ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 6,
del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in
materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la
continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto
2015, n. 125 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, recante disposizioni urgenti in
materia di enti territoriali), e dell'art. 1, comma 814, della legge
27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020), promosso dalla Corte dei conti - sezioni riunite in sede
giurisdizionale in speciale composizione, con ordinanza del 18
febbraio 2019 iscritta al n. 72 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione del Comune di Napoli;
udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 2019 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l'avvocato Antonio Andreottola per il Comune di Napoli.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 18 febbraio 2019 la Corte dei conti,
sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in
materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la
continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto
2015, n. 125, e dell'art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017,
n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), in
riferimento agli artt. 3, 81, 97, primo comma, 119, sesto comma, e
136 della Costituzione.
Il giudice rimettente riferisce che il Comune di Napoli ha
proposto ricorso avverso la delibera della Corte dei conti, sezione
regionale di controllo della Campania, n. 107 del 10 settembre 2018,
con la quale veniva affermata l'inadeguatezza delle misure correttive
adottate dall'amministrazione comunale per la gestione del bilancio e
conseguentemente preclusa l'attuazione di alcuni programmi di spesa.
La delibera impugnata costituirebbe una prosecuzione della
procedura di controllo avviata con la precedente deliberazione n. 240
del 16 ottobre 2017 della Corte dei conti, sezione regionale di
controllo della Campania, nella quale erano state accertate diverse
irregolarita' e "criticita'", tra cui l'erroneita' del riaccertamento
straordinario dei residui, ed era stato prescritto
all'amministrazione comunale di provvedere alla sua rideterminazione,
a titolo di misure correttive ai sensi dell'art. 148-bis del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), con specifico riferimento alla
costituzione e corretta quantificazione del fondo oneri e passivita'
potenziali.
La Giunta comunale, con deliberazione del 20 aprile 2018, n. 170,
avrebbe adottato le misure correttive richieste, procedendo alla
riedizione del riaccertamento straordinario dei residui e al
conseguente ricalcolo dei disavanzi da applicare a ciascun esercizio.
L'esame di tali misure in sede di controllo avrebbe portato
all'adozione della richiamata pronuncia del 10 settembre 2018, n.
107, con la quale sono state accertate diverse irregolarita' e
"criticita'" contabili, consistenti nell'errata riedizione del
riaccertamento straordinario dei residui; nel conseguente errato
calcolo del «maggiore disavanzo»; nella mancata applicazione
nell'esercizio 2018 della quota di maggior disavanzo non recuperato
nei due esercizi precedenti; nell'inidoneita' del piano straordinario
di alienazioni a far fronte ai minori trasferimenti erariali che si
sarebbero verificati nel 2019 in conseguenza dell'accertata elusione
del saldo di finanza pubblica.
In particolare, la sezione regionale di controllo della Corte dei
conti avrebbe contestato l'illegittimita' dell'azzeramento del fondo
anticipazioni liquidita' (FAL) disposto dal Comune di Napoli, con
imputazione del corrispondente importo al fondo per i crediti di
dubbia esigibilita' (FCDE), sostenendo che l'art. 1, comma 814, della
legge n. 205 del 2017, recante l'interpretazione autentica dell'art.
2, comma 6, del d.l. n. 78 del 2015, non potesse essere interpretato
nel senso di legittimare tout court detta "traslazione" di risorse,
avendo soltanto riconosciuto la possibilita' di retrodatarne la
contabilizzazione degli effetti. Secondo la sezione regionale di
controllo, un'interpretazione costituzionalmente orientata della
disposizione, integrata dai principi dettati in materia dalla Corte
costituzionale, consentirebbe di ritenere ammissibile la misura in
questione esclusivamente nei limiti degli incassi in conto residui
registrati nell'anno in corso. La sezione di controllo avrebbe
adottato in quella sede alcune misure interdittive della spesa, tra
le quali la preclusione ad utilizzare con le descritte modalita' il
fondo anticipazioni liquidita'.
Adita la Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale
in speciale composizione, il ricorrente avrebbe contestato, tra le
altre, la misura interdittiva della utilizzazione del FAL per
finanziare il FCDE.
Dinanzi al giudice a quo la Procura generale avrebbe ritenuto
infondati tutti i motivi del ricorso promosso dal Comune di Napoli a
eccezione di quello riguardante la facolta' di utilizzare le risorse
accantonate nel FAL a copertura del FCDE, in quanto il dato testuale
delle norme impugnate non consentirebbe l'interpretazione adottata
dalla sezione regionale di controllo.
Ad avviso della Procura generale, il quadro normativo vigente
suffragherebbe l'esercizio di tale facolta', sicche' l'operato del
Comune di Napoli sarebbe in linea con la previsione normativa,
oggetto del presente giudizio.
Il giudice rimettente, con sentenza non definitiva, ha quindi
respinto tutti i motivi di impugnazione promossi dal Comune di Napoli
diversi da quelli relativi alla copertura del FCDE mediante le
risorse accantonate nel FAL e, con separata ordinanza, ha sollevato
le indicate questioni di legittimita' costituzionale, con conseguente
sospensione del giudizio che, tuttavia, e' stata accompagnata
dall'accoglimento della domanda cautelare del Comune di Napoli in
ordine all'applicazione delle norme impugnate, sicche' la delibera
della sezione regionale di controllo della Corte dei conti e' stata
privata di effetti in parte qua.
Alla base della decisione assunta dal giudice a quo e' la
convinzione che l'interpretazione delle richiamate disposizioni
fornita dal Comune di Napoli e dalla Procura generale risulterebbe
l'unica possibile sulla base dell'inequivocabile formulazione
letterale e - tuttavia - tale ineludibile interpretazione
susciterebbe dubbi in ordine alla sua conformita' a Costituzione.
Secondo il rimettente, infatti, la lettura costituzionalmente
orientata della sezione regionale di controllo della Corte dei conti
risulterebbe implausibile, ma l'accoglimento della corretta tesi
ermeneutica del Comune ricorrente comporterebbe una notevole
riduzione, del tutto fittizia, del disavanzo dell'ente locale,
effetto che - ad avviso del medesimo giudice - non sarebbe conforme a
plurimi precetti costituzionali.
La norma della cui costituzionalita' si dubita, consentendo di
utilizzare FAL per finanziare il FCDE (o, meglio, trasformando il FAL
in FCDE), aggirerebbe importanti principi in tema di diritto del
bilancio, in quanto eliminerebbe la sterilizzazione degli effetti
dell'anticipazione di liquidita', migliorerebbe surrettiziamente il
risultato di amministrazione e aumenterebbe la capacita' di spesa
degli enti, peggiorando nella sostanza il precedente disavanzo.
La Corte dei conti, sezione delle autonomie, con la deliberazione
17 dicembre 2015, n. 33, avrebbe affermato in proposito la necessita'
di prevenire tali effetti costituzionalmente illegittimi, chiarendo
che «[i]l fondo di sterilizzazione degli effetti delle anticipazioni
di liquidita' va ridotto, annualmente, in proporzione alla quota
capitale rimborsata nell'esercizio».
Secondo il rimettente, la traslazione del fondo anticipazioni di
liquidita' nel fondo crediti di dubbia esigibilita' ne consentirebbe
un utilizzo per finalita' diverse dalla mera provvista di cassa e, in
tal modo, amplierebbe la capacita' di spesa dell'ente, violando
numerosi principi costituzionali tra i quali quelli dell'equilibrio,
della copertura della spesa nonche' la "regola aurea" dell'art. 119
Cost., laddove e' fatto divieto di indebitarsi per destinazioni
diverse dall'investimento.
Aggirando la "sterilizzazione" degli effetti contabili delle
anticipazioni di liquidita', diversi e ulteriori rispetto a quelli
esercitati sulla cassa, cosi' come sancito dalla Corte dei conti,
sezione delle autonomie, nella predetta delibera, sarebbero lesi gli
artt. 81 e 97, primo comma, Cost., in quanto un'anticipazione di
cassa non potrebbe costituire una valida copertura finanziaria delle
spese, determinando gravi danni strutturali al bilancio dell'ente.
Il rimettente illustra poi diffusamente i meccanismi contabili
attraverso cui l'applicazione delle disposizioni impugnate
consentirebbe di aggirare i vincoli di legge tesi a evitare che
un'erogazione destinata a incidere solo sulla cassa dell'ente possa
determinare un miglioramento del risultato di amministrazione e
conseguentemente un incremento della capacita' di spesa, esiziale per
la gestione del preesistente deficit e per gli equilibri strutturali
del bilancio in prospettiva futura.
Le disposizioni si porrebbero in contrasto anche con il divieto
di indebitamento per spese diverse da quelle di investimento,
previsto dalla "regola aurea" sancita dall'art. 119, sesto comma,
Cost.
Si verificherebbe altresi' una violazione dell'art. 136 Cost.,
per contrasto con il giudicato costituzionale delle sentenze di
questa Corte n. 181 del 2015, n. 269 del 2016 e n. 89 del 2017, in
cui si afferma che le anticipazioni di liquidita' «altro non
costituiscono che anticipazioni di cassa di piu' lunga durata
temporale rispetto a quelle ordinarie» e, in quanto tali, esse «non
possono finanziare la copertura di disavanzi o spese di pertinenza
degli esercizi successivi all'entrata in vigore del d.l. n. 35 del
2013». Proprio per evitare tale risultato sarebbe stata prevista la
sterilizzazione di dette anticipazioni tramite il fondo.
I dubbi di legittimita' costituzionale riguarderebbero sia la
disposizione originaria che quella di interpretazione autentica
contenuta nell'art. 1, comma 814, della legge n. 205 del 2017, la
quale prevede che l'utilizzo della quota accantonata per il fondo
anticipazioni liquidita' per finanziare il fondo crediti di dubbia
esigibilita' si applichi sulle risultanze finali previste
nell'allegato 5/2 al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42). Poiche' le risultanze finali in questione sarebbero quelle che
determinano l'ammontare delle risorse disponibili (in caso di avanzo)
o di quelle da ricostituire (in caso di disavanzo), ne discenderebbe
che il FAL, contrariamente alla sua funzione, sarebbe utilizzato per
determinare un aumento della capacita' di spesa dell'ente sotto il
profilo di un aumento dell'avanzo disponibile oppure di una
diminuzione del disavanzo da coprire.
Per tali motivi, secondo il giudice a quo, la norma di
interpretazione autentica renderebbe ancor piu' palese la violazione
delle norme costituzionali e confermerebbe che la norma utilizza la
quota accantonata nel FAL per incrementare la capacita' di spesa
degli enti locali.
Osserva, infine, il rimettente che la sezione regionale di
controllo della Corte dei conti, per evitare i risultati aberranti
che la disposizione comporterebbe e non potendo adire la Corte
costituzionale, avrebbe manipolato la norma, aggiungendo alla stessa
l'inciso «nella misura massima della riscossione in conto residui, di
anno in anno intervenuta». Ma in tal modo sarebbe compiuta
un'operazione propria delle sentenze additive della Corte
costituzionale, che esulerebbe dai compiti dell'interprete e
rientrerebbe in quelli riservati esclusivamente al giudice delle
leggi.
2.- Si e' costituito in giudizio il Comune di Napoli, il quale ha
concluso nel senso dell'inammissibilita' o, comunque, della non
fondatezza delle questioni di legittimita' costituzionale sollevate.
Ad avviso dell'amministrazione comunale, l'ordinanza con cui e'
stata sollevata la questione di legittimita' costituzionale sarebbe
influenzata dalla mancata valutazione complessiva degli oneri fatti
gravare sul bilancio annuale di esercizio dell'ente locale che ha
avuto accesso all'anticipazione di liquidita'; il giudice rimettente
avrebbe implicitamente reputato l'anticipazione di liquidita' erogata
agli enti locali come perfettamente sovrapponibile all'anticipazione
di liquidita' accordata alle Regioni, mentre l'ordinamento contabile
declinerebbe in modo differente le due ipotesi.
La relativa disciplina sarebbe dettata, per le Regioni,
direttamente dalla legge statale - art. 1, commi 692 e seguenti,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2016)» - mentre, per gli enti locali, dalla deliberazione
della Corte dei conti, sezione delle autonomie, 18 dicembre 2015, n.
33.
Tanto la legge che la citata deliberazione prevederebbero una
disciplina analoga relativamente al trattamento dell'anticipazione di
liquidita' sul bilancio di esercizio dell'anno in cui l'anticipazione
e' erogata e sul susseguente rendiconto. Tuttavia, la deliberazione
imporrebbe ai Comuni di imputare l'impegno riguardante il rimborso
dell'anticipazione ai singoli bilanci degli esercizi successivi in
cui vengono a scadenza le obbligazioni giuridiche passive
corrispondenti alle rate di ammortamento annuali, mentre la relativa
copertura finanziaria andrebbe assunta sin dal primo esercizio a
valere sulle risorse correnti di competenza a tal fine appositamente
individuate ex novo ovvero rese disponibili per effetto di una
riduzione strutturale della spesa. Per gli enti locali, dunque, non
sarebbe contemplata la possibilita', prevista per le Regioni, di
utilizzare il FAL nel bilancio di esercizio. Nella parte spesa di
tale bilancio, invece, dovrebbe essere iscritta la quota di rimborso
dell'anticipazione di liquidita' quale voce da finanziare con
ulteriori risorse correnti di competenza o con riduzione della spesa.
Le conseguenze dell'impostazione dell'ordinanza di rimessione
sarebbero particolarmente pregiudizievoli per gli enti locali che,
come il Comune di Napoli, hanno ricevuto l'anticipazione di
liquidita' in epoca antecedente all'entrata in vigore della
contabilita' finanziaria potenziata. Cio' in quanto verrebbe imposto
l'assorbimento del maggior disavanzo da riaccertamento straordinario
dei residui in un tempo minore rispetto a quello programmato e si
produrrebbe una contrazione della capacita' di spesa in misura
superiore a quella necessaria a garantire la sterilizzazione del FAL.
Il Comune sarebbe chiamato ad assorbire nel bilancio di esercizio il
proprio maggior disavanzo, non solo della quota annuale di
extra-deficit derivante dal riaccertamento straordinario dei residui,
ma anche della quota di rimborso dell'anticipazione.
Ad avviso dell'amministrazione comunale, il giudice rimettente
non avrebbe tenuto conto di tutti gli aspetti inerenti alle modalita'
di contabilizzazione del fondo anticipazione liquidita'. In
particolare, avrebbe omesso di considerare che, per gli enti locali,
non sarebbe prevista l'iscrizione del FAL nel bilancio annuale di
esercizio, mentre sussisterebbe l'obbligo di finanziarie nel bilancio
il rateo di restituzione dell'anticipazione di liquidita' con risorse
ulteriori rispetto a quelle gia' accantonate con la creazione del
fondo.
Per questo motivo ritiene che la questione sia inammissibile, per
la mancata valutazione di un elemento decisivo.
Nel merito, le censure sarebbero, comunque, infondate, atteso che
il meccanismo previsto dalla norma in questione escluderebbe ogni
effetto espansivo della spesa o riduttivo del disavanzo.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe la Corte dei conti,
sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
6, del decreto legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in
materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la
continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto
2015, n. 125, e dell'art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017,
n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), in
riferimento agli artt. 3, 81, 97, primo comma, 119, sesto comma, e
136 della Costituzione.
L'art. 2, comma 6, del d.l. n. 78 del 2015 dispone che «[g]li
enti destinatari delle anticipazioni di liquidita' a valere sul fondo
per assicurare la liquidita' per pagamenti dei debiti certi, liquidi
ed esigibili di cui all'articolo 1 del decreto-legge 8 aprile 2013,
n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n.
64, utilizzano la quota accantonata nel risultato di amministrazione
a seguito dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini
dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilita' nel
risultato di amministrazione».
L'art. 1, comma 814, della legge n. 205 del 2017 stabilisce che
«[l]'articolo 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, si
interpreta nel senso che la facolta' degli enti destinatari delle
anticipazioni di liquidita', di cui all'articolo 1 del decreto-legge
8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
giugno 2013, n. 64, di utilizzare la quota accantonata nel risultato
di amministrazione a seguito dell'acquisizione delle erogazioni, ai
fini dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilita' nel
risultato di amministrazione, puo' essere esercitata anche con
effetti sulle risultanze finali esposte nell'allegato 5/2 annesso al
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, a seguito del
riaccertamento straordinario dei residui effettuato ai sensi
dell'articolo 3, comma 7, dello stesso decreto legislativo n. 118 del
2011, nonche' sul ripiano del disavanzo previsto dal comma 13 del
medesimo articolo, limitatamente ai soli enti che hanno approvato il
suddetto riaccertamento straordinario a decorrere dal 20 maggio 2015,
fermo restando il rispetto dell'articolo 3, comma 8, del medesimo
decreto legislativo n. 118 del 2011, il quale prevede che
l'operazione di riaccertamento straordinario sia oggetto di un unico
atto deliberativo».
Il rimettente, in riferimento dalla rilevanza e alla non
manifesta infondatezza delle questioni, muove dal presupposto che: a)
il significato delle disposizioni censurate corrisponderebbe al dato
testuale e non sarebbe possibile un'interpretazione
costituzionalmente orientata come quella proposta dalla Corte dei
conti, sezione regionale di controllo della Campania, con delibera n.
107 del 10 settembre 2018 e che, peraltro, non e' condivisa neppure
dal Comune di Napoli, il quale ha proposto impugnazione davanti al
giudice rimettente proprio contro la delibera fondata su detta
interpretazione; b) condividendo l'interpretazione letterale delle
disposizioni censurate - in cio' non discostandosi dall'opzione
ermeneutica espressa dal Comune di Napoli e dalla Procura generale -
il ricorso dovrebbe essere accolto, con conseguente annullamento
della delibera indicata in parte qua; c) dubitando, tuttavia, della
legittimita' costituzionale delle disposizioni stesse, previa
sospensione dell'efficacia della delibera di controllo le indicate
questioni di legittimita' costituzionale debbono essere rimesse a
questa Corte.
Tanto premesso, ad avviso del rimettente: a) l'utilizzazione
delle anticipazioni di liquidita' per trasformare il fondo
anticipazioni di liquidita' (FAL) in fondo crediti di dubbia
esigibilita' (FCDE) sarebbe in palese contrasto con alcune pronunce
di questa Corte, in particolare con la sentenza n. 181 del 2015,
poiche' eliminerebbe la sterilizzazione del fondo di liquidita',
migliorando in modo fittizio il risultato di amministrazione e
provocando un indebito incremento della capacita' di spesa dell'ente
locale; b) si verificherebbe una violazione patente dell'equilibrio
strutturale del bilancio, in contrasto con gli artt. 81 e 97 Cost.,
poiche', sovrastimando il risultato di amministrazione, si verrebbero
a influenzare negativamente tutti gli esercizi futuri. Si
realizzerebbe, infatti, un azzeramento o una fortissima riduzione
delle poste non impegnabili, che servono a realizzare economie
finalizzate a ripristinare gradualmente l'equilibrio compromesso
dalla preesistenza di gravi disavanzi; c) dal momento che il prestito
costituito dalle anticipazioni di liquidita' verrebbe destinato a
spese diverse da quelle consentite dalle norme straordinarie
contenute nel decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni
urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica
amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti
territoriali, nonche' in materia di versamento di tributi degli enti
locali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 giugno 2013, n.
64, risulterebbe violato - al di fuori dell'eccezionale deroga
finalizzata a fronteggiare i debiti pregressi - l'art. 119 Cost., che
circoscrive le potenzialita' di indebitamento alla realizzazione
degli investimenti; d) verrebbe altresi' violato il principio di
ragionevolezza, poiche' le norme denunciate consentirebbero di
utilizzare il fondo anticipazioni di liquidita' per finanziare il
fondo crediti di dubbia esigibilita', premiando «l'ente che ha
violato l'obbligo di copertura delle spese, perche', avendo fatto
maggiore ricorso all'anticipazione di liquidita', vede diminuire il
sacrificio economico conseguente al passaggio alla contabilita'
armonizzata. Al contrario [al]l'ente piu' virtuoso, che ha rispettato
l'obbligo di copertura delle spese e, avendo una buona riscossione e
una buona tempistica nei pagamenti, non ha avuto la necessita' di
ricorrere all'anticipazione di liquidita'», rimarrebbe preclusa la
possibilita' di incrementare la spesa corrente; e) sarebbe violato il
giudicato costituzionale in relazione alle sentenze di questa Corte
n. 89 del 2017, n. 269 del 2016 e n. 181 del 2015.
1.2.- Il Comune di Napoli, costituito in giudizio, sostiene che:
a) le questioni sollevate sono inammissibili perche' il giudice
rimettente sarebbe incorso nel grave errore di applicare i principi
enunciati da questa Corte per le Regioni alla diversa fattispecie
inerente agli enti locali e, nel caso in esame, al Comune di Napoli;
b) non risulterebbero violati gli artt. 81 e 97 Cost., in quanto la
riduzione del disavanzo denunciata dal giudice a quo non sarebbe
effetto dell'utilizzo dell'anticipazione di liquidita' ma la
«conseguenza delle modalita' di costruzione» del fondo per i crediti
di dubbia esigibilita', che risulterebbe attenuato. Tale effetto
sarebbe implicitamente previsto dal legislatore, il quale avrebbe nel
tempo mutato piu' volte le modalita' e la base di calcolo per la
determinazione dell'ammontare dell'accantonamento a tale ultimo
fondo; c) non vi sarebbe alcuna violazione dell'art. 3 Cost., perche'
gli enti locali che hanno avuto accesso all'anticipazione
verserebbero in una situazione di difficolta' economica, spesso
generata dal contesto territoriale economicamente depresso. Il
miglioramento del risultato di amministrazione consentirebbe agli
enti in difficolta' di garantire lo svolgimento dei servizi pubblici,
soprattutto di quelli posti a presidio di valori costituzionali. La
norma sarebbe volta a tutelare i cittadini residenti nei Comuni con
maggiore difficolta' economica, comprovata dall'accesso
all'anticipazione di liquidita'; d) il Comune di Napoli sarebbe
particolarmente svantaggiato poiche' avrebbe incamerato le
anticipazioni di liquidita' prima dell'entrata in vigore del nuovo
regime contabile della competenza rafforzata. Con il passaggio dalla
vecchia alla nuova contabilita' finanziaria, gli enti locali
sarebbero stati chiamati a una operazione di riaccertamento
straordinario dei residui attivi e passivi, la quale, in applicazione
delle nuove regole della cosiddetta competenza finanziaria
potenziata, avrebbe generato la quantificazione di un maggior
disavanzo da ripianare; e) in assenza delle disposizioni impugnate si
verificherebbe una contrazione della capacita' di spesa dell'ente
locale per un valore di gran lunga superiore a quello necessario alla
sterilizzazione degli effetti dell'anticipazione di liquidita'.
L'ente locale, in virtu' dei descritti meccanismi contabili, sarebbe
tenuto, a differenza di quanto accade per le Regioni, a iscrivere in
ogni bilancio di esercizio sia la quota di extra-deficit, sia la rata
di restituzione dell'anticipazione di liquidita' da finanziare. Nel
medesimo esercizio di bilancio il Comune sarebbe chiamato a
riassorbire la quota annuale di extra-deficit e a restituire, con
risorse ulteriori rispetto all'accantonamento del fondo anticipazioni
liquidita', la rata annuale del debito da restituzione
dell'anticipazione di liquidita'; f) l'interpretazione adottata dal
Comune di Napoli sarebbe conforme alla deliberazione della Corte dei
conti, sezione delle autonomie, 18 dicembre 2015, n. 33, che
regolerebbe la materia; g) le disposizioni censurate risulterebbero
ispirate «alla logica sottesa all'art. 3, comma 2, della
Costituzione, essendo volt[e] a tutelare i cittadini residenti nei
Comuni con maggiore difficolta' economica - comprovata proprio
dall'accesso all'anticipazione di liquidita' - attraverso
l'attenuazione (o il depotenziamento) del FCDE. Emblematica, al
riguardo, [sarebbe] l'analisi comparata tra la situazione economica e
la spesa per servizi del Comune di Napoli (terza citta' d'Italia per
popolazione residente) e quella del Comune di Milano (seconda citta'
d'Italia per popolazione residente), il quale, a differenza del
primo, non ha richiesto l'anticipazione di liquidita' di cui al D.L.
n.35/2013»; h) gli enti locali «che operano in territori
caratterizzati da una elevata capacita' fiscale degli abitanti,
riscuot[erebbero] con relativa facilita' i propri crediti; di
conseguenza, [avrebbero] (in termini percentuali) un FCDE piu' basso
ed una corrispondente maggiore capacita' di spesa che restituisce
alla cittadinanza servizi adeguati»; i) la scelta di privilegiare
l'indebitamento degli enti locali in sofferenza finanziaria sarebbe
«tutt'altro che irragionevole e, in ogni caso, pienamente conforme al
principio di uguaglianza, ove letto in senso sostanziale, trattandosi
di misura in grado di incidere non semplicemente sulla vita degli
enti locali, ma su quella dei cittadini amministrati, temperando le
differenze di servizi ricevuti dall'ente di prossimita'».
2.- E' necessario premettere alcune considerazioni circa il
petitum dell'ordinanza di rimessione e i concreti effetti che il suo
accoglimento sarebbe in grado di produrre sulla gestione del bilancio
e sulla futura articolazione del rendiconto del Comune di Napoli.
A tal fine occorre precisare che l'efficacia interdittiva
spiegata dalla pronuncia della sezione regionale di controllo della
Corte dei conti nei confronti del bilancio del Comune di Napoli,
adottata con la deliberazione n. 107 del 2018 citata, e' stata
sospesa dalle sezioni riunite rimettenti in via cautelare. Ne deriva
che la gestione del bilancio comunale, nel periodo di pendenza delle
presenti questioni di costituzionalita', si e' svolta secondo
l'originario assetto deliberato dal Consiglio comunale. Cio'
comporta, tra l'altro, che gli impegni di spesa, i pagamenti e, piu'
in generale, le obbligazioni attive e passive sorte in tale periodo
intermedio sono state assunte sulla base di norme pienamente vigenti,
ancorche' sottoposte al giudizio di questa Corte.
3.- Ai fini della presente decisione va sgombrato il campo da
alcune contraddizioni ed equivoci generati dalla tecnicita' delle
disposizioni oggetto del presente giudizio e da alcune inesatte
considerazioni del Comune di Napoli in punto di fatto e di diritto.
Il primo equivoco riguarda l'erronea affermazione del Comune di
Napoli, secondo cui «la disciplina delle anticipazioni di liquidita'
degli enti locali e' dettata [...] dalla Sezione delle autonomie
della Corte dei conti» ai sensi dell'art. 6, comma 4, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonche'
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012), convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n.
213, mentre quella delle Regioni sarebbe contenuta nell'art. 1, comma
692, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2016)».
Quest'ultima disposizione non fa altro che esprimere norme di
dettaglio in tema di allocazione di anticipazioni, ma non apporta
elementi in grado di incidere sulla ratio dell'istituto come
disciplinato dal d.l. n. 35 del 2013, a sua volta interpretato in
senso costituzionalmente conforme da questa Corte (ex plurimis,
sentenza n. 181 del 2015).
E' destituito, poi, di fondamento l'assunto del Comune di Napoli,
secondo cui la disciplina delle anticipazioni degli enti locali possa
essere determinata dalla sezione delle autonomie della Corte dei
conti. Infatti, questa Corte ha a suo tempo precisato con chiarezza
che l'art. 6, comma 4, del d.l. n. 174 del 2012, «nell'attribuire la
possibilita' di adottare [una] "delibera di orientamento" per il
controllo degli enti locali, non affida alcun potere normativo sul
controllo degli enti locali alla sezione delle autonomie della Corte
dei conti. La norma attribuisce a tale sezione una funzione
nomofilattica in caso di interpretazioni difformi tra sezioni
regionali della Corte dei conti» (sentenza n. 39 del 2014). Si tratta
di una funzione finalizzata a uniformare l'attivita' consultiva e le
tecniche di espressione contabile quando si verificano prassi
discordanti su temi di particolare rilevanza. Funzione che mai
potrebbe invadere la sfera normativa, che non appartiene - come
precisato nella richiamata sentenza n. 39 del 2014 - alla
magistratura contabile.
E' di tutta evidenza che questa funzione di uniformazione delle
prassi di espressione contabile non vincola, per definizione,
l'esercizio del potere giurisdizionale sulle delibere di controllo
delle sezioni regionali attribuito alle sezioni riunite della Corte
dei conti in speciale composizione in sede di "giurisdizione
esclusiva" (art. 11, comma 7, del decreto legislativo 26 agosto 2016,
n. 174, recante «Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi
dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124»).
Nella fattispecie in esame, comunque, la pronuncia della Corte
dei conti, sezione delle autonomie, 17 dicembre 2015, n. 33, non
afferma quanto sostenuto dal Comune di Napoli, ma e' del tutto
coerente, sia pure limitatamente al profilo contabile di espressione
dei conti dell'ente locale, con l'interpretazione costante delle
modalita' di sterilizzazione dell'anticipazione di liquidita'
previste dal d.l. n. 35 del 2013 sia per le Regioni, sia per gli enti
locali. Si afferma, infatti, nella predetta deliberazione, che «[n]ei
bilanci degli enti locali soggetti alle regole dell'armonizzazione
contabile, la sterilizzazione degli effetti che le anticipazioni di
liquidita' erogate ai sensi del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35,
convertito dalla l. 6 giugno 2013, n. 64, e successive modificazioni,
integrazioni e rifinanziamenti, producono sul risultato di
amministrazione va effettuata stanziando nel Titolo della spesa
riguardante il rimborso dei prestiti un fondo, non impegnabile, di
importo pari alle anticipazioni di liquidita' incassate
nell'esercizio, la cui economia confluisce nel risultato di
amministrazione come quota accantonata ai sensi dell'art. 187 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267». Si tratta di una tecnica
contabile, sia pure ridondante e, in quanto tale certamente
semplificabile, che mira tuttavia - come testimonia la locuzione
"sterilizzazione degli effetti" - nel senso ricavabile dalla sentenza
di questa Corte n. 181 del 2015.
Come gia' specificato, la disciplina base delle anticipazioni di
liquidita' e' contenuta nel d.l. n. 35 del 2013, il quale non fa
alcuna distinzione, salve le diverse modalita' di provvista
finanziaria, tra finalita' delle anticipazioni regionali e di quelle
degli enti locali, entrambe destinate al pagamento di passivita'
finanziarie per tipologie di debiti specificamente individuate.
4.- Alla luce delle esposte premesse, le questioni sollevate in
riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, e 119, sesto comma,
Cost., sono fondate.
I tre parametri, per quel che si dira' piu' specificamente in
seguito, operano in stretta interdipendenza, cosicche' l'anomala
utilizzazione delle anticipazioni di liquidita' consentita dalle
disposizioni impugnate finisce per ledere l'equilibrio del bilancio,
il principio di sana gestione finanziaria e, contemporaneamente,
viola la "regola aurea" contenuta nell'art. 119, sesto comma, Cost.,
secondo cui l'indebitamento degli enti territoriali deve essere
riservato a spese di investimento.
L'art. 2, comma 6, del d.l. n. 78 del 2015 prescrive che «[g]li
enti destinatari delle anticipazioni di liquidita' [...] utilizzano
la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito
dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini dell'accantonamento al
fondo crediti di dubbia esigibilita' nel risultato di
amministrazione» e l'art. 1, comma 814, della legge n. 205 del 2017
specifica che «[l]'articolo 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno
2015, n. 78 [...] si interpreta nel senso che la facolta' degli enti
destinatari delle anticipazioni di liquidita' [...] di utilizzare la
quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito
dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini dell'accantonamento al
fondo crediti di dubbia esigibilita' nel risultato di
amministrazione, puo' essere esercitata anche con effetti sulle
risultanze finali esposte nell'allegato 5/2 annesso al decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, a seguito del riaccertamento
straordinario dei residui effettuato ai sensi dell'articolo 3, comma
7, dello stesso decreto legislativo n. 118 del 2011, nonche' sul
ripiano del disavanzo previsto dal comma 13 del medesimo articolo,
limitatamente ai soli enti che hanno approvato il suddetto
riaccertamento straordinario a decorrere dal 20 maggio 2015, fermo
restando il rispetto dell'articolo 3, comma 8, del medesimo decreto
legislativo n. 118 del 2011, il quale prevede che l'operazione di
riaccertamento straordinario sia oggetto di un unico atto
deliberativo».
Entrambe le disposizioni censurate consentono di utilizzare le
anticipazioni di liquidita' per modificare il risultato di
amministrazione dell'ente locale che le applica, attraverso
meccanismi tecnici che convergono nell'elusione dei precetti
costituzionali precedentemente richiamati.
Non e' rilevante, ai fini della presente decisione, la diversa
formulazione normativa impiegata dal legislatore - nella prima
disposizione l'utilizzazione viene enunciata come regola attraverso
l'uso dell'indicativo e nella seconda come facolta' - perche',
comunque, l'utilizzazione delle anticipazioni di liquidita'
consentita dalle disposizioni censurate non e' compatibile con i
richiamati plurimi precetti costituzionali.
4.1.- L'art. 119, sesto comma, Cost. risulta violato perche' le
anticipazioni di liquidita' costituiscono una forma straordinaria di
indebitamento a lungo termine e - in quanto tali - sono utilizzabili
in senso costituzionalmente conforme solo per pagare passivita'
pregresse iscritte in bilancio. Esse sono prestiti di carattere
eccezionale finalizzati a rafforzare la cassa quando l'ente
territoriale non riesce a onorare le obbligazioni passive secondo la
fisiologica scansione dei tempi di pagamento.
La loro eccezionalita' dipende essenzialmente dal fatto: a) di
essere inscindibilmente collegate a una sofferenza della cassa; b) di
essere frutto di un rigoroso bilanciamento di interessi rilevanti in
sede costituzionale e dell'Unione europea; c) di essere un rimedio
contingente, non riproducibile serialmente nel tempo e inidoneo a
risanare bilanci strutturalmente in perdita.
Quanto al profilo sub a), occorre sottolineare come le
anticipazioni di liquidita' siano spesso collegate a pregressi
fenomeni di inappropriata gestione; in un bilancio sano, di regola,
le diacronie tra la riscossione delle entrate e i pagamenti tendono a
bilanciarsi secondo le singole scansioni temporali del programma di
bilancio, opportunamente considerate attraverso le prudenti stime in
sede di previsione, mentre tutto cio' non accade quando fenomeni come
la sovrastima delle entrate e l'incapacita' a riscuotere si sommano
in modo progressivo nel tempo, fino a rendere l'adempimento delle
obbligazioni passive sempre piu' tardivo e aleatorio.
Quanto al profilo sub b), l'anticipazione a favore degli enti in
sofferenza di liquidita' e' stata generata in sede normativa da un
rigoroso bilanciamento tra l'esigenza di rispettare i vincoli di
indebitamento e quella di onorare i debiti, costituenti entrambe
regole primarie dell'ordinamento dell'Unione europea e nazionale,
tenuto conto dell'invalicabilita' della "regola aurea" dell'art. 119,
sesto comma, Cost., la quale costituisce comunque - anche prima del
suo inserimento in Costituzione - un principio storico
dell'ordinamento finanziario-contabile degli enti locali. Come questa
Corte ha gia' affermato, le anticipazioni di liquidita' «nascono
dall'esigenza di porre riparo ai crescenti ritardi nell'adempimento
delle obbligazioni da parte delle pubbliche amministrazioni. Detto
fenomeno, di per se' negativo, aggravava, tra l'altro, la situazione
delle imprese, gia' colpite dalla difficolta' di accedere al credito
bancario nel contesto della crisi. [...] Nel dialettico contesto,
astretto tra vincoli di indebitamento e indefettibilita' delle
scadenze debitorie, il Governo ha cercato di individuare soluzioni
normative e finanziarie capaci di venire incontro alle esigenze delle
imprese [...]. Cio' anche attraverso serrate azioni politiche di
negoziato a livello europeo per ottenere un margine di flessibilita'
del patto di stabilita' e crescita. Cosi' il Consiglio europeo del 14
marzo 2013, facendo seguito agli orientamenti gia' espressi nel
giugno e nel dicembre del 2012, ha riconosciuto la necessita' di
[...] utilizzare spazi di flessibilita' per azioni di sostegno alla
crescita e all'occupazione, pur nel rispetto della necessaria
stabilita' finanziaria. In sintonia con le linee espresse dal
Consiglio europeo, la Commissione europea, con la dichiarazione del
18 marzo 2013, ha sottolineato l'urgenza di una pronta risoluzione
del tema dei pagamenti arretrati della pubblica amministrazione e
chiarito i termini operativi della nozione di flessibilita'»
(sentenza n. 181 del 2015).
Quanto al profilo sub c), e' utile sottolineare come
l'inidoneita' dell'anticipazione a rimuovere situazioni di deficit
strutturale risulta non solo implicitamente dal contrasto formale con
il precetto contenuto nell'art. 119, sesto comma, Cost., ma anche da
dati elementari dell'esperienza, secondo cui solo un investimento
efficace puo' compensare in positivo l'onere debitorio sotteso alla
sua realizzazione. In tale contesto, infatti, risulta «di chiara
evidenza che destinazioni diverse dall'investimento finiscono
inevitabilmente per depauperare il patrimonio dell'ente pubblico che
ricorre al credito» (sentenza n. 188 del 2014). Peraltro, tale
precetto custodisce interessi costituzionali che non sono limitati
alla mera cura della sana gestione finanziaria, ma si estendono agli
interdipendenti profili di tutela della rappresentanza democratica e
dell'equita' intergenerazionale (ex plurimis, sentenza n. 18 del
2019).
4.1.1.- Il carattere temporaneo e settoriale e la ratio univoca e
oggettiva della disciplina delle anticipazioni di liquidita' - come
precedentemente definiti - determinano l'inconsistenza
dell'apodittico argomento difensivo del Comune di Napoli, secondo cui
l'anticipazione di liquidita' degli enti locali sarebbe
funzionalmente diversa da quella delle Regioni.
Del resto, in tema di anticipazioni di liquidita', gia' in
precedenza si era affermato che il d.l. n. 35 del 2013 «ha introdotto
una disciplina di carattere speciale e temporanea, derogatoria del
patto di stabilita' interno e di altre disposizioni in materia di
finanza pubblica, per il pagamento dei debiti scaduti delle
amministrazioni pubbliche. In particolare, nel citato decreto-legge
sono contenute le misure dirette a consentire il pagamento da parte
delle pubbliche amministrazioni di debiti scaduti, con modalita'
differenti per gli enti locali (art. 1), le Regioni e le Province
autonome (art. 2), gli enti del Servizio sanitario nazionale per il
tramite delle Regioni (art. 3) e le amministrazioni statali (art. 5).
Si tratta di disposizioni espressamente "volte ad assicurare l'unita'
giuridica ed economica dell'ordinamento" (art. 6, comma 1)» (sentenza
n. 181 del 2015). E in quella sede questa Corte aveva avvertito che
«[s]e alcune aporie semantiche possono suscitare qualche perplessita'
circa la tecnica legislativa impiegata, non v'e' dubbio che
utilizzare detti profili di ambiguita' per qualificare il
finanziamento in esame come vero e proprio mutuo, anziche' mera
anticipazione di liquidita', porterebbe inevitabilmente a concludere
che anche le norme interposte sarebbero contrarie a Costituzione, in
quanto palesemente in contrasto con la prescrizione dell'art. 119,
sesto comma, Cost., il cui rispetto, al contrario, era attestato in
sede di lavori preparatori della legge di conversione del d.l. n. 35
del 2013. Deve essere dunque condivisa l'opinione del rimettente,
secondo cui il meccanismo normativo creato dal legislatore statale
risulta influente sulla sola gestione di cassa: d'altronde, quando
una disposizione si presta a piu' interpretazioni e solo una risulta
conforme al parametro costituzionale, al testo legislativo va
attribuito il significato compatibile con la Costituzione.
Un'interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata delle
norme statali porta dunque a concludere che le anticipazioni di
liquidita' altro non costituiscono che anticipazioni di cassa di piu'
lunga durata temporale rispetto a quelle ordinarie. La loro ratio,
quale si ricava dalla genesi del decreto-legge e dai suoi lavori
preparatori, e' quella di riallineare nel tempo la cassa degli enti
strutturalmente deficitari con la competenza» (ancora sentenza n. 181
del 2015).
Inoltre, analoga pronuncia ha riguardato successivamente anche
una fattispecie inerente agli enti locali (sentenza n. 18 del 2019).
Non esiste, dunque, alcuna distinzione di carattere sostanziale tra
la disciplina delle anticipazioni di liquidita' assegnate alle
Regioni e quelle agli enti locali: entrambe sono destinate a pagare
passivita' gia' iscritte in bilancio (ivi compresi i debiti fuori
bilancio, i quali, prima di essere eventualmente onorati, devono
avere ingresso nel bilancio stesso attraverso le tipizzate
fattispecie del riconoscimento: art. 194 - «Riconoscimento di
legittimita' di debiti fuori bilancio» - del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali») e non possono essere destinate
alla copertura giuridica di alcuna spesa. Sul tema, d'altra parte,
questa Corte ha affermato piu' volte che, nei bilanci pubblici, le
espressioni numeriche devono essere corredate da una stima
attendibile, assicurata dalla coerenza con i presupposti economici e
giuridici della loro quantificazione, sicche' nel concetto di
copertura giuridica operano in modo sinergico l'individuazione dei
mezzi finanziari e della ragione giuridica sottesa al loro impiego
(sentenze n. 227 del 2019 e n. 274 del 2017).
4.2.- Se la ratio dell'anticipazione di liquidita' «e' quella di
riallineare nel tempo la cassa degli enti strutturalmente deficitari
con la competenza, attraverso un'utilizzazione limitata al pagamento
delle passivita' pregresse unita a contestuali risparmi nei bilanci
futuri, proporzionati alle quote di debito inerenti alla restituzione
della anticipazione stessa cosi' da rientrare dai disavanzi
gradualmente ed in modo temporalmente e finanziariamente
proporzionato alla restituzione dell'anticipazione» (sentenza n. 181
del 2015), al di fuori di tale «utilizzazione limitata» il suo
impiego risulta in contrasto anche con l'equilibrio di bilancio.
Per quel che concerne questa illegittima influenza sugli
equilibri strutturali del bilancio, e' sufficiente considerare che il
mancato accantonamento delle risorse, quantificato secondo
l'ordinario criterio di computo del FCDE, consente al Comune di
Napoli di impiegare un surplus di spesa, pari al mancato
accantonamento, coprendolo con risorse "nominali" (ma non reali,
perche' il meccanismo contabile indebitamente autorizzato dalle norme
censurate finisce per ridurre o azzerare il cosiddetto FCDE
attraverso la sua sostituzione parziale o totale con l'anticipazione
di liquidita'), in tal modo incrementando di fatto - senza che cio'
appaia dalle scritture ufficiali - il disavanzo di amministrazione
gia' maturato negli esercizi precedenti.
Al fine di illustrare sinteticamente sotto il profilo tecnico gli
effetti di questo meccanismo, e' utile ricordare che l'accantonamento
al FCDE e' funzionalmente definito in modo inequivocabile
dall'allegato 4/2, punto 3.3, al decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42), il quale stabilisce che esso «non e' oggetto di
impegno e genera un'economia di bilancio che confluisce nel risultato
di amministrazione come quota accantonata». Si tratta di una regola
che invera l'applicazione del principio di prudenza nella stima delle
risorse disponibili. Come semanticamente specificato, il fondo rende
inerte, cioe' inutilizzabile, una quota delle risorse risultanti da
parte entrata, in misura proporzionale all'andamento della
riscossione che ha caratterizzato l'ente locale negli esercizi
precedenti. Ove non venga applicata tale tipologia di svalutazione
dei crediti, viene consentita - come nel caso di specie -
l'iscrizione in bilancio di entrate stimate in modo da non tener
conto dell'effettiva capacita' di riscossione dei crediti.
L'istituto del fondo crediti di dubbia esigibilita' costituisce,
a ben vedere, una necessaria integrazione legale al «principio della
previa dimostrazione analitica dei crediti e delle somme da
riscuotere, iscrivibili nelle partite dei residui attivi e
computabili ai fini [del risultato di] amministrazione, [connotato
dalla] stretta inerenza ai concetti di certezza e attendibilita' che
devono caratterizzare le risultanze della gestione economica e
finanziaria» (sentenza n. 138 del 2013). Infatti, la prassi frequente
in molte amministrazioni di sovrastimare l'entita' dei crediti,
evitando o rendendo imprecisa in sede di rendiconto la "dimostrazione
analitica" delle ragioni giuridiche delle somme da riscuotere e dello
stato dei procedimenti finalizzati alla riscossione, ha reso
necessario correggere - attraverso il fondo in questione - le stime
sovradimensionate con un accantonamento calcolato mediante un
coefficiente di riduzione proporzionato alla capacita' di riscossione
mostrata dall'ente stesso in un congruo periodo (anch'esso fissato
per gli enti locali dall'allegato n. 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011)
antecedente all'esercizio oggetto di rendiconto.
Permettere - come fanno la disposizione originaria e quella di
interpretazione autentica censurata - la sostituzione di detto
accantonamento mediante la doppia contabilizzazione
dell'anticipazione di liquidita' (che infatti, nell'ottica delle
medesime disposizioni, non si limita a determinare il naturale
incremento del saldo di cassa di fine esercizio, ma viene impiegata
anche per l'indebita sostituzione del fondo svalutazione crediti di
dubbia esigibilita'), vanifica la possibilita' di stimare le risorse
disponibili secondo prudenza, cosi' contraddicendo il presupposto
funzionale del fondo stesso.
Per quel che riguarda l'alterazione del risultato di
amministrazione, la contabilizzazione tra le parti attive del
rendiconto delle anticipazioni di liquidita', gia' facenti parte del
fondo di cassa di fine esercizio, migliora in modo solo apparente il
risultato di amministrazione, cosi' esonerando l'ente locale dalle
necessarie operazioni di rientro dal deficit, che non saranno
parametrate sul disavanzo effettivo ma su quello alterato
dall'anomala contabilizzazione del fondo anticipazioni liquidita'.
Cio' pregiudica ulteriormente, in violazione degli artt. 81 e 97,
primo comma, primo periodo, Cost., l'equilibrio strutturale dell'ente
locale in questione, in quanto alla situazione deficitaria precedente
si aggiunge quella derivante dall'impiego indebito
dell'anticipazione.
L'effetto distorsivo nel calcolo del disavanzo e' particolarmente
grave per la pregnante funzione certativa della sua determinazione,
dalla quale l'ordinamento fa dipendere importanti effetti giuridici;
in proposito e' utile ricordare che l'art. 188 del d.lgs. n. 267 del
2000 prescrive che «[l]'eventuale disavanzo di amministrazione,
accertato ai sensi dell'articolo 186, e' immediatamente applicato
all'esercizio in corso di gestione contestualmente alla delibera di
approvazione del rendiconto. La mancata adozione della delibera che
applica il disavanzo al bilancio in corso di gestione e' equiparata a
tutti gli effetti alla mancata approvazione del rendiconto di
gestione. Il disavanzo di amministrazione puo' anche essere ripianato
negli esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione, in
ogni caso non oltre la durata della consiliatura, contestualmente
all'adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di
rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti
necessari a ripristinare il pareggio».
E quali che siano i tempi di rientro dal deficit, il richiamato
art. 188 detta procedure e adempimenti immediatamente cogenti,
funzionali - tra l'altro - a esaltare l'assunzione delle
responsabilita' dei risultati imputabili alle amministrazioni che si
sono succedute durante la formazione del disavanzo: «[l]a
deliberazione, contiene l'analisi delle cause che hanno determinato
il disavanzo, l'individuazione di misure strutturali dirette ad
evitare ogni ulteriore potenziale disavanzo, ed e' allegata al
bilancio di previsione e al rendiconto, costituendone parte
integrante. Con periodicita' almeno semestrale il sindaco o il
presidente trasmette al Consiglio una relazione riguardante lo stato
di attuazione del piano di rientro, con il parere del collegio dei
revisori. L'eventuale ulteriore disavanzo formatosi nel corso del
periodo considerato nel piano di rientro deve essere coperto non
oltre la scadenza del piano di rientro in corso».
4.2.1.- Le precedenti considerazioni dimostrano l'infondatezza di
due argomenti prospettati dal Comune di Napoli: a) quello secondo
cui, cancellando le due norme censurate, esso «dovra' finanziare a
bilancio con risorse nuove (ulteriori rispetto a quelle utilizzate
per la costituzione del FAL) la quota, anch'essa trentennale, di
restituzione dell'anticipazione di liquidita'»; b) quello secondo cui
la difficolta' dell'ente territoriale a riscuotere crediti
giustificherebbe la censurata tecnica contabile.
E' del tutto evidente che la capacita' di escutere i debitori non
dipende solo dalla situazione economica dei membri della
collettivita', ma anche e soprattutto dall'efficienza amministrativa
dell'ente locale e dei propri uffici preposti alla riscossione.
Quanto all'argomento sub a), e' altrettanto evidente - al di la'
dei meccanismi contabili che talvolta oscurano la sostanza dei fatti
- la diversita' tra la contabilizzazione, nella cassa dell'ente,
dell'anticipazione di liquidita' (che avviene nel momento in cui
quest'ultima viene somministrata), l'appostazione in bilancio
dell'onere di restituzione della quota capitale e interessi del
prestito acceso e l'accantonamento di risorse nel fondo crediti di
dubbia esigibilita'. L'implementazione della cassa conseguente
all'incameramento dell'anticipazione risponde alle eccezionali e
tipizzate ipotesi di pagamento delle passivita' pregresse previste
dal d.l. n. 35 del 2013; l'onere conseguente alla restituzione della
quota annuale di capitale e interessi e' intrinseca conseguenza
dell'assunzione di un prestito; l'accantonamento nel FCDE ha come
fine il non far ricadere negativamente sull'equilibrio strutturale
del bilancio la scarsa capacita' di realizzare le entrate.
Proprio queste elementari considerazioni confermano che
l'utilizzazione delle anticipazioni di liquidita' in sostituzione
dell'accantonamento conseguente all'esistenza di crediti di dubbia
esigibilita' permette indebitamente all'ente locale l'effettuazione
di nuove spese, evitando il necessario adempimento di carattere
prudenziale e in tal modo aggravando il deficit strutturale
preesistente.
Quanto all'assunto secondo cui la difficolta' dell'ente
territoriale a riscuotere crediti giustificherebbe il meccanismo
finanziario consentito dalle norme censurate in ragione della ridotta
capacita' fiscale della popolazione di riferimento, e' il caso di
precisare che un conto e' la misura del gettito, effettivamente
legata alle condizioni socio-economiche del territorio, altro e' la
capacita' di riscuotere i tributi, consistente in una percentuale di
realizzazione del gettito stesso e strettamente collegata
all'efficienza del sistema di riscossione.
Fermo restando che una capacita' di riscossione inferiore alla
media nazionale e' un problema prevalentemente organizzativo, diverso
e' quello legato all'insufficienza strutturale del gettito fiscale ad
assicurare i servizi essenziali. In tal caso ben diversi sono i
rimedi previsti dalla Costituzione per garantire interventi ispirati
alla solidarieta' (sul punto si rinvia piu' diffusamente al
prosieguo).
5.- Nel pronunciare l'illegittimita' costituzionale delle
disposizioni censurate questa Corte non puo' non sottolineare la
peculiarita' della presente fattispecie. Se, da un lato,
l'amministrazione comunale, fino alla data della presente pronuncia,
ha gestito realmente partite di spesa superiori a quelle
costituzionalmente consentite, in tal modo peggiorando lo stato dei
propri conti, dall'altro lo ha fatto sulla base di disposizioni
legislative in vigore e di atti contabili dimensionati in rapporto
alle potenzialita' consentite dalle medesime disposizioni. Ne e'
derivato che tale gestione si e' dipanata in una serie di impegni e
pagamenti, in relazione ai quali l'affidamento dei soggetti venuti in
contatto con l'amministrazione comunale e la funzionalita' di
progetti avviati secondo contratti e situazioni negoziali in itinere
non possono essere travolti dalla dichiarazione di illegittimita' di
norme che hanno consentito, durante la loro vigenza, il
sovradimensionamento della spesa.
D'altronde, l'intervenuta sospensione degli effetti interdittivi
della spesa, a suo tempo disposti dalla Corte dei conti, sezione
regionale di controllo della Campania, e temporaneamente rimossi,
fino alla definizione del presente giudizio, dal giudice rimettente,
ha permesso al Comune di Napoli una gestione conforme alle
disposizioni allora vigenti, che consentivano la contestata
utilizzazione delle anticipazioni di liquidita'.
A ben vedere - proprio in ragione della peculiarita' del diritto
del bilancio e in particolare del principio di equilibrio dinamico
che sposta nel tempo la continua tensione verso un bilanciato
contrappeso tra entrate e spese - si e' in presenza di una
graduazione "naturale" degli effetti temporali della presente
sentenza sulla gestione del bilancio comunale e sulle situazioni
giuridiche a essa sottese. Con riguardo alla situazione venutasi a
creare a causa della non corretta contabilizzazione delle
anticipazioni di liquidita' e dell'extradeficit presumibilmente
generato dalla gestione posta in atto nelle more della presente
decisione (non risulta allo stato degli atti la realizzazione di
alcuna economia in grado di compensare l'allargamento della spesa),
l'ente locale dovra' avviare il necessario risanamento nei termini di
legge.
E' chiaro che in un simile contesto non e' affatto necessario che
l'amministrazione comunale riapprovi - risalendo all'indietro - tutti
i bilanci antecedenti alla presente pronuncia, essendo sufficiente
che siano ridefinite correttamente tutte le espressioni finanziarie
patologiche prodottesi nel tempo, applicando a ciascuna di esse i
rimedi giuridici consentiti nel periodo di riferimento, in modo da
ricalcolare il risultato di amministrazione secondo i canoni di
legge. Cosi', ad esempio, per le sole operazioni di riaccertamento
straordinario dei residui attivi e passivi di cui all'art. 3, comma
16, del d.lgs. n. 118 del 2011 - che poi e' quello di cui il Comune
di Napoli lamenta la notevole entita' -, il disavanzo di
amministrazione correttamente rideterminato al 1° gennaio 2015
attraverso il riaccertamento straordinario dei residui potra' essere
ripianato mediante i precitati accantonamenti fino al limite dei
trenta esercizi consentiti da detta norma mentre per i deficit
ulteriormente maturati, in conformita' al principio tempus regit
actum, saranno applicate le norme vigenti nel corso dell'esercizio in
cui tale ulteriore deficit e' maturato.
Il sistema cosi' sinteticamente delineato serve per attribuire "a
ciascuno il suo" in termini di responsabilita' di gestione,
affiancando all'operato del breve periodo la situazione aggiornata
degli effetti delle amministrazioni pregresse.
Fermo restando che non e' comunque consentita alcuna
utilizzazione delle anticipazioni di liquidita' per modificare il
risultato di amministrazione, va precisato che la presente pronuncia
produce un'efficacia immediatamente vincolante per la nuova
definizione del disavanzo e per l'adozione delle correzioni atte a
porvi rimedio.
Tenuto conto dell'accentuata mutevolezza del "tempo finanziario"
che determina continue sopravvenienze di natura fattuale e normativa,
e' proprio il rispetto del principio dell'equilibrio dinamico ad
assicurare la bilanciata congiunzione tra il principio di legalita'
costituzionale dei conti e l'esigenza di un graduale risanamento del
deficit, coerente con l'esigenza di mantenere il livello essenziale
delle prestazioni sociali durante l'intero periodo di risanamento. E'
stato in proposito affermato che «[i]l principio dell'equilibrio di
bilancio non corrisponde ad un formale pareggio contabile, essendo
intrinsecamente collegato alla continua ricerca di una stabilita'
economica di media e lunga durata, nell'ambito della quale la
responsabilita' politica del mandato elettorale si esercita, non solo
attraverso il rendiconto del realizzato, ma anche in relazione al
consumo delle risorse impiegate» (sentenza n. 18 del 2019).
In definitiva, un esame complessivo dei parametri costituzionali
vigenti in subiecta materia consente di chiarire che: a) l'equilibrio
dei conti e' un presupposto della sana gestione finanziaria, del buon
andamento e della corretta e ponderata programmazione delle politiche
pubbliche (artt. 81 e 97 Cost.); b) in tale prospettiva i deficit
causati da inappropriate gestioni devono essere recuperati in tempi
ragionevoli e nel rispetto del principio di responsabilita', secondo
cui ciascun amministratore democraticamente eletto deve rispondere
del proprio operato agli amministrati. A tal fine e' stato gia'
chiarito che «la legge di approvazione del rendiconto -
indipendentemente dalla compilazione e redazione dei complessi
allegati al bilancio previsti dal d.lgs. n. 118 del 2011 - deve
contenere, in coerenza con le risultanze di detti allegati, cinque
elementi fondamentali: a) il risultato di amministrazione espresso
secondo l'art. 42 del decreto in questione; b) il risultato della
gestione annuale inerente al rendiconto; c) lo stato
dell'indebitamento e delle eventuali passivita' dell'ente applicate
agli esercizi futuri» (sentenza n. 49 del 2018) poiche' la
trasparenza dei conti risulta «elemento indefettibile per avvicinare
in senso democratico i cittadini all'attivita' dell'Amministrazione,
in quanto consente di valutare in modo obiettivo e informato lo
svolgimento del mandato elettorale, e per responsabilizzare gli
amministratori» (sentenza n. 49 del 2018); d) quando le risorse
proprie non consentono ai Comuni, alle Province, alle Citta'
metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite deve essere lo Stato ad intervenire con
apposito fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i
territori con minore capacita' fiscale per abitante e con ulteriori
risorse aggiuntive ai fini di promozione dello sviluppo economico,
della coesione e della solidarieta' sociale, per rimuovere gli
squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei
diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni (art. 119, terzo, quarto e quinto
comma, Cost.); e) gli enti territoriali possono ricorrere
all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con
modalita' equilibrate in rapporto al generale contesto macroeconomico
(art. 119, sesto comma, Cost.).
6.- Il sintetico richiamo ai principi cardine della Costituzione
in tema di relazioni finanziarie tra Stato e comunita' territoriali
consente di svolgere opportune considerazioni in ordine ad alcuni
argomenti difensivi svolti dal Comune di Napoli i quali - ancorche'
eccentrici rispetto al thema decidendum - meritano attenzione anche
da parte del legislatore statale.
Si allude in particolare all'esigenza, espressa dal predetto ente
locale, di una legislazione finanziaria ispirata alla valorizzazione
dell'art. 3, secondo comma, Cost., nella specie sotto il profilo
della tutela dei cittadini residenti nei Comuni con maggiore
difficolta' economica e della riduzione/eliminazione della
sperequazione tra i livelli dei servizi erogati dagli enti di base
nelle comunita' piu' povere e in quelle piu' ricche.
Questa esigenza solidaristica nei confronti delle comunita' meno
abbienti trova puntuale risposta - come gia' rilevato - in piu'
articoli della Costituzione e, in particolare, nell'art. 119 Cost.,
il quale fissa le forme e i limiti che devono guidare il legislatore
ordinario nell'inveramento dei principi ivi indicati.
Il richiamato parametro costituzionale bilancia le ragioni
dell'autonomia, quelle dei vincoli finanziari dell'Unione europea e
quelle della solidarieta' verso le comunita' economicamente meno
munite.
Il primo comma precisa che l'autonomia finanziaria di entrata e
di spesa deve essere esercitata nel rispetto dell'equilibrio del
bilancio e che gli enti territoriali devono contribuire, insieme agli
altri enti della finanza allargata, all'osservanza dei vincoli
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea. In tale prospettiva,
l'equilibrio individuale dei singoli enti e' un presupposto della
sana gestione finanziaria e del corretto esercizio dell'autonomia,
nonche' del dovere di concorrere a realizzare gli obiettivi
macroeconomici nazionali e dell'Unione europea.
Ne consegue che tutte le disfunzioni - a cominciare da quelle
censurate in questa sede - devono essere rimosse e non possono essere
computate nell'attivazione dei meccanismi di solidarieta' previsti
dal terzo, quarto e quinto comma dell'art. 119 Cost.
E' in ordine al deficit strutturale imputabile alle
caratteristiche socio-economiche della collettivita' e del
territorio, e non alle patologie organizzative, che deve essere
rivolto l'intervento diretto dello Stato. Le risorse necessariamente
stanziate per tali finalita' - proprio in virtu' dei superiori
precetti costituzionali - devono essere prioritariamente destinate
dallo Stato alle situazioni di accertato squilibrio strutturale dei
bilanci degli enti locali.
7.- Dunque, l'art. 2, comma 6, del d.l. n. 78 del 2015 e l'art.
1, comma 814, della legge n. 205 del 2017, poiche' consentono di
utilizzare le anticipazioni di liquidita' al di fuori dei ristretti
limiti del pagamento delle passivita' pregresse nei termini sanciti
dal d.l. n. 35 del 2013 e, in particolare, di «utilizzare la quota
accantonata nel risultato di amministrazione a seguito
dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini dell'accantonamento al
fondo crediti di dubbia esigibilita' nel risultato di
amministrazione», risultano in contrasto con gli artt. 81, 97 e 119,
sesto comma, Cost. e, pertanto, devono essere dichiarati
costituzionalmente illegittimi.
Rimangono assorbite le ulteriori censure proposte nei confronti
delle disposizioni in esame.