ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 5, comma
4, e 9 della legge della Regione Puglia 28 marzo 2019, n. 13 (Misure
per la riduzione delle liste d'attesa in sanita' - Primi
provvedimenti), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con ricorso notificato il 22-27 maggio 2019, depositato in
cancelleria il 27 maggio 2019, iscritto al n. 61 del registro ricorsi
2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26,
prima serie speciale, dell'anno 2019.
Udito il Giudice relatore Giuliano Amato ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a)
e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 24
giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 24 giugno 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 22-27 maggio 2019 e depositato in cancelleria il 27 maggio 2019
(reg. ric. n. 61 del 2019), ha promosso, in riferimento
complessivamente agli artt. 81 e 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 5, comma 4, e 9 della legge della Regione Puglia 28 marzo 2019,
n. 13 (Misure per la riduzione delle liste d'attesa in sanita' -
Primi provvedimenti).
2.- In primo luogo, e' impugnato l'art. 5, comma 4, della legge
reg. Puglia n. 13 del 2019, ove si prevede che «[n]el caso in cui il
fondo previsto dall'articolo 2 della legge 8 novembre 2012, n. 189
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13
settembre 2012, n. 158, recante disposizioni urgenti per promuovere
lo sviluppo del Paese mediante un piu' alto livello di tutela della
salute) non risulti sufficiente a garantire il rispetto dei tempi di
attesa, il direttore generale attiva intese sindacali finalizzate a
incrementare detto fondo, attingendo alle quote gia' accantonate per
i fondi perequativi alimentati dalla libera professione».
2.1.- Precisa la difesa statale che i fondi perequativi in
questione sono previsti e regolamentati dalla vigente disciplina
contrattuale, in base all'art. 5 del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 27 marzo 2000 (Atto di indirizzo e
coordinamento concernente l'attivita' libero-professionale
intramuraria del personale della dirigenza sanitaria del Servizio
sanitario nazionale). Tale decreto, in attuazione degli artt. 4,
comma 11, 9 e 15-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), all'art. 5,
comma 2, lettera e), individua «una percentuale pari al 5 per cento
della massa dei proventi dell'attivita' libero-professionale, al
netto delle quote a favore dell'azienda, quale fondo aziendale da
destinare alla perequazione per quelle discipline mediche e
veterinarie che abbiano una limitata possibilita' di esercizio della
libera professione intramuraria; analogo fondo e' costituito per le
restanti categorie».
L'art. 2, comma 1, lettera e), del decreto-legge 13 settembre
2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del
Paese mediante un piu' alto livello di tutela della salute),
convertito, con modificazioni, in legge 8 novembre 2012, n. 189,
invece, prevede che le aziende sanitarie, nell'ambito della
definizione degli importi da corrispondere a cura dell'assistito per
le prestazioni sanitarie, d'intesa con i dirigenti interessati e
previo accordo in sede di contrattazione integrativa aziendale,
debbano tener conto, oltre che della quota gia' prevista dalla
vigente disciplina contrattuale, anche di un'ulteriore quota pari al
5 per certo del compenso del libero professionista, destinata a
interventi volti alla riduzione delle liste di attesa.
La normativa statale, pertanto, vincolerebbe al fondo destinato
alla riduzione dei tempi di attesa una ben definita quota e non
quella destinata dalla contrattazione collettiva al fondo di
perequazione.
La disposizione regionale impugnata, quindi, interverrebbe su una
materia riservata alla contrattazione collettiva, violando cosi'
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in riferimento
all'«ordinamento civile», materia di competenza esclusiva dello
Stato. Inoltre, prevedendo che per incrementare il citato fondo si
proceda attraverso «intese», si porrebbe in contrasto con lo stesso
art. 2 del d.l. n. 158 del 2012, come convertito, che richiede la
previa contrattazione integrativa aziendale.
3.- In secondo luogo, oggetto d'impugnazione e' l'art. 9 della
legge reg. Puglia n. 13 del 2019, ove si dispone che i «direttori
generali delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e
degli IRCSS di diritto pubblico entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge rideterminano le dotazioni
organiche in funzione dell'accrescimento dell'efficienza e della
realizzazione della migliore utilizzazione delle risorse umane,
tenendo anche conto della necessita' di procedere all'abbattimento
delle liste d'attesa».
3.1.- Sottolinea la difesa statale che la disposizione impugnata
non richiama il rispetto dei limiti di spesa per il personale posti
dall'art. l, comma 584, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2015)», nonche' dall'art. 2, comma
71, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)», a cui sono assoggettati gli enti del Servizio
sanitario nazionale al fine di concorrere alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica.
Di conseguenza, la norma in questione sarebbe suscettibile di
determinare nuovi o maggiori oneri, ponendosi in contrasto con l'art.
81 Cost.
4.- La Regione Puglia non si e' costituita.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso iscritto al
n. 61 del registro ricorsi 2019, ha impugnato gli artt. 5, comma 4, e
9 della legge della Regione Puglia 28 marzo 2019, n. 13 (Misure per
la riduzione delle liste d'attesa in sanita' - Primi provvedimenti).
2.- Una prima questione concerne l'art. 5, comma 4, della legge
reg. Puglia n. 13 del 2019, ove si prevede che «[n]el caso in cui il
fondo previsto dall'articolo 2 della legge 8 novembre 2012, n. 189
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13
settembre 2012, n. 158, recante disposizioni urgenti per promuovere
lo sviluppo del Paese mediante un piu' alto livello di tutela della
salute) non risulti sufficiente a garantire il rispetto dei tempi di
attesa, il direttore generale attiva intese sindacali finalizzate a
incrementare detto fondo, attingendo alle quote gia' accantonate per
i fondi perequativi alimentati dalla libera professione».
2.1.- Secondo lo Stato la disposizione impugnata, intervenendo su
aspetti disciplinati dalla contrattazione collettiva, violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in
riferimento alla materia dell'«ordinamento civile».
2.2.- La questione non e' fondata.
2.2.1.- La norma oggetto di censura interviene nell'ambito della
disciplina dell'attivita' libero-professionale intramuraria del
personale del Servizio sanitario nazionale, relativamente ad aspetti
che sono stati regolati dal decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 27 marzo 2000 (Atto di indirizzo e coordinamento concernente
l'attivita' libero-professionale intramuraria del personale della
dirigenza sanitaria del Servizio sanitario nazionale), attuativo
degli artt. 4, comma 11, 9 e 15-quinquies del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421). In particolare, con riferimento alle tariffe, l'art. 5, comma
2, lettera e), del citato d.P.C.m. stabilisce che una percentuale
pari al 5 per cento della massa dei proventi dell'attivita'
libero-professionale confluisca in un fondo aziendale da destinare
alla perequazione per quelle discipline mediche e veterinarie che
abbiano una limitata possibilita' di esercizio della libera
professione intramuraria. Tale fondo, quindi, ha l'evidente finalita'
di realizzare una perequazione tra il complesso degli interventi
effettuati nelle singole aziende in regime di libera professione,
compensando, almeno in parte, le categorie che, pur appartenenti alla
stessa struttura, svolgano per ragioni oggettive un minor numero di
prestazioni in tale regime.
Siffatta disposizione ha poi trovato attuazione nel contratto
collettivo nazionale di lavoro dell'area relativa alla dirigenza
medica e veterinaria, siglato l'8 giugno 2000, che, all'art. 57,
comma 2, lettera i), stabilisce che una quota della tariffa - da
concordare in azienda e comunque non inferiore al 5 per cento della
massa di tutti i proventi dell'attivita' libero professionale, al
netto delle quote a favore delle aziende - venga accantonata quale
fondo aziendale da destinare alla perequazione per le discipline
mediche e veterinarie, individuate in sede di contrattazione
integrativa, che abbiano una limitata possibilita' di esercizio della
libera professione intramuraria.
Successivamente, l'art. 1, comma 4, lettera c), della legge 3
agosto 2007, n. 120 (Disposizioni in materia di attivita'
libero-professionale intramuraria e altre norme in materia
sanitaria), come modificato dall'art. 2, comma 1, lettera e), del
decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per
promuovere lo sviluppo del Paese mediante un piu' alto livello di
tutela della salute), convertito, con modificazioni, in legge 8
novembre 2012, n. 189, e' anch'esso intervenuto in riferimento alle
tariffe per l'attivita' libero-professionale da corrispondere a cura
dell'assistito. Nella specie, si e' previsto che la determinazione di
tali tariffe, da effettuarsi d'intesa con i dirigenti interessati e
previo accordo in sede di contrattazione integrativa aziendale, tenga
conto, oltre che della quota gia' individuata dal CCNL, di
un'ulteriore quota, pari al 5 per cento del compenso del libero
professionista, che deve essere trattenuta dal competente ente del
servizio sanitario e vincolata all'adozione di appositi interventi
volti alla riduzione delle liste d'attesa.
Possono individuarsi, pertanto, due fondi previsti dalla
normativa statale di riferimento. Il primo, indicato anche nel
contratto collettivo nazionale di comparto, che rinvia alla
contrattazione aziendale per la sua regolazione, e' alimentato da una
quota pari ad almeno il 5 per cento delle tariffe per l'attivita'
intramuraria e ha finalita' di perequazione delle prestazioni rese in
regime di libera professione. Il secondo, alimentato da un'ulteriore
quota del 5 per cento dei proventi degli enti del servizio sanitario
relativi all'intra-moenia, e' finalizzato alla riduzione delle liste
d'attesa e regolato in sede di contrattazione integrativa aziendale,
d'intesa con i dirigenti competenti.
2.2.2.- In tale contesto normativo, l'art. 5, comma 4, della
legge reg. Puglia n. 13 del 2019 e' intervenuto recando misure volte
a ridurre le liste d'attesa - nelle more dell'adozione del piano
regionale per il governo delle liste di attesa, successivamente
adottato con la deliberazione della Giunta della Regione Puglia 18
aprile 2019, n. 735 - rinviando a intese sindacali la possibilita'
d'incrementare il fondo di cui al d.l. n. 158 del 2012, come
convertito, qualora le risorse ivi contenute non siano sufficienti,
attingendo a quelle del fondo per la perequazione.
La disposizione regionale impugnata, dunque, disciplina misure
per la riduzione delle liste d'attesa - ascrivibili alla competenza
concorrente Stato-Regioni sulla «tutela della salute» - nonche'
relative all'attivita' libero professionale intramuraria, materia
anch'essa riconducibile alla medesima competenza (sentenze n. 54 del
2015, n. 301 del 2013 e n. 371 del 2008).
Il legislatore pugliese, a tal proposito, indica un obiettivo ai
direttori generali delle aziende sanitarie, senza intervenire sulle
modalita' di determinazione della quota tariffaria da accantonarsi
nel fondo per la perequazione dell'intramoenia, la cui disciplina
resta quella indicata dal d.P.C.m. 27 marzo 2000 e dall'art. 57 del
CCNL nonche' concordata in sede di contrattazione integrativa.
Le norme impugnate, in altri termini, si limitano a consentire la
destinazione di parte delle somme del fondo per la perequazione alla
riduzione dei tempi d'attesa, qualora le risorse previste dal fondo a
cio' specificatamente deputato non risultino sufficienti. Il che,
tuttavia, lascia inalterato ogni aspetto riservato alla
contrattazione collettiva, nazionale e decentrata, nella disciplina
della quota tariffaria per la costituzione del fondo perequativo.
L'obiettivo per i direttori generali, inoltre, dovra' realizzarsi
attraverso il ricorso a intese sindacali, con previsione che anche
per tale aspetto e' conforme alle norme statali, che lasciano
comunque uno spazio per la contrattazione integrativa nella
disciplina di entrambi i fondi.
Ne consegue che la disposizione regionale impugnata non comporta
l'invasione di tale spazio, la qual cosa esclude la violazione della
competenza statale in materia di ordinamento civile.
3.- Con la seconda questione oggetto d'impugnazione e' l'art. 9
della legge reg. Puglia n. 13 del 2019, ove si dispone che i
«direttori generali delle aziende sanitarie locali, delle aziende
ospedaliere e degli IRCSS di diritto pubblico entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge rideterminano le
dotazioni organiche in funzione dell'accrescimento dell'efficienza e
della realizzazione della migliore utilizzazione delle risorse umane,
tenendo anche conto della necessita' di procedere all'abbattimento
delle liste d'attesa».
3.1.- La difesa statale sottolinea che tale disposizione non
richiama il rispetto dei limiti di spesa per il personale posti
dall'art. l, comma 584, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2015)» - che modifica l'art. 17,
comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti
per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
in legge 15 luglio 2011, n. 111 - nonche' dall'art. 2, comma 71,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)». In tal modo, la norma regionale impugnata sarebbe
suscettibile di determinare nuovi o maggiori oneri, ponendosi in
contrasto con l'art. 81 Cost.
3.2.- Anche tale questione non e' fondata.
3.2.1.- La disposizione regionale non stabilisce interventi
idonei a recare nuovi oneri per il bilancio regionale, quali, ad
esempio, nuove assunzioni o procedure di stabilizzazione del
personale al di fuori dei casi consentiti dalla citata normativa
statale. E solo in quanto implicante misure del genere la revisione
della dotazione organica richiederebbe l'indicazione dei mezzi per
farvi fronte, pena la violazione dell'art. 81 Cost. (si veda, sul
punto, la sentenza n. 68 del 2011).
Nel caso in esame, non e' pero' cosi'.
Intanto, l'effetto precettivo della norma regionale impugnata
consiste nell'attribuzione ai direttori generali del compito di
adottare future misure sul personale: la norma ha dunque un contenuto
meramente programmatico (si vedano le sentenze n. 245 del 2017, n.
252 del 2012, n. 94 del 2011 e n. 308 del 2009). Inoltre, la
revisione della dotazione organica e' espressamente finalizzata a una
maggiore efficienza e una migliore utilizzazione delle risorse umane,
finalita' che fanno riferimento a un diverso utilizzo del personale
esistente piuttosto che all'assunzione di nuovo personale. Cio',
dunque, potra' realizzarsi con modalita' e attraverso le procedure
consentite nel rispetto dei sopra citati limiti di spesa (non
richiamati ma neppure contraddetti dalla disposizione impugnata) e a
invarianza di oneri, anche attivando gli strumenti di mobilita'
inter-aziendale e inter-regionale.
Ne deriva che il mancato richiamo da parte del legislatore
pugliese dei tetti alla spesa sanitaria fissati dalla normativa
statale non manifesta la volonta' di superarli con interventi recanti
nuovi oneri per il bilancio regionale, con conseguente infondatezza
delle doglianze promosse in riferimento all'art. 81 Cost.