Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della giunta provinciale, rappresentante legale pro
tempore, dott. Maurizio Fugatti, autorizzato con deliberazione della
giunta della Provincia autonoma di Trento n. 253 del 21 febbraio 2020
(doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale di data 27
febbraio 2020, n. 28053/0000001 di raccolta, n. 28674 di repertorio,
redatta dall'ufficiale rogante della Provincia dott. Guido
Baldessarelli (doc. 2) dal prof. avv. Franco Mastragostino del Foro
di Bologna, dagli avv.ti Nicolo' Pedrazzoli e Sabrina Azzolini
dell'Avvocatura della Provincia autonoma di Trento e dall'avv.
Francesca Giuffre', con studio in Roma, via dei Gracchi n. 39, con
facolta' di agire, anche disgiuntamente fra loro, e di esercitare
ogni facolta' assegnata dalla legge al difensore, eleggendo domicilio
presso lo studio dell'avv. Francesca Giuffre', in Roma, via dei
Gracchi n. 39;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri,
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale:
dei seguenti commi dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2019, n.
160, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022»:
comma 269; comma 290, secondo periodo, in combinato disposto con i
commi da 288 a 290, primo periodo; comma 548; comma 602, in combinato
disposto con il primo periodo del comma 590,
per violazione:
dell'art. 8 (in particolare n. 1), dell'art. 9 (in
particolare n. 10), dell'art. 16 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale) e delle relative
norme di attuazione (decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo
1975, n. 474; decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988,
n. 305);
del Titolo VI dello Statuto speciale, in particolare art. 79;
e decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268;
degli articoli 69, 70, 72, 73, 75, 75-bis dello Statuto
speciale;
degli articoli 103, 104 e 107 dello Statuto speciale;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare
articoli 2 e 4;
dell'art. 117, terzo e quarto comma della Costituzione e
dell'art. 119 della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
del principio di leale collaborazione, in relazione all'art.
120 della Costituzione, e dell'accordo 15 ottobre 2014;
del principio di ragionevolezza e di coerenza della
legislazione.
Fatto
Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 30
dicembre 2019, n. 304, Supplemento ordinario n. 45/L, e' stata
pubblicata la legge 27 dicembre 2019, n. 160, recante «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio
pluriennale per il triennio 2020-2022».
L'art. 1 e' composto da una articolata serie di commi che
contengono disposizioni eterogenee di carattere finanziario, alcune
delle quali suscettibili - o perche' riferite espressamente anche
alle province autonome, quando non lo dovrebbero essere, o perche'
formalmente scritte con espressione letterale ambigua - di incidere
su competenze statutarie, riconosciute come proprie ed esclusive
della ricorrente Provincia autonoma, nonche' di sortire effetti
diretti, quanto meno potenziali, sulla legislazione provinciale
vigente e sulla corrispondente organizzazione amministrativa,
compromettendone l'autonomia e l'efficienza.
Si tratta delle seguenti disposizioni:
comma 269 «Norme in materia di contenimento della spesa per
il personale sanitario»;
comma 548 «Procedure di monitoraggio degli effetti finanziari
conseguenti alle modifiche della disciplina tributaria statale»;
commi da 288 a 290 «Coperture finanziarie delle misure
premiali per favorire l'utilizzo di strumenti di pagamento
elettronici»;
commi da 590 a 602 «Cessazione dell'applicazione di
determinate misure di contenimento della spesa pubblica».
La ricorrente Provincia ritiene che le sopra identificate
disposizioni siano lesive del suo assetto statutario e di attuazione
statutaria costituzionalmente garantiti, e che dunque esse risultino
costituzionalmente illegittime per le seguenti ragioni di
Diritto
Premessa.
Preme, innanzitutto, evidenziare che la legge di bilancio 2020,
come sopra specificata, all'art. l, comma 856, contiene, per le
autonomie speciali, una clausola di carattere generale del seguente
tenore: «Le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle
regioni a Statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di
Balzano compatibilmente con i rispettivi Statuti e le relative norme
di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3» (invero, la predetta norma e' stata introdotta
nel corso dei lavori parlamentari, in accoglimento delle proposte
tecniche di emendamento avanzate anche dalla PAT, che ponevano
l'accento sull'esigenza di tener nel dovuto conto il carattere
speciale degli Statuti di autonomia).
Secondo l'orientamento consolidato di questa ecc.ma Corte
costituzionale le norme di chiusura analoghe a quella teste'
descritta, destinate ad assicurare la salvaguardia delle speciali
potesta' attribuite alle province autonome dagli Statuti speciali e
dalle norme di attuazione statutaria, assumono il valore di chiave
interpretativa per l'applicazione delle disposizioni contenute nella
stessa fonte, qualora in queste ultime non vi siano riferimenti
espressi alle autonomie speciali, consentendo, in tal modo, una
«interpretazione adeguatrice» anche in casi di formulazioni equivoche
o equivocabili (cfr. sentenze n. 412 del 2004 e n. 228 del 2013).
Inoltre, il richiamo espresso, in tale clausola, alla legge
costituzionale n. 3 del 2001 e' volto a garantire, in senso
autonomistico, l'operativita' della norma transitoria (di cui
all'art. 10 della medesima legge costituzionale) che dispone, per il
periodo intercorrente sino all'adeguamento degli Statuti speciali
alla riforma costituzionale, l'applicazione della medesima
limitatamente alle parti di essa che prevedono forme di autonomia
piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite dagli Statuti stessi.
Ora, la Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire la portata
estensiva della clausola di principio sopra richiamata, confermandone
l'effetto descritto come volto ad ampliare e non a restringere gli
ambiti di materia gia' spettanti alle autonomie per Statuto speciale
(segnatamente, in materia di «tutela della salute», riconosciuto come
ambito piu' esteso rispetto a quello dell'«igiene e sanita', ivi
compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera», a partire dalla
sentenza n. 181 del 2006, richiamata dalla successiva n. 371 del
2008, riferita proprio alla Provincia autonoma di Trento; in materia
di servizio idrico, la sentenza n. 357 del 2010, punto 3.2 del
considerato in diritto, che richiama la precedente sentenza n. 412
del 1994, secondo cui la riforma costituzionale, in forza del
principio ricavabile dal predetto art. 10, non restringe la sfera di
autonomia gia' spettante alla Provincia autonoma, cosi' come la
competenza legislativa in ordine al servizio idrico integrato ad essa
spettante non e' stata sostituita dalla competenza esclusiva statale
in materia di «tutela della concorrenza» e di «tutela
dell'ambiente»).
Tuttavia, e' altrettanto vero che la clausola di garanzia non
sempre rappresenta un baluardo sufficiente a scongiurare effetti
lesivi/invasivi dell'autonomia speciale.
E' quello che accade nel caso di specie. Nella legge di bilancio
statale qui considerata, sono presenti, infatti, alcune disposizioni
riferite espressamente anche alle province autonome, rispetto alle
quali si pone il problema di verificare se esse consentano, o meno,
la predetta interpretazione adeguatrice; e sono, altresi',
contemplate altre norme che, in modo indiretto, sono destinate a
produrre effetti nei loro riguardi; in tal senso la clausola
«generale» di salvaguardia, come formulata (con riferimento alla
possibilita' di applicazione «compatibile»), non garantisce, in
presenza di riferimenti diretti e specifici alle province (o di
indici comunque contrari), una copertura adeguata, come osservato da
questa Corte costituzionale nella sentenza n. 88 del 2006:
parafrasando la quale, si puo' concludere che la clausola generale
«e' troppo generica», e le previsioni particolari sono «troppo
specifiche» per assicurare la impermeabilita' dell'autonomia
provinciale.
Nonostante le pronunce di questa Corte costituzionale, la prassi
legislativa dello Stato continua ad avvalersi di clausole generali
che, come la giurisprudenza costituzionale ripete da tempo, sono
volte a ribadire un principio che e' costituzionalmente stabilito,
ossia ad escludere la diretta applicazione, alle autonomie speciali,
delle disposizioni statali che non siano compatibili con gli Statuti
speciali e con le norme di attuazione degli stessi, al di fuori delle
particolari procedure previste dai rispettivi Statuti (sentenza n.
229 del 2013, punto 8.1 del considerato in diritto); si tratta di
clausole che hanno la funzione di ribadire che le norme statali sono
applicabili alle autonomie speciali solo a condizione che siano
rispettati gli Statuti speciali e le norme di attuazione statutaria
(cfr., sempre Corte costituzionale n. 229/2013, dove sono richiamate
le precedenti sentenze n. 193 e n. 241 del 2012, nonche' le analoghe
sentenze n. 64 e n. 178 del 2012). In campo finanziario, vale, del
resto, il canone interpretativo dell'applicazione «mediata» delle
norme statali, attraverso le apposite procedure prescritte dalla
normativa statutaria e di attuazione statutaria (sentenza n. 141 del
2015, punto 7.1 del considerato in diritto), nonche' attraverso le
apposite norme di attuazione statutaria gia' previste dall'art. 27
della legge 5 maggio 2009, n. 42, quale principio della delega in
materia di federalismo fiscale (sentenza n. 193 del 2012, in
particolare punto 2.3.2, che riconosce valenza di principio generale
all'art. 27; sentenze n. 178 del 2012 e n. 219 del 2013, in
particolare punto 7, che riconosce valore di parametro interposto
allo stesso art. 27, rispetto al parametro costituzionale dell'art.
76 della Costituzione, e cosi' al prospettato eccesso di delega
legislativa).
Conferma ulteriormente il predetto orientamento, da ultimo, anche
la pronuncia che ha definito il giudizio di legittimita'
costituzionale promosso da questa Provincia sulla legge 28 dicembre
2015, n. 208 («legge di stabilita'» per il 2016), con particolare
riferimento ad una clausola di salvaguardia in tutto identica a
quella contenuta nella legge di bilancio 2020 (sentenza n. 191 del
2017, punto 7 e seguenti del considerato in diritto, in particolare
7.2).
Cio' premesso, pur dando un'interpretazione conforme a
Costituzione delle clausole generali di salvaguardia dell'autonomia
provinciale, specifiche disposizioni della legge di bilancio 2020,
come sopra identificate, appaiono in contrasto con le competenze
statutarie delle province autonome e sono costituzionalmente
illegittime per i seguenti specifici motivi.
I) - Illegittimita' costituzionale dell'art. l, comma 269, recante
«Norme in materia di contenimento della spesa per il personale
sanitario» per violazione degli articoli 8, n. 1); 9, n. 10); e 16
dello Statuto speciale di autonomia; del decreto del Presidente della
Repubblica 28 marzo 1975, n. 474, recante «Norme di attuazione dello
Statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e
sanita'») dell'art. 117, comma 3 della Costituzione, in combinato
disposto con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001; degli
articoli 79, comma 4 e 104 dello Statuto speciale; degli articoli 2 e
4 del decreto legislativo n. 266/1992. Violazione del principio di
ragionevolezza.
La norma in esame modifica alcune disposizioni della disciplina
statale attinente i limiti imposti alle regioni per la spesa relativa
al personale degli enti del Servizio sanitario nazionale, abrogando
la specifica clausola che escludeva l'applicazione della predetta
disciplina nei confronti delle regioni e delle province autonome che
provvedono al finanziamento del fabbisogno complessivo del Servizio
sanitario nazionale sul loro territorio, senza alcun apporto a carico
del bilancio dello Stato (comma 4-bis dell'art. 11 del decreto-legge
30 aprile 2019, n. 35, come convertito in legge, abrogato dalla
lettera d) del comma 269 in esame).
Correlativamente, la nuova norma inserisce il riferimento
espresso alle province autonome, accostando le province autonome (e
le altre regioni a Statuto speciale) alle regioni a Statuto ordinario
e, di conseguenza, estendendo anche alle province autonome (cfr.,
lettere a), b), e c) del comma 269 in esame, che citano le province
autonome tra i destinatari delle disposizioni di cui ai commi 1, 3 e
4 del predetto art. 11 del decreto-legge n. 35/2019) l'applicazione
della disciplina statale, che dispone:
1) il divieto, con effetto dal 2019, di superare il valore
della spesa sostenuta nel 2018, come certificata dal tavolo di
verifica degli adempimenti, previsto dall'intesa del 23 marzo 2005
(in particolare, all'art. 12), o, se superiore, il valore della spesa
prevista dall'art. 2, comma 71 della legge 23 dicembre 2009, n. 191,
nonche' la possibilita' di incrementi annuali dei predetti valori di
spesa, secondo le misure graduali individuate puntualmente nella
stessa disposizione (comma 1 del citato art. 11 del decreto-legge n.
35 del 2019);
2) l'ulteriore incremento dei limiti di spesa in questione,
previo accordo con il Ministero della salute ed il Ministero
dell'economia e delle finanze, di un ammontare non superiore alla
riduzione strutturale della spesa gia' sostenuta per servizi sanitari
esternalizzati prima dell'entrata in vigore del citato decreto-legge
n. 35 del 2019 (comma 3 del citato art. 11 del decreto-legge n. 35
del 2019);
3) l'assoggettamento delle regioni (con esplicita
applicazione anche alle province autonome della norma: art. 2, comma
73 della legge 23 dicembre 2009, n. 191) alla verifica dell'effettivo
conseguimento degli obiettivi previsti (dai commi 71 e 72 dell'art. 2
della stessa legge n. 191 del 2009) nell'ambito del predetto tavolo
tecnico per la verifica degli adempimenti, o in caso di mancato
conseguimento dei suddetti obiettivi, quantomeno, del raggiungimento
dell'equilibrio economico (comma 4 del citato art. 11 del
decreto-legge n. 35 del 2019).
Per effetto dell'abrogazione della clausola che escludeva
l'applicazione delle norme suddette alle province autonome, queste
ultime risultano ora destinatarie, ovviamente, anche delle specifiche
regole di individuazione delle componenti da includere o escludere
nella determinazione della spesa in questione (definite dal comma 2
del citato art. 11 del decreto-legge n. 35 del 2019).
La questione era stata gia' oggetto di interventi istituzionali a
livello politico e tecnico, che erano stati accolti, ed avevano
determinato la modifica del testo dell'art. 11 del decreto-legge n.
35 del 2019 nel corso dell'iter di conversione in legge.
Le proposte di emendamento presentate erano, in effetti, dirette
ad escludere le province autonome dall'ambito di applicazione della
disposizione statale che riguarda la spesa per il personale del
Servizio sanitario regionale, al fine di evitare contrasti con
l'assetto statutario delle competenze riconosciute alle medesime
dallo Statuto speciale e dalle relative norme di attuazione.
Si riporta tale circostanza come un dato fattuale significativo
della condivisione, da parte del Parlamento, della posizione espressa
da questa Provincia e delle ragioni di rilievo statutario e
costituzionale poste a fondamento delle richieste, poi accolte.
Risulta sorprendente e poco ragionevole il successivo mutamento della
diposizione della legge di bilancio, non giustificato da altre
ragioni se non dal parere espresso dal Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato che, con nota del 16 dicembre 2019, prototollo
n. 258938/2019, di trasmissione della relazione tecnica riferita al
disegno di legge di bilancio (A.S. 1586), (cfr. doc. n. 3 -
Estratto), ha richiesto la riformulazione della norma approvata dalla
commissione bilancio del Senato (il testo e' stato definitivamente
approvato per effetto del maxiemendamento (1.9000) presentato dal
Governo per il voto di fiducia.
Ora, siffatta modifica normativa pone nel nulla le richieste gia'
accolte nel provvedimento normativo del giugno 2019, pur non
apparendo compatibile con l'assetto delle potesta' attribuite per
Statuto speciale alle province autonome, come di seguito si espone.
Viene, in particolare, in rilievo il complesso delle norme di
rango costituzionale, statutario e di attuazione statutaria, che
attribuisce alle province autonome la potesta' legislativa e la
corrispondente potesta' amministrativa in materia di organizzazione
dei propri uffici e del relativo personale, in via esclusiva, ed in
materia di igiene e sanita' in via concorrente (articoli 8, n. 1; 9,
n. 10; e 16 dello Statuto speciale di autonomia; decreto del
Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474, recante «Norme di
attuazione dello Statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e sanita'»), estese alla piu' ampia sfera
costituita dalla «tutela della salute» e non limitata all'assistenza
sanitaria ed ospedaliera, per effetto della riforma costituzionale
del 2001 (e cio' ai sensi dell'art. 117, comma 3 della Costituzione,
in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3; interpretazione avvalorata sin dalla sentenza n.
270 del 2005, in tema di riordino della disciplina degli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico, in senso
favorevole alle autonomie regionali; vedi, altresi', la sentenza n.
181 del 2006, punto 4.1 del considerato in diritto sul concetto ampio
di tutela della salute, come anticipato in premessa).
Le province autonome sono dotate di particolare autonomia
finanziaria, di entrata e di spesa, ai sensi del Titolo VI del
decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972 (Statuto
speciale) come modificato a partire dal 2009 e da ultimo, ai sensi e
per gli effetti dell'art. 104 dello Statuto speciale, come modificato
dall'art. 1, comma 407 della legge 23 dicembre 2014, n. 190. In tale
quadro, le Province di Trento e Bolzano provvedono in modo autonomo
al finanziamento della spesa sanitaria e del proprio Servizio
sanitario provinciale nel rispettivo territorio, «senza alcun apporto
a carico del bilancio dello Stato», come (gia') previsto dall'art.
34, comma 3 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica).
Giurisprudenza costituzionale consolidata ha, inoltre,
riconosciuto, con specifico riferimento all'organizzazione sanitaria,
nonche' all'autonomo finanziamento della spesa sanitaria da parte
delle province autonome, l'esclusione di queste ultime
dall'operativita' diretta delle norme statali di coordinamento della
finanza pubblica nella materia (a partire dalla sentenza n. 341 del
2009, in particolare punto 6 del considerato in diritto; sentenza n.
133 del 2010, punto 3 del considerato in diritto, che si conforma
alla precedente; sentenza n. 301 del 2013, punto 2.1 del considerato
in diritto; sentenza n. 125 del 2015; sentenza n. 231 del 2017).
Nelle materie di competenza delle province autonome - tra cui
rientra anche l'organizzazione del Servizio sanitario - secondo le
norme di attuazione statutaria la legislazione provinciale deve
essere adeguata solamente ai principi che costituiscono limiti ai
sensi dello Statuto speciale (articoli 4 e 5 dello Statuto), mentre,
nel frattempo, restano applicabili le disposizioni legislative
provinciali preesistenti (in base a quanto previsto dall'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266). Coerentemente con tale
sistema di rapporto tra fonti legislative statali e provinciali, lo
Statuto speciale prevede, poi, che le province autonome provvedono
per gli enti del sistema territoriale regionale integrato (tra cui
rientrano gli enti del Servizio sanitario provinciale) alle finalita'
di coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche
disposizioni legislative dello Stato, adeguando la propria
legislazione secondo quanto previsto dalla predetta normativa di
attuazione statutaria ed adottando, conseguentemente, autonome misure
di razionalizzazione e contenimento della spesa (cfr., art. 79, comma
4 dello Statuto).
Considerato che il precetto normativo di cui al comma 269 della
legge n. 160/2019 e' configurato come direttamente applicabile anche
alle province autonome, non appare conseguentemente possibile
interpretare le suddette disposizioni in modo «compatibile» con
l'ordinamento statutario delle medesime province, alla luce della
clausola di salvaguardia generale illustrata in premessa (per effetto
della quale le norme di principio, comprese quelle di coordinamento
della finanza pubblica, in quanto tali dovrebbero essere configurate
non come direttamente applicabili, bensi' in modo da lasciare spazio
alle stesse province autonome per adeguare la propria legislazione,
anche nel rispetto delle norme di attuazione statutaria). Infatti, le
norme di attuazione come sopra citate e come gia' ricordato,
prevedono che nelle materie di competenza delle province autonome la
legislazione provinciale deve essere adeguata ai principi e alle
norme statali, i quali costituiscono limiti ai sensi dello Statuto
speciale (articoli 4 e 5 dello Statuto) e che, nel frattempo, restano
applicabili le disposizioni legislative provinciali preesistenti
(art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992 «Norme di attuazione
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento»).
Come e' stato precisato dalla riforma dello Statuto del 2014 (che
ha riguardato l'art. 79), le province autonome si adeguano ai
principi di coordinamento della finanza pubblica e agli obiettivi di
finanza pubblica fissati dalle leggi dello Stato, restando autonoma
la Provincia nel provvedere ai mezzi utili per conseguire tali
obiettivi da parte della propria amministrazione e di quelle degli
enti locali e dei rispettivi enti ed organismi strumentali.
Lo Statuto ribadisce che le province autonome provvedono (anche)
per gli enti del sistema territoriale regionale integrato - tra cui
in particolare rientrano anche gli enti del Servizio sanitario
provinciale - alle finalita' di coordinamento della finanza pubblica
(art. 79, comma 3 dello Statuto), contenute in specifiche
disposizioni legislative dello Stato, adeguando la propria
legislazione secondo quanto previsto dalla predetta normativa di
attuazione statutaria e adottando, conseguentemente, autonome misure
di razionalizzazione e contenimento della spesa (art. 79, comma 4
dello Statuto).
E viene, inoltre, precisato che non sono, comunque, applicabili
disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti,
riserve all'erario o concorsi comunque denominati (...), diversi da
quelli previsti dal Titolo VI dello Statuto di autonomia (art. 79,
comma 4, primo periodo).
Appare, quindi, evidente che il quadro di compiuta autonomia
nelle materie di tutela della salute, organizzazione dell'assistenza
sanitaria ed ospedaliera, organizzazione e finanziamento della spesa
degli enti del Servizio sanitario provinciale, unitamente alla
competenza esclusiva in materia di organizzazione dei propri uffici e
del proprio personale, nonche', in termini di assunzione della spesa
pubblica prevista per il funzionamento di tale assetto, del grado di
autonomia assicurata dalla evoluzione delle norme di attuazione
statutaria, che la razionalizzazione e il contenimento della spesa
pubblica provinciale, non puo' che essere rimessa alle autonome
scelte delle rispettive province autonome per conseguire i predetti
obiettivi - che e' ovviamente anche assunzione di responsabilita'.
Il che esclude che possano essere tout court ad esse applicate
norme concepite e strutturate con riferimento alla situazione
nazionale.
Se, poi, si volesse sostenere che la disposizione qui impugnata
non ponga principi di finanza pubblica, ma intenda regolare la
materia «sanitaria», e' appena il caso di notare che anche sotto
questo profilo non e' consentito allo Stato di imporre alle province
autonome norme di dettaglio direttamente applicabili.
Va, altresi', ricordato, che la Provincia autonoma di Trento,
nell'esercizio delle potesta' ad essa attribuite nelle materie sopra
indicate ha disciplinato compiutamente l'organizzazione ed il
finanziamento del servizio sanitario, con proprie leggi, istituendo
un proprio servizio sanitario (legge provinciale 23 luglio 2010, n.
16, recante «Tutela della salute in Provincia di Trento», in
particolare art. 2).
Con specifico ulteriore riferimento alla previsione che
attribuisce al tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti
regionali (di cui all'art. 12 dell'intesa del 23 marzo 2005) il
potere di verificare l'effettivo conseguimento degli obiettivi
stabiliti dalle norme statali, si osserva che tale previsione appare
in contrasto con le disposizioni statutarie sopra ricordate, che
escludono un potere statale di coordinamento e controllo sulla spesa
sanitaria assicurata con oneri a carico del bilancio provinciale,
nonche' con la normativa di attuazione statutaria che esclude, nelle
materie di competenza delle province autonome, l'attribuzione ad
organi statali di funzioni amministrative, anche di vigilanza (art.
4, decreto legislativo n. 266 del 1992).
Infine, la disposizione impugnata appare in contraddizione con la
clausola di salvaguardia, contenuta sia nella legge di bilancio
(comma 856), sia nell'intesa del 23 marzo 2005 (art. 13 della citata
intesa), che andrebbe interpretata come diretta ad escludere le forme
di controllo sulle province autonome, che non siano quelle
tipicamente previste e disciplinate ai sensi dello Statuto speciale e
della Costituzione, tra le quali rientra, ad esempio, il controllo
della Corte dei conti (ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 15 luglio 1988, n. 305, in particolare articoli 2 e 6) o
quello sui bilanci della regione e delle province autonome (sentenza
n. 39 del 2014).
II) - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 548 «Procedure
di monitoraggio degli effetti finanziari conseguenti alle modifiche
della disciplina tributaria statale», per violazione dei parametri
statutari dell'autonomia finanziaria di cui al Titolo VI dello
Statuto speciale e relative norme di attuazione, tra cui il decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268, del principio dell'accordo per la
determinazione del livello di concorso agli obiettivi di finanza
pubblica sanciti negli articoli 79 e 104 dello Statuto e del
principio di leale collaborazione, di cui all'art. 120 della
Costituzione.
La disposizione in esame dispone testualmente: «Nel caso di
modifiche della disciplina statale relativa ai tributi erariali, ivi
inclusi i tributi propri derivati, che potrebbero produrre effetti
sulla finanza della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano, sono attivate con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
per gli affari regionali e le autonomie, procedure di monitoraggio
degli effetti finanziari, al fine di regolare i rapporti finanziari
tra lo Stato, la Regione e le Province autonome di Trento e di
Bolzano».
Su questa formulazione la giunta della Provincia autonoma di
Trento ha negato l'intesa prevista dall'art. 104 dello Statuto
speciale (deliberazione della giunta del 16 dicembre 2019, n. 2066 -
doc. n. 4). La stessa giunta aveva, invece, espresso nel 2018 (con la
propria deliberazione n. 2452 del 21 dicembre - doc. n. 5) il proprio
consenso all'intesa, sempre ai sensi e per gli effetti di cui
all'art. 104 dello Statuto speciale, su una norma analoga, del
seguente tenore: «ai sensi dell'art. 79, comma 4, nel caso di
modifiche della disciplina statale relativa ai tributi erariali, ivi
inclusi i tributi propri derivati, che potrebbero produrre effetti
negativi sulla finanza della Regione Trentino-Alto Adige e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano, sono attivate procedure di
monitoraggio degli effetti finanziari, al fine di adeguare le misure
del concorso posto a carico della Regione e delle Province autonome
di Trento e di Bolzano al perseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica in termini di saldo netto da finanziare». Siffatta seconda
formulazione e' stata ripresentata in forma identica come emendamento
parlamentare nel 2019 (emendamento 63.13 a firma Steger, Unterberger,
Durnwalder, Laniece, Bressa, al disegno di legge di bilancio) ed
approvata dalla commissione bilancio del Senato nelle sedute del 9 e
del 10 dicembre 2019.
Su questa seconda formulazione e', tuttavia, intervenuto con la
citata nota del 16 dicembre 2019, protocollo n. 258938/2019 del
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, il parere
contrario, fondato, in sintesi, sulla valutazione che detta clausola
avesse natura asimmetrica, «in quanto agisce solo a favore delle
Province autonome, in caso di diminuzione del gettito, non prevedendo
la reciprocita' con lo Stato in caso di variazioni in aumento del
gettito; in altri termini, il concorso alla finanza pubblica verrebbe
ridotto in caso di riduzione dei gettiti e non verrebbe incrementato
in caso di incrementa di gettito» (cfr. doc. n. 3, pagg. 18, 19 -
Estratto dalla nota tecnica della Ragioneria dello Stato, con
riferimento ai commi 611 e 612 del disegno di legge di bilancio A.S.
1586, poi divenuto comma 548). Il predetto parere contrario rilevava,
inoltre, l'incertezza circa il soggetto incaricato di effettuare il
monitoraggio dei predetti effetti finanziari e circa le modalita'
attuative.
Rispetto alla formulazione assunta nel comma 548, gia' la
commissione parlamentare per le questioni regionali, nel parere del
18 dicembre 2019 invitava a valutare l'opportunita' di prevedere
forme di coinvolgimento della Regione Trentino-Alto Adige e delle
Province autonome di Trento e Bolzano nel procedimento di emanazione
del previsto decreto ministeriale di attivazione delle procedure di
monitoraggio.
Come e' noto, il metodo pattizio per la determinazione del
predetto concorso, ha costantemente trovato ampio riconoscimento
nell'ambito della giurisprudenza costituzionale.
Per quanto riguarda l'accordo concluso dalle Province autonome in
data 15 ottobre 2014, la Corte costituzionale ha avuto occasione di
osservare che esso: «e' l'unico (tra quelli conclusi nel medesimo
periodo da tutte le autonome speciali) a godere di una particolare
stabilita', in quanto, nel ridefinire complessivamente, fino al 2022,
i rapporti finanziari tra lo Stato, la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano, esclude
la possibilita' di modifiche peggiorative, salvo esigenze eccezionali
di finanza pubblica e per importi predeterminati gia' nelle clausole
del patto. Esso, dunque, e' l'unico che subordina espressamente
l'imposizione di ulteriori contributi al risanamento della finanza
pubblica al ricorrere di specifiche condizioni, idonee a limitare il
potere unilaterale dello Stato perfino sotto il profilo dell'an [...]
.» (sentenza Corte costituzionale n. 103 del 2018, punto 6.2.2 del
considerato in diritto).
Sulla base della predetta affermazione, secondo cui e' reputata
positivamente e quale sintomo di grande stabilita' la sancita
esclusione di modifiche peggiorative della misura del contributo
fissato nello Statuto speciale, risulterebbe esclusa anche
un'eventuale modifica migliorativa (per le Province autonome), a meno
che non si addivenga ad un nuovo accordo che modifichi lo Statuto
speciale, nel senso di prevedere una misura inferiore del contributo
predetto, ovvero di stabilire regole generali e astratte che
consentano una maggiore flessibilita' nel determinarne l'importo.
Dunque, sotto tale profilo, la norma, come nuovamente formulata,
stride con il tenore pattizio a valenza «rinforzata», che
contraddistingue gli accordi fra Stato e province autonome in materia
finanziaria, forzandone gli attuali contenuti.
La disposizione in esame risulta illegittima, inoltre, perche'
non contempla, nel procedimento di emanazione del previsto decreto
ministeriale di attivazione delle procedure di monitoraggio,
un'intesa con le province autonome e risulta, quindi, in generale,
anche in contrasto con il principio di leale collaborazione; inoltre,
neppure nelle procedure di monitoraggio, la Provincia risulta in
alcun modo coinvolta, dato che l'operazione, che potrebbe concludersi
con una nuova regolazione dei rapporti finanziari con la Provincia,
e' svolta con un concerto tra Ministeri, senza alcuna partecipazione
collaborativa con la Provincia interessata.
Qualora la disposizione in parola si dovesse intendere nel senso
di escludere la necessita' di un accordo per modificare i contenuti
ed i termini finanziari stabiliti nello Statuto speciale, come da
ultimo modificato nel 2014, la norma violerebbe senza alcun dubbio i
parametri statutari costituiti dall'autonomia finanziaria, di cui al
Titolo VI dello Statuto speciale e relative norme di attuazione, tra
cui il decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, dal principio
dell'accordo per la determinazione del livello di concorso agli
obiettivi di finanza pubblica, che permea gli articoli 79 e 104 dello
Statuto e dal principio di leale collaborazione (art. 120 della
Costituzione). Con specifico riferimento a quest'ultimo principio va
tenuto conto dell'indirizzo consolidato della giurisprudenza
costituzionale secondo cui la leale collaborazione impone un
complesso di comportamenti fattivi e di trattative condotte in modo
trasparente tra i soggetti istituzionali coinvolti, al fine di
pervenire ad un risultato comune e condiviso, come da ultimo ribadito
nella sentenza n. 103/2018, laddove e' stato evidenziato che: «Questa
Corte, gia' nella sentenza n. 19 del 2015, ha ricordato che il
principio dell'accordo impone un dovere di discussione ricadente su
entrambe le parti affinche' si realizzi, in tempi ragionevolmente
brevi, un serio tentativo di superare le divergenze "attraverso le
necessarie fasi dialogiche, quanto meno articolate nello schema
proposta-risposta, replica-controreplica (sentenza n. 379 del 1992)".
Cio', da entrambe le parti, senza dar luogo ad atteggiamenti
dilatori, pretestuosi, ambigui, incongrui o insufficientemente
motivati, di modo che il confronto possa avvenire su basi di
correttezza e di apertura all'altrui posizione» (sentenza della Corte
costituzionale n. 103 del 2018, punto 6.2.4 del considerato in
diritto).
III) - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi da 288 a 290
«Coperture finanziarie delle misure premiali per favorire l'utilizzo
di strumenti di pagamento elettronici», per violazione degli articoli
69, 70, 72, 73, 75, 75-bis dello Statuto speciale e delle relative
norme di attuazione (decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268).
La legge di bilancio stanzia un apposito Fondo nello stato di
previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per gli anni
2021 e 2022 (importo annuo di euro tre miliardi), al fine di
assicurare la copertura finanziaria della spesa conseguente
all'attribuzione di specifici rimborsi ed in attuazione delle norme
che li prevedono; tali rimborsi sono riconosciuti alle persone
fisiche maggiorenni, residenti nel territorio dello Stato, che, fuori
dall'esercizio di attivita' d'impresa, arte o professione, effettuano
abitualmente acquisti con strumenti di pagamento elettronici da
soggetti che svolgono attivita' di vendita di beni e di prestazione
di servizi, al fine di incentivare l'utilizzo di strumenti di
pagamento elettronici e, in ultima analisi, di far emergere la base
imponibile sommersa, a scopo di contrasto dell'evasione fiscale
(comma 290, primo periodo, e comma 288).
Lo stanziamento di tale Fondo e' integrato con le eventuali
maggiori entrate derivanti dall'emersione di base imponibile
conseguente all'applicazione della predetta misura, come rilevate
dalla commissione istituita ai sensi dell'art. 10-bis.1, comma 3
della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (comma 290, secondo periodo).
Peraltro, la sopra richiamata normativa non e' immediatamente
applicabile, in quanto e' necessario, come previsto, che siano
stabilite le condizioni e le modalita' attuative della disposizione
che prevede il rimborso in questione, le forme di adesione volontaria
e i criteri per l'attribuzione del rimborso, anche in relazione ai
volumi ed alla frequenza degli acquisti, e che siano individuati gli
strumenti di pagamento elettronici e le attivita' rilevanti ai fini
dell'attribuzione del rimborso, con un apposito provvedimento, da
adottare entro il 30 aprile 2020 (decreto adottato dal Ministro
dell'economia e delle finanze, sentito il Garante per la protezione
dei dati personali) (comma 289).
Cio' detto con riferimento al contenuto e alla ratio di siffatta
disposizione della manovra del bilancio 2020, con riferimento alla
questione della destinazione delle maggiori entrate derivanti dalla
eventuale emersione di base imponibile, la Corte costituzionale ha
avuto modo di pronunciarsi in piu' occasioni, enunciando il principio
secondo cui, in presenza di norme degli Statuti di autonomia speciale
che stabiliscono la devoluzione di determinate quote del gettito dei
tributi erariali a favore delle rispettive autonomie speciali, le
norme statali che disciplinano la destinazione del maggiore gettito
dei predetti tributi, devono essere intese in modo compatibile con i
predetti Statuti; tant'e' vero che, in una fattispecie relativa a
disposizione di legge statale priva della clausola di salvaguardia
degli ordinamenti delle autonomie speciali, la Corte costituzionale
ha concluso dichiarando l'illegittimita' della stessa nella parte in
cui, incidendo sulle devoluzioni disciplinate dallo Statuto speciale,
finiva per ricomprendere nell'aumento di gettito derivante dalle
misure statali previste, anche i tributi riscossi nella Regione ad
autonomia speciale ricorrente (sentenza n. 207 del 2014, in
particolare punto 4 del considerato in diritto). Il principio e'
stato ulteriormente elaborato anche con riguardo alle maggiori
entrate derivanti dalle «procedure di collaborazione volontaria», in
successive sentenze relative alle autonomie speciali. In esse e'
stato precisato che, se le disposizioni statali dovessero essere
interpretate nel senso di sottrarre alle autonomie il maggior gettito
ottenuto attraverso le predette procedure, si porrebbero in contrasto
con lo Statuto di autonomia (Titolo VI dello Statuto speciale), che
disciplina specificatamente le quote di devoluzione dei tributi
erariali, oggetto delle procedure stesse (sentenza n. 66 del 2016,
confermata e richiamata per le province autonome nella sentenza n.
270 del 2017, in particolare al punto 5.3).
Come nei precedenti casi, anche la norma in esame riguarda
maggiori entrate che non derivano da «maggiorazioni di aliquote» di
tributi esistenti, ne' da «istituzione di nuovi tributi» e, quindi,
la fattispecie non ricade nell'ambito della disciplina delle riserve
all'erario e delle relative condizioni, ma semplicemente corrisponde
al potenziale recupero di tributi evasi (preesistenti). Ne consegue
che la norma di cui al secondo periodo del comma 290 (in combinato
disposto con i commi da 288 a 290, primo periodo) deve essere
dichiarata illegittima perche' contrastante con le disposizioni
statutarie che determinano la devoluzione alle province autonome di
determinate quote di gettito dei tributi erariali e l'attribuzione di
tributi propri, in particolare, ai sensi degli articoli 69, 70, 72,
73, 75, 75-bis dello Statuto speciale e delle relative norme di
attuazione (decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268), salvo non
ritenere che debba trovare applicazione in questo caso specifico la
generale e generica clausola di salvaguardia delle prerogative della
Provincia applicazione che, pero', non sembra affatto potersi dare
per scontata.
IV) - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi da 590 a 602
«Cessazione dell'applicazione di determinate misure di contenimento
della spesa pubblica», per violazione del principio di
ragionevolezza, nella disciplina del riparto delle attribuzioni
rispettive dello Stato e delle province autonome ed in particolare
nella materia dell'ordinamento degli uffici e del personale, nonche'
dell'organizzazione (art. 8 dello Statuto; art. 16 dello Statuto;
117, quarto comma della Costituzione in combinato disposto con l'art.
10 della citata legge costituzionale n. 3 del 2001); in via
subordinata l'eventuale applicazione diretta di norme statali di
dettaglio in materia di coordinamento della finanza pubblica si
porrebbe inoltre in contrasto con l'autonomia finanziaria garantita
dal Titolo VI dello Statuto speciale e, in particolare, dall'art. 79
del medesimo Statuto.
Nell'ambito delle misure di contenimento della spesa pubblica, la
legge di bilancio 2020, al comma 602 esclude gli enti autonomi
territoriali (in particolare, le regioni, le province autonome e gli
enti locali) e i loro organismi ed enti strumentali (come definiti
dall'art. 1, comma 2 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118),
anche in forma societaria, dall'applicazione di determinate
disposizioni (commi da 590 a 600), facendo salvo quanto previsto dal
comma 2 dell'art. 57 del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124. La
normativa del richiamato decreto fiscale, che viene fatta salva,
riguarda la cessazione dell'applicazione, nei confronti degli stessi
enti autonomi territoriali (comprese le province autonome), di una
serie di disposizioni in materia di contenimento e di riduzione della
spesa pubblica e di obblighi formativi.
Sulla base di una lettura «letterale» del predetto comma 602, per
effetto del combinato disposto con il comma 590, si potrebbe
intendere lo stesso comma 602 nel senso che esso disponga che per gli
enti autonomi territoriali continuano a trovare applicazione alcune
disposizioni richiamate nel citato comma 590 e non si applichino i
commi da 591 a 600.
In particolare, infatti, il comma 590 stabilisce testualmente
quanto segue: «Ai fini di una maggiore flessibilita' gestionale, di
una piu' efficace realizzazione dei rispettivi obiettivi
istituzionali e di un miglioramento dei saldi di finanza pubblica, a
decorrere dall'anno 2020, agli enti e agli organismi, anche
costituiti in forma societaria, di cui all'art. 1, comma 2 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, ivi comprese le autorita'
indipendenti, con esclusione degli enti del Servizio sanitario
nazionale, cessano di applicarsi le norme in materia di contenimento
e di riduzione della spesa di cui all'Allegato A annesso alla
presente legge. Resta ferma l'applicazione delle norme che recano
vincoli in materia di spese di personale».
Alcune norme contenute nel predetto Allegato A (in particolare il
riferimento e' all'art. 27 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
come convertito in legge, e all'art. 6, commi 7, 8, 9, 12 e 13 del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, come convertito in legge), sono
anche comprese tra quelle individuate nel richiamato comma 2
dell'art. 57 del citato decreto-legge n. 124 del 2019; quindi,
secondo l'interpretazione letterale ne deriverebbe, per il citato
decreto fiscale, l'abolizione dei predetti specifici vincoli alla
spesa, nell'ambito del riconoscimento della maggiore autonomia
finanziaria degli enti autonomi, ma in base alle norme in esame della
legge di bilancio (comma 590 e comma 602) ne e' prevista invece la
loro perdurante operativita'.
Certamente si ravvisa una contraddizione per quanto riguarda i
vincoli esattamente coincidenti, ma anche nel piu' ampio contesto
sistematico appare irragionevole, nell'ambito della stessa manovra,
riconoscere la maggiore autonomia gestionale alle autonomie
territoriali ed al contempo mantenere in vigore altri vincoli
puntuali aventi la stessa finalita' di quelli aboliti.
Nella direzione della maggiore autonomia regionale si collocano
anche le stesse norme della legge di bilancio (comma 602, in
particolare) che, come detto, esclude le autonomie territoriali
dall'applicazione delle disposizioni (commi da 591 a 600) recanti:
a) limiti alle spese per l'acquisto di beni e servizi (commi
591, 592 e 593);
b) oneri di riversamento dei risparmi di spesa al bilancio
dello Stato (comma 594);
c) limiti di spesa per compensi, gettoni di presenza ed ogni
ulteriore emolumento spettante ai componenti degli organi di
amministrazione e di controllo degli enti e organismi di cui al comma
590, escluse le societa' (comma 596);
d) previsioni per il caso di inadempienza della sanzione
dell'illecito disciplinare a carico del responsabile del servizio
amministrativo-finanziario e della riduzione dei compensi (comma
598);
e) mantenimento degli effetti finanziari derivanti dalle
riduzioni dei trasferimenti erariali agli enti ed organismi di cui al
comma 590 (comma 600).
Per le regioni, per le province autonome, per gli enti locali e
per le societa' dagli stessi partecipate, e' prevista un'ulteriore
analoga esclusione, dal conseguimento dello specifico obiettivo del
triennio 2020-2022, di ottenere un risparmio di spesa annuale pari
al dieci per cento della spesa annuale media del settore informatico
sostenuta nel biennio 2016-2017 (comma 610).
In coerenza con la ratio e con la finalita' della predetta
normativa, nonche' tenuto conto della clausola generale di
salvaguardia, di cui al comma 856 piu' sopra citato, apparirebbe
opportuna una interpretazione teleologica della normativa stessa, che
escluda l'operativita' dei vincoli finanziari preesistenti nei
confronti degli enti autonomi territoriali e dei loro enti
strumentali, che cesserebbero pertanto di trovare applicazione nei
loro confronti.
Tuttavia la lettera della legge appare d'ostacolo ad una
interpretazione siffatta, per cui il senso delle disposizioni
impugnate appare quantomeno incerto: si e' ritenuto opportuno,
pertanto, sollevare la questione di legittimita' costituzionale del
comma 602, in combinato disposto con il primo periodo del comma 590,
per violazione del principio di ragionevolezza nell'ambito della
disciplina del riparto delle attribuzioni rispettive dello Stato e
delle province autonome ed, in particolare, nella materia
dell'ordinamento degli uffici e del personale, nonche'
dell'organizzazione (art. 8 dello Statuto; art. 16 dello Statuto;
117, quarto comma della Costituzione, in combinato disposto con
l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001).
L'eventuale applicazione diretta di norme statali di dettaglio in
materia di coordinamento della finanza pubblica si porrebbe, inoltre,
in contrasto con l'autonomia finanziaria garantita dal Titolo VI
dello Statuto speciale e, in particolare, dall'art. 79 del medesimo
Statuto, ed in particolare con il comma 4, come sopra richiamato,
oltreche' con l'art. 117, terzo e quarto comma, nonche' 119 della
Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 1 del 2001. Solo l'intervento di questa ecc.ma
Corte e' in grado di eliminare qualsivoglia dubbio o difetto di
coordinamento normativo ed equivoca formulazione, onde garantire la
certezza del diritto e di correggere il difetto di coordinamento
segnalato (vedasi sentenza n. 51 del 2016).