ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1-bis,
commi 1 e 2, e 2, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n. 89
(Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine
ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di
procedura civile), promosso dalla Corte d'appello di Bologna nel
procedimento vertente tra F. M. e il Ministero della giustizia, con
ordinanza del 6 luglio 2018, iscritta al n. 152 del registro
ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 43, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 4 dicembre 2019 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
deliberato nella camera di consiglio del 9 gennaio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di un giudizio proposto per ottenere un equo
indennizzo per l'eccessiva durata di una precedente procedura di
liquidazione coatta amministrativa, l'adita Corte d'appello di
Bologna, in composizione monocratica - premessane la rilevanza e
ritenutane la non manifesta infondatezza «in relazione agli articoli
3, 24 e 117 Cost.» - ha sollevato, con l'ordinanza in epigrafe,
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 1-bis, commi 1 e
2, e 2, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa
riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del
processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura
civile).
Ad avviso della rimettente, le norme denunciate - in quanto,
secondo l'interpretazione consolidatasi in termini di diritto
vivente, riconoscono il diritto ad equo indennizzo per eccessiva
durata (oltre i sei anni) di "procedure concorsuali" con riferimento
alle sole procedure fallimentari e non anche a quelle di liquidazione
coatta amministrativa (Corte di cassazione, sezione prima civile,
sentenze 10 giugno 2011, n. 12729; 30 dicembre 2009, n. 28105; 3
agosto 2007, n. 17048) - violerebbero, appunto, i parametri evocati.
Quanto agli artt. 3 e 24 Cost., «posto che a fronte di una
identica situazione soggettiva di vantaggio (l'essere creditore di un
fallimento o di una lca), la legge n. 89 del 2001 attribuisce solo al
primo (e non al secondo) la possibilita' di ottenere tutela (a causa
del ritardo nella chiusura della procedura concorsuale) nelle forme
previste dalla legge stessa».
Quanto all'art. 117, primo comma, Cost. - in relazione al
richiamato (ancorche' solo in motivazione) art. 13 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 - in ragione del
sopravvenuto contrasto del riferito diritto vivente con la sentenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo, 11 gennaio 2018,
Cipolletta contro Italia, che ha equiparato le procedure di
liquidazione coatta amministrativa alle procedure fallimentari, ai
fini del riconoscimento del pari diritto (del creditore) ad un equo
indennizzo per l'eccessiva correlativa durata.
2. - Nel giudizio innanzi a questa Corte e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per
l'inammissibilita' delle questioni - per omesso previo esperimento
del tentativo di interpretazione costituzionalmente conforme della
normativa denunciata - e, in subordine, per la loro infondatezza, in
ragione della erroneita' della premessa interpretativa.
Considerato in diritto
1.- L'art. 1-bis della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di
equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del
processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura
civile), al suo comma 1, dispone che «[l]a parte di un processo ha
diritto a esperire rimedi preventivi alla violazione della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955,
n. 848, sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole
di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione stessa». E, nel
successivo comma 2, stabilisce che «[c]hi, pur avendo esperito i
rimedi preventivi di cui all'articolo 1-ter, ha subito un danno
patrimoniale o non patrimoniale a causa dell'irragionevole durata del
processo ha diritto ad una equa riparazione».
A sua volta, l'art. 2 della stessa legge, sub comma 1, sanziona,
con l'inammissibilita' della domanda, il mancato esperimento dei
rimedi preventivi volti ad evitare l'irragionevole durata del
«processo».
L'art. 2, comma 2-bis, tra l'altro, poi precisa (al terzo
periodo) che «[s]i considera rispettato il termine ragionevole [...]
se la procedura concorsuale si e' conclusa in sei anni».
2.- In sede di interpretazione delle suddette disposizioni, la
Corte di legittimita' ha enucleato il principio per cui il diritto
all'equa riparazione ex lege n. 89 del 2001 e' configurabile solo con
riguardo all'eccessiva durata di un «processo» (comportante
l'esercizio di un'attivita' giurisdizionale) e non anche, quindi, con
riferimento all'irragionevole protrarsi di un procedimento di
carattere meramente amministrativo (ex plurimis, Corte di cassazione,
sezioni unite civili, sentenza 25 febbraio 2014, n. 4429; sezione
prima civile, sentenze 28 maggio 2010, n. 13088; 16 novembre 2007, n.
23754; 15 gennaio 2004, n. 483).
In linea con tale principio, la stessa Corte ha, quindi, in
particolare, affermato che il diritto all'indennizzo di che trattasi
non e' configurabile in relazione alla liquidazione coatta
amministrativa che e' procedimento a carattere amministrativo, in cui
si innestano solo eventuali fasi di carattere giurisdizionale, quali
la dichiarazione dello stato di insolvenza, le relative eventuali
impugnazioni e le opposizioni allo stato passivo (Corte di
cassazione, sezione prima civile, sentenze 10 giugno 2011, n. 12729;
30 dicembre 2009, n. 28105; 3 agosto 2007, n. 17048).
3.- Chiamata a decidere su una domanda di equo indennizzo traente
causa dalla eccessiva durata di una procedura di liquidazione coatta
amministrativa, la Corte d'appello di Bologna, in composizione
monocratica, con l'ordinanza di cui si e' in narrativa detto, ha
sollevato, «in relazione agli articoli 3, 24 e 117, primo comma,
Cost.», questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 1-bis,
commi 1 e 2, e 2, comma 1, della legge n. 89 del 2001, nella parte,
appunto, in cui, alla stregua della riferita esegesi, consolidatasi
in termini di diritto vivente, esclude la configurabilita' del
diritto all'equo indennizzo da detta legge previsto ove l'eccessiva
durata, di cui la parte si dolga, attenga a procedure di liquidazione
coatta amministrativa.
Secondo la rimettente, la normativa denunciata, cosi'
interpretata, si porrebbe, per un verso, in contrasto con gli artt. 3
e 24 Cost., per la ragione che, «a fronte di una identica situazione
soggettiva di vantaggio (l'essere creditore di un fallimento o di una
lca), la legge n. 89 del 2001 attribuisce solo al primo (e non al
secondo) la possibilita' di ottenere tutela (a causa del ritardo
nella chiusura della procedura concorsuale) nelle forme previste
dalla legge stessa».
E, per altro verso, violerebbe l'art. 117, primo comma, Cost. -
in relazione all'art. 13 (non richiamato in dispositivo ma evocato in
motivazione) della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848 - in ragione del sopravvenuto contrasto del riferito diritto
vivente con la sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo 11
gennaio 2018, Cipolletta contro Italia, che avrebbe equiparato le
procedure di liquidazione coatta amministrativa alle procedure
fallimentari, ai fini del riconoscimento dal pari diritto (del
creditore) ad un equo indennizzo per l'eccessiva correlativa durata.
4.- Viene preliminarmente in esame l'eccezione di
inammissibilita' della questione formulata dall'Avvocatura dello
Stato sul rilievo che la rimettente avrebbe omesso il tentativo di
«dare alla norma di cui si tratta una lettura costituzionalmente
orientata, si' da sottrarla al prospettato dubbio di
costituzionalita'».
L'eccezione non e' suscettibile di accoglimento.
La Corte bolognese ha pur preso in considerazione la possibilita'
di leggere l'espressione «procedura concorsuale» (sub art. 2, comma
2-bis, terzo periodo, della legge n. 89 de 2001) nel senso che
«comprenda in se anche la lca».
Ma ha poi ritenuto che una tale "lettura alternativa" trovi
appunto ostacolo non superabile nel "diritto vivente", diversamente
orientatosi. E, secondo quanto piu' volte affermato da questa Corte,
in presenza di un orientamento giurisprudenziale consolidato, il
giudice a quo - se pure e' libero di non uniformarvisi e di proporre
una diversa esegesi del dato normativo, essendo la "vivenza" di una
norma una vicenda per definizione aperta, ancor piu' quando si tratti
di adeguarne il significato a precetti costituzionali - ha
alternativamente, comunque, la facolta' di assumere l'interpretazione
censurata in termini di "diritto vivente" e di richiederne, su tale
presupposto, il controllo di compatibilita' con i parametri
costituzionali (sentenze n. 75 del 2019, n. 39 del 2018, n. 259 e n.
122 del 2017, n. 200 del 2016 e n. 11 del 2015).
5.- Nel merito, la questione e', sotto ogni suo prospettato
profilo, non fondata.
5.1.- La liquidazione coatta amministrativa e', come noto, al
pari del fallimento, un "contenitore" di procedure, nel contesto del
quale la connotazione giurisdizionale sopravviene - per effetto di
eventuali opposizioni, impugnazioni o insinuazioni tardive - solo
dopo il deposito dello stato passivo, che conclude l'iniziale e
centrale fase di verifica dei crediti da parte del commissario
liquidatore, avente natura, invece, di procedimento amministrativo.
La peculiarita' della liquidazione coatta amministrativa,
rispetto al fallimento - come da questa Corte gia' da tempo
sottolineato - rinviene la sua giustificazione nelle finalita'
pubblicistiche di tale procedura (sentenze n. 363 del 1994, n. 159
del 1975 e n. 87 del 1969), che infatti riguarda imprese che, pur
operando nell'ambito del diritto privato, involgono tuttavia
molteplici interessi o perche' attengono a particolari settori
dell'economia nazionale, in relazione ai quali lo Stato assume il
compito della difesa del pubblico affidamento, o perche' si trovano
in rapporto di complementarieta', dal punto di vista teleologico e
organizzativo, con la pubblica amministrazione. Segnatamente l'avvio
della procedura di liquidazione coatta amministrativa dipende dalla
natura del soggetto debitore (banche, assicurazioni, societa'
cooperative, enti sottoposti a vigilanza e simili).
La ragione della sottrazione di siffatte imprese alla funzione
propriamente giurisdizionale sta dunque nel fatto che la liquidazione
coatta amministrativa coinvolge interessi pubblici preminenti
(rispetto a quelli prettamente esecutivi) legati a finalita' di
politica economica, industriale o sociale.
E cio', appunto, comporta che tra le due comparate procedure non
sussista quella "identita'" delle rispettive posizioni creditorie,
che il giudice a quo presuppone e adduce a motivo della censurata
disparita' di trattamento delle stesse in tema di equo indennizzo ex
lege n. 89 del 2001.
La tutela dei creditori di imprese sottoposte a procedura di
liquidazione coatta amministrativa assume, infatti, una connotazione
doppiamente differenziata, rispetto a quella di altri creditori in
sede concorsuale, in quanto gli interessi pubblici che giustificano
la procedura amministrativa, per un verso, in qualche misura
attenuano il rilievo del singolo diritto di credito e, per altro
verso, rafforzano, pero', la prospettiva finale di soddisfazione del
credito, come effetto riflesso del concorrente obiettivo, di
mantenimento in attivita' del complesso produttivo dell'azienda
debitrice, perseguibile dalla procedura amministrativa.
5.2.- Va poi ancora considerato che l'inapplicabilita' della
disciplina dell'equo indennizzo alla liquidazione coatta (in quanto)
amministrativa, quale risultante dalla normativa censurata, non
comporta che, in caso di non giustificabile eccessiva durata di
siffatta procedura, il creditore resti privo di alcun rimedio
riparatorio.
Fuori dal perimetro del "processo" - sul quale direttamente
incide il precetto dell'art. 6, paragrafo 1, CEDU e al quale
propriamente ed esclusivamente si rivolge la disciplina dell'equo
indennizzo ex lege n. 89 del 2001 - l'area del procedimento
amministrativo non e', comunque, sottratta a principi e norme che
sanzionino l'autorita' amministrativa e le sue strutture ove
ingiustificatamente ritardino il perseguimento degli interessi alla
cui cura sono preposti.
La legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi) prevede, infatti, sub art. 2-bis, comma 1, che le
pubbliche amministrazioni siano tenute al risarcimento del danno
ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza del termine di
conclusione del procedimento.
E, ancorche' per il procedimento di liquidazione coatta
amministrativa non sussista un termine predefinito per la sua
conclusione, cio' non esclude che - in relazione alla peculiarita' e
complessita' delle singole vicende liquidatorie - detto termine possa
essere, nel caso concreto, desunto alla luce dei principi generali
che governano l'azione amministrativa: principi - regola di
proporzionalita', divieto di aggravio, dovere di conclusione del
procedimento e tutela dell'affidamento in cio' riposto dai soggetti
che vi sono coinvolti - da leggersi anche in coerenza ai criteri
fissati dalla giurisprudenza della Corte EDU.
5.3.- Non sussiste, dunque, la prospettata violazione degli artt.
3 e 24 Cost.
6.- Le considerazioni che precedono valgono ad escludere anche la
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., per il profilo,
prospettato dal rimettente, di sospettato contrasto della normativa
in esame, con la citata sentenza della Corte EDU 11 gennaio 2018.
Detta sentenza - che, come osservato dal giudice da essa
dissenziente, si discosta dalla giurisprudenza consolidata della
Corte EDU relativa alla procedura amministrativa non contenziosa -
nel riconoscere al ricorrente il diritto ad un compenso (di euro
24.000,00) a titolo risarcitorio del "danno morale" subito, per un
verso, fonda la sua motivazione sulla premessa di principio, per cui
la diversa natura attribuita a livello interno alla procedura di
liquidazione coatta amministrativa, rispetto alla procedura
fallimentare, non giustifica che solo a quest'ultima, e non anche
alla prima procedura, sia applicabile il rimedio riparatorio interno
in linea con l'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione. E, per altro
verso, fa leva sulla constatazione che il procedimento dal quale il
ricorrente attendeva la risposta alla propria pretesa creditoria
durava gia' da "complessivamente quasi venticinque anni" e il Governo
non aveva esposto «alcun fatto o argomento convincente che possa
giustificare un tale ritardo».
Si tratta, dunque, di una sentenza che, da un lato, nella sua
premessa, non tiene compiutamente conto dei rimedi riparatori
apprestati dall'ordinamento italiano riferibili anche al procedimento
per cui e' causa; e, dall'altro lato, nel suo decisum, risponde ad
una finalita' di tutela dell'interesse del ricorrente, che si ravvisa
leso in correlazione alla peculiarita' del caso concreto: tutela,
questa, "parcellizzata", che e' per sua natura complementare alla
tutela "sistemica" apprestata in sede nazionale (sentenze n. 67 del
2017, n. 264 del 2012).
Da qui, dunque, la non fondatezza della questione sollevata dai
rimettenti anche in relazione ai parametri da ultimo considerati.