ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 7, comma
1, e 11 della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 2
(Legge di stabilita' regionale 2019), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 10-16 maggio 2019,
depositato in cancelleria il 15 maggio 2019, iscritto al n. 57 del
registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito il Giudice relatore Daria de Pretis ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a)
e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 19
maggio 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 19 maggio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 10-16 maggio 2019 e depositato il
15 maggio 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 7,
comma 1, e 11 della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n.
2 (Legge di stabilita' regionale 2019), in riferimento all'art. 117,
commi primo e secondo, lettera s), della Costituzione.
Il ricorrente, dopo aver rilevato che le disposizioni recate
dalla legge impugnata riguardano «svariati ambiti di intervento»,
illustra le ragioni per le quali ritiene che due di esse siano in
contrasto con la Costituzione.
1.1.- L'art. 7, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 2 del
2019 dispone il riconoscimento in favore dei comuni macrofornitori di
risorse idriche, individuati ai sensi della deliberazione della
Giunta della Regione Basilicata 10 aprile 2015, n. 459 (Misure di
compensazione ambientale - Annualita' 2015-2016), di un contributo di
compensazione ambientale pari a due centesimi di euro (euro 0,02) per
ogni metro cubo di acqua immessa in rete eccedente il fabbisogno
comunale. Questo beneficio e' erogato al dichiarato fine di
assicurare il «mantenimento delle condizioni ambientali delle fonti
di approvvigionamento idrico da acquifero, [di] dare seguito
all'implementazione di politiche tese allo sviluppo sostenibile
nonche' [di consentire] il completamento delle opere afferenti le
reti di distribuzione».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la previsione
di un contributo di compensazione ambientale destinato ai comuni
affinche' svolgano attivita' dirette al mantenimento delle condizioni
ambientali delle fonti di approvvigionamento idrico «e' in linea
astratta perfettamente ammissibile in quanto rientrante nelle
politiche di sviluppo sostenibile». Si tratterebbe, infatti, di una
misura di tutela della risorsa idrica non confliggente con lo spirito
e le previsioni del decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare 24 febbraio 2015, n. 39 (Regolamento
recante i criteri per la definizione del costo ambientale e del costo
della risorsa per i vari settori d'impiego dell'acqua).
Il ricorrente dubita, invece, della legittimita' costituzionale
di quella parte della previsione secondo cui il contributo di
compensazione ambientale e' destinato al completamento delle opere
afferenti alle reti di distribuzione. Queste ultime, infatti, quando
riguardano l'acqua ad uso potabile, sono elementi del servizio idrico
integrato e i relativi interventi sono realizzati dal gestore
affidatario del servizio e non dai comuni. Inoltre, i costi devono
trovare copertura nella tariffa, secondo quanto disposto dall'art.
154 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale) e dalla normativa di settore emanata dall'Autorita' di
regolazione per energia reti e ambiente (ARERA).
La difesa statale, pur ritenendo «in linea teorica ammissibile il
concorso di fondi pubblici, che unitamente alla tariffa possono
finanziare interventi infrastrutturali nel settore idrico», sostiene
che con la norma impugnata la Regione Basilicata abbia effettuato
«un'attribuzione impropria del contributo di compensazione
ambientale, erogandolo ai comuni invece che al gestore unico del
servizio, che nel caso di specie e' l'Acquedotto Lucano nell'ambito
dell'ATO regionale».
Il ricorrente ricorda in proposito che la normativa statale ha
privato i singoli comuni delle competenze in materia, attribuendole
agli enti di governo dell'ambito, cui pure i primi partecipano (art.
147 del d.lgs. n. 152 del 2006). Spettano pertanto agli enti di
governo dell'ambito l'organizzazione e la pianificazione degli
interventi nel settore idrico, ivi compresa la loro realizzazione.
Inoltre, la scelta legislativa censurata produrrebbe l'inconveniente
della duplicazione dei costi relativi a questi interventi, che
«ricadrebbero sia sul contributo sia sulla tariffa».
In definitiva, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
la norma regionale impugnata si porrebbe in contrasto con le
disposizioni in materia di tutela delle acque contenute nella Parte
III del d.lgs. n. 152 del 2006, che, per costante giurisprudenza
costituzionale, attengono alla materia della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema. Di qui la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
1.2.- L'art. 11 della legge reg. Basilicata n. 2 del 2019,
rubricato «Disposizioni in materia di consorzi industriali», dispone
lo stanziamento di una somma a valere sul bilancio triennale,
finalizzata a garantire il conseguimento degli obiettivi del piano di
risanamento del consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia
di Potenza, approvato dalla Giunta regionale con la deliberazione 10
settembre 2018, n. 918 (Art. 1, comma 4, L.R. n. 34/2017 -
Approvazione della proposta del Commissario Straordinario del Piano
di Risanamento per il Consorzio per lo Sviluppo Industriale della
Provincia di Potenza), e prevede le modalita' di erogazione di quelle
somme in favore del menzionato consorzio.
In proposito, il ricorrente rileva che, ai sensi dell'art. 36
della legge 5 ottobre 1991, n. 317 (Interventi per l'innovazione e lo
sviluppo delle piccole imprese) e dell'art. 10 della legge della
Regione Basilicata 5 febbraio 2010, n. 18 (Misure finalizzate al
riassetto ed al risanamento dei consorzi per lo sviluppo
industriale), i consorzi industriali sono enti pubblici economici; si
tratta quindi di soggetti che esercitano attivita' imprenditoriale.
In ragione di cio', la dazione di denaro pubblico, al fine di
risanare la situazione economico-finanziaria dell'ente, si configura
come aiuto di Stato. Peraltro - aggiunge la difesa statale - lo
stesso legislatore lucano avrebbe espressamente ricondotto le
erogazioni in questione alla materia degli aiuti di Stato (e' citata
la legge reg. Basilicata n. 18 del 2010).
Pertanto, gli aiuti di cui alla norma impugnata avrebbero dovuto
essere notificati alla Commissione europea per la preventiva
autorizzazione sulla base della verifica della sussistenza dei
presupposti stabiliti dalla Comunicazione della Commissione stessa
«Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la
ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficolta'» (2014/C
249/01). In ogni caso, la norma che li prevede avrebbe dovuto
contenere la cosiddetta clausola di stand still. Inoltre, gli aiuti
per il salvataggio e la ristrutturazione possono essere concessi solo
una volta nel decennio.
Per le ragioni anzidette la norma impugnata violerebbe l'art.
117, primo comma, Cost.
2.- La Regione Basilicata si e' costituita in giudizio chiedendo
che le questioni promosse siano dichiarate inammissibili e, in ogni
caso, infondate.
2.1.- Quanto alla prima censura, la resistente sostiene che essa
e' inammissibile in quanto il ricorrente avrebbe omesso di accedere a
un'interpretazione costituzionalmente conforme della disposizione.
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri avrebbe
operato un'«evidente trasposizione concettuale e [un] salto logico»
ritenendo che la norma impugnata attribuisca illegittimamente ai
comuni le funzioni relative al servizio idrico integrato. Inoltre, il
ricorrente avrebbe omesso di considerare che il contributo di
compensazione ambientale e' dichiaratamente finalizzato, in via
prioritaria, «all'implementazione di politiche tese allo sviluppo
sostenibile», a cui, secondo la difesa regionale, «sono partecipi
anche i Comuni».
La resistente rileva, inoltre, una contraddizione tra quanto
riportato nel ricorso e quanto affermato nella delibera del Consiglio
dei ministri di impugnazione della disposizione in esame, la' dove si
afferma che «[i]n linea astratta, la norma puo' dirsi legittima nella
previsione dell'utilizzo dei contributi di "compensazione ambientale"
attribuito ai Comuni per lo svolgimento delle attivita' volte al
mantenimento delle condizioni ambientali delle fonti di
approvvigionamento idrico ai fini delle politiche per uno sviluppo
sostenibile». La difesa regionale aggiunge che la misura del compenso
potrebbe essere determinata «per destinarla anche interamente alla
finalita' prioritaria», cioe' per la tutela e la garanzia del
mantenimento delle condizioni ambientali delle fonti di
approvvigionamento idrico da acquifero.
Inoltre, la misura del contributo di compensazione ambientale
sarebbe stata determinata con la deliberazione della Giunta della
Regione Basilicata 22 luglio 2002, n. 1321 (Determinazione di misure
di compensazione ambientale in campo idrico), ben prima, quindi,
dell'intervento della previsione normativa impugnata.
Successivamente, tale contributo sarebbe stato riconosciuto e
liquidato ai comuni nei trienni 2008-2010 e 2011-2013 e nel biennio
2015-2016. In definitiva, la misura del contributo sarebbe stata
stabilita antecedentemente alla norma in esame, con atti mai
impugnati, e non produrrebbe alcuna duplicazione di costo, come
sostenuto dal ricorrente.
Nel merito, la difesa regionale precisa che la competenza statale
in materia ambientale non assorbe interamente altre competenze
comunque riconducibili anche alla Regione e che intersecano la prima;
fra queste rientrerebbero quelle relative al governo del territorio e
alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali (e' richiamata in
proposito la sentenza n. 215 del 2015). In particolare, la
sussistenza nella materia de qua della competenza regionale relativa
al governo del territorio sarebbe desumibile dagli artt. 142, comma
2, 153 e 157 del d.lgs. n. 152 del 2006.
La resistente aggiunge che il riferimento al «completamento delle
opere afferenti le reti di distribuzione» deve pur sempre intendersi
come relativo «a quelle di residuata competenza comunale, vale a dire
- in una prospettiva costituzionalmente conforme - anche alle opere
di completamento adduttivo di risorse idriche dei cosiddetti
"acquedotti rurali" e/o captazioni di sorgenti minori, a totale
carico delle Amministrazioni Comunali che non interferiscono e
soprattutto non recapitano nelle reti di adduzione primaria e
secondaria gestite dal Gestore Unico del Servizio Idrico Integrato».
Pertanto, la natura del contributo regionale non sarebbe
desumibile dall'improprio nomen iuris utilizzato nella disposizione
impugnata, ma dalla sua funzione; esso, infatti, non costituirebbe
propriamente un costo ambientale, bensi' «un mero sostegno a favore
di quei comuni nei cui territori ricadono le piu' importanti sorgenti
che alimentano gli schemi idrici della Basilicata».
2.2.- Quanto alla seconda censura, essa sarebbe inammissibile
«per la sua generica ed insufficiente prospettazione ed indicazione
delle norme interposte che si assumono violate». Tale sarebbe il
riferimento alla Comunicazione della Commissione europea
«Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la
ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficolta'» (2014/C
249/01), stante il suo carattere non vincolante per gli Stati membri
e le loro articolazioni interne.
Inoltre, il ricorrente non avrebbe indicato la somma stanziata,
indicazione, questa, che sarebbe rilevante per escludere che si
tratti di un aiuto in regime de minimis, ne' avrebbe specificato a
quale delle disposizioni contenute nei vari commi dell'art. 11 della
legge reg. Basilicata n. 2 del 2019 faccia riferimento. Al riguardo
la difesa regionale precisa che il comma 1 dell'art. 11 prevede «solo
uno "stanziamento" di risorse triennale per l'attuazione degli
obiettivi del Piano di risanamento approvato in linea tecnica dalla
Giunta regionale con D.G.R. n. 918 del 10 settembre 2018 e che non
interessa esclusivamente il Consorzio di Sviluppo Industriale di
Potenza»; il comma 2 prevede le modalita' di impegno delle risorse e
di liquidazione dell'importo al fine di dare immediata attuazione al
piano di risanamento; i commi 3 e 4 si riferiscono al rappresentante
legale del consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia di
Potenza, imponendogli, rispettivamente, di presentare «apposita
relazione descrittiva dello stato di attuazione del Piano di
risanamento» (comma 3) e di formulare una richiesta di trasferimento
delle risorse entro il 15 febbraio, accompagnata dalla relazione di
cui al comma 3 (comma 4).
Sempre secondo la Regione, il ricorrente avrebbe dedotto la
qualificazione come aiuto di Stato dello stanziamento previsto dalla
norma impugnata dalla sua natura di ente pubblico economico,
«omettendo di considerarne gli ulteriori elementi costitutivi che
connotano e qualificano l'intervento come aiuto di Stato, sul piano
soggettivo (soggetto beneficiario operatore economico che agisce in
libero mercato), finalistico (idoneita' dell'intervento ad incidere
sugli scambi tra Stati membri) ed effettuale (idoneita'
dell'intervento a falsare o a minacciare di falsare la concorrenza)».
La resistente sottolinea, inoltre, che la censurata mancata
comunicazione alla Commissione europea del finanziamento al consorzio
di sviluppo industriale della Provincia di Potenza sarebbe «atto
tutto da venire e non predeterminato nella sua precisa entita'».
Ancora, secondo la difesa regionale, un'attenta disamina delle
funzioni attribuite al consorzio di sviluppo industriale, ente
strumentale della Regione, «avrebbe evidenziato che non si tratt[a]
di effettivo operatore economico sul libero mercato o di vera e
propria "impresa", come afferma semplicisticamente la Presidenza
ricorrente e che il finanziamento concesso alla Provincia di Potenza,
per la sua specifica destinazione e configurazione, per un verso non
incide assolutamente negli scambi fra Stati e non altera minimamente
la concorrenza, ne' costituisce rischio di sua alterazione».
In particolare, il ricorrente trascurerebbe di considerare il
nucleo essenziale di esclusive funzioni assegnate ai consorzi di
sviluppo industriale e la loro configurazione quali organismi di
diritto pubblico ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera i), della
legge reg. Basilicata n. 18 del 2010. Ed ancora, la difesa statale
non avrebbe considerato la specifica finalita' dei contributi
previsti dalla norma impugnata, che non sono destinati a
sovvenzionare attivita' imprenditoriali ma il conseguimento generale
degli obiettivi del piano di risanamento approvato con la delib.
Giunta reg. n. 918 del 2018.
La resistente sottolinea, quindi, come la Comunicazione della
Commissione europea sulla nozione di aiuto di Stato di cui
all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (2016/C 262/01), «legittim[i] una valutazione
sostanziale di impresa, che prescinde da qualificazioni formali o dal
nomen juris, valorizzando l'esercizio effettivo di produzione di beni
e servizi destinati allo scambio sul mercato».
Muovendo da questa prospettiva la difesa regionale sostiene che i
consorzi industriali di sviluppo industriale della Basilicata «non
sono attivi sul mercato di produzione e scambio di beni o servizi» e
quindi «non sono configurabili quali impresa pubblica». Inoltre, le
principali funzioni a essi assegnate «non costituiscono "servizi" in
senso economico; [...] si svolgono limitatamente al territorio di
competenza e nell'interesse generale; sono di competenza esclusiva e
non si svolgono in regime concorrenziale». In definitiva, la loro
natura di enti strumentali all'esercizio di «funzioni precipuamente
pubbliche» escluderebbe che la previsione di finanziamenti volti alla
ristrutturazione dei suddetti consorzi possa incidere sugli scambi e
sul mercato falsando la concorrenza.
Per le ragioni esposte la Regione resistente ritiene che la
censura mossa dal ricorrente «si limiti ad asserire una presunta
natura di aiuto di stato incompatibile col regime comunitario, senza
alcun approfondimento in ordine agli elementi che concretamente lo
connotano, anche in ragione di una puntuale considerazione della
disciplina comunitaria atta a costituire parametro interposto nemmeno
indicata nel ricorso». Di conseguenza, la questione promossa si
rivelerebbe inammissibile e infondata.
Da ultimo, la difesa regionale precisa che, in caso di «dubbi in
ordine alla qualificazione esatta del contenuto della previsione e
della riconducibilita' alla violazione di norme comunitarie»,
occorrerebbe sollevare «una questione comunitaria pregiudiziale».
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 7, comma 1, e 11 della legge
della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 2 (Legge di stabilita'
regionale 2019), in riferimento all'art. 117, commi primo e secondo,
lettera s), della Costituzione.
2.- L'art. 7, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 2 del 2019
dispone il riconoscimento in favore dei comuni macrofornitori di
risorse idriche, individuati ai sensi della deliberazione della
Giunta della Regione Basilicata 10 aprile 2015, n. 459 (Misure di
compensazione ambientale - Annualita' 2015-2016), di un contributo di
compensazione ambientale pari a due centesimi di euro (euro 0,02) per
ogni metro cubo di acqua immessa in rete eccedente il fabbisogno
comunale. Questo beneficio e' riconosciuto «[p]er la tutela e la
garanzia del mantenimento delle condizioni ambientali delle fonti di
approvvigionamento idrico da acquifero, per dare seguito
all'implementazione di politiche tese allo sviluppo sostenibile,
nonche' per il completamento delle opere afferenti le reti di
distribuzione».
Il Presidente del Consiglio dei ministri non contesta ne' la
generale previsione di «un contributo di compensazione ambientale
destinato ai Comuni», ne' le sue specifiche destinazioni «al
mantenimento delle condizioni ambientali delle fonti di
approvvigionamento idrico» e «all'implementazione di politiche tese
allo sviluppo sostenibile». Piuttosto, le censure statali si
appuntano su quella parte della disposizione in cui si fa riferimento
al «completamento delle opere afferenti le reti di distribuzione».
Secondo il ricorrente, infatti, queste ultime, quando riguardano
l'acqua ad uso potabile, sono elementi del servizio idrico integrato
e i relativi interventi sono realizzati dal gestore affidatario del
servizio e non dai comuni. Si determinerebbero quindi, per un verso,
«un'attribuzione impropria del contributo di compensazione
ambientale, erogandolo ai comuni invece che al gestore unico del
servizio, che nel caso di specie e' l'Acquedotto Lucano nell'ambito
dell'ATO regionale», e, per altro verso, «il non trascurabile
inconveniente della duplicazione dei costi» relativi a questi
interventi, che «ricadrebbero sia sul contributo sia sulla tariffa».
Di qui il contrasto con l'art. 147 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), che avrebbe
privato i singoli comuni delle competenze in materia, attribuendole
agli enti di governo dell'ambito, e con l'art. 154 dello stesso
decreto, secondo cui i costi devono trovare copertura nella tariffa.
Sarebbe quindi violato l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
in ragione della costante giurisprudenza costituzionale che ha
ricondotto la normativa in tema di tutela delle acque alla materia
della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
La Regione Basilicata, costituita in giudizio, si difende
sostenendo l'inammissibilita' della questione per le ragioni indicate
nel Ritenuto in fatto e precisando, nel merito, che la competenza
statale in materia ambientale non assorbe interamente altre
competenze comunque riconducibili anche alla Regione e che
intersecano la prima, tra cui quelle relative al governo del
territorio e alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali. In
particolare, la sussistenza nella materia de qua della competenza
regionale relativa al governo del territorio sarebbe desumibile dagli
artt. 142, comma 2, 153 e 157 del d.lgs. n. 152 del 2006.
Inoltre, il riferimento al «completamento delle opere afferenti
le reti di distribuzione» dovrebbe pur sempre intendersi come
relativo «a quelle di residuata competenza comunale, vale a dire - in
una prospettiva costituzionalmente conforme - anche alle opere di
completamento adduttivo di risorse idriche dei cosiddetti "acquedotti
rurali" e/o captazioni di sorgenti minori, a totale carico delle
Amministrazioni Comunali che non interferiscono e soprattutto non
recapitano nelle reti di adduzione primaria e secondaria gestite dal
Gestore Unico del Servizio Idrico Integrato».
Pertanto, la natura del contributo regionale non sarebbe
desumibile dall'improprio nomen iuris utilizzato nella disposizione
impugnata, ma dalla sua funzione; esso, infatti, non costituirebbe
propriamente un costo ambientale, bensi' «un mero sostegno a favore
di quei comuni nei cui territori ricadono le piu' importanti sorgenti
che alimentano gli schemi idrici della Basilicata».
3.- Preliminarmente, devono essere esaminate le eccezioni di
inammissibilita' formulate dalla difesa regionale.
Quanto all'asserita contraddizione tra il testo del ricorso e
quello della delibera di impugnazione, dalla lettura di quest'ultima
si evince che il Governo ha inteso distinguere le diverse previsioni
recate dalla disposizione impugnata, affermando che solo quella
relativa al completamento delle opere afferenti alle reti di
distribuzione e' passibile di censura di incostituzionalita', in
linea quindi con quanto indicato nel ricorso. Non e' dunque
riscontrabile alcuna contraddizione e pertanto l'eccezione deve
essere dichiarata non fondata.
Parimenti infondata e' l'eccezione di inammissibilita' che fa
leva sul mancato accesso a un'interpretazione conforme a
Costituzione. Secondo la difesa regionale, il ricorrente avrebbe
operato un'«evidente trasposizione concettuale e [un] salto logico»,
deducendo dalla finalita' indicata (il completamento delle opere
afferenti alle reti di distribuzione) l'affermazione della competenza
degli enti locali. In realta' - anche a prescindere dall'inesistenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale promosso in via
principale di un onere di esperire un tentativo di interpretazione
conforme a Costituzione (tra le tante, sentenze n. 156 del 2016 e n.
62 del 2012) - dal dato letterale della disposizione impugnata si
ricava chiaramente che il contributo di compensazione ambientale e'
riconosciuto ai comuni (anche) per il completamento delle opere
afferenti alle reti di distribuzione, sul presupposto che essi siano
competenti a tal fine. Se cosi' non fosse (come appunto contesta il
ricorrente), non si capirebbe perche' questo contributo debba
spettare ai comuni.
Infine, la Regione Basilicata eccepisce che la misura del
contributo di compensazione ambientale sarebbe stata determinata con
la deliberazione della Giunta della Regione Basilicata 22 luglio
2002, n. 1321 (Determinazione di misure di compensazione ambientale
in campo idrico), ben prima, quindi, dell'intervento della previsione
normativa impugnata. Pertanto, la misura del contributo sarebbe stata
stabilita antecedentemente alla norma in esame, con atti mai
impugnati.
Nemmeno questa eccezione puo' essere accolta. Secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, infatti, nei giudizi in via
principale non si applica l'istituto dell'acquiescenza, atteso che la
norma impugnata, anche se riproduttiva, in tutto o in parte, di una
norma anteriore non impugnata, ha comunque l'effetto di reiterare la
lesione da cui deriva l'interesse a ricorrere (tra le piu' recenti,
sentenze n. 56 e n. 16 del 2020, n. 290, n. 286 e n. 178 del 2019).
4.- Nel merito la questione e' fondata.
4.1.- L'art. 9, paragrafo 1, della direttiva 2000/60/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che
istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque, ha
previsto per la prima volta il principio del recupero dei costi dei
servizi idrici, compresi i costi ambientali e quelli relativi alle
risorse (Environmental and Resource Costs, cosiddetti ERC). La
direttiva e' stata recepita dall'Italia con le disposizioni contenute
nella Parte III del d.lgs. n. 152 del 2006 (ai sensi dell'art. 170,
comma 4, lettera r, di quest'ultimo).
L'art. 119, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006 riproduce la
formulazione dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, e impegna «le
Autorita' competenti» a tenere conto «del principio del recupero dei
costi dei servizi idrici, compresi quelli ambientali e relativi alla
risorsa, prendendo in considerazione l'analisi economica effettuata
in base all'Allegato 10 alla parte terza del presente decreto e, in
particolare, secondo il principio "chi inquina paga"».
L'art. 154, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006,
stabilisce che «[l]a tariffa costituisce il corrispettivo del
servizio idrico integrato ed e' determinata tenendo conto della
qualita' della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e
degli adeguamenti necessari, dell'entita' dei costi di gestione delle
opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonche' di
una quota parte dei costi di funzionamento dell'ente di governo
dell'ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei
costi di investimento e di esercizio secondo il principio del
recupero dei costi e secondo il principio "chi inquina paga"».
Il decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare 24 febbraio 2015, n. 39 (Regolamento recante i
criteri per la definizione del costo ambientale e del costo della
risorsa per i vari settori d'impiego dell'acqua) ha stabilito i
criteri tecnici e metodologici per determinare i costi ambientali e
della risorsa tenendo conto dei diversi utilizzi.
In particolare, questi criteri sono definiti dall'Allegato A al
d.m. n. 39 del 2015 (Linee guida per la definizione del costo
ambientale e del costo della risorsa per i vari settori d'impiego
dell'acqua, in attuazione degli obblighi di cui agli articoli 4, 5 e
9 della direttiva comunitaria 2000/60/CE).
4.2.- Nell'ambito della Regione Basilicata, stando a quanto
risulta dall'epigrafe della deliberazione della Giunta 10 aprile
2015, n. 459 (Misure di compensazione ambientale - Annualita'
2015-2016), con la delib. Giunta reg. n. 1321 del 2002 sono state
determinate le misure di compensazione ambientale in campo idrico. A
quest'ultima deliberazione hanno fatto seguito altre recanti misure
attuative della prima e provvedimenti analoghi anche per gli anni
successivi.
Sul piano legislativo, l'art. 39, comma 1, della legge della
Regione Basilicata 18 agosto 2014, n. 26 (Assestamento del bilancio
di previsione per l'esercizio finanziario 2014 e del bilancio
pluriennale 2014/2016), ha previsto il riconoscimento ai comuni
macrofornitori di un contributo di compensazione ambientale per gli
esercizi 2015 e 2016 «[p]er garantire il mantenimento delle
condizioni ambientali delle fonti di approvvigionamento idrico da
acquifero e per dare seguito all'implementazione di politiche tese
allo sviluppo sostenibile», quindi per le stesse finalita' non
censurate dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in
esame. Alla legge reg. Basilicata n. 26 del 2014 e' poi stata data
attuazione con la citata delib. Giunta reg. n. 459 del 2015.
4.3.- Quanto allo specifico tema delle opere afferenti alle reti
di distribuzione delle risorse idriche, occorre richiamare la
normativa recata dal citato d.lgs. n. 152 del 2006, secondo la quale:
«[g]li enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale partecipano
obbligatoriamente all'ente di governo dell'ambito, individuato dalla
competente regione per ciascun ambito territoriale ottimale, al quale
e' trasferito l'esercizio delle competenze ad essi spettanti in
materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa la
programmazione delle infrastrutture idriche di cui all'articolo 143,
comma 1» (art. 147, comma 1, secondo periodo); «[g]li acquedotti, le
fognature, gli impianti di depurazione e le altre infrastrutture
idriche di proprieta' pubblica, fino al punto di consegna e/o
misurazione, fanno parte del demanio ai sensi degli articoli 822 e
seguenti del codice civile e sono inalienabili se non nei modi e nei
limiti stabiliti dalla legge» e «[s]petta anche all'ente di governo
dell'ambito la tutela [di questi] beni» (art. 143, commi 1 e 2);
«[...] l'ente di governo dell'ambito provvede alla predisposizione
e/o aggiornamento del piano d'ambito», che e' costituito, tra
l'altro, dal «programma degli interventi», il quale «individua le
opere di manutenzione straordinaria e le nuove opere da realizzare,
compresi gli interventi di adeguamento di infrastrutture gia'
esistenti, necessarie al raggiungimento almeno dei livelli minimi di
servizio, nonche' al soddisfacimento della complessiva domanda
dell'utenza, tenuto conto di quella collocata nelle zone montane o
con minore densita' di popolazione», inoltre il «programma degli
interventi, commisurato all'intera gestione, specifica gli obiettivi
da realizzare, indicando le infrastrutture a tal fine programmate e i
tempi di realizzazione» (art. 149, commi 1 e 3); «[i]l rapporto tra
l'ente di governo dell'ambito ed il soggetto gestore del servizio
idrico integrato e' regolato da una convenzione predisposta dall'ente
di governo dell'ambito sulla base delle convenzioni tipo, con
relativi disciplinari, adottate dall'Autorita' per l'energia
elettrica, il gas ed il sistema idrico [...]», le quali devono
prevedere, tra l'altro, «g) l'obbligo di provvedere alla
realizzazione del Programma degli interventi» (art. 151, commi 1 e 2,
lettera g); «[n]el Disciplinare allegato alla Convenzione di gestione
devono essere anche definiti, sulla base del programma degli
interventi, le opere e le manutenzioni straordinarie, nonche' il
programma temporale e finanziario di esecuzione» (art. 151, comma 4);
«[l]e infrastrutture idriche di proprieta' degli enti locali ai sensi
dell'articolo 143 sono affidate in concessione d'uso gratuita, per
tutta la durata della gestione, al gestore del servizio idrico
integrato, il quale ne assume i relativi oneri nei termini previsti
dalla convenzione e dal relativo disciplinare» (art. 153, comma 1);
«[...] [i]l gestore e' tenuto a versare i relativi proventi,
risultanti dalla formulazione tariffaria definita ai sensi
dell'articolo 154, a un fondo vincolato intestato all'ente di governo
dell'ambito, che lo mette a disposizione del gestore per l'attuazione
degli interventi relativi alle reti di fognatura ed agli impianti di
depurazione previsti dal piano d'ambito» (art. 155, comma 1); «[i]
progetti definitivi delle opere, degli interventi previsti nei piani
di investimenti compresi nei piani d'ambito di cui all'articolo 149
del presente decreto, sono approvati dagli enti di governo degli
ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei [...]» (art.
158-bis, comma 1).
Dal quadro normativo riassunto emerge una generale competenza
degli enti di governo dell'ambito quanto alle reti di distribuzione e
agli interventi ordinari e straordinari sulle stesse. Le uniche
eccezioni a questo assetto sono costituite da quanto previsto
dall'art. 147, comma 2-bis, che fa salve alcune gestioni autonome del
servizio idrico, e dall'art. 157, comma 1, che riconduce alla
competenza degli enti locali «le opere necessarie per provvedere
all'adeguamento del servizio idrico in relazione ai piani urbanistici
ed a concessioni per nuovi edifici in zone gia' urbanizzate [...]».
Questa Corte e' stata chiamata piu' volte a definire gli spazi di
competenza degli enti locali e degli enti di governo dell'ambito e a
pronunciarsi sul regime giuridico cui soggiacciono le infrastrutture
idriche (sentenze n. 114 del 2012, n. 320 del 2011, n. 325 del 2010 e
n. 246 del 2009), e in questo contesto ha affermato, tra l'altro, che
il d.lgs. n. 152 del 2006 «non prevede ne' espressamente ne'
implicitamente la possibilita' di separazione della gestione della
rete idrica da quella di erogazione del servizio idrico; mentre in
varie disposizioni del decreto sono riscontrabili chiari elementi
normativi nel senso della loro non separabilita'» (sentenza n. 307
del 2009), e che, «[a]i sensi dell'art. 153, comma 1, del d.lgs. n.
152 del 2006, le infrastrutture idriche di proprieta' degli enti
locali devono essere affidate in concessione d'uso gratuita per tutta
la durata della gestione al gestore del servizio idrico integrato che
ne assume i relativi oneri secondo le clausole contenute nella
convenzione (che regola i rapporti tra ente locale e gestore) e nel
relativo disciplinare» (sentenza n. 93 del 2017).
4.4.- A fronte del quadro normativo descritto, la disposizione
regionale impugnata non distingue tra la generale competenza degli
enti di governo dell'ambito e quella marginale degli enti locali
nelle circoscritte ipotesi sopra indicate, e utilizza invece una
formula che, per la sua generalita', e' idonea a comprendere
qualsiasi opera afferente alle reti di distribuzione delle risorse
idriche.
Per questa ragione, l'art. 7 della legge reg. Basilicata n. 2 del
2019 si pone in contrasto con le richiamate disposizioni in materia
di tutela delle acque, contenute nella Parte III del d.lgs. n. 152
del 2006, che, per costante giurisprudenza di questa Corte, sono
espressive della competenza statale in materia di tutela
dell'ambiente ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. (sentenze n. 153, n. 65 e n. 44 del 2019, n. 68 del 2018 e n.
229 del 2017).
Si tratta infatti di «disposizioni aventi finalita' di
prevenzione e riduzione dell'inquinamento, risanamento dei corpi
idrici inquinati, miglioramento dello stato delle acque,
perseguimento di usi sostenibili e durevoli delle risorse idriche,
mantenimento della capacita' naturale di autodepurazione dei corpi
idrici e della capacita' di sostenere comunita' animali e vegetali
ampie e diversificate, mitigazione degli effetti delle inondazioni e
della siccita', protezione e miglioramento dello stato degli
ecosistemi acquatici, degli ecosistemi terrestri e delle zone umide
direttamente dipendenti dagli ecosistemi acquatici sotto il profilo
del fabbisogno idrico. Sono scopi che attengono direttamente alla
tutela delle condizioni intrinseche dei corpi idrici e che mirano a
garantire determinati livelli qualitativi e quantitativi delle acque»
(sentenze n. 229 del 2017 e n. 254 del 2009; in senso analogo,
sentenza n. 246 del 2009).
E' appena il caso di osservare, inoltre, che la difformita' della
norma regionale impugnata rispetto a quanto disposto dal d.lgs. n.
152 del 2006 non si traduce in una differenziazione del livello (piu'
o meno elevato) di tutela dell'ambiente, in relazione al quale
potrebbe configurarsi una competenza regionale a introdurre una
maggior tutela del bene ambientale, ma nell'implicita previsione di
un modello organizzativo di gestione delle risorse idriche
radicalmente diverso da quello predisposto dal legislatore statale in
attuazione della disciplina comunitaria.
Per le ragioni anzidette deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 7, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 2
del 2019, limitatamente alle parole «nonche' per il completamento
delle opere afferenti le reti di distribuzione».
5.- L'art. 11 della legge reg. Basilicata n. 2 del 2019,
rubricato «Disposizioni in materia di consorzi industriali», dispone
lo stanziamento di una somma a valere sul bilancio triennale
2019-2021, finalizzata a garantire il conseguimento degli obiettivi
del piano di risanamento del consorzio per lo sviluppo industriale
della Provincia di Potenza, approvato dalla Giunta regionale con la
deliberazione 10 settembre 2018, n. 918 (Art. 1, comma 4, L.R. n.
34/2017 - Approvazione della proposta del Commissario Straordinario
del Piano di Risanamento per il Consorzio per lo Sviluppo Industriale
della Provincia di Potenza), e prevede le modalita' di erogazione di
quelle somme in favore del menzionato consorzio.
La disposizione in parola e' impugnata sull'assunto che questa
dazione di denaro pubblico consisterebbe in un aiuto di Stato che
avrebbe dovuto essere notificato alla Commissione europea per la
preventiva autorizzazione. Sarebbe pertanto violato l'art. 117, primo
comma, Cost.
La Regione Basilicata eccepisce varie ragioni di inammissibilita'
della censura e nel merito contesta la riconducibilita' della misura
finanziaria disposta dalla norma impugnata al novero degli aiuti di
Stato.
5.1.- Nelle more del presente giudizio l'intero art. 11 e' stato
abrogato dall'art. 5, comma 2, della legge della Regione Basilicata
20 marzo 2020, n. 12 (Collegato alla legge di stabilita' regionale
2020), a decorrere dal 24 marzo 2020 (ai sensi dell'art. 12 della
stessa legge reg. Basilicata n. 12 del 2020).
L'abrogazione dell'impugnato art. 11 si inserisce nel quadro di
un progetto piu' ampio perseguito dal legislatore lucano, finalizzato
a dotarsi di una legge di riordino per lo sviluppo industriale (art.
5, comma 1), nelle more della cui approvazione, «al fine di evitare
l'interruzione dei servizi di interesse pubblico indispensabili per
la gestione delle aree industriali», lo stesso art. 5, al comma 3,
dispone «con le risorse gia' stanziate sul Titolo I, missione 14,
programma 01, del bilancio regionale [...] un'assegnazione una tantum
di 2.500.000,00 euro al Consorzio Industriale di Potenza».
L'art. 11, oggetto dell'odierna impugnazione, e' dunque rimasto
in vigore dal 14 marzo 2019 (ai sensi dell'art. 23 della legge reg.
Basilicata n. 2 del 2019) al 24 marzo 2020 (data di entrata in vigore
della legge reg. Basilicata n. 12 del 2020).
Quanto alla sua applicazione medio tempore, occorre rilevare che,
per il 2019, il comma 2 dell'art. 11 stabiliva che «[p]er dare
immediata attuazione al piano di risanamento, l'ufficio competente
provvede, entro 15 giorni dall'entrata in vigore della presente legge
[id est, 29 marzo 2019], all'impegno delle risorse stanziate nel
triennio 2019/2021 ed alla liquidazione dell'importo afferente
l'esercizio 2019». Mentre, per il 2020 (come pure per il 2021), il
comma 4 dell'art. 11 disponeva che «[l]e risorse afferenti gli
esercizi finanziari 2020 e 2021 saranno trasferite entro il 31 marzo
dell'anno di riferimento, previa richiesta del legale rappresentante
pro tempore del consorzio per lo sviluppo industriale della provincia
di Potenza, da produrre entro il 15 febbraio, accompagnata dalla
relazione di cui al precedente comma».
Ne consegue che la norma censurata ha avuto applicazione per il
2019 ma non per il 2020, essendo intervenuta la sua abrogazione poco
prima (24 marzo 2020) che scadesse il termine (31 marzo 2020) per il
trasferimento delle risorse, che si deve ritenere non essere
avvenuto. Infatti, il legislatore regionale, da un lato (comma 2
dell'art. 5 della legge reg. Basilicata n. 12 del 2020), ha abrogato
l'art. 11 della legge reg. Basilicata n. 2 del 2019, dall'altro lato
(comma 3 dell'art. 5 della medesima legge reg. Basilicata n. 12 del
2020), ha stanziato, «nelle more dell'approvazione della legge [di
riordino del comparto]», la stessa somma (2.500.000,00 euro) che era
prevista per il 2020 dall'art. 11, comma 1, della legge reg. n. 2 del
2019, non imputandola espressamente all'anno 2020 ma limitandosi a
definirla «un'assegnazione una tantum».
Alla luce di quanto esposto si deve ritenere che sia cessata la
materia del contendere in ordine alla questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 11 relativa alle somme stanziate per gli
anni 2020 e 2021. Per costante orientamento di questa Corte, infatti,
qualora la modifica intervenuta in pendenza di giudizio abbia
carattere satisfattivo delle pretese del ricorrente e la norma
abrogata non abbia trovato medio tempore applicazione, e' pronunciata
la cessazione della materia del contendere (tra le piu' recenti,
sentenze n. 78, n. 70, n. 25 e n. 5 del 2020, ordinanza n. 101 del
2020).
Si deve invece escludere che sia cessata la materia del
contendere in ordine alla questione di legittimita' costituzionale
relativa alla parte della disposizione impugnata che si riferisce
all'anno 2019, dovendosi ritenere che essa abbia avuto applicazione
nel periodo di vigenza dell'art. 11 (tra le piu' recenti, sentenza n.
16 del 2020).
5.2.- Preliminarmente, devono essere esaminati i profili di
inammissibilita' eccepiti dalla difesa regionale.
La Regione resistente osserva, tra l'altro, che il ricorrente
avrebbe dedotto la qualificazione come aiuto di Stato dello
stanziamento previsto dalla norma impugnata dalla natura di ente
pubblico economico del citato consorzio, «omettendo di considerarne
gli ulteriori elementi costitutivi che connotano e qualificano
l'intervento come aiuti di Stato, sul piano soggettivo (soggetto
beneficiario operatore economico che agisce in libero mercato),
finalistico (idoneita' dell'intervento ad incidere sugli scambi tra
Stati membri) ed effettuale (idoneita' dell'intervento a falsare o a
minacciare di falsare la concorrenza)».
L'eccezione e' fondata. Il ricorrente si limita infatti ad
affermare che nel caso di specie si tratta di «ente pubblico
economico, soggetto quindi che esercita attivita' imprenditoriale», e
che «la stessa Regione Basilicata, nella sua legge n. 18/2020 [...]
espressamente riconduce le erogazioni in questione alla materia degli
aiuti di Stato».
Si tratta di una motivazione che non puo' essere ritenuta
sufficiente a sostenere la censura prospettata, gravando sul
ricorrente l'onere di provare l'esistenza dei requisiti che possano
consentire di ritenere integrabile la nozione di aiuto di Stato
vietato dall'art. 107 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (TFUE) (sentenza n. 185 del 2011).
Gli aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno, secondo
la nozione ricavabile dall'art. 107 TFUE, consistono in agevolazioni
di natura pubblica, rese in qualsiasi forma, in grado di favorire
talune imprese o talune produzioni e di falsare o minacciare di
falsare in tal modo la concorrenza, nella misura in cui incidono
sugli scambi tra gli Stati membri.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che «i requisiti
costitutivi di detta nozione, individuati dalla legislazione e dalla
giurisprudenza comunitaria, possono essere cosi' sintetizzati: a)
intervento da parte dello Stato o di una sua articolazione o comunque
impiego di risorse pubbliche a favore di un operatore economico che
agisce in libero mercato; b) idoneita' di tale intervento ad incidere
sugli scambi tra Stati membri; c) idoneita' dello stesso a concedere
un vantaggio al suo beneficiario in modo tale da falsare o minacciare
di falsare la concorrenza (Corte di giustizia dell'Unione europea,
sentenza 17 novembre 2009, C-169/08); d) dimensione dell'intervento
superiore alla soglia economica minima che determina la sua
configurabilita' come aiuto "de minimis" ai sensi del regolamento
della Commissione n. 1998/2006, del 15 dicembre 2006 (Regolamento
della Commissione relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88
del trattato agli aiuti d'importanza minore "de minimis")» (sentenza
n. 299 del 2013; in senso analogo sentenze n. 179 del 2015 e n. 249
del 2014).
Per un verso, dunque, la nozione di aiuto di Stato ha natura
complessa, sicche' la sua applicazione richiede una valutazione
articolata, per altro verso l'ordinamento dell'Unione europea riserva
alla competenza esclusiva della Commissione la verifica della
compatibilita' dell'aiuto con il mercato interno, nel rispetto dei
regolamenti di procedura in vigore. Per parte sua, questa Corte ha
gia' precisato che «[a]i giudici nazionali spetta solo l'accertamento
dell'osservanza dell'art. 108, n. 3, TFUE, e cioe' dell'avvenuta
notifica dell'aiuto. Ed e' solo a questo specifico fine che il
giudice nazionale, ivi compresa questa Corte, ha una competenza
limitata a verificare se la misura rientri nella nozione di aiuto»
(sentenza n. 185 del 2011) ed in particolare «se i soggetti pubblici
conferenti gli aiuti rispettino adempimenti e procedure finalizzate
alle verifiche di competenza della Commissione europea» (sentenza n.
299 del 2013).
Alla luce di queste considerazioni, l'onere di motivazione che
grava sul ricorrente non puo' ritenersi assolto dalla mera
affermazione della natura di aiuto di Stato della misura finanziaria
prevista dalla legge regionale, che finirebbe per far gravare sulla
resistente l'onere di dimostrare la mancata riconducibilita' dello
stanziamento al novero degli aiuti di Stato e su questa Corte un
indebito compito di ricostruzione della ratio e delle caratteristiche
della misura censurata, al fine della verifica del rispetto dell'art.
108, paragrafo 3, TFUE.
La mancata indicazione degli argomenti atti a suffragare la
censura proposta e' causa di inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 11 della legge reg. Basilicata
n. 2 del 2019, nella parte in cui fa riferimento all'esercizio
finanziario 2019.