Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege, dall'Avvocatura generale
dello Stato, (C.F. 80224030587, per il ricevimento degli atti fax
06-96514000 e pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui
uffici in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 - domicilia - contro;
Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore, dott.
Marco Marsilio, con sede in L'Aquila - via Leonardo da Vinci n. 6 -
cap 67100;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge
regionale n. 9/2020 (pubblicata nel B.U.R. n. 44 del 7 aprile 2020)
recante «Misure straordinarie ed urgenti per l'economia e
l'occupazione connesse all'emergenza epidemiologica da COVID 19»,
articoli 2, comma 3 lettera b) e comma 7, 3, commi 2, 3 e 4, 5, comma
11, 9, commi 6 e le lettera a), b), c) e d).
La Regione Abruzzo con la legge epigrafata, relativamente alle
norme teste' citate ha ecceduto dalla propria competenza, come si
intende dimostrare con la illustrazione dei seguenti
Motivi
1. Articoli 2, comma 3, lettera b) e comma 7, 3, commi 2, 3 e 4,
5, comma 11, 9, comma 6.
Le norme epigrafate risultano in contrasto con l'art. 81, terzo
comma, della Costituzione non indicando l'occorrente copertura
finanziaria.
Invero, l'art. 2, comma 3, lettera b) non indica la copertura
finanziaria delle disposizioni previste su strumenti di intervento
finanziario per microimprese, piccole e medie imprese abruzzesi, in
contrasto con l'art. 81, terzo comma, Costituzione.
L'art. 2, comma 7 non indica la copertura finanziaria delle
disposizioni ivi previste su iniziative «Compra abruzzese» in
contrasto con l'art. 81, terzo comma, Costituzione.
L'art. 3, comma 2, non indica la copertura finanziaria delle
disposizioni ivi previste, su acquisto di beni e servizi informatici,
in contrasto con l'art. 81, terzo comma, Costituzione.
L'art. 3, comma 3 non indica la copertura finanziaria delle
disposizioni ivi previste, su fondo di solidarieta' per contribuire
alle maggiori spese sostenute per l'acquisto di beni e servizi e per
lo straordinario del personale dipendente, in contrasto con l'art.
81, terzo comma, Costituzione.
L'art. 3, comma 4 non indica la copertura finanziaria delle
disposizioni ivi previste, su prestazioni di primaria necessita' nei
confronti dei cittadini piu' fragili, in contrasto con l'art. 81,
terzo comma, Costituzione.
L'art. 5, comma 11 non indica la copertura finanziaria delle
disposizioni ivi previste, su incentivo economico a parziale ristoro
dei costi fissi e imprescindibili sostenuti al fine di mantenere in
funzione impianti a ciclo continuo, in contrasto con l'art. 81, terzo
comma, Costituzione.
L'art. 9, comma 6: la norma prevede che i fondi di rotazione
istituiti ai sensi delle leggi regionali n. 17 e n. 29 del 2018 siano
considerati trasferimenti definitivi a fondo perduto a favore degli
enti beneficiari. La norma, tuttavia, non indica la copertura dei
nuovi oneri da essa derivanti, in contrasto con l'art. 81, terzo
comma, Costituzione.
Orbene, e' di solare evidenza che ogni legge che importi nuovi o
maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
In particolare, con specifico riferimento all'art. 3, comma 3, la
legge regionale non quantifica gli oneri necessari, parla di
eventuali economie e genericamente di fondi da riprogrammare senza
specificare se si tratti di fondi inscritti sul bilancio regionale,
oppure di FSC, con cio' rendendo impossibile la verifica della
capienza di fondi disponibili ossia non coperti da precedenti impegni
assunti. La copertura, per non andare in contrasto con l'art. 81,
deve essere presente al momento dell'entrata in vigore della legge e
non futura e incerta.
Inoltre, con riferimento all'art. 5, comma 11, non viene fornita
una quantificazione degli oneri e la copertura e' indicata a valere
sull'art. 2, comma 1, lettera e), il quale indica una generica
riprogrammazione di fondi statali non vincolati (o finalizzati) ad
attivita' compatibili con le finalita' della legge.
Pertanto, anche in questo caso, la copertura finanziaria delle
spese deve essere certa ed attuale. Al riguardo, si rappresenta, a
margine, che qualora la regione intendesse avvalersi della facolta'
di riprogrammare le risorse statali del Fondo per lo sviluppo e la
coesione (FSC) per il contrasto all'emergenza Covid prevista
dall'art. 241 del decreto-legge n. 34/2020, comunque non richiamato
dalla regione medesima, si rappresenta che le riprogrammazioni
previste da tale disposizione in relazione all'emergenza COVID devono
essere oggetto di approvazione da parte della Cabina di regia.
In altri termini, l'incentivo previsto non e' in alcun modo
quantificato se non con un mero rinvio per la copertura all'art. 2,
comma 1, lettera e). Tale disposizione fa un generico riferimento
alla riprogrammazione dei fondi statali non vincolati o finalizzati
ad attivita' compatibili con le finalita' di cui alla legge stessa
per i quali non siano stati assunti impegni giuridicamente
vincolanti, senza precisare quali siano questi fondi e quindi
rendendone impossibile la riprogrammazione e conseguentemente la
determinazione dell'effettiva capienza dei fondi stessi. La
disposizione inoltre e' suscettibile di ingenerare aspettative per le
aziende destinatarie del ristoro e di generare contenziosi. Anche qui
prima di prevedere un beneficio occorre individuare con certezza le
risorse con cui fare fronte.
2. Art. 9, comma 1 c, lettere a), b), c) e d).
L'art. 9, comma 1 c, lettere a) b) c) d) introduce condizioni
limitative che, oltre a non avere alcuna attinenza con le misure
straordinarie ed urgenti per l'economia e l'occupazione connesse
all'emergenza epidemiologica e con la natura transitoria della legge,
in qualche modo pregiudicano i diritti dei cittadini operando di
fatto una modifica con conseguenze durature sulla previgente
normativa.
Invero la norma, che, come detto, pone in essere una limitazione
evidente di natura non transitoria bensi' permanente, prevede che i
comuni e gli enti gestori delle terre civiche ad utilizzazione
pascoliva di cui all'art. 15 adottino i seguenti criteri per
l'assegnazione dell'uso civico di pascolo: le terre civiche sono
conferite ...prioritariamente ai soggetti di cui all'art. 26 della
legge n. 1766/1927 iscritti nel registro della popolazione residente
da almeno dieci anni che abbiano un'azienda zootecnica, ricoveri per
stabulazione invernali e codice di stalla riferito allo stesso
territorio comunale o ai comuni limitrofi; nel caso in cui l'azienda
assuma la forma giuridica di societa' di persone o societa' di
capitali, il possesso dei requisiti di cui alla lettera a) deve
verificarsi in capo alla totalita' dei soci nel caso di societa' di
persone e almeno due terzi delle quote societarie nel caso di
societa' di capitali. Il codice aziendale di stalla deve essere
unico, attribuito alla forma giuridica conferitaria e ricomprendere
l'intera consistenza zootecnica; d) una volta soddisfatta la domanda
di concessione di cui alla lettera a), in caso di eccedenza
l'assegnazione e' concessa ai residenti dei comuni limitrofi e poi
delle province limitrofe e, infine, ai residenti della regione.
Quanto ai dedotti profili di incostituzionalita',
nell'evidenziare che la materia dei «domini collettivi» ha una
molteplice dimensione, a un tempo personalista, pluralista, comune,
solidarista, collettiva, civica, cooperativa, territoriale,
frazionale, sussidiaria, storica, giuridica, politica, sociale,
comparata, urbanistica, turistica, forestale, archeologica,
etnologica, antropologica, culturale (e via dicendo) si rappresenta
che la disposizione in argomento configura:
una distorsione dell'istituto cosi' come disciplinato dalla
legge n. 168 del 2017, il cui art. 1 riconosce i domini collettivi,
comunque denominati, come ordinamento giuridico primario delle
comunita' originarie in attuazione dell' art. 2 della Costituzione;
una conseguente potenziale violazione della norma
costituzionale da ultimo citata.
La legge statale del 2017, il cui contenuto dispositivo si
riporta per comodita', riconosce ai domini collettivi la capacita' di
autonormazione, sia per l'amministrazione oggettiva e soggettiva, sia
per l'amministrazione vincolata e discrezionale, nonche' la capacita'
di gestione del patrimonio naturale, economico e culturale che fa
capo alla base territoriale della proprieta' collettiva, considerato
come comproprieta' intergenerazionale; inoltre, nel successivo art.
2, commi 2 e 3 si legge che «... la Repubblica riconosce e tutela i
diritti dei cittadini di uso e di gestione dei beni di collettivo
godimento preesistenti allo Stato italiano. Le comunioni familiari
vigenti nei territori montani continuano a godere e ad amministrare
loro beni in conformita' dei rispettivi statuti e consuetudini,
riconosciuti dal diritto anteriore. 3. Il diritto sulle terre di
collettivo godimento si caratterizza quando si verificano le seguenti
situazioni: a) avere normalmente, e non eccezionalmente, ad oggetto
utilita' del fondo consistenti in uno sfruttamento di esso; b) essere
riservato ai componenti della comunita', salvo diversa decisione
dell'ente collettivo».
Segnatamente, dunque, la violazione eccepita si concretizza nella
circostanza che la norma regionale, cosi' come enucleata, non tiene
conto del fatto che gli usi civici e le proprieta' collettive sono
espressione di diritti fondamentali, o meglio sono diritti storici
riconosciuti, di cui, complessivamente, la persona gode sia come
singolo sia nelle formazioni sociali «ove si svolge la sua
personalita'» ex art. 2, Costituzione nella dimensione pluralista
cosi' come storicamente determinatasi.
Inoltre, si ravvisano ulteriori profili di incostituzionalita'
con riferimento agli articoli 3 e 117, comma 1, lettera I) della
Costituzione in quanto la legge regionale introduce delle condizioni
limitanti del diritto all'uso civico da parte degli utenti non
previste dalla normativa statale ed assegna un regime preferenziale
ad alcune categorie rispetto ad altre.
Al riguardo, non si puo' fare a meno di rammentare che, gia'
prima della riforma del Titolo V della Costituzione, il regime
civilistico dei beni civici non e' mai passato nella sfera di
competenza delle regioni, in quanto la materia «Agricoltura e
foreste» di cui al citato art. 117 della Costituzione, che
giustificava il trasferimento delle funzioni alle regioni e
l'inserimento degli usi civici nei relativi statuti, mai avrebbe
potuto ricomprendere la disciplina della titolarita' e dell'esercizio
dei diritti dominicali sulle terre civiche.
Per quanto detto, ogni civis, in quanto appartenente ad una
determinata collettivita', e' legittimato ed ha il diritto di poter
godere dei suddetti diritti. Vieppiu', la disposizione regionale, con
specifico riferimento alla lettera c) del punto c del comma 1
dell'art. 9, ove si legge che «per i soggetti di cui alla lettera a)
puo' essere assicurata, compatibilmente con le disponibilita' di ogni
singolo comune, una concessione annuale fino ad un ettaro di terre
civiche ad utilizzazione pascoliva per ogni 0,1 UBA immessa al
pascolo; in canone annuale per il diritto di uso civico di pascolo
non puo' superare quaranta euro per UBA» presenta ulteriori elementi
di criticita' in quanto, da una parte, genera una concorrenza sleale
nei confronti degli altri allevatori che non beneficiando dell'uso
civico pagano per il foraggio cifre ben piu' elevate e, dall'altra,
tradisce la ratio dell'uso civico, rappresentata dall'esigenza di
procurare il foraggio per soddisfare il fabbisogno familiare
dell'allevatore, introducendo una forma piu' estesa che comprende il
c.d. «uso civico economico».
Cio' si traduce in una violazione delle norme di cui agli
articoli 101 e 102 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
relative alla parita' di concorrenza tra gli operatori economici
(corrispondenti agli articoli 81-89 nella versione previgente del
Trattato, che riguardano le normative nazionali in materia di
attivita' d'impresa).
Altresi', va sottolineato che con l'art. 9, comma 1, lettera c):
poiche' si tratta usi civici connotati da una valenza economica in
quanto il titolare dell'uso civico del pascolo nel contesto attuale
e' un imprenditore agricolo, la circostanza di accordare un beneficio
economico, quale previsto dal citato comma art. 9, comma 1, lett. c),
ad un soggetto residente di una concessione annuale con canone
calmierato puo' alterare il corretto assetto concorrenziale tra
imprenditori residenti nel territorio comunale rispetto a quelli dei
territori confinanti. Da qui la lesione dei principi di cui agli
articoli 101 e 102 del Trattato dell'Unione europea, con conseguente
violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, nonche'
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione che
riserva allo Stato la materia della tutela della concorrenza.