ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 37, comma 1,
lettera a), numero 1-bis), e lettera b-ter), del decreto-legge 28
settembre 2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la citta' di Genova,
la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei
trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre
emergenze), convertito, con modificazioni, in legge 16 novembre 2018,
n. 130, promossi con ricorsi della Regione Marche e della Regione
Umbria notificati il 18-29 gennaio e il 18-24 gennaio 2019,
depositati in cancelleria il 25 e il 28 gennaio 2019, iscritte
rispettivamente ai numeri 4 e 6 del registro ricorsi 2019 e
pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 7 e 8,
prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 2019 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche e Massimo
Luciani per la Regione Umbria e l'avvocato dello Stato Marina Russo
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato in data 25 gennaio 2019 (reg. ric. n.
4 del 2019) la Regione Marche ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale nei confronti dell'art. 37, comma 1, lettera a),
numero 1-bis), e lettera b-ter), del decreto-legge 28 settembre 2018,
n. 109 (Disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza
della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi
sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze), convertito,
con modificazioni, in legge 16 novembre 2018, n. 130, in riferimento
agli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione,
nonche' al principio di leale collaborazione, come interpretato dalla
giurisprudenza costituzionale.
Le disposizioni impugnate incidono, rispettivamente, sull'art. 2,
comma 2, e sull'art. 14, comma 4, del decreto-legge 17 ottobre 2016,
n. 189 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal
sisma del 24 agosto 2016), convertito, con modificazioni, in legge 15
dicembre 2016, n. 229.
L'art. 2, comma 2, del d.l. n. 189 del 2016 - prima della
modifica da parte dell'art. 37 del d.l. n. 109 del 2018 - prevedeva
che le ordinanze adottate dal commissario straordinario, ivi
previste, fossero emanate «previa intesa» con i Presidenti delle
Regioni interessate nell'ambito della «cabina di coordinamento» di
cui all'art. 1, comma 5, venendo in rilievo funzioni che hanno ad
oggetto, principalmente, la ricostruzione e la riparazione di
immobili pubblici e privati a seguito degli eventi sismici. Dopo
l'intervento del d.l. n. 109 del 2018, come modificato in sede di
conversione in legge, la riportata disposizione prevede che le
medesime ordinanze siano adottate dal commissario straordinario non
piu' «previa intesa», bensi' semplicemente «sentiti» i Presidenti
delle Regioni interessate nell'ambito della «cabina di
coordinamento».
Parimenti l'art. 14, comma 4, del d.l. n. 189 del 2016, prima
della modifica, prescriveva che le priorita' degli interventi erano
stabilite dal commissario straordinario d'intesa con i vice
commissari nella «cabina di coordinamento» suddetta. Nel testo
modificato dall'impugnato decreto-legge, invece, l'intesa e' stata
sostituita dal mero parere, poiche' i vice commissari devono essere
semplicemente «sentiti».
La difesa della Regione richiama la sentenza n. 303 del 2003 in
tema di chiamata in sussidiarieta' di funzioni amministrative
regionali in capo allo Stato, la cui legittimita' e' condizionata al
coinvolgimento delle Regioni, che nella fattispecie e' risultato
insufficiente nella parte in cui l'intesa e' stata sostituita con il
parere.
Nell'ambito della disciplina concernente interventi edilizi in
zona sismica, ricondotta dalla Corte alla competenza legislativa
concorrente relativa alle materie della «protezione civile» e del
«governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., il
legislatore statale ha operato la chiamata in sussidiarieta' -
avocando al centro le relative funzioni amministrative e
attribuendole al commissario straordinario - senza prevedere il
modulo collaborativo della previa intesa, come invece richiesto dalla
giurisprudenza costituzionale in materia.
In via alternativa e subordinata, nel ricorso si deduce altresi'
che la norma in questione, proprio perche' riguardante interventi
edilizi in zona sismica, risentirebbe della coesistenza di interessi
di rilievo sia statale che regionale con riguardo alle materie della
«protezione civile» e del «governo del territorio», di cui all'art.
117, terzo comma, Cost. Vi sarebbe un intreccio inestricabile di
competenze dello Stato e delle Regioni sicche' il legislatore statale
avrebbe dovuto prevedere uno strumento forte di partecipazione
regionale all'esercizio delle stesse, ossia l'intesa che implica la
codeterminazione del contenuto dell'atto. Al contrario, con la norma
impugnata e' stata prevista una forma collaborativa del tutto
inadeguata a salvaguardare le competenze della Regione, ossia il
parere.
2.- Con atto depositato in data 28 febbraio 2019, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, si e' costituito nel presente giudizio
chiedendo a questa Corte di dichiarare il ricorso non fondato.
Innanzi tutto l'Avvocatura generale riconosce che la materia in
questione e' effettivamente quella della «protezione civile», ma in
una fattispecie in cui e' stato dichiarato lo stato di emergenza
nazionale, ancora in atto in quanto ripetutamente prorogato. In
particolare, richiama la sentenza n. 327 del 2003, con cui questa
Corte ha ricompreso nella nozione di «protezione civile», nel
contempo, le attivita' di prevenzione e previsione delle varie
ipotesi di rischio, nonche' gli interventi di soccorso conseguenti al
concreto verificarsi di circostanze calamitose.
La gestione dell'emergenza viene, invece, ripartita in ragione
dell'intensita' dell'evento. La competenza viene dislocata a livello
regionale quando si tratta di fronteggiare eventi ordinari di
intensita' sovracomunale e a livello statale «qualora l'intensita'
degli eventi calamitosi sia tale da superare le capacita' di risposta
operativa di Regioni ed enti locali» (sentenza n. 327 del 2003).
In quest'ultima evenienza e', pertanto, allo Stato che spetta il
ruolo di coordinamento delle operazioni di soccorso e di superamento
dell'emergenza come risulta anche dal decreto legislativo 2 gennaio
2018, n. 1 (Codice della protezione civile).
Nell'attivita' di superamento dell'emergenza di rilievo
nazionale, come nella fattispecie in esame, vi e' poco spazio per
scelte autonome delle Regioni. L'emergenza attiva un autonomo titolo
competenziale statale, da cui discenderebbe, nell'immediatezza della
crisi, l'inibizione delle Regioni a intervenire, con una sorta di
effetto sospensivo delle competenze regionali.
La disposizione censurata - sostiene l'Avvocatura generale - deve
essere ritenuta legittima nella misura in cui si riveli non
arbitraria e quindi non in violazione del principio di ragionevolezza
e di parita' di trattamento.
Insomma spetta allo Stato, in deroga alla normativa ordinaria, la
gestione degli eventi di natura straordinaria come identificati dalla
normativa vigente in materia, in cui rientrano la gestione e il
superamento dell'emergenza sismica, in occasione della dichiarazione
dello stato di emergenza nazionale.
3.- Con ricorso depositato in data 28 gennaio 2019 (reg. ric. n.
6 del 2019) la Regione Umbria ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale della medesima disposizione (art. 37, comma l, lettera
a, numero l-bis, e lettera b-ter del d.l. n. 109 del 2018) in
riferimento agli artt. 3, 4, 5, 97, 117, terzo e quarto comma, e 118,
primo comma, Cost., sviluppando argomenti in buona parte
sovrapponibili a quelli del ricorso della Regione Marche.
In particolare, la difesa della Regione ricorrente lamenta che la
disposizione censurata - intervenendo nella materia di competenza
concorrente «governo del territorio» nonche' nelle materie di
competenza residuale regionale "opere pubbliche" e "servizi pubblici
locali" - ha soppresso il modello di cooperazione su base paritaria
tra Stato e Regioni, sostituendolo con quello del semplice parere non
vincolante da parte delle Regioni.
Si richiama la sentenza n. 68 del 2018 in cui questa Corte ha
affermato che le disposizioni di legge che disciplinano gli
interventi edilizi in zone sismiche devono essere ricondotte
all'ambito materiale del «governo del territorio».
Secondo la ricorrente, la disposizione censurata incide
direttamente sull'esercizio delle attribuzioni regionali senza
conservare alle Regioni un adeguato margine di autonomia, in
violazione degli artt. 5, 117, terzo e quarto comma, Cost., quanto
alle competenze legislative, e dell'art. 118 Cost. per il profilo
delle competenze amministrative.
Essa infatti esorbita dall'ambito dei principi fondamentali della
materia «governo del territorio» di competenza legislativa
concorrente. Inoltre, la chiamata in sussidiarieta' delle funzioni
amministrative di spettanza regionale manca degli opportuni
meccanismi concertativi tra Stato e Regione. Il coinvolgimento delle
Regioni non avviene tramite intesa su base paritaria con lo Stato,
bensi' attraverso una mera audizione o richiesta di parere ai
presidenti di Regione.
4.- Con atto depositato in data 28 febbraio 2019, il Presidente
del Consiglio dei ministri si e' costituito anche in questo secondo
giudizio, chiedendo a questa Corte di dichiarare il ricorso non
fondato sulla base di considerazioni identiche a quelle sviluppate
con riferimento al precedente ricorso.
5.- Con memoria depositata in data 1° ottobre 2019 la Regione
Marche, nel ribadire le censure contenute nel ricorso, ha replicato
altresi' alle argomentazioni dell'Avvocatura generale sostenendone
l'infondatezza.
6.- Con memoria depositata in data 1° ottobre 2019 la Regione
Umbria, nel ribadire le censure contenute nel ricorso, ha anch'essa
replicato alle deduzioni dell'Avvocatura generale sostenendone
l'infondatezza.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso depositato in data 25 gennaio 2019, la Regione
Marche ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
37, comma 1, lettera a), numero 1-bis), del decreto-legge 28
settembre 2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la citta' di Genova,
la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei
trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre
emergenze), convertito, con modificazioni, in legge 16 novembre 2018,
n. 130, nella parte in cui - modificando il comma 2 dell'art. 2 del
decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189 (Interventi urgenti in favore
delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del 2016), convertito,
con modificazioni, in legge 15 dicembre 2016, n. 229 - prevede che,
ai fini dell'esercizio delle funzioni di cui allo stesso art. 2, il
commissario straordinario acquisisca il mero parere dei presidenti
delle Regioni interessate e non piu' l'intesa.
La ricorrente denuncia la violazione degli artt. 117, terzo
comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonche' del principio
di leale collaborazione, come interpretato dalla giurisprudenza
costituzionale a partire dalla sentenza n. 303 del 2003 in tema di
chiamata in sussidiarieta' di funzioni amministrative in capo allo
Stato, vertendosi nelle materie «protezione civile» e «governo del
territorio» di competenza concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
Inoltre, con lo stesso ricorso e' stata promossa questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 37, comma l, lettera b-ter),
del d.l. n. 109 del 2018, nella parte in cui prevede che - ai fini
dell'esercizio delle funzioni di cui all'art. 14, comma 4, del d.l.
n. 189 del 2016, riguardanti la ricostruzione pubblica, parimenti
ascrivibili alle materie della «protezione civile» e del «governo del
territorio» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. - il commissario
straordinario acquisisca il mero parere dei vice commissari (ossia
dei presidenti delle Regioni interessate) e non piu' l'intesa.
La ricorrente denuncia la violazione degli artt. 117, terzo
comma, e 118, primo comma, Cost., nonche' del principio di leale
collaborazione, vertendosi parimenti nelle materie «protezione
civile» e «governo del territorio» riconducibili alla competenza
concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
In via subordinata o alternativa, la ricorrente - con riferimento
a entrambe le questioni promosse in via principale - denuncia la
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., e del principio di
leale collaborazione in quanto la disposizione censurata,
disciplinando gli interventi edilizi in zona sismica, riconducibili
alle materie della «protezione civile» e del «governo del
territorio», non ha previsto uno strumento "forte" di partecipazione
regionale all'esercizio delle stesse, qual e' l'intesa, da ritenersi
necessaria sussistendo un intreccio inestricabile di competenze
legislative.
2.- Con ricorso depositato in data 28 gennaio 2019, la Regione
Umbria ha promosso questioni di legittimita' costituzionale della
stessa disposizione - art. 37, comma 1, lettera a), numero 1-bis) e
lettera b-ter), del d.l. n. 109 del 2018, come convertito in legge n.
130 del 2018 - nella parte in cui, modificando, rispettivamente, il
comma 2 dell'art. 2 e il comma 4 dell'art. 14 del d.l. n. 189 del
2016, ha sostituito all'intesa il mero parere, cosi' violando gli
artt. 3, 4, 5, 97, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., in quanto:
- l'abbandono dell'intesa, quale meccanismo di leale
collaborazione, determina una compressione delle attribuzioni
costituzionali regionali, vertendosi nella disciplina degli
interventi edilizi in zona sismica, riconducibili alla materia di
competenza concorrente «governo del territorio» e a quella di
competenza esclusiva regionale "opere pubbliche" e "servizi pubblici
locali";
- la disposizione censurata esorbita dall'ambito dei principi
fondamentali della materia di competenza legislativa concorrente
«governo del territorio» e sottrae alla Regione l'esercizio delle
competenze legislative residuali;
- la disciplina delle funzioni amministrative, attratte in
sussidiarieta', limitando il coinvolgimento delle Regioni alla mera
audizione o alla richiesta di un parere dei presidenti di Regione
nell'ambito della cosiddetta «cabina di coordinamento», senza
prevedere un'intesa su base paritaria tra Stato e Regione, viola il
principio di leale collaborazione;
- la previsione della richiesta di un mero parere in luogo
dell'intesa con i presidenti delle Regioni comprime le attribuzioni
regionali senza che sia contestualmente apportato alcun mutamento
all'organizzazione della struttura amministrativa commissariale che
e' preposta agli interventi di ricostruzione dopo il sisma, in
contrasto con il principio di ragionevolezza e buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), in quanto il commissario
straordinario di Governo impiega risorse amministrative regionali
senza adeguato coinvolgimento degli organi regionali.
In via subordinata, si denuncia la violazione degli artt. 117,
terzo comma, e 118 Cost. in quanto, nella materia della «protezione
civile» e del «governo del territorio», lo Stato non puo'
disciplinare lo svolgimento delle funzioni pubbliche senza riservare
alle Regioni sufficienti spazi d'autonomia e senza prevedere un loro
adeguato coinvolgimento mediante il meccanismo dell'intesa.
Il ricorso lamenta altresi' che, vertendosi in una ipotesi di
«intreccio inestricabile» di competenze e non essendo possibile
regolare il concorso di competenze secondo un criterio di prevalenza,
il legislatore avrebbe dovuto prevedere l'intesa, quale strumento di
leale collaborazione su base paritaria tra Stato e Regione.
3.- Le questioni di legittimita' costituzionale, promosse con i
due ricorsi avverso la medesima norma, sono in larga parte
sovrapponibili e, quindi, si rende opportuna la loro trattazione
congiunta mediante riunione dei giudizi.
4.- Giova premettere sinteticamente il quadro normativo di
riferimento in cui si inserisce la disposizione censurata (art. 37,
comma 1, lettera a, numero 1-bis e lettera b-ter, del d.l. n. 109 del
2018).
Essa ha ad oggetto, da una parte, il potere di ordinanza (ai
sensi dell'art. 2, comma 2, del d.l. n. 189 del 2016) del commissario
straordinario di Governo nominato (inizialmente con d.P.R. 9
settembre 2016, recante «Nomina di Vasco Errani a Commissario
straordinario del Governo per la ricostruzione nei territori
interessati dall'evento sismico del 24 agosto 2016») per le attivita'
di indirizzo, coordinamento e impulso finalizzate alla gestione
dell'emergenza in conseguenza degli eventi sismici che il giorno 24
agosto 2016 hanno colpito il territorio delle Regioni Abruzzo, Lazio,
Marche e Umbria, nonche' volte alla ricostruzione delle aree colpite
dal sisma; dall'altra parte, l'individuazione, ad opera del medesimo
commissario straordinario, delle priorita' nella ricostruzione
pubblica (ai sensi dell'art. 14, comma 4, del medesimo
decreto-legge).
Per l'esercizio di tale potere, era prescritto dall'art. 2, comma
2, del d.l. n. 189 del 2016, nella sua iniziale formulazione, che le
ordinanze del commissario straordinario fossero emanate «previa
intesa» con i presidenti delle Regioni interessate nell'ambito della
«cabina di coordinamento» di cui all'art. 1, comma 5. Parimenti,
l'art. 14, comma 4, richiedeva che le priorita' nella ricostruzione
pubblica fossero stabilite dal commissario straordinario «d'intesa»
con i vice commissari - tali essendo i presidenti delle Regioni
interessate - nella stessa «cabina di coordinamento».
La disposizione censurata ha sostituto all'intesa un mero parere,
cosi' abbassando il livello di coinvolgimento delle Regioni
interessate alle attivita' suddette: l'art. 2, comma 2, nella vigente
formulazione, prevede che le ordinanze commissariali sono emanate
«sentiti» i presidenti delle Regioni interessate; l'art. 14, comma 4,
dispone che le priorita' della ricostruzione pubblica sono stabilite
dal commissario straordinario «sentiti» i vice commissari nella
«cabina di coordinamento» (ossia i presidenti delle Regioni
interessate).
5.- La materia che viene in rilievo - in cui si inseriscono la
norma censurata e le disposizioni da quest'ultima modificate - e' la
«protezione civile», per tale dovendo intendersi quella
ricomprendente la tutela dell'integrita' della vita, dei beni, degli
insediamenti e dell'ambiente dai danni o dal pericolo di danni
derivanti da calamita' naturali, da catastrofi e da altri eventi
calamitosi, come gia' riconosceva l'art. 1 della legge 24 febbraio
1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione
civile). Tale e' altresi' l'estensione della materia quale risultante
dalla nozione ribadita nell'art. 1, comma 1, del decreto legislativo
2 gennaio 2018, n. 1 (Codice della protezione civile), che definisce
la funzione di protezione civile come costituita dall'insieme delle
competenze e delle attivita' volte a tutelare i beni suddetti ove
ricorrano eventi calamitosi. A questa funzione accede anche il
risanamento del territorio e l'avvio della ricostruzione.
In linea di continuita' con tale nozione, l'art. 2, comma 6, cod.
protezione civile pone la gestione dell'emergenza come attuazione
coordinata delle misure volte alla rimozione degli ostacoli alla
ripresa delle normali condizioni di vita e di lavoro, per
ripristinare i servizi essenziali e per ridurre il rischio residuo
nelle aree colpite dagli eventi calamitosi, oltre che alla
ricognizione dei fabbisogni per il ripristino delle strutture e delle
infrastrutture pubbliche e private danneggiate, nonche' dei danni
subiti dalle attivita' economiche e produttive, dai beni culturali e
dal patrimonio edilizio, e all'avvio dell'attuazione delle
conseguenti prime misure per fronteggiarli.
La protezione civile, che ingloba quindi anche aspetti attinenti
alla ricostruzione, di particolare rilievo ove la calamita' consista
in un evento sismico, appartiene alla competenza concorrente di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost., e incrocia altresi' la materia
«governo del territorio», anch'essa di competenza concorrente
(sentenze n. 68 del 2018 e n. 60 del 2017).
In caso di calamita' di ampia portata, riconosciuta con la
dichiarazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale, e'
possibile la chiamata in sussidiarieta' di funzioni amministrative
mediante la loro allocazione a livello statale (in generale, sentenza
n. 303 del 2003). Questa Corte ha affermato in particolare che le
«norme sismiche» dettano «una disciplina unitaria a tutela
dell'incolumita' pubblica, mirando a garantire, per ragioni di
sussidiarieta' e di adeguatezza, una normativa unica, valida per
tutto il territorio nazionale» (sentenze n. 101 del 2013, n. 201 del
2012 e n. 254 del 2010). Nelle materie di competenza concorrente
possono essere attribuite funzioni amministrative a livello centrale
allo scopo di individuare norme di natura tecnica che esigono scelte
omogenee su tutto il territorio nazionale (sentenza n. 284 del 2016).
Pero' anche in situazioni di emergenza la Regione non e' comunque
estranea, «giacche', nell'ambito dell'organizzazione policentrica
della protezione civile, occorre che essa stessa fornisca l'intesa
per la deliberazione del Governo e, dunque, cooperi in collaborazione
leale e solidaristica» (sentenza n. 8 del 2016).
Inoltre, la «protezione civile», proprio perche' inevitabilmente
tocca competenze diverse, anche regionali, ha altresi' assunto un
ruolo di competenza statale "trasversale", seppur concorrente, idonea
a condizionare o a limitare l'esercizio di competenze regionali in
altri settori, come quello relativo al «governo del territorio» o,
piu' specificamente, agli interventi edilizi in zone sismiche.
A doppio titolo, pertanto, la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato, deve prevedere
un idoneo coinvolgimento delle Regioni: da una parte, la chiamata in
sussidiarieta' a livello centrale di funzioni amministrative in
materia di «protezione civile» in caso di emergenza di rilievo
nazionale richiede il rispetto del principio di leale collaborazione;
dall'altra parte, tale necessario coinvolgimento viene in rilievo
anche perche' l'avvio della ricostruzione incrocia altresi' la
competenza concorrente delle Regioni in materia di «governo del
territorio».
Ha evidenziato questa Corte (sentenza n. 22 del 2012) che la
riforma attuata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) ha
inserito la «protezione civile» tra le materie di potesta'
legislativa concorrente, riservando allo Stato la sola determinazione
dei principi fondamentali, con la conseguenza che i poteri
legislativi e amministrativi, gia' attribuiti allo Stato, possono
trovare attuazione esclusivamente in forza della «chiamata in
sussidiarieta'», e che la gestione degli stessi deve essere
improntata al principio di leale collaborazione.
In attuazione di tale principio il coinvolgimento delle Regioni
e' previsto in generale dal codice della protezione civile del 2018,
che, in linea di continuita' con la legge n. 225 del 1992, contiene,
in plurime disposizioni, ripetuti momenti di collegamento con le
Regioni (nonche' con le Province autonome di Trento e di Bolzano) e,
altresi', e' stato adottato previa intesa in sede di Conferenza
unificata.
In particolare, l'art. 3 del codice prevede che fanno parte del
Servizio nazionale della protezione civile, articolato in strutture
operative nazionali e regionali, anche i presidenti delle Regioni in
qualita' di autorita' territoriali di protezione civile, assegnatarie
delle attribuzioni specifiche di cui all'art. 6. In generale, poi, il
successivo art. 15 stabilisce che le direttive del Presidente del
Consiglio dei ministri, che assicurano l'indirizzo unitario, nel
rispetto delle peculiarita' dei territori, per l'esercizio della
funzione e lo svolgimento delle attivita' di protezione civile, sono
adottate su proposta del capo dipartimento della protezione civile e
previa intesa, da sancire in sede di Conferenza unificata ovvero di
Conferenza Stato-Regioni.
La stessa tipologia degli eventi calamitosi, che attivano
l'intervento della protezione civile, chiama in causa le Regioni per
la gestione delle emergenze di estensione e rilevanza intermedia:
quelle di cui alla lettera b) dell'art. 7 del codice. Invece le
emergenze riconosciute come di rilievo nazionale sono fronteggiate
con mezzi e poteri straordinari (con tipica chiamata in
sussidiarieta'), da impiegare durante limitati e predefiniti periodi
di tempo ai sensi dell'art. 24 del codice, e segnatamente con le
ordinanze commissariali di cui all'art. 25. In ogni caso sia la
deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale (art.
24), sia le ordinanze commissariali di protezione civile (art. 25),
sono adottate previa intesa con i presidenti delle Regioni
interessate.
Il tipico coinvolgimento delle Regioni, in attuazione del
principio di leale collaborazione, che governa sia la chiamata in
sussidiarita' a livello statale, sia l'intreccio delle materie, nella
fattispecie, di competenza concorrente, si colloca quindi a livello
di codeterminazione di numerosi atti, specificandosi pertanto nella
prescrizione della previa intesa, prevista infatti altresi' da
numerose ulteriori norme del codice (artt. 8, 9, 15, 17, 29, 37, 38,
42 e 45).
Sono proprio i principi di sussidiarieta' e di adeguatezza - ha
sottolineato questa Corte (sentenza n. 32 del 2006) - ad aver indotto
il legislatore statale a prevedere un'articolazione delle competenze
amministrative in maniera tale da conciliare le necessarie esigenze
unitarie e il carattere decentrato e diffuso dell'organizzazione
della protezione civile.
Ma sono possibili anche altri moduli partecipativi, meno
coinvolgenti, quali il mero raccordo (come per la determinazione
degli indirizzi generali per le attivita' di formazione in materia di
protezione civile ex art. 8, comma 1, lettera f, cod. protezione
civile) o il parere della Regione interessata (come per l'attuazione
delle misure per far fronte alle esigenze urgenti della ricostruzione
ex art. 25, comma 2, lettera f, cod. protezione civile).
Lo stesso parere del Consiglio di Stato, espresso dalla Sezione
consultiva per gli atti normativi nell'adunanza del 19 dicembre 2017,
sullo schema di decreto legislativo in attuazione della legge 16
marzo 2017, n. 30 (Delega al Governo per il riordino delle
disposizioni legislative in materia di sistema nazionale della
protezione civile), per il riordino del sistema nazionale della
protezione civile, poneva in rilievo l'esigenza anche di «misure di
semplificazione», segnalando che talora «lo strumento dell'intesa,
sicuramente rispettoso delle autonomie, potrebbe rischiare di rendere
subvalente l'interesse nazionale rispetto a quello regionale»,
talche' in un caso l'intesa e' stata sostituita con il mero raccordo
(art. 9, comma 1, lettera b, cod. protezione civile).
6.- Tutto cio' premesso in generale, deve ora considerarsi, piu'
specificamente, che il d.l. n. 189 del 2016 si e' mosso in sintonia
con il canone di leale collaborazione tra Stato e Regioni risultante
dai principi fondamentali della materia «protezione civile»,
prescrivendo l'intesa sia nell'art. 2, comma 2, sia nell'art. 14,
comma 4, del citato decreto.
La prima disposizione ha previsto che per l'esercizio delle
funzioni di cui al precedente comma 1, il commissario straordinario
provvede a mezzo di ordinanze emanate previa intesa con i Presidenti
delle Regioni interessate nell'ambito della «cabina di coordinamento»
di cui all'art. 1, comma 5, e comunicate al Presidente del Consiglio
dei ministri; ordinanze che sono extra ordinem nel senso che possono
essere «in deroga a ogni disposizione vigente» (art. 25 cod.
protezione civile), ma nel rispetto della Costituzione, dei principi
generali dell'ordinamento giuridico e delle norme dell'ordinamento
europeo (sentenza n. 44 del 2019).
La seconda disposizione ha previsto che, sulla base delle
priorita' stabilite dal commissario straordinario d'intesa con i vice
commissari nella «cabina di coordinamento» di cui all'art. 1, comma
5, e in coerenza con il piano delle opere pubbliche e il piano dei
beni culturali di cui al comma 2, lettere a) e b), i soggetti
attuatori provvedono a predisporre e inviare i progetti degli
interventi al commissario straordinario.
Nel vigore del regime dell'intesa - e, quindi, della
codeterminazione del contenuto degli atti - il commissario
straordinario ha operato per oltre due anni essendo stato
ripetutamente prorogato lo stato di emergenza nazionale, da ultimo
dall'art. 1, commi 988, lettera b), e 990, della legge 30 dicembre
2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021) e
dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge 24 ottobre 2019, n. 123
(Disposizioni urgenti per l'accelerazione e il completamento delle
ricostruzioni in corso nei territori colpiti da eventi sismici), in
corso di conversione.
7.- Il meccanismo di collegamento rappresentato dalla
codeterminazione del contenuto dell'atto oggetto dell'intesa
nell'apposita sede della menzionata «cabina di coordinamento» ha
evidentemente operato senza particolari criticita', sia perche'
inconvenienti o rallentamenti non sono stati segnalati
dall'Avvocatura generale dello Stato, sia soprattutto perche' lo
stesso Governo, nell'adottare il successivo d.l. n. 109 del 2018,
recante, tra l'altro, anche ulteriori misure urgenti per gli eventi
sismici verificatisi in Italia centrale negli anni 2016 e 2017 al
fine dell'«accelerazione del processo di ricostruzione», non ha
modificato - e quindi ha confermato nell'art. 37 (nella sua iniziale
formulazione) - la prescrizione dell'intesa prevista, sia nell'art.
2, comma 2, sia nell'art. 14, comma 4, del precedente d.l. n. 189 del
2016. E' anzi significativo, in particolare, che al comma l, lettera
a), la disposizione (art. 37) mirasse a riallocare la competenza
circa la verifica dell'assenza di sovracompensazioni, con riferimento
alle normative nazionali ed europee in materia di aiuti di Stato,
spostandola dal commissario straordinario ai Presidenti delle quattro
Regioni interessate. Quindi in questa parte il decreto-legge, al fine
di accelerare il processo di ricostruzione (tale era la rubrica
dell'art. 37), accentuava - e nient'affatto ridimensionava - il ruolo
dei Presidenti delle Regioni.
E' solo in sede di conversione che l'intesa richiesta dall'art.
2, comma 2, e dall'art. 14, comma 4, del precedente d.l. n. 189 del
2016 e' stata degradata a parere.
Infatti, nel corso dell'esame alla Camera dell'art. 37 del d.l.
n. 109 del 2018 e' stato aggiunto, alla lettera a), il numero 1-bis),
volto a prevedere che le ordinanze del commissario straordinario
fossero emanate, sentiti i presidenti delle Regioni interessate
nell'ambito della «cabina di coordinamento», e non piu' previa intesa
con gli stessi (emendamenti identici 37.1 e 37.3, approvati il 17
ottobre 2018 in sede di commissioni riunite VIII e IX). Inoltre, e'
stata aggiunta la lettera b-ter), che stabiliva che la
predisposizione e l'invio al commissario straordinario dei progetti
degli interventi per le opere pubbliche e i beni culturali,
effettuate dai soggetti attuatori competenti, avvenisse sulla base
delle priorita' stabilite dal commissario straordinario, nella citata
«cabina di coordinamento», di cui all'art. 1, comma 5, del medesimo
decreto-legge, sentiti i vice commissari, e non piu' previa intesa
con gli stessi (emendamenti identici 37.5 e 37.6, approvati il 17
ottobre 2018 in sede di commissioni riunite VIII e IX).
In breve, sono stati approvati emendamenti (di identico
contenuto), i quali hanno previsto che il commissario straordinario,
sia nell'adottare le ordinanze di cui all'art. 2, sia nel fissare le
priorita' per la ricostruzione pubblica di cui all'art. 14, sentisse
i presidenti delle Regioni interessate, senza piu' necessita'
dell'intesa con gli stessi.
Dagli atti parlamentari non risulta la ragione di questa
significativa modifica che, in controtendenza rispetto alla conferma
della disposizione originaria (art. 37) nella parte in cui invece
accentuava il ruolo dei presidenti delle Regioni quanto alla gia'
richiamata questione delle sovracompensazioni, ne ridimensionava il
ruolo quanto alle ordinanze del commissario straordinario e al piano
delle priorita' per la ricostruzione pubblica. Vi e' solo un fugace e
meramente assertivo riferimento a una non meglio precisata finalita'
di rendere piu' efficace l'azione del commissario straordinario
(intervento dell'on. Patassini nella suddetta seduta del 17 ottobre
2018). Ne' l'Avvocatura generale ha offerto ulteriori elementi di
valutazione in proposito.
Anche nella successiva relazione sul testo approvato in
Commissione (seduta del 24 ottobre 2018) emerge questa sostanziale
discrasia. Da una parte si dice: «L'articolo 37 prevede il
trasferimento dal commissario straordinario ai vice commissari delle
funzioni di monitoraggio sugli aiuti previsti dal decreto-legge n.
189 del 2016, al fine di verificare l'assenza di sovra-compensazioni
in materia di aiuti di Stato [...]». Dall'altra parte si afferma:
«Nel corso dell'esame in sede referente sono state aggiunte ulteriori
disposizioni volte ad innovare il settore della governance della
ricostruzione».
Quest'ultimo riferimento riguarda evidentemente le modifiche
apportate dai due menzionati emendamenti convergenti nel sostituire
l'intesa con il parere, senza pero' alcun chiarimento in ordine alle
ragioni della modifica.
Questo ingiustificato abbassamento del livello di coinvolgimento
delle Regioni interessate, titolari di potesta' legislativa
concorrente, ridonda in lesione del principio di leale collaborazione
e dei parametri indicati dalle difese delle Regioni ricorrenti (artt.
117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.), atteso che in generale
nella materia della «protezione civile» e del «governo del
territorio» l'intesa costituisce lo strumento adeguato di
coinvolgimento delle Regioni. In particolare nella fattispecie in
esame, della ricostruzione a seguito del sisma del 2016, l'intesa -
come gia' evidenziato - era stata ritenuta strumento adeguato in sede
di adozione sia del d.l. n. 189 del 2016, sia del d.l. n. 109 del
2018, senza che nessun particolare inconveniente nell'azione
amministrativa del commissario straordinario risultasse essere stato
denunciato o segnalato. La maggiore adeguatezza dell'intesa rispetto
al parere, allorche' la norma statale incroci competenze regionali
anche solo concorrenti, e' stata da ultimo ritenuta nella sentenza n.
72 del 2019.
8.- Consegue l'illegittimita' in parte qua della disposizione
impugnata, risultando assorbiti i profili subordinati delle censure
mosse nel ricorso della Regione Marche e gli ulteriori parametri
indicati nel ricorso della Regione Umbria.
La reductio ad legitimitatem richiede il ripristino della
prescrizione dell'intesa - sia per le ordinanze del commissario
straordinario (ex art. 2, comma 2, del d.l. n. 189 del 2016), sia per
la determinazione delle priorita' della ricostruzione pubblica (ex
art. 14, comma 4, dello stesso decreto-legge) - laddove ora e'
previsto, dalla disposizione censurata, il mero parere dei Presidenti
delle Regioni interessate.
E' pero' necessaria la modulazione temporale degli effetti della
pronuncia di illegittimita' costituzionale, come questa Corte ha
talora affermato.
E' vero che «[l]e sentenze di accoglimento, in base al disposto
dell'art. 136 Cost. confermato dall'art. 30 l. 11 marzo 1953 n. 87,
operano ex tunc perche' producono i loro effetti anche sui rapporti
sorti anteriormente alla pronuncia di illegittimita' sicche', dal
giorno successivo alla loro pubblicazione, le norme dichiarate
incostituzionali non possono piu' trovare applicazione» (sentenza n.
139 del 1984; cosi' anche le sentenze n. 127 del 1966 e n. 49 del
1970). Ma la naturale retroattivita' degli effetti della pronuncia di
illegittimita' costituzionale non e' senza eccezioni.
Da una parte, diversa e' la decorrenza in caso di «illegittimita'
costituzionale sopravvenuta» (sentenza n. 178 del 2015), allorche' e'
questa stessa Corte che indica in dispositivo la data in cui si
verifica l'incostituzionalita', data successiva a quella di efficacia
della disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima
(sentenze n. 501 del 1988, n. 1 del 1991, n. 416 del 1992, nonche' la
stessa citata sentenza n. 178 del 2015) oppure stabilisce che la
declaratoria di illegittimita' costituzionale «non incide [...] in
alcun modo su quanto finora avvenuto, sia in via amministrativa sia
in via giurisdizionale» (sentenza n. 266 del 1988).
9.- D'altra parte, e' possibile che vi sia «l'eventuale
necessita' di una graduazione degli effetti temporali della propria
decisione sui rapporti pendenti» (sentenza n. 10 del 2015). Puo'
infatti eccezionalmente presentarsi l'esigenza di bilanciamento con
altri valori e principi costituzionali, i quali in ipotesi
risulterebbero gravemente in sofferenza ove tali effetti risalissero,
come di regola, retroattivamente fino alla data di efficacia della
norma censurata.
Parimenti in precedenza, nella sentenza n. 1 del 2014 questa
Corte, nel dichiarare l'illegittimita' costituzionale di norme della
legge per l'elezione della Camera dei deputati e di quella per
l'elezione del Senato della Repubblica, ha avvertito che «la
decisione [...] produrra' i suoi effetti esclusivamente in occasione
di una nuova consultazione elettorale» venendo in gioco «il principio
fondamentale della continuita' dello Stato».
Altresi', nel censurare previsioni istitutive di fondi statali
settoriali, che risultavano parzialmente illegittime quanto al
difettoso coinvolgimento delle Regioni non essendo prescritta la
previa intesa con gli enti territoriali, questa Corte ha fatto talora
salvi i procedimenti di spesa in corso per evitare il pregiudizio di
diritti costituzionali, precisando che «la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale [...] della previsione in esso
contenuta non produce effetti sui procedimenti in corso, qualora
questi riguardino detti diritti», ossia i «diritti costituzionali
delle persone (si pensi per esempio agli interventi antisismici nelle
scuole o all'eliminazione delle barriere architettoniche)» (sentenza
n. 74 del 2018; in senso conforme anche la sentenza n. 71 del 2018).
10.- Anche nella fattispecie in esame ricorre un'analoga esigenza
di salvezza degli effetti utili dell'azione amministrativa gia' posta
in essere in una situazione emergenziale, quale quella conseguente
agli eventi sismici del 2016 e del 2017 nell'Italia centrale.
Infatti, l'esigenza contingente ed eccezionale - in quanto
derivante da una calamita' con connotazione di situazione di
emergenza nazionale - di continuita' dell'azione del commissario
straordinario e' rilevante sul piano costituzionale (art. 97 Cost.) e
comporta la necessaria salvezza degli atti di quest'ultimo, per i
quali sia intervenuto, nella vigenza (e in osservanza) della
disposizione censurata, il parere favorevole dei (e non gia' l'intesa
con i) Presidenti delle Regioni interessate.
In tale situazione l'efficacia retroattiva della presente
pronuncia rischierebbe di incidere negativamente sull'azione
amministrativa gia' utilmente posta in essere dal commissario
straordinario, pur non ancora consolidatasi in una situazione
esaurita. Cio' infatti rappresenterebbe un fattore di ritardo nella
ricostruzione e rimozione dei danni dei suddetti eventi sismici, la
cui accelerazione, al contrario, costituisce, tra le altre, la
ragione ispiratrice del recente d.l. n. 123 del 2019, in corso di
conversione.
Da cio', la dichiarazione di illegittimita' costituzionale nei
limiti e nei termini di cui in motivazione.