniziale e di accesso nei ruoli di docente
nella scuola secondaria per renderlo funzionale alla valorizzazione
sociale e culturale della professione, a norma dell'articolo 1, commi
180 e 181, lettera b), della legge 13 luglio 2015, n. 107». Le
disposizioni censurate disciplinano, in via transitoria, il sistema
di reclutamento degli insegnanti delle scuole secondarie, prevedendo,
in particolare, un concorso riservato ai titolari di abilitazione
all'insegnamento nella scuola secondaria.
E' denunciata, in via principale, la violazione degli artt. 3,
51, primo comma, e 97, terzo comma, della Costituzione, in quanto la
previsione di un concorso riservato ai docenti in possesso di
abilitazione - il cui conseguimento, tra l'altro, dipenderebbe da
circostanze non legate al merito, ma casuali, quale l'attivazione dei
relativi corsi - introdurrebbe una deroga al principio del pubblico
concorso, non sorretta dai presupposti necessari per legittimarla.
In via subordinata, e' denunciato il contrasto delle stesse
disposizioni con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., per l'esclusione dalla partecipazione a tale concorso dei
titolari di dottorato di ricerca, che dovrebbe ritenersi abilitante o
comunque equipollente ad un'abilitazione per l'insegnamento nella
scuola secondaria.
2.- Le questioni sono sorte nella fase cautelare del giudizio
amministrativo instaurato da un dottore di ricerca, il quale lamenta
l'illegittimita' della propria esclusione dal concorso indetto con
decreto direttoriale del Ministero dell'istruzione, dell'universita'
e della ricerca 1° febbraio 2018, n. 85, recante «Concorso di cui
all'art. 17, comma 2, lettera b), e commi 3, 4, 5 e 6, del decreto
legislativo 13 aprile 2017, n. 59, per il reclutamento a tempo
indeterminato di personale docente nella scuola secondaria di primo e
secondo grado». Ritenendo che il dottorato di ricerca debba ritenersi
titolo abilitante, o comunque equipollente a un'abilitazione, egli ha
impugnato gli atti di tale procedura, nella parte in cui, in
applicazione delle disposizioni censurate, e' richiesta
l'abilitazione per la partecipazione al concorso.
Il Consiglio di Stato e' adito per la riforma dell'ordinanza con
cui il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, in sede
cautelare, ha respinto la domanda di ammissione con riserva al
concorso, ritenendo infondate le censure d'illegittimita'
costituzionale delle disposizioni in esame. Nell'accogliere l'istanza
di ammissione con riserva del ricorrente, il Consiglio di Stato ha
quindi sollevato, con la medesima ordinanza, le questioni oggetto del
presente giudizio costituzionale.
2.1.- Il giudice a quo osserva che il d.lgs. n. 59 del 2017 ha
previsto che, a regime, il reclutamento dei docenti avvenga mediante
un concorso per titoli ed esami. Ad esso possono partecipare i
soggetti in possesso dei requisiti previsti dall'art. 5 del medesimo
d.lgs. Il successivo art. 17 prevede, invece, una disciplina
transitoria, in cui al reclutamento in via ordinaria si affiancano,
per il 50 per cento dei posti vacanti e disponibili, le assunzioni
dalle graduatorie a esaurimento, quelle dal concorso bandito nel
2016, nonche' quelle dei vincitori di un apposito concorso riservato,
previsto dall'art. 17, comma 2, lettera b). Ad esso possono
partecipare, ai sensi dell'art. 17, comma 3, i docenti in possesso di
titolo abilitante all'insegnamento, conseguito entro il 31 maggio
2017.
2.2.- Sotto il profilo della rilevanza, il giudice a quo ritiene
che tali disposizioni siano applicabili ai fini della decisione,
essendo i decreti ministeriali impugnati meramente applicativi delle
stesse. La parte appellante, in possesso del dottorato di ricerca,
non puo' partecipare al concorso straordinario, poiche' le
disposizioni censurate glielo impediscono.
Il Consiglio di Stato osserva che l'eventuale accoglimento della
questione sollevata in via principale creerebbe un vuoto normativo
suscettibile tuttavia di essere colmato in due modi.
In primo luogo, potrebbe farsi applicazione delle norme
sull'accesso ai concorsi per l'insegnamento nella scuola secondaria
anteriori all'entrata in vigore del d.lgs. n. 59 del 2017 ed, in
particolare, dell'art. 402 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n.
297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative
vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine
e grado). Esso disciplina la fase transitoria del passaggio dal
sistema precedente, in cui per l'accesso al concorso era sufficiente
il diploma di laurea, a quello successivo alla legge 19 novembre
1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti didattici universitari), che
ha richiesto l'abilitazione. Tale disposizione sarebbe espressiva di
un principio generale, secondo il quale, allorche' ai fini
dell'ammissione ai concorsi si richieda l'abilitazione, in via
transitoria deve essere consentita la partecipazione anche a chi ne
sia privo, almeno fino a che non sia possibile conseguirla in via
ordinaria, ossia all'esito di un percorso aperto ad ogni interessato.
Pertanto, nel caso di accoglimento delle questioni, il concorso
straordinario di cui all'art. 17, comma 2, lettera b), del d.lgs. n.
59 del 2017 dovrebbe anch'esso ritenersi aperto ai semplici laureati.
La domanda cautelare del ricorrente dovrebbe, quindi, essere accolta,
in quanto, come dottore di ricerca, egli possiede la laurea
richiesta.
In secondo luogo, il vuoto normativo potrebbe ritenersi colmato
dall'art. 5 dello stesso d.lgs. n. 59 del 2017, che disciplina il
reclutamento in via ordinaria. Anche in tal caso, la domanda
cautelare del ricorrente dovrebbe essere accolta, poiche' egli e'
munito di laurea, richiesta per l'accesso al concorso.
La rilevanza sussisterebbe anche per la questione subordinata. Il
suo accoglimento consentirebbe all'appellante di partecipare alla
procedura e, quindi, il ricorso andrebbe accolto. Nel caso inverso,
invece, esso andrebbe respinto e la contestuale domanda cautelare a
sua volta rigettata, perche' la procedura stessa sarebbe legittima,
quanto alla contestata esclusione.
2.3.- Il Consiglio di Stato denuncia in via principale il
contrasto delle disposizioni censurate con gli artt. 3, 51, primo
comma, e 97, terzo comma, Cost.
Esse hanno la natura di norme-provvedimento, incidendo su un
numero determinato e limitato di destinatari e presentando un
contenuto particolare e concreto. Leggi di questo tipo non sono di
per se' contrarie alla Costituzione, la quale non contiene alcuna
riserva agli organi amministrativi degli atti a contenuto particolare
e concreto, ma devono sottostare «ad un rigoroso scrutinio di
legittimita' costituzionale per il pericolo di disparita' di
trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio»
(sentenza n. 275 del 2013).
E' richiamata la giurisprudenza costituzionale che ritiene
rispettato il requisito del pubblico concorso, di cui all'art. 97,
terzo comma, Cost., ove l'accesso al pubblico impiego avvenga per
mezzo di una procedura aperta, alla quale possa partecipare il
maggior numero possibile di cittadini. La stessa deve essere,
inoltre, di tipo comparativo, ossia volta a selezionare i migliori
fra gli aspiranti. Infine, deve trattarsi di una procedura congrua,
che consenta di verificare la professionalita' necessaria a svolgere
le mansioni caratteristiche, per tipologia e livello, del posto di
ruolo da ricoprire (sono richiamate le sentenze n. 225 del 2010 e n.
293 del 2009). Il merito deve costituire il criterio ispiratore della
disciplina del reclutamento del personale docente e una disposizione
che impedisca di realizzare la piu' ampia partecipazione possibile al
concorso, in condizioni di effettiva parita', si porrebbe in
contraddizione con tale criterio (sono richiamate le sentenze n. 41
del 2011 e n. 251 del 2017). Le eccezioni alla regola del pubblico
concorso, oltre che rigorose e limitate, devono comunque prevedere
adeguati accorgimenti idonei a garantire la professionalita' del
personale assunto (sentenza n. 149 del 2010) e rispondere ad una
«specifica necessita' funzionale» dell'amministrazione, ovvero a
«peculiari e straordinarie ragioni di interesse pubblico» (sentenza
n. 293 del 2009).
2.3.1.- Nel caso di specie, l'eccezione alla regola del pubblico
concorso non sarebbe sorretta dai presupposti necessari a
legittimarla, non individuandosi peculiari ragioni di interesse
pubblico che la giustifichino. La mancanza del requisito
dell'abilitazione all'insegnamento potrebbe dipendere, infatti, da
circostanze non legate al merito, ma soltanto casuali, connesse alla
possibilita' di avere avuto accesso, per ragioni anagrafiche o di
residenza, ad uno dei percorsi abilitanti ordinari.
D'altra parte, la procedura in esame non potrebbe ritenersi
giustificata dall'intento, richiamato dallo stesso art. 17, comma 3,
di superare il precariato e ridurre il ricorso ai contratti a
termine. Queste finalita' sarebbero, in ipotesi, perseguite
nell'ambito del sistema ordinario di reclutamento. Esso presuppone,
tuttavia, che la relativa emergenza sia superata, o comunque
affrontata, attraverso il piano straordinario di assunzioni di cui
all'art. l, commi 108 e seguenti, della legge 13 luglio 2015, n. 107
(Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega
per il riordino delle disposizioni legislative vigenti).
2.4.- In via subordinata, le medesime disposizioni sono censurate
in riferimento all'art. 3 Cost., nella parte in cui escludono dal
concorso riservato i titolari di dottorato di ricerca.
Cio' determinerebbe un'irragionevole disparita' di trattamento
fra i soggetti indicati dall'art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 59 del
2017 ed i titolari di dottorato di ricerca. Quest'ultimo
rappresenterebbe il piu' alto titolo di studio previsto
dall'ordinamento, in quanto fornisce le competenze necessarie per
esercitare attivita' di ricerca di alta qualificazione. Inoltre, esso
abilita all'insegnamento presso le universita', ossia presso il corso
di istruzione superiore alla scuola secondaria. Le universita'
possono affidare ai dottorandi di ricerca una limitata attivita'
didattica, sussidiaria o integrativa. Sarebbe, pertanto, illogico che
nel piu', ovvero l'abilitazione all'insegnamento universitario, non
sia compreso il meno, cioe' l'abilitazione all'insegnamento
nell'istituzione di grado inferiore.
Il Consiglio di Stato osserva, infine, che l'accoglimento della
questione in esame porterebbe a ritenere assorbita la questione della
conformita' delle disposizioni censurate al diritto europeo,
formulata in via subordinata dalla parte ricorrente.
3.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili, o
comunque non fondate.
3.1.- Ad avviso dell'Avvocatura, le questioni sollevate in via
principale sarebbero inammissibili, per difetto di rilevanza.
E' censurata la complessiva procedura riservata di reclutamento
del personale docente, sebbene la domanda introdotta dal ricorrente
sia riferita alla sola preclusione all'accesso alla procedura
concorsuale per i titolari di dottorato di ricerca. Solo questa
seconda questione assumerebbe concreta rilevanza. Infatti, la norma
applicabile sarebbe solo quella che impedisce l'accesso al concorso
ai dottori di ricerca, non assumendo rilievo, quindi, il complessivo
impianto della procedura concorsuale riservata. La relativa questione
costituirebbe, in definitiva, una lis ficta e sarebbe, pertanto,
inammissibile.
E' inoltre eccepita l'inammissibilita' della questione proposta
in via subordinata, per insufficiente descrizione della fattispecie,
non essendo specificata la natura del dottorato fatto valere e la
classe di concorso ambita dal candidato. Inoltre, non sarebbe
chiarito se il ricorrente si sia trovato nell'oggettiva
impossibilita' di conseguire la necessaria abilitazione.
3.2.- Le questioni sarebbero, in ogni caso, non fondate.
In primo luogo, lo stato giuridico dei docenti rientrerebbe
nell'alveo delle professioni regolamentate, di cui alla direttiva
2005/36/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre
2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali,
recepita dal decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206 (Attuazione
della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle
qualifiche professionali, nonche' della direttiva 2006/100/CE che
adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle persone
a seguito dell'adesione di Bulgaria e Romania). Questa direttiva
chiarisce che gli Stati membri possono subordinare l'accesso a una
professione regolamentata al possesso di determinate qualifiche
professionali (sono richiamate le sentenze del Consiglio di Stato,
sezione sesta, 16 aprile 2018, n. 2264 e 3 aprile 2017, n. 1516).
D'altra parte, l'art. 97, terzo comma, Cost., consentirebbe la
previsione di riserve nell'accesso ai concorsi, subordinate al
possesso di particolari titoli. Per quanto riguarda la professione
d'insegnante, l'abilitazione avrebbe sempre costituito un requisito
per partecipare alla procedura concorsuale per il reclutamento degli
insegnanti. Solo in via transitoria sarebbe stata consentita la
partecipazione ai concorsi in assenza di questo requisito.
L'Avvocatura generale dello Stato illustra l'evoluzione normativa
secondo la quale, in una prima fase, l'abilitazione poteva essere
conseguita per effetto del superamento di esami valevoli, al
contempo, per i concorsi a cattedre. Successivamente, invece, esame
di abilitazione ed esame di concorso hanno rappresentato due momenti
distinti, fino a che le esigenze di contenimento della spesa pubblica
e la scolarizzazione di massa hanno portato a far coincidere le
procedure concorsuali e gli esami di abilitazione, arrivando a
sancire il valore abilitante dei concorsi, ai quali potevano
accedere, oltre che gli abilitati, anche i laureati in possesso di
particolari titoli.
La legge n. 341 del 1990 avrebbe, quindi, introdotto una novita',
prevedendo, accanto ai percorsi di scienze della formazione, una
specifica scuola di specializzazione, con cui le universita'
provvedono alla formazione degli insegnanti delle scuole secondarie e
al rilascio dei titoli abilitanti.
In via transitoria, nella fase successiva all'introduzione della
legge n. 341 del 1990, l'art. 402 del d.lgs. n. 297 del 1994 aveva
consentito la partecipazione ai concorsi con il possesso dei titoli
previgenti (laurea o abilitazione), fino al termine dell'ultimo anno
dei corsi di studio universitari per il rilascio di tali titoli.
Nel disciplinare il nuovo sistema di formazione e reclutamento
dei docenti, il d.lgs. n. 59 del 2017 ha individuato, in primo luogo,
un regime ordinario, con selezione per concorso aperto, a cui possono
partecipare i soggetti in possesso dei titoli di studio richiesti e
dei necessari crediti formativi.
Al fine di salvaguardare il legittimo affidamento, esso ha
stabilito un regime transitorio, con procedure riservate a quei
soggetti che abbiano speso anni e risorse economiche per il
conseguimento dell'abilitazione. Analoghe procedure selettive sono,
inoltre, previste per soggetti ripetutamente utilizzati
dall'amministrazione per le supplenze (sono richiesti tre anni di
servizio negli ultimi otto anni), ancorche' privi di abilitazione e
dei crediti formativi.
La previsione dello speciale concorso riservato agli insegnanti
abilitati sarebbe rispettosa dei limiti di non arbitrarieta' e
ragionevolezza, entro i quali possono essere individuati i casi
eccezionali in cui il principio del pubblico concorso puo' essere
derogato. Questa procedura si connoterebbe per gli evidenti e marcati
tratti di specialita'. Essa consiste in una sola prova orale,
oltretutto assai semplificata, e non si articola in una procedura
selettiva per merito comparativo. Nel prevedere modalita' di
reclutamento di carattere eccezionale, questa disciplina transitoria
sarebbe volta a soddisfare l'esigenza dell'amministrazione di
provvedere all'assunzione di personale qualificato, altrimenti
nuovamente precarizzato. Essa, inoltre, consentirebbe di prevenire
altro precariato e di tutelare l'affidamento ingenerato dalla
normativa previgente.
3.3.- D'altra parte, anche la questione sollevata in via
subordinata sarebbe inammissibile e non fondata.
In primo luogo, il petitum del rimettente sarebbe volto ad
un'addizione di dubbia praticabilita', in quanto il sistema di
reclutamento dei docenti sarebbe oggetto di una scelta di carattere
discrezionale del legislatore.
Inoltre, nel merito, sarebbero poste a raffronto situazioni
oggettivamente disomogenee e non comparabili. Quanto alla pretesa
equipollenza del dottorato di ricerca all'abilitazione
all'insegnamento, il giudice a quo si discosterebbe dalla
impostazione seguita dallo stesso Consiglio di Stato che, nella
sentenza n. 2264 del 2018, ha sottolineato la «diversita' ontologica
tra percorsi di abilitazione e dottorato di ricerca». I percorsi
abilitanti sarebbero volti all'acquisizione di competenze didattiche
specifiche, mentre il titolo accademico del dottorato di ricerca si
consegue all'esito di una preparazione avanzata nel settore
scientifico-disciplinare di riferimento ed e' percio' valutabile
nell'ambito della ricerca scientifica.
4.- Nel giudizio dinanzi alla Corte si e' costituita la parte
privata, chiedendo l'accoglimento delle questioni, ancorche' secondo
un ordine inverso rispetto a quello in cui le stesse sono state
sollevate dal Consiglio di Stato.
Dovrebbe, in primo luogo, essere scrutinata la questione
formulata in via subordinata, relativa all'illegittimita' della
mancata previsione del dottorato di ricerca tra i titoli che
consentono la partecipazione al concorso. L'invocata pronuncia di
accoglimento avrebbe un minor impatto sulla normativa statale e
sarebbe, quindi, maggiormente rispettosa della discrezionalita'
legislativa, in quanto non porterebbe alla caducazione dell'intero
concorso.
4.1.- Nel merito, l'irragionevolezza dell'esclusione dei titolari
di dottorato di ricerca emergerebbe dalla considerazione del maggior
«peso» delle attivita' didattiche e dei crediti formativi necessari
per conseguire questo titolo, rispetto a quelli previsti per le
precedenti scuole di specializzazione per l'insegnamento secondario,
per i tirocini formativi attivi, nonche' per i percorsi abilitanti
speciali.
La parte privata richiama la decisione del Comitato europeo dei
diritti sociali del 15 marzo 2017, resa nel caso Associazione
sindacale «La Voce dei Giusti» contro Italia (ricorso n. 105 del
2014), che nelle procedure di stabilizzazione ha ritenuto illegittima
la discriminazione in melius dei soggetti dotati di un titolo
abilitante. In particolare, la previsione del requisito del possesso
dell'abilitazione costituirebbe una violazione dell'art. E,
congiuntamente all'art. 10, paragrafo 3, della Carta sociale europea,
riveduta, con annesso, fatta a Strasburgo il 3 maggio 1996,
ratificata e resa esecutiva con la legge 9 febbraio 1999, n. 30. Si
tratterebbe di una discriminazione indiretta in materia di accesso
alla formazione specialistica per l'insegnamento.
D'altra parte, la giurisprudenza costituzionale offrirebbe
numerosi esempi di norme dichiarate illegittime nella parte in cui
escludevano dalla partecipazione a procedure concorsuali i possessori
di taluni titoli di studio o professionali (sono richiamate le
sentenze n. 296 del 2010 e n. 169 del 2000). Con specifico
riferimento al personale docente, e' stata riconosciuta la maggiore
qualificazione di chi abbia conseguito l'abilitazione
all'insegnamento mediante prova selettiva, rispetto a chi l'abbia
ottenuta con la partecipazione a corsi abilitanti o esami speciali
(sentenza n. 315 del 1993).
In ogni caso, anche la questione sollevata in via principale
sarebbe fondata. Il concorso in esame, infatti, costituirebbe una
deroga al principio di eguaglianza nell'accesso ai pubblici uffici,
di cui all'art. 51 Cost., nonche' all'art. 97 Cost.
5.- Nel giudizio dinanzi a questa Corte e' intervenuta ad
adiuvandum l'Associazione Dottorandi e Dottori di Ricerca Italiano
(ADI), chiedendo l'accoglimento delle questioni sollevate dal
Consiglio di Stato.
5.1.- A sostegno della propria legittimazione ad intervenire
l'ADI deduce di essere portatrice degli interessi collettivi di
dottorandi, dottori di ricerca, assegnisti di ricerca e giovani
ricercatori. In assenza dell'intervento, questa categoria rimarrebbe
priva della possibilita' di difendere i propri interessi nel giudizio
costituzionale. Sono richiamate, al riguardo, le sentenze n. 180 del
2018 e n. 178 del 2015.
5.2.- In riferimento alle questioni sollevate in via principale,
l'interveniente sottolinea di avere da tempo denunciato
l'irragionevolezza del sistema d'individuazione della platea dei
partecipanti al concorso, in particolare per l'omessa previsione dei
dottori di ricerca, la quale si porrebbe in contrasto con gli artt.
51 e 97 Cost.
5.3.- Quanto alla questione subordinata, l'ADI denuncia
l'irragionevolezza delle disposizioni censurate, le quali si
porrebbero in contrasto con gli stessi fini perseguiti dal
legislatore, ossia la garanzia dell'accesso all'insegnamento di
soggetti in possesso dei titoli e delle capacita' necessarie alla
formazione degli studenti. Sarebbe, infatti, irragionevole
l'esclusione dei titolari di dottorato di ricerca, che garantisce
l'abilitazione all'insegnamento nei piu' alti gradi d'istruzione.
Inoltre, questo modello di accesso al concorso produrrebbe
risultati manifestamente contraddittori e talora paradossali. Si
evidenzia, al riguardo, che le procedure di abilitazione svolte
presso le Scuole di specializzazione all'insegnamento secondario e
dal Tirocinio formativo attivo prevedevano, tra le attivita'
necessarie al conseguimento dell'abilitazione, la frequenza ad alcuni
insegnamenti di didattica disciplinare. Per la mancanza di personale
strutturato, questi corsi sarebbero stati spesso assegnati ai dottori
di ricerca, anche non abilitati all'insegnamento. Da una parte,
quindi, viene riconosciuta la qualificazione del dottore di ricerca
come adeguata all'insegnamento nei corsi abilitanti e, dall'altra
parte, la stessa non e' ritenuta sufficiente per l'ammissione al
concorso.
La preclusione prevista dalle disposizioni censurate produrrebbe
un effetto ingiustamente afflittivo per i dottori di ricerca, nonche'
un potenziale pregiudizio per l'intero sistema educativo nazionale,
attesa la perdita di personale d'alta formazione per lo svolgimento
dell'attivita' di insegnamento, in violazione anche all'art. 34
Cost., che impone la valorizzazione dei titoli accademici superiori.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione sesta, ha sollevato questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 17, commi 2, lettera b), e
3, del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 59, recante «Riordino,
adeguamento e semplificazione del sistema di formazione iniziale e di
accesso nei ruoli di docente nella scuola secondaria per renderlo
funzionale alla valorizzazione sociale e culturale della professione,
a norma dell'articolo 1, commi 180 e 181, lettera b), della legge 13
luglio 2015, n. 107». Le disposizioni censurate disciplinano, in via
transitoria, il sistema di reclutamento degli insegnanti delle scuole
secondarie, prevedendo, in particolare, un concorso riservato ai
titolari di abilitazione all'insegnamento nella scuola secondaria.
E' denunciata, in via principale, la violazione degli artt. 3,
51, primo comma, e 97, terzo comma, della Costituzione, in quanto la
previsione di un concorso riservato ai docenti in possesso
dell'abilitazione - il cui conseguimento, tra l'altro, dipenderebbe
da circostanze non legate al merito, ma casuali, quale l'attivazione
dei relativi corsi - introdurrebbe una deroga al principio del
pubblico concorso, non sorretta dai presupposti necessari per
legittimarla.
In via subordinata, e' denunciato il contrasto delle stesse
disposizioni con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., per l'esclusione dalla partecipazione a tale concorso dei
titolari di dottorato di ricerca, che dovrebbe ritenersi abilitante o
equipollente ad un'abilitazione per l'insegnamento nella scuola
secondaria.
2.- Per le ragioni esposte nell'ordinanza emessa all'udienza del
7 maggio 2019, allegata alla presente sentenza, deve essere
confermata l'inammissibilita' dell'intervento dell'Associazione
Dottorandi e Dottori di Ricerca Italiani - ADI.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, sono ammessi a
intervenire nel giudizio incidentale di legittimita' costituzionale i
soggetti parti del giudizio a quo, oltre che il Presidente del
Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, il Presidente
della Giunta regionale (ex plurimis, sentenze n. 248 del 2018 e
relativa ordinanza dibattimentale del 23 ottobre 2018; n. 217 del
2018, n. 194 del 2018 e relativa ordinanza dibattimentale del 25
settembre 2018; n. 153 del 2018 e relativa ordinanza dibattimentale
del 20 giugno 2018; n. 120 del 2018 e relativa ordinanza
dibattimentale del 10 aprile 2018; n. 77 del 2018; n. 187 del 2016 e
relativa ordinanza dibattimentale del 17 maggio 2016).
L'intervento di soggetti estranei al giudizio principale (art. 4
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale) e' ammissibile soltanto per i terzi titolari di un
interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente
regolato, al pari di ogni altro, dalla norma oggetto di censura (ex
plurimis, sentenze n. 248 e relativa ordinanza dibattimentale del 23
ottobre 2018, n. 120 del 2018 e relativa ordinanza dibattimentale del
10 aprile 2018, n. 187 del 2016 e allegata ordinanza dibattimentale
del 17 maggio 2016, n. 275, n. 85 e n. 16 del 2017).
Nel caso in esame, l'Associazione Dottorandi e Dottori di Ricerca
Italiani - ADI non e' titolare di un interesse direttamente
riconducibile all'oggetto del giudizio principale, bensi' di un mero
indiretto, e piu' generale, interesse connesso agli scopi statutari
della tutela degli interessi economici e professionali degli iscritti
(in un caso analogo, sentenza n. 77 del 2018).
3.- In via preliminare, vanno dichiarate inammissibili le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 17, commi 2,
lettera b), e 3, del d.lgs. n. 59 del 2017, sollevate in riferimento
agli artt. 3, 51, primo comma, e 97, terzo comma, Cost.
3.1.- Nel giudizio a quo e' impugnato il decreto direttoriale del
Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca 1°
febbraio 2018, n. 85, recante «Concorso di cui all'art. 17, comma 2,
lettera b), e commi 3, 4, 5 e 6, del decreto legislativo 13 aprile
2017, n. 59, per il reclutamento a tempo indeterminato di personale
docente nella scuola secondaria di primo e secondo grado», con il
quale e' stata data applicazione alle disposizioni censurate.
Peraltro, secondo quanto riferito dallo stesso Consiglio di Stato,
questo atto non e' stato impugnato nella sua integralita', ma
soltanto nella parte in cui esso non ha consentito la partecipazione
alla procedura ivi bandita ai titolari di dottorato di ricerca.
In tale giudizio si controverte, dunque, dell'illegittimita'
della mancata previsione del dottorato di ricerca tra i titoli che
consentono di partecipare al concorso, mentre appare estranea al
giudizio rimesso al Consiglio di Stato la complessiva disciplina del
concorso riservato e delle sue modalita' di svolgimento.
Le argomentazioni a sostegno della rilevanza riflettono quelle
gia' svolte dallo stesso rimettente e recentemente esaminate da
questa Corte nella sentenza n. 106 del 2019. Analogamente, anche nel
caso in esame va rilevato che «nel regolare le modalita' di
configurazione e svolgimento della procedura selettiva, le
disposizioni censurate stabiliscono le specifiche condizioni per
l'esercizio del potere di indire il concorso, ma non ne costituiscono
il fondamento. La relativa violazione integra, dunque, un motivo di
annullamento. In ogni caso, alla luce del principio della domanda e
del rispetto dei limiti segnati dai motivi di ricorso, gli argomenti
spesi dal rimettente non risultano idonei a sostenere le ragioni
della rilevanza delle questioni di legittimita' costituzionale
attinenti all'intero corpus normativo, che istituisce e regola la
procedura selettiva in esame, ed e' quindi estraneo, nella sua
integralita', alla questione sottoposta al rimettente» (cosi' la
sentenza n. 106 del 2019).
Per i medesimi motivi, il requisito della rilevanza sussiste,
quindi, solo in riferimento alla questione, sollevata in via
subordinata, relativa alla mancata previsione del titolo di dottore
di ricerca tra i requisiti per l'ammissione al concorso.
4.- Nel merito, non e' fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 17, commi 2, lettera b), e 3, del d.lgs. n.
59 del 2017, sollevata in riferimento all'art. 3 Cost.
4.1.- Il giudice a quo denuncia l'irragionevolezza della mancata
previsione del dottorato di ricerca tra i titoli che consentono di
partecipare al concorso per il reclutamento dei docenti della scuola
secondaria. La censura si fonda sull'assunto della equipollenza tra
questo titolo accademico e l'abilitazione per l'insegnamento nella
scuola secondaria.
Tuttavia, le due situazioni poste a raffronto risultano
oggettivamente disomogenee. Come costantemente rilevato dalla stessa
giurisprudenza amministrativa, abilitazione all'insegnamento e
dottorato di ricerca costituiscono il risultato di percorsi diretti a
sviluppare esperienze e professionalita' diverse, in ambiti
differenziati e non assimilabili (ex plurimis, Consiglio di Stato,
sezione sesta, sentenze 16 aprile 2018, n. 2264 e n. 2254, che, sul
punto, valorizzano la «diversita' ontologica tra percorsi di
abilitazione e dottorato di ricerca»; nello stesso senso, Consiglio
di Stato, sezione sesta, ordinanze 22 marzo 2019, n. 1507 e n. 1504;
TAR Lazio, Roma, sezione terza bis, ordinanza 12 giugno 2018, n.
3478; TAR Lazio, Roma, sezione terza bis, 3 maggio 2018, n. 4961; TAR
Lazio, Roma, sezione terza bis, sentenza 17 aprile 2018, n. 4255).
I corsi per il conseguimento del dottorato di ricerca forniscono,
infatti, una preparazione avanzata nell'ambito del settore
scientifico-disciplinare di riferimento, valutabile nell'ambito della
ricerca scientifica. Essi sono volti all'acquisizione di competenze
necessarie per esercitare attivita' di ricerca di alta
qualificazione. E' pur vero che ai dottorandi e' consentito
l'affidamento di una limitata attivita' didattica. Tuttavia, anche a
prescindere dalle profonde diversita' della platea dei discenti, cio'
e' consentito solo in via sussidiaria o integrativa, non potendo in
ogni caso compromettere l'attivita' di formazione alla ricerca (art.
4, comma 8, della legge n. 210 del 1998).
Viceversa, gia' in passato, in base all'art. 2 del decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca 10
settembre 2010, n. 249 (Regolamento concernente: «Definizione della
disciplina dei requisiti e delle modalita' della formazione iniziale
degli insegnanti della scuola dell'infanzia, della scuola primaria e
della scuola secondaria di primo e secondo grado, ai sensi
dell'articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244»),
cosi' come ora, ai sensi degli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 59 del 2017,
i percorsi abilitanti sono finalizzati all'acquisizione di competenze
disciplinari, psico-pedagogiche, metodologico-didattiche,
organizzative e relazionali, necessarie sia a far raggiungere agli
allievi i risultati di apprendimento previsti dall'ordinamento, sia a
sviluppare e sostenere l'autonomia delle istituzioni scolastiche.
In considerazione della finalita' della procedura concorsuale,
volta a selezionare le migliori e piu' adeguate capacita' rispetto
all'insegnamento, cio' che rileva e' l'avere svolto un'attivita' di
formazione orientata alla funzione docente, che abbia come specifico
riferimento la fase evolutiva della personalita' dei discenti. Tale
funzione esige la capacita' di trasmettere conoscenze attraverso il
continuo contatto con gli allievi, anche sulla base di specifiche
competenze psico-pedagogiche. E' in vista dell'assunzione di tali
rilevantissime responsabilita', affidate dall'ordinamento ai docenti
della scuola secondaria, che le attivita' formative indicate
costituiscono un fondamento "ontologicamente diverso", rispetto a
quello che caratterizza il percorso e il fine del titolo di
dottorato.
Va pertanto esclusa, in considerazione delle finalita' della
selezione concorsuale, l'irragionevolezza della mancata previsione
del dottorato di ricerca, quale titolo per l'ammissione al concorso
di cui alla disposizione censurata.