ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma
1-bis, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (Attuazione
della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei
richiedenti protezione internazionale, nonche' della direttiva
2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e
della revoca dello status di protezione internazionale), come
introdotto dall'art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), del
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia
di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica,
nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e
l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella
legge 1° dicembre 2018, n. 132, promossi dal Tribunale ordinario di
Milano, prima sezione civile, con ordinanza del 1° agosto 2019, dal
Tribunale ordinario di Ancona, prima sezione civile, con ordinanza
del 29 luglio 2019 e dal Tribunale ordinario di Salerno, sezione
civile feriale, con due ordinanze del 9 agosto 2019, iscritte,
rispettivamente, ai numeri 145, 153, 158 e 159 del registro ordinanze
2019 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, numeri
39, 40 e 41, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione dei signori A. H. e A. S., delle
associazioni ASGI-Associazione per gli studi giuridici
sull'immigrazione e Avvocati per Niente Onlus, del Comune di Milano,
nonche' gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udita nell'udienza pubblica e nella camera di consiglio dell'8
luglio 2020 la Giudice relatrice Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Valerio Onida per A. H., Alberto Guariso per
A. H. e altri, Antonello Mandarano per il Comune di Milano, Paolo
Cognini per A. S. e gli avvocati dello Stato Giuseppe Albenzio e Ilia
Massarelli per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 9 luglio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 1° agosto 2019, iscritta al n. 145 del
registro ordinanze 2019, il Tribunale ordinario di Milano, prima
sezione civile, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, comma 1-bis, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n.
142 (Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative
all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonche'
della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale), introdotto dall'art. 13, comma 1, lettera a), numero
2), del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in
materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza
pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero
dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito,
con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, per
violazione degli artt. 2, 3, 10, 77, secondo comma, 117, primo comma,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 2, paragrafo
1, del Protocollo n. 4 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, adottato a
Strasburgo il 16 settembre 1963 e reso esecutivo con il d.P.R. 14
aprile 1982, n. 217, che riconosce taluni diritti e liberta' diversi
da quelli che figurano gia' nella convenzione e nel suo primo
protocollo addizionale, nonche' in relazione agli artt. 14 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e 26 del
Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, adottato
a New York il 16 dicembre 1966, entrato in vigore il 23 marzo 1976,
ratificato e reso esecutivo con legge 25 ottobre 1977, n. 881.
1.1.- Il rimettente premette di essere stato investito di un
ricorso ai sensi dell'art. 28 del decreto legislativo 1° settembre
2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura
civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti
civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno
2009, n. 69), dell'art. 44 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n.
286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) e
dell'art. 702-bis del codice di procedura civile, promosso da A. H.,
richiedente asilo, nei confronti del Comune di Milano e del Ministero
dell'interno, al fine di ottenere «la dichiarazione di invalidita' e
l'accertamento del carattere discriminatorio del rifiuto opposto dal
Comune di Milano alla iscrizione del ricorrente nell'anagrafe della
popolazione residente».
In particolare, il ricorrente ha chiesto di accertare il
carattere discriminatorio del diniego all'iscrizione anagrafica per
violazione del principio di parita' di trattamento tra cittadini
italiani e stranieri ai sensi dell'art. 6, comma 7, del d.lgs. n. 286
del 1998 e dell'art. 15 del d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394
(Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero, a norma dell'articolo 1, comma 6,
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286), nonche' per
violazione del «principio paritario, sotto il profilo della
nazionalita'» (ai sensi dell'art. 3 Cost., dell'art. 14 CEDU e
dell'art. 43 del d.lgs. n. 286 del 1998).
Inoltre, «[i]n via autonoma», il ricorrente ha chiesto di
accertare l'illegittimita' del rifiuto del Comune alla sua iscrizione
all'anagrafe dei residenti e di ordinare al Ministero dell'interno, e
per esso al Sindaco del Comune di Milano nella sua qualita' di
ufficiale del Governo per l'esercizio delle funzioni di ufficiale
dell'anagrafe, di procedere all'iscrizione. Infine, «[q]ualora
necessario», il ricorrente ha domandato la previa rimessione alla
Corte costituzionale della questione di legittimita' dell'art. 4,
comma 1-bis, del d.lgs. n. 142 del 2015, introdotto dall'art. 13,
comma 1, lettera a), numero 2), del d.l. n. 113 del 2018, convertito,
con modificazioni, nella legge n. 132 del 2018, in riferimento a una
pluralita' di parametri costituzionali, anche in relazione a fonti
sovranazionali.
Nelle more dell'instaurazione del contraddittorio nel giudizio a
quo, hanno depositato un atto congiunto di intervento l'Associazione
degli studi giuridici sull'immigrazione (ASGI) e l'Associazione
Avvocati per Niente Onlus, deducendo la natura collettiva della
discriminazione e aderendo alla prospettazione del ricorrente quanto
alla natura discriminatoria del diniego di iscrizione anagrafica. Nel
giudizio a quo si sono anche costituiti i convenuti resistenti
Ministero dell'interno e Comune di Milano.
1.2.- In merito all'interesse ad agire del ricorrente nel
giudizio principale, il rimettente afferma come esso, previsto quale
condizione dell'azione dall'art. 100 del codice di procedura civile,
secondo il consolidato orientamento della Corte di cassazione debba
essere identificato in «una situazione di carattere oggettivo
derivante da un fatto lesivo, inteso in senso ampio, di un diritto
che, senza l'intervento del giudice, resterebbe sfornito di tutela,
con conseguente danno per l'attore». Pertanto, tale interesse deve
avere carattere attuale «assurgendo a giuridica ed oggettiva
consistenza».
Nell'odierno giudizio, il ricorrente vanterebbe «un effettivo
interesse ad agire che scaturisce dall'impossibilita' di vedersi
iscritto all'anagrafe del Comune in cui ha stabilito la propria
dimora abituale». In tal senso, l'intervento del giudice sarebbe
necessario per rimediare alla lesione del diritto soggettivo di
iscrizione anagrafica, cagionato dalla condotta dell'amministrazione.
Nella prospettiva del rimettente, la tutela di questo diritto
assicurerebbe al richiedente asilo «un'utilita' ulteriore rispetto a
quella derivante dall'accesso ai servizi e dall'esercizio dei diritti
e delle facolta' rispetto alle quali l'iscrizione all'anagrafe e'
strumentale». Quest'ultima sarebbe, infatti, «direttamente collegata
alla dignita' personale e sociale dell'individuo, alla sua capacita'
di identificazione, appartenenza e, in senso piu' ampio, integrazione
con la comunita' locale, che a loro volta costituiscono passaggi
indispensabili per la concretizzazione del progetto fondante la
nostra Costituzione, ossia assicurare all'individuo - legalmente
presente nel territorio italiano - una vita libera e degna».
Il giudice a quo aggiunge, al riguardo, che la mancata iscrizione
comporterebbe anche «un immediato [...] nocumento in capo al
ricorrente laddove esclude a priori il computo del periodo trascorso
come richiedente asilo [...] ai fini dell'esercizio di tutti quei
diritti che sono collegati alla durata della residenza» (tra cui
quelli all'acquisizione della cittadinanza, all'accesso all'edilizia
popolare e al cosiddetto reddito di cittadinanza).
Il rimettente passa poi ad argomentare la presenza, nel caso di
specie, dei presupposti per l'esercizio dell'azione
antidiscriminatoria, richiamando, al riguardo, l'art. 43, commi 1 e
2, lettera a), del d.lgs. n. 286 del 1998. Nell'odierna vicenda
giudiziaria il diniego dell'ufficiale dello stato civile di
iscrizione anagrafica sarebbe riconducibile a uno dei presupposti per
l'esercizio dell'azione antidiscriminatoria, «sussistendo un
trattamento ingiustificatamente differenziato in considerazione della
nazionalita' del richiedente l'iscrizione». L'azione
antidiscriminatoria sarebbe dunque «il corretto contesto» in cui
sollevare la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4,
comma 1-bis, del d.lgs. n. 142 del 2015, introdotto dall'art. 13,
comma 1, lettera a), numero 2), del d.l. n. 113 del 2018, convertito,
con modificazioni, nella legge n. 132 del 2018; infatti, l'eventuale
accoglimento della questione «non solo priverebbe di fondamento
normativo l'azione dell'anagrafe comunale, ma costituirebbe
dimostrazione inconfutabile del carattere discriminatorio dell'azione
amministrativa».
Il carattere discriminatorio della condotta dell'ufficiale dello
stato civile non sarebbe escluso dal fatto che la mancata iscrizione
anagrafica e' prevista solo per i richiedenti asilo e non per tutti
gli stranieri, poiche' «l'azione amministrativa [...] colpi[rebbe]
sistematicamente solo ed esclusivamente degli stranieri, proprio per
il loro essere stranieri».
Quanto alla legittimazione passiva del Comune di Milano, il
giudice a quo precisa che, a fronte della congiunta evocazione in
giudizio del Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, e
di questi, in qualita' di ufficiale del Governo per l'esercizio delle
funzioni di ufficiale dell'anagrafe, il contraddittorio deve
ritenersi correttamente instaurato con quest'ultimo, a cui sono
riferibili gli atti compiuti in tale veste e quindi anche il diniego
all'iscrizione all'anagrafe dei residenti.
Quanto alla legittimazione attiva delle associazioni, il
rimettente distingue l'intervento spiegato in via principale come
azione antidiscriminatoria collettiva ex art. 5 del decreto
legislativo 9 luglio 2003, n. 215 (Attuazione della direttiva
2000/43/CE per la parita' di trattamento tra le persone
indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica) - qualificato
dalle parti alla stregua di un «intervento litisconsortile o adesivo
autonomo», rispetto al quale varrebbe l'eccezione del Ministero
dell'interno di assenza della giurisdizione del giudice ordinario -
da quello svolto come «mero intervento adesivo dipendente a sostegno
delle domande proposte dal [ricorrente]», che e' reputato invece
«pienamente ammissibile».
In merito al diritto vantato dal ricorrente, la qualificazione
della pretesa all'iscrizione anagrafica come diritto soggettivo
deriverebbe dalla definizione dell'ordinamento delle anagrafi della
popolazione residente alla stregua di uno «strumento
giuridico-amministrativo di documentazione e conoscenza, predisposto
tanto nell'interesse dell'amministrazione, quanto nell'interesse dei
privati». Infatti, all'interesse pubblico alla conoscenza della
popolazione residente si affiancherebbe «l'interesse individuale ad
ottenere le certificazioni anagrafiche necessarie per l'esercizio dei
diritti civili e politici e, in generale, per provare la residenza e
lo stato di famiglia» (in tal senso e' richiamata la sentenza della
Corte di cassazione, sezioni unite, 19 giugno 2000, n. 449).
Inoltre, l'iscrizione anagrafica non sarebbe solo un diritto per
il soggetto che ha dimora abituale in un Comune italiano, ma
costituirebbe un obbligo (ai sensi dell'art. 2 della legge 24
dicembre 1954, n. 1228, recante «Ordinamento delle anagrafi della
popolazione residente»), la cui violazione e' punita con una sanzione
amministrativa (art. 11 della legge n. 1228 del 1954). Siffatto
ragionamento sarebbe estensibile anche agli stranieri, in virtu' di
quanto previsto dall'art. 6, comma 7, del d.lgs. n. 286 del 1998.
Il regolamento di attuazione del testo unico sull'immigrazione
(d.P.R. n. 394 del 1999) prevede, all'art. 15, comma 1, che le
iscrizioni e le variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente
soggiornante sono effettuate nei casi e secondo i criteri previsti
dalla legge n. 1228 del 1954 e dal regolamento anagrafico della
popolazione residente.
A sua volta, dalla legge n. 1228 del 1954 si trarrebbe conferma
dell'esistenza di un obbligo di iscrizione anagrafica in capo ai
migranti, poiche' l'art. 11, comma 2, della stessa dispone una
specifica disciplina dell'ipotesi di violazione di questo obbligo,
prevedendo una sanzione amministrativa piu' elevata rispetto a quella
prevista per i cittadini italiani. L'obbligo di iscrizione anagrafica
si dedurrebbe anche dal regolamento di attuazione della suddetta
legge (d.P.R. 30 maggio 1989, n. 223, recante «Approvazione del nuovo
regolamento anagrafico della popolazione residente»), il quale
richiede allo straniero che trasferisce la sua residenza in Italia di
comprovare, oltre che l'abitualita' della dimora nel Comune di
interesse, la propria identita' mediante l'esibizione del passaporto
o di documento equipollente (art. 14, comma 1).
1.3.- Sulla rilevanza delle odierne questioni di legittimita'
costituzionale il rimettente sottolinea come sia l'amministrazione
comunale sia il Ministero abbiano riconosciuto che la disposizione
censurata (e le successive circolari del Ministero dell'interno) «non
lasci[a] alcun margine di discrezionalita' al Sindaco, in qualita' di
Ufficiale dell'anagrafe». Dunque, il diniego dell'iscrizione
anagrafica discenderebbe dall'applicazione della norma censurata,
come, tra l'altro, risulta dalla motivazione del provvedimento.
Al contempo, non vi sarebbero dubbi sulla riconducibilita' del
caso di specie alla fattispecie prevista dalla disposizione
censurata. Inoltre, l'eventuale caducazione di quest'ultima, pur non
comportando la reintroduzione della disciplina di favore prevista
dall'art. 5-bis del d.lgs. n. 142 del 2015, consentirebbe ai
richiedenti asilo di procedere all'iscrizione anagrafica alle stesse
condizioni degli altri stranieri regolari e dei cittadini italiani.
1.4.- In merito alla possibilita' di una interpretazione
costituzionalmente orientata della disposizione censurata, il
rimettente da' atto, in via preliminare, dell'orientamento assunto da
alcuni giudici di merito, secondo i quali non sarebbe preclusa la
possibilita' di iscrizione anagrafica da parte dei richiedenti asilo,
dovendosi ritenere che la regolarita' del soggiorno al fine
dell'iscrizione anagrafica possa essere provata attraverso altri
documenti che attestino l'avvio del procedimento volto al
riconoscimento della fondatezza della pretesa di protezione, quali il
cosiddetto Modello C/3 o il documento con cui la questura attesta la
formalizzazione dell'istanza di protezione internazionale. In altre
parole, secondo questi giudici - rispetto ai quali l'odierno
rimettente dissente - dalla norma censurata non potrebbe desumersi un
divieto di iscrizione anagrafica per i richiedenti asilo, ma soltanto
l'abrogazione della modalita' semplificata di iscrizione all'anagrafe
prevista dall'art. 5-bis del d.lgs. n. 142 del 2015.
Secondo il giudice a quo, siffatta interpretazione non e'
condivisibile per varie ragioni. Innanzitutto, non vi e' dubbio che
il permesso di soggiorno per richiesta di asilo costituisce documento
di riconoscimento e di attestazione della permanenza sul territorio
nazionale del migrante a qualsiasi fine. In secondo luogo, a voler
ritenere corretta l'interpretazione sopra riferita, la modifica
operata dal d.l. n. 113 del 2018 risulterebbe priva di senso, poiche'
sarebbe stata sufficiente la mera abrogazione dell'art. 5-bis del
d.lgs. n. 142 del 2015 per rendere applicabile la procedura ordinaria
prevista dal combinato disposto del d.P.R. n. 223 del 1989 e
dall'art. 6, comma 7, del d.lgs. n. 286 del 1998.
Piuttosto, «la contrarieta' dell'ordinamento all'iscrizione
anagrafica» si desumerebbe da «un'interpretazione letterale,
sistematica e teleologica, che tenga in considerazione la (chiara)
"intenzione del legislatore"», quale desumibile anche dall'esame dei
lavori preparatori della legge di conversione del d.l. n. 113 del
2018. In questo senso si sarebbe mosso il Tribunale ordinario di
Trento (ordinanze 11 e 15 giugno 2019), che pero' (a differenza
dell'odierno rimettente) ha rigettato la domanda cautelare proposta
da un richiedente asilo. Pur condividendo l'interpretazione operata
dal Tribunale di Trento, il giudice a quo esclude di poter pervenire
allo stesso esito, dal momento che la norma in esame risulta, ai suoi
occhi, illegittimamente discriminatoria.
1.5.- In punto di non manifesta infondatezza, la norma censurata
appare in contrasto con gli artt. 2, 3, 10, 77, secondo comma, 117,
primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 2, paragrafo
1, Prot. n. 4 CEDU, nonche' in relazione agli artt. 14 CEDU e 26 del
Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici.
1.5.1.- Il rimettente illustra preliminarmente le ragioni
dell'asserita violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost. In
particolare, nel caso di specie mancherebbe «una motivazione circa la
necessita' e urgenza di introdurre il divieto di iscrizione
all'anagrafe» per i richiedenti asilo, ne' varrebbero in tal senso le
ragioni addotte dal Governo, consistenti nell'esigenza di assicurare:
l'effettivita' dei provvedimenti di rimpatrio di coloro che non hanno
titolo a soggiornare nel territorio nazionale; un accurato esame
delle (sempre piu' numerose) istanze di riconoscimento e di
concessione della cittadinanza; la massima accuratezza
dell'istruttoria avviata; adeguate politiche di prevenzione della
minaccia terroristica. Al riguardo, il rimettente precisa che, se
anche si ritenesse che queste esigenze siano tutelabili attraverso il
ricorso alla decretazione d'urgenza, esse non rileverebbero nel caso
di specie, stante la mancata incidenza della norma censurata sulla
sicurezza nazionale, sull'efficacia dei provvedimenti di rimpatrio o
sulla necessita' di svolgere un'accurata istruttoria. Anzi, la
corretta registrazione all'anagrafe di chi effettivamente e
abitualmente dimora in un determinato Comune finirebbe con il
facilitare l'azione dell'ente territoriale e degli organi di
sicurezza.
Inoltre, la delicatezza delle «scelte di natura politica e
giuridica», adottate con il d.l. n. 113 del 2018, «avrebbe richiesto
un adeguato dibattito parlamentare», compresso sia dall'adozione di
un decreto-legge sia dall'apposizione della questione di fiducia, in
entrambe le Camere, in occasione della sua conversione in legge. Il
decreto in esame difetterebbe, infine, del requisito dell'omogeneita'
del suo contenuto, risultando composto da disposizioni concernenti
materie del tutto diverse tra loro.
1.5.2.- Quanto all'asserita violazione dell'art. 2 Cost., il
rimettente ricorda come questa Corte, nella sua giurisprudenza, abbia
«suggerito un carattere dinamico dell'inviolabilita', che muta al
mutare della societa', con un'apertura dei diritti inviolabili che
non significa pero' una loro indeterminatezza, dovendo e potendo
essere ricompresi nel loro novero solo quelli che siano riconducibili
al cuore del progetto costituente, ossia quello di predisporre per
ciascun consociato le condizioni per il conseguimento di una vita
libera e degna». In questa prospettiva, «la dignita' umana diventa
tratto comune o, meglio, punto di arrivo di questi diritti
inviolabili».
Il giudice a quo sottolinea, inoltre, «la centralita' della
persona» come nota caratterizzante l'art. 2 Cost., il quale «non fa
riferimento all'individuo in quanto partecipe di una determinata
comunita' politica, ma in quanto essere umano». A sua volta, «[c]he
la dignita' umana e, quindi, i diritti necessari alla sua garanzia
non spettino solo ai cittadini trova inconfutabile conferma nei
principi di eguaglianza e di parita' sociale contenuti nel successivo
art. 3 Cost.» (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 62 del
1994, n. 490 del 1988, n. 54 del 1979, n. 244 e n. 177 del 1974, n.
144 del 1970, n. 104 del 1969, n. 11 del 1968 e n. 120 del 1967).
Cio' nondimeno, e' lo stesso rimettente a ricordare - richiamando
un'altra decisione di questa Corte - come «tra cittadino e straniero,
benche' uguali nella titolarita' di certi diritti di liberta',
esistano differenze di fatto che possano giustificare un loro diverso
trattamento nel godimento di quegli stessi diritti» (sentenza n. 104
del 1969). Da quanto appena detto deriverebbe «l'esigenza di
distinguere tra titolarita' - estesa a tutti - e godimento -
differentemente modulabile - di un diritto inviolabile».
Di conseguenza, vi sarebbe un «nucleo irriducibile» dei diritti
inviolabili, che deve essere riconosciuto a tutti, mentre
«[l]'accesso e il godimento di quella porzione di diritto inviolabile
che eccede questo "nucleo" [...] ricadono nel margine di
discrezionalita' spettante al legislatore». In questo caso, la
differenza di trattamento tra cittadino e straniero non deve
sconfinare nell'irragionevolezza.
Alla luce di questa ricostruzione, il rimettente sostiene che «il
diritto all'iscrizione anagrafica ricada tra i diritti che hanno come
punto di approdo ultimo quella della dignita' umana, nella sua
dimensione individuale e sociale», diventando «presupposto
dell'identificazione di se stessi anche e soprattutto mediante lo
sviluppo di un senso di appartenenza con la comunita' locale presso
cui si decide di fissare la propria stabile dimora». A questi fini,
la maturazione del senso di appartenenza sarebbe prodromica rispetto
all'inserimento dell'individuo nella societa', al cui interno potra'
svolgersi la sua personalita' (come sancito dall'art. 2 Cost.). Nella
prospettiva da ultimo indicata l'iscrizione anagrafica costituirebbe
«un passo essenziale di quel processo di integrazione a cui sono
chiamati tanto lo straniero quanto la societa' presso cui egli si
stabilisce».
Infine, il Tribunale rimettente sottolinea il valore simbolico
della norma censurata, poiche' il diniego dell'iscrizione anagrafica
equivarrebbe a «lasciare l'individuo al margine della collettivita'
stessa, confinandolo in un "non luogo" giuridico e sociale», che
costituisce un limite alla libera e dignitosa crescita della sua
personalita' e che appare incompatibile con la sua partecipazione
alla vita economica, sociale e culturale del Paese in cui vive. Al
riguardo, il giudice a quo ricorda come l'iscrizione anagrafica sia
condizione per il rilascio della carta d'identita', che - sempre
secondo il rimettente - e' «un documento che, anche su un piano
meramente evocativo, esprime una maggiore identificazione con la
comunita' in cui ci si inserisce rispetto al solo permesso di
soggiorno che, invece, comunica sempre e comunque una sensazione di
estraneita'».
Muovendo da questa prospettiva, diventerebbe «irrilevante» il
fatto che l'accesso ai servizi sociali sia comunque garantito in base
al domicilio, poiche' il divieto di iscrizione anagrafica lederebbe
«un diritto autonomo e presupposto rispetto a questi ulteriori
diritti sociali».
1.5.3.- Quanto alla lamentata violazione dell'art. 3 Cost., il
Tribunale di Milano muove dal dato testuale dell'art. 6, comma 7, del
d.lgs. n. 286 del 1998 che prevede, come regola generale, quella
dell'iscrivibilita' degli stranieri legalmente soggiornanti in Italia
all'anagrafe della popolazione residente. La norma censurata
costituirebbe, pertanto, una deroga a questa disciplina generale,
priva pero' dei «requisiti di razionalita' e ragionevolezza che
costituiscono i parametri tradizionalmente adottati dalla Corte per
svolgere il giudizio costituzionale di eguaglianza».
La valutazione della razionalita' della norma censurata, che
comporta una verifica della coerenza tra la stessa e le altre
disposizioni vigenti nella stessa materia, produrrebbe, secondo il
rimettente, esiti negativi. In tal senso militerebbe la sua
incoerenza rispetto alle finalita' perseguite dal legislatore con il
d.l. n. 113 del 2018; infatti, il diniego di iscrizione anagrafica
dei richiedenti asilo limiterebbe le capacita' di controllo e
monitoraggio dell'autorita' pubblica su una categoria di stranieri.
Peraltro, la natura obbligatoria dell'iscrizione anagrafica, sopra
argomentata, sarebbe finalizzata ad «assicurare la puntuale
conoscenza dei soggetti presenti sul territorio italiano e, dunque,
anche la sicurezza pubblica», obiettivi, questi, che sarebbero
vanificati dalla norma in esame. Un ulteriore sintomo
dell'irrazionalita' della disposizione censurata si coglierebbe in
relazione alle finalita' perseguite dal d.lgs. n. 142 del 2015, che
ha attuato la direttiva (UE) 2013/33 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 26 giugno 2013, recante norme relative all'accoglienza
dei richiedenti protezione internazionale. Quest'ultima avrebbe,
infatti, come obiettivo quello di migliorare l'accoglienza e di
garantire un livello di vita dignitoso, che non sarebbe compatibile
con la previsione di «un non necessario ostacolo all'integrazione e
al libero sviluppo individuale dello straniero qual e' la negazione
del diritto d'iscrizione anagrafica».
Anche il controllo sulla ragionevolezza della norma censurata
dimostrerebbe l'assenza di una giustificazione del trattamento
differenziato tra richiedenti asilo e cittadini italiani, nonche' tra
i primi e gli altri stranieri legalmente presenti sul territorio
nazionale. In particolare, sarebbe di «difficile (se non
impossibile)» comprensione l'interesse perseguito dal legislatore e
non sarebbe ragionevole giustificare il diniego di iscrizione
anagrafica facendo leva sulla provvisorieta' del permesso di
soggiorno, in quanto ad essere provvisorio sarebbe solo lo status di
richiedente asilo, «destinato a tramutarsi - nell'ipotesi fisiologica
- in [quello] di titolare di protezione internazionale». Peraltro, il
permesso di soggiorno per richiedenti asilo ha scadenza semestrale,
rinnovabile fino alla decisione sulla domanda, e occorre tenere conto
non solo dei tempi del procedimento amministrativo, ma anche di
quelli dell'eventuale impugnazione del diniego. Di conseguenza, non
potrebbero escludersi periodi molto lunghi di soggiorno, «fino a tre
o quattro anni».
L'irragionevolezza della previsione censurata sarebbe confermata
anche dalla comparazione con quanto disposto dal decreto legislativo
6 febbraio 2007, n. 30 (Attuazione della direttiva 2004/38/CE
relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di
circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati
membri), il cui art. 9 prevede che un cittadino europeo, che intenda
soggiornare per piu' di tre mesi sul territorio italiano, deve
richiedere l'iscrizione anagrafica. Risulterebbe, dunque,
incomprensibile la ragione per la quale il «periodo superiore a tre
mesi» costituisca «una finestra temporale sufficiente per escludere
la precarieta' della presenza dello straniero sul territorio
italiano, facendo sorgere il diritto/dovere di iscrizione anagrafica»
per il cittadino di Stato membro dell'Unione europea, mentre il
periodo di sei mesi, «de plano incrementabili fino oltre due anni»,
non lo sia.
Il divieto di iscrizione anagrafica mostrerebbe, poi, «tutta la
sua irragionevolezza» in quanto costituente un ostacolo al processo
di integrazione dei soli richiedenti asilo. A tal fine il rimettente
richiama l'art. 4-bis del d.lgs. n. 286 del 1998, rubricato «Accordo
di integrazione», e il decreto del Ministero dell'interno 23 aprile
2007 (Carta dei valori della cittadinanza e dell'integrazione).
Ed ancora, l'impossibilita' di procedere all'iscrizione
anagrafica impedirebbe o renderebbe piu' difficoltoso l'esercizio di
alcuni diritti sociali del richiedente asilo (come il cosiddetto
reddito di cittadinanza, l'accesso all'edilizia popolare o il
cosiddetto bonus bebe'), rispetto ai cittadini italiani e ad altre
categorie di stranieri. Da questo punto di vista, l'assicurazione
dell'accesso ai servizi nel luogo di domicilio non escluderebbe la
creazione di una situazione deteriore. A tal fine, il rimettente
sottolinea come il domicilio dei richiedenti asilo costituisca una
«situazione oggettivamente piu' vaga e incerta» rispetto alla
residenza, ben potendosi configurare tre ipotesi di domicilio: quello
indicato nella domanda di protezione internazionale, quello indicato
nella successiva comunicazione alla questura e quello indicato nella
dichiarazione del centro di accoglienza. Senza considerare che
l'accesso ai servizi pubblici in base al domicilio non potrebbe
«prevenire tutti gli ostacoli che emergono nell'ambito delle
relazioni sociali», come, ad esempio, nei rapporti tra privati,
«refrattari a superare la rilevanza, ai fini dell'identificazione
delle parti, dell'iscrizione anagrafica».
Da ultimo, il rimettente - riprendendo un'argomentazione del
ricorrente nel giudizio a quo - mette in evidenza come lo straniero
titolare di permesso di soggiorno per richiesta di asilo sia «esposto
all'onere di esibire copia della domanda di protezione internazionale
o copia della successiva dichiarazione fatta presso la Questura». In
sostanza, per accedere ai servizi sociali non potrebbe esibire la
carta d'identita', essendone privo, ma la documentazione suddetta,
con conseguente violazione dell'«obbligo di riservatezza delle
informazioni concernenti le domande di protezione internazionale»,
previsto dall'art. 37 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25
(Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le
procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e
della revoca dello status di rifugiato).
1.5.4.- Il Tribunale di Milano ritiene che la violazione del
principio di uguaglianza ex art. 3 Cost. sussista anche nell'ipotesi
in cui si ritenga ammissibile una lettura della disposizione
censurata che consenta l'iscrizione anagrafica. Questa
interpretazione, infatti, costringendo il richiedente asilo a
produrre una «documentazione differente dal permesso di soggiorno per
provare la propria identita' e il proprio soggiorno legale sul suolo
italiano», «ingenererebbe un trattamento irrazionalmente e
irragionevolmente deteriore per una categoria di stranieri rispetto
alle altre, senza alcuna giustificazione».
In particolare, sarebbe evidente l'irrazionalita' legislativa di
una norma, quale quella che introduce la norma censurata, che, da una
parte, qualifica espressamente il permesso di soggiorno come
documento di riconoscimento (art. 13, comma 1, lettera a, numero 1,
del d.l. n. 113 del 2018) e, dall'altra, nega che questo possa
servire per l'identificazione dello straniero nella procedura di
iscrizione anagrafica (art. 13, comma 1, lettera a, numero 2, del
d.l. n. 113 del 2018). A cio' si aggiunga che, in tal caso, il
richiedente asilo dovrebbe provare la propria identita' mediante
l'esibizione del passaporto o di altro documento equipollente (ai
sensi dell'art. 4 del d.P.R. n. 223 del 1989); ma «lo status di
richiedente protezione internazionale [...] presuppone una condizione
di persecuzione, guerra o, generalmente, pericolo nel paese di
provenienza che ben potrebbe precludere i contatti del cittadino
straniero con le autorita' pubbliche e, quindi, l'ottenimento del
passaporto e di altra documentazione di identita'». Risiederebbe
proprio in questa considerazione la ragionevolezza dell'originaria
previsione normativa che consentiva ai richiedenti asilo di provare
la propria identita' con la produzione del permesso di soggiorno,
rilasciato dopo essere stati identificati dalle autorita' italiane
competenti.
La norma censurata, quindi, avrebbe abrogato una normativa di
favore (art. 5-bis del d.lgs. n. 142 del 2015) sostituendola con una
previsione che crea incertezze, non essendo indicato il documento
oggi necessario per provate la propria identita' e il soggiorno
legale. Ne' sarebbe ragionevole ritenere che la documentazione da
produrre sia la copia della domanda di protezione internazionale
presentata dallo straniero alla questura o del cosiddetto Modello
C/3, essendo, questi, «atti endoprocedimentali, prodromici al
rilascio del permesso di soggiorno per richiesta di asilo».
L'incertezza lamentata sarebbe «ancor piu' difficilmente
giustificabile» nel caso di specie, trattandosi di soggetti «in
posizione di particolare fragilita'», nei cui confronti sarebbe
auspicabile «una scelta di semplificazione degli adempimenti
burocratici [...] piuttosto che una complicazione della loro
posizione».
1.5.5.- La norma censurata si porrebbe in contrasto anche con
l'art. 10 Cost., dando vita «a un trattamento diversificato soltanto
nei confronti di una categoria di stranieri regolarmente
soggiornanti, ossia proprio quelli che hanno esercitato il diritto di
asilo ex art. 10, comma 3, Cost.». Questi ultimi sarebbero titolari
di un diritto soggettivo perfetto al soggiorno, essendo legittimati
all'ingresso e alla permanenza nel territorio dello Stato in attesa
che venga definita la loro domanda di protezione internazionale.
Peraltro - aggiunge il rimettente, richiamando una pronuncia delle
sezioni unite civili della Corte di cassazione - il diritto di asilo
sarebbe immediatamente azionabile anche in mancanza di leggi
ordinarie che fissino le condizioni per il suo esercizio.
1.5.6.- Infine, la norma in esame e' censurata per contrasto con
l'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 2 Prot. n. 4
CEDU, all'art. 14 CEDU e all'art. 26 del Patto internazionale
relativo ai diritti civili e politici.
L'art. 2 Prot. n. 4 CEDU sarebbe violato perche' l'iscrizione
all'anagrafe costituirebbe «l'essenza stessa del fissare la residenza
in un comune dello Stato» e pertanto il diniego dell'iscrizione
implicherebbe una lesione del diritto a scegliere liberamente la
propria residenza (sancito dal citato art. 2). Ne' potrebbe dubitarsi
che il termine «residenza» utilizzato nell'art. 2, paragrafo 1, Prot.
n. 4 CEDU corrisponda al concetto tecnico di residenza di cui
all'art. 43 del codice civile; militerebbero in tal senso l'utilizzo
del diverso termine «domicilio» nell'art. 8 CEDU e la versione in
lingua inglese del testo della CEDU, che utilizza il termine
«residence», differenziandolo da quello di «home», impiegato
nell'art. 8 CEDU. Inoltre, la norma censurata non sarebbe rispettosa
della riserva di legge rinforzata prevista nell'art. 2, paragrafi 3 e
4, Prot. n. 4 CEDU.
E ancora, il diniego del diritto di stabilire liberamente la
residenza sarebbe dettato da ragioni discriminatorie, da cui la
violazione dell'art. 14 CEDU e dell'art. 26 del Patto internazionale
relativo ai diritti civili e politici, rispetto alla quale il
rimettente rinvia agli argomenti gia' svolti in relazione
all'asserita violazione dell'art. 3 Cost.
2.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili o infondate.
L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, in primo luogo,
l'inammissibilita' della questione sollevata ai sensi dell'art. 77
Cost. in quanto «gia' decisa dalla Corte nel senso dell'infondatezza»
con la sentenza n. 194 del 2019. Nel merito, la questione sarebbe
infondata: da un lato, il d.l. n. 113 del 2018 si fonderebbe sulla
necessita' di un «intervento immediato» di modifica della normativa
vigente in tema di immigrazione, al fine di tutelare la sicurezza
nazionale, ragion per cui in relazione sia all'intero Titolo I del
decreto sia al censurato art. 13 non sarebbe riscontrabile l'evidente
mancanza dei presupposti di necessita' ed urgenza; dall'altro lato,
le norme del decreto, pur riguardando materie diverse, avrebbero una
complessiva uniformita' teleologica, presentando «una sostanziale
omogeneita' di scopo», che sarebbe quello «di affrontare temi
delicatissimi per la sicurezza nazionale».
L'Avvocatura osserva poi che la norma sarebbe stata sollecitata
dai comuni, al fine di «sterilizzare alcuni problemi connessi al
dilagare del fenomeno migratorio, come il sovraccarico di iscrizioni
anagrafiche di richiedenti asilo presso Comuni di piccole dimensioni,
sul cui territorio si trovano centri di accoglienza, con i
conseguenti onerosi adempimenti anche in termini di cancellazioni e
di ripetuti accertamenti in caso di irreperibilita'». Inoltre, si
sarebbe voluta eliminare la prassi del rilascio di carte d'identita'
con validita' decennale a stranieri la cui posizione giuridica non e'
ancora definita.
Ancora, l'Avvocatura rileva che l'omogeneita' dell'art. 13 del
d.l. n. 113 del 2018, rispetto ai temi della protezione
internazionale e dei flussi migratori, emergerebbe anche dalla citata
sentenza n. 194 del 2019, secondo la quale l'art. 13 regolerebbe lo
status del richiedente protezione internazionale. Questo articolo
sarebbe, dunque, coerente con l'art. 15, comma 3, della legge 23
agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri).
In relazione all'art. 2 Cost., l'Avvocatura osserva che
l'integrazione sociale del richiedente asilo sarebbe legata all'esito
della domanda di protezione piu' che alla mera iscrizione nei
registri anagrafici, e che la norma censurata sarebbe in sintonia con
i concetti generali di domicilio e residenza. L'esclusione
dell'iscrizione sarebbe dovuta alla precarieta' del permesso per
richiesta asilo e alla necessita' di attendere la definizione della
posizione giuridica dei richiedenti.
Ancora, il giudice a quo avrebbe eccessivamente dilatato l'art. 2
Cost., che non potrebbe ricomprendere quelle prestazioni (come il
reddito di cittadinanza e la carta d'identita') che presuppongono la
residenza anagrafica: invece, i diritti fondamentali di cui all'art.
2 del d.lgs. n. 286 del 1998 (come il diritto alla salute e quello
all'istruzione dei minori) non dipenderebbero direttamente
dall'iscrizione anagrafica.
L'Avvocatura evidenzia poi che, sempre in base al censurato art.
13, da un lato, il permesso di soggiorno per richiesta asilo
costituisce documento di riconoscimento, con conseguente garanzia del
diritto all'identita' personale dei richiedenti asilo; dall'altro
lato, «[l]'accesso ai servizi previsti dal presente decreto e a
quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme vigenti
e' assicurato nel luogo di domicilio [...]». In particolare, il
richiedente asilo potrebbe accedere al servizio sanitario, al lavoro,
alla scuola per i figli, alle misure di accoglienza, godrebbe di
autonomia contrattuale, potrebbe aprire un conto corrente e si
vedrebbe attribuito il codice fiscale.
Secondo l'Avvocatura, la norma censurata non violerebbe l'art. 3
Cost. in quanto si fonderebbe proprio sul diverso status dei
richiedenti asilo rispetto agli italiani e agli altri stranieri
regolarmente soggiornanti, poiche' le condizioni della residenza non
potrebbero prescindere dal preventivo accertamento del diritto alla
protezione.
Infine, la norma de qua non violerebbe gli artt. 10 e 117, primo
comma, Cost. in quanto, da un lato, l'iscrizione anagrafica non
apparterrebbe ai diritti fondamentali di cui alla CEDU e al Patto
internazionale relativo ai diritti civili e politici, dall'altro la
direttiva 2013/33/UE e la Convenzione relativa allo statuto dei
rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 non imporrebbero
modalita' di registrazione dei richiedenti asilo diverse dal rilascio
di un permesso di soggiorno.
3.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale si e' costituito
il Comune di Milano, parte del giudizio a quo, chiedendo che le
questioni sollevate siano ritenute ammissibili e fondate, per
violazione degli artt. 2, 3, 10, 114, 117 e 118 Cost., e svolgendo
argomentazioni in gran parte coincidenti con quelle del Tribunale
rimettente. Fanno eccezione le censure prospettate in riferimento
agli artt. 114 e 118 Cost. - parametri, questi, non indicati dal
giudice a quo -, rispetto ai quali il Comune ritiene che la mancata
registrazione anagrafica della residenza e la conseguente
«invisibilita'» dei richiedenti asilo impediscano l'esercizio delle
funzioni amministrative comunali relative ai servizi alla persona e
alla comunita', all'assetto e all'utilizzazione del territorio e allo
sviluppo economico.
4.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale si e' costituito
A. H., cittadino siriano, titolare del permesso di soggiorno per
richiesta di asilo, ricorrente nel giudizio principale per la
dichiarazione di invalidita' del provvedimento che gli ha negato
l'iscrizione nell'anagrafe della popolazione residente nel Comune di
Milano. A. H. chiede che questa Corte accolga le questioni sollevate
dal Tribunale di Milano.
La parte costituita premette di aderire pienamente alle censure
prospettate dal giudice a quo e si limita a svolgere alcune
riflessioni a sostegno delle ragioni addotte dal rimettente e a
proporre considerazioni piu' generali sul significato e sul contesto
in cui si inscrive la disposizione denunciata.
Quanto alla censura formulata rispetto all'art. 77 Cost., rileva
l'estrema difficolta' di individuare «la situazione straordinaria di
necessita' e urgenza» cui si e' inteso far fronte, sottolineando come
il d.l. n. 113 del 2018 intervenga «funditus su una serie numerosa di
rapporti e di questioni diverse». Peraltro, aggiunge, «[g]ia' nella
sua formulazione originaria il decreto aveva un contenuto plurimo e
non omogeneo»; situazione, questa, ulteriormente amplificata in sede
di conversione in legge. In questo come in altri casi, la scelta
dello strumento del decreto-legge sarebbe stata dettata «non gia'
dall'urgenza del provvedere, ma dalla evidente volonta' di impedire
che sul provvedimento si svolgessero un normale compiuto esame e una
normale discussione parlamentare, attraverso la drastica amputazione
del dibattito ottenuta con la "tecnica" del maxiemendamento
governativo sul quale lo stesso Governo ha posto la questione di
fiducia, sia al Senato (voto del 7 novembre 2018), sia alla Camera
(voto del 28 novembre 2018)».
Sulla base delle anzidette considerazioni la parte costituita
ritiene che, nel caso di specie, sia innegabile l'«evidente mancanza»
dei «casi straordinari di necessita' e d'urgenza» del decreto-legge e
la disomogeneita' della norma censurata rispetto alla restante
disciplina contenuta nel decreto. Sarebbe significativa, al riguardo,
l'assenza nelle premesse dell'atto censurato di «qualsiasi motivato
riferimento a situazioni di urgente necessita'». Inoltre, quand'anche
si volesse ricondurre la norma censurata «al comune denominatore
della "sicurezza"», la previsione del diniego di iscrizione
anagrafica per i richiedenti asilo non sarebbe «in nessun modo
giustificata ne' giustificabile in nome di esigenze di sicurezza
pubblica». Al contrario, i richiedenti asilo senza residenza
anagrafica e senza carta d'identita' sarebbero «meno conoscibili,
meno suscettibili di essere "seguiti", identificati, se necessario
controllati». Ne' la mancata iscrizione potrebbe spiegarsi in ragione
del carattere temporaneo e precario del soggiorno dei richiedenti
asilo; sarebbe, infatti, inspiegabile la previsione di una
discriminazione nei confronti di questi soggetti e non invece di
altri, per i quali l'iscrizione anagrafica e' «un diritto elementare,
oltre che un obbligo, connesso alla dimora abituale sul territorio
nazionale».
Piuttosto, la ratio di questa misura dovrebbe essere individuata
«nel suo valore di "messaggio" implicito: lo Stato italiano dice che
"non gradisce" i richiedenti asilo»; considerazione, questa, che
induce a ravvisare nella norma censurata «un grado di
"irragionevolezza" che non solo smentisce la sua "necessita' e
urgenza", ma ne vizia palesemente il contenuto, sotto il profilo del
contrasto con i principi costituzionali».
La difesa della parte costituita richiama, altresi', le sentenze
n. 194 e n. 195 del 2019, con le quali questa Corte ha deciso i
ricorsi promossi da alcune Regioni nei confronti di varie norme
contenute nel d.l. n. 113 del 2018, sottolineando come molte delle
questioni promosse non siano state esaminate nel merito in quanto
dichiarate inammissibili per difetto di ridondanza sulle competenze
regionali.
Passando alle questioni sollevate dal Tribunale di Milano in
riferimento all'art. 2 Cost., la difesa di A. H. ritiene che la norma
censurata incida «pesantemente» su un diritto della persona,
garantito dall'art. 2 Cost., come si evince dalla sentenza della
Corte di cassazione, sezioni unite, 19 giugno 2000, n. 449, nella
quale si afferma che «tutta l'attivita' dell'ufficiale d'anagrafe e'
disciplinata dalle norme sopra richiamate in modo vincolato, senza
che trovi spazio alcun momento di discrezionalita'» e che le norme in
materia di anagrafe «non attribuiscono all'amministrazione alcun
potere idoneo a degradare i diritti soggettivi attribuiti ai singoli
individui».
L'iscrizione anagrafica costituirebbe, dunque, «un diritto
soggettivo strumentale a certificare e a dimostrare la residenza
della persona, sancendone la presenza stabile in un Comune; a sua
volta l'iscrizione e' necessaria per l'esercizio dei diritti propri
dei "residenti". Essa consegue e deve conseguire al semplice
accertamento dei presupposti di fatto, cioe' della dimora abituale».
Prim'ancora che un diritto, l'iscrizione all'anagrafe costituirebbe
altresi' un obbligo per tutte le persone, famiglie o convivenze che
abbiano fissato nel territorio del Comune la propria «dimora
abituale» (ai sensi dell'art. 43, secondo comma, del codice civile),
oltre che essere un obbligo per gli uffici del relativo Comune. Una
speciale esenzione dall'obbligo dell'iscrizione anagrafica e'
prevista solo per «il personale diplomatico e consolare straniero» e
per «il personale straniero da esso dipendente» (art. 2, sesto comma,
della legge n. 1228 del 1954).
Da quanto detto la parte costituita deduce che l'iscrizione
all'anagrafe non e' una semplice facolta' attribuita dalla legge alle
persone, ma e' la conseguenza obbligatoria dell'aver stabilito la
propria dimora abituale nel territorio del Comune. Siffatta
previsione perseguirebbe, tra l'altro, lo scopo di rendere le
persone, legalmente dimoranti nel territorio, note ai pubblici poteri
e reperibili nel luogo in cui hanno fissato la loro dimora. In tal
senso sarebbe significativo che anche le persone senza fissa dimora
devono essere registrate nell'anagrafe della popolazione residente e
hanno una residenza nel Comune dove hanno stabilito il proprio
domicilio o in quello di nascita. Sono poi richiamate le norme
sull'iscrizione anagrafica degli stranieri (art. 6, comma 7, del
d.lgs. n. 286 del 1998 e art. 15 del d.P.R. n. 394 del 1999), dalle
quali sarebbe ulteriormente desumibile la natura di diritto
fondamentale dell'iscrizione anagrafica.
La difesa della parte costituita dichiara, poi, di condividere
l'assunto del Tribunale rimettente secondo cui non sarebbe
praticabile l'interpretazione della disposizione censurata (operata
da alcuni giudici di merito) che non precluda l'iscrizione
anagrafica. A suo dire si tratterebbe di una «interpretatio abrogans»
che toglierebbe ogni effetto pratico alla disposizione in esame e che
contraddirebbe apertamente il contenuto della relazione illustrativa
del disegno di legge di conversione del d.l. n. 113 del 2018.
In ogni caso - aggiunge la difesa di A. H. - qualora siffatta
interpretazione «correttiva» fosse accolta da questa Corte con una
pronuncia di non fondatezza «nei sensi di cui in motivazione», «essa
acquisterebbe tutt'altra autorita'».
La parte costituita argomenta, poi, la fondatezza delle censure
formulate dal rimettente per contrasto con gli artt. 2 e 3 Cost. e
con l'art. 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 14 CEDU e all'art. 26 del Patto internazionale relativo ai
diritti civili e politici, svolgendo argomentazioni in gran parte
coincidenti con quelle del Tribunale di Milano. In particolare,
sottolinea il carattere discriminatorio del trattamento previsto
dalla norma censurata, anche rispetto agli stranieri in possesso di
altri tipi di permessi di soggiorno, tale da tradursi «in una pura e
semplice "deminutio capitis" dello straniero richiedente asilo, priva
di alcuno scopo socialmente e giuridicamente apprezzabile».
La difesa di A. H. esclude, inoltre, che il diniego di iscrizione
anagrafica possa essere giustificato in ragione della precarieta' e
della temporaneita' del permesso di soggiorno per richiesta di asilo,
in quanto ne' l'una ne' l'altra di queste caratteristiche e'
impeditiva della fissazione di una dimora abituale nel territorio
italiano.
Quanto, poi, al venir meno per i richiedenti asilo dei diritti a
prestazioni legate alla residenza, la parte costituita precisa che il
diritto ad avere la residenza nel luogo di dimora abituale spetta di
per se', indipendentemente dai servizi territoriali cui lo straniero
puo' essere ammesso.
La difesa della parte argomenta anche sull'asserito contrasto con
l'art. 10 Cost., che discenderebbe dall'impossibilita' per lo Stato
di impedire al richiedente asilo di soggiornare legalmente nel
territorio dello Stato e di essere titolare di tutti i diritti
fondamentali che discendono dal soggiorno regolare.
Infine, la parte costituita ritiene che la norma censurata sia in
contrasto con l'art. 16 Cost., con l'art. 2 Prot. n. 4 CEDU e con
l'art. 12, paragrafo 1, del Patto internazionale relativo ai diritti
civili e politici, nella parte in cui queste disposizioni riconoscono
il diritto di chi si trovi regolarmente nel territorio di uno Stato
di fissarvi la residenza, attestata dall'iscrizione anagrafica.
Quella censurata sarebbe, in definitiva, «una limitazione "per motivi
politici"» (intesi come «"non gradimento" politico dei richiedenti
asilo») espressamente vietata dall'art. 16 Cost.
Peraltro, eventuali limitazioni del diritto alla residenza
dovrebbero essere stabilite nel rispetto del principio di eguaglianza
di cui all'art. 3 Cost. e di quello di non discriminazione di cui
agli artt. 14 CEDU e 26 del Patto internazionale relativo ai diritti
civili e politici. A tal fine, la difesa della parte richiama il
contenuto della direttiva 2013/33/UE, sottolineando come da questa
normativa si deduca che le uniche limitazioni possibili devono
concernere singole persone, per ragioni individualmente indicate, e
riguardano l'ambito territoriale in cui lo straniero puo' liberamente
circolare, senza quindi che sia negato il diritto di fissare la
dimora abituale.
5.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale si sono
costituite, con un unico atto, l'ASGI e l'Associazione Avvocati per
Niente Onlus, intervenute gia' nel procedimento principale in senso
adesivo rispetto alle domande proposte dal ricorrente, chiedendo
l'accoglimento delle questioni sollevate dal Tribunale di Milano e
svolgendo argomentazioni sostanzialmente coincidenti con quelle del
rimettente e di A. H., con l'unica eccezione dell'asserita violazione
(da parte della norma censurata) dell'art. 8 CEDU e degli artt. 1, 7,
18, 20 e 29 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007.
5.1.- A. H., l'ASGI e l'Associazione Avvocati per Niente Onlus
hanno depositato memorie integrative, contestando le affermazioni
contenute nell'atto di intervento e nella memoria del Presidente del
Consiglio dei ministri e insistendo nelle conclusioni gia' rassegnate
nei rispettivi atti di intervento.
6.- Con ordinanza del 29 luglio 2019, iscritta al n. 153 del
registro ordinanze 2019, il Tribunale ordinario di Ancona, prima
sezione civile, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
del citato art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), del d.l. n. 113
del 2018, che inserisce il comma 1-bis all'art. 4 del d.lgs. n. 142
del 2015, per violazione degli artt. 2, 3 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 2 Prot. n. 4 CEDU e all'art. 12
del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici.
Il Tribunale e' stato adito da un cittadino straniero, A. S., che
ha convenuto il Comune di Ancona con un'azione cautelare ai sensi
dell'art. 700 cod. proc. civ., chiedendo al giudice di ordinare al
Sindaco l'immediata iscrizione del ricorrente nel registro anagrafico
della popolazione residente.
Il rimettente riferisce che lo straniero e' regolarmente
soggiornante in Italia dal 20 giugno 2017, in virtu' di un permesso
di soggiorno per richiesta di asilo, e vive stabilmente nel Comune di
Ancona dal 17 novembre 2018, nel centro di accoglienza per
richiedenti asilo. Nel marzo 2019 ha chiesto l'iscrizione anagrafica
al Comune di Ancona, ma l'ufficiale di stato civile l'ha negata in
applicazione della norma censurata. Il ricorrente ritiene il rifiuto
illegittimo e comunque il divieto di iscrizione incostituzionale.
Nel giudizio a quo anche il Comune di Ancona ha eccepito, fra
l'altro, l'illegittimita' costituzionale del citato art. 13, comma 1,
lettera a), numero 2).
Il Tribunale ha, in primo luogo, argomentato sulla legittimazione
passiva del Comune di Ancona, contestata dal Comune stesso in quanto
l'anagrafe sarebbe un servizio di competenza statale. Secondo il
rimettente, il sindaco risponderebbe «in proprio degli atti emessi
anche nell'esercizio di poteri statali».
Il giudice a quo si sofferma poi sul significato della
disposizione censurata, osservando che, in base ad essa, «il permesso
di soggiorno per richiedenti asilo non attesta la regolarita' del
soggiorno ai fini dell'iscrizione all'anagrafe della popolazione
residente». Il rimettente richiama la relazione illustrativa del d.l.
n. 113 del 2018, che giustifica l'esclusione dall'iscrizione
anagrafica «per la precarieta' del permesso per richiesta asilo» e
per la «necessita' di definire in via preventiva la condizione
giuridica del richiedente».
Il Tribunale esamina l'interpretazione adeguatrice operata da
altri tribunali, ma ritiene che non possa essere condivisa, perche'
si tradurrebbe in una «interpretazione abrogante».
Il rimettente accerta poi l'esistenza di un periculum in mora, in
quanto il divieto di iscrizione anagrafica impedirebbe medio tempore
l'esercizio di diritti non ristorabili per equivalente all'esito di
un eventuale giudizio di merito che stabilisse l'illegittimita' del
diniego. In particolare, il giudice a quo fa riferimento
all'impossibilita' per il ricorrente di accettare un'offerta
lavorativa (che presuppone l'apertura di una partita Iva e il
conseguimento della patente di guida, che a loro volta richiedono
l'iscrizione anagrafica), all'impossibilita' di stipulare contratti
di lavoro occasionale e alla mancata decorrenza del termine di dieci
anni per l'ottenimento della cittadinanza italiana.
Quanto alla rilevanza della questione di costituzionalita', il
giudice a quo mette in evidenza che il rifiuto di iscrizione
anagrafica si fonda sulla norma censurata e richiama la
giurisprudenza amministrativa e costituzionale secondo la quale la
questione di costituzionalita' sollevata nella fase cautelare e'
ammissibile quando la misura cautelare e' stata concessa in via
provvisoria, prevedendosi la ripresa del giudizio cautelare dopo la
decisione della Corte costituzionale: cio' varrebbe sia per la tutela
cautelare sospensiva sia per quella anticipatoria richiesta nel caso
di specie.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente lamenta la
violazione degli artt. 2, 3 e 117, primo comma, Cost.
Secondo il giudice a quo, la residenza sarebbe «una situazione di
fatto» che esiste a prescindere dall'iscrizione anagrafica. Questa
avrebbe valore di pubblicita' e permetterebbe di fornire la prova
della residenza ai fini dell'esercizio di diversi diritti.
La precarieta' del soggiorno del richiedente asilo non sarebbe
una giustificazione sufficiente della norma in questione, perche' il
soggiorno del richiedente asilo non e' di breve durata.
L'accertamento dei presupposti della protezione internazionale
richiederebbe un tempo (sempre piu' di un anno) di gran lunga
superiore a quello necessario per definire la dimora come abituale.
Quanto all'art. 2 Cost., secondo il rimettente l'impossibilita'
per lo straniero richiedente asilo di ottenere la certificazione
anagrafica in ordine alla sua dimora abituale comporterebbe «una
condizione di minorazione generale della sua persona la quale si vede
impossibilitata a dare prova di una condizione di fatto esistente (la
dimora abituale)». Tale limite si tradurrebbe «in una preclusione
all'accesso a tutti quei diritti, facolta' e servizi che elevano tale
prova a requisito costitutivo, interponendo quindi seri ostacoli allo
sviluppo della persona come singolo e nelle formazioni sociali».
L'art. 3 Cost. sarebbe violato sia sotto il profilo della
ragionevolezza sia sotto quello dell'uguaglianza.
Quanto al primo aspetto, la norma censurata, al solo fine di
impedire l'iscrizione anagrafica, avrebbe privato il permesso di
soggiorno «della sua ontologica natura ovvero della sua capacita' di
provare la legittima permanenza sul territorio nazionale». Tale
differenziazione non potrebbe giustificarsi con la «precarieta' della
condizione giuridica dello straniero», in quanto tale precarieta' non
corrisponderebbe ad un soggiorno di breve durata.
Inoltre, la soluzione adottata dal legislatore sarebbe
«sproporzionata rispetto al fine: il legislatore avrebbe dovuto
selezionare i diritti ed i servizi rispetto ai quali si legittima una
preclusione all'accesso da parte del richiedente asilo e non anche
precludere indiscriminatamente ogni facolta' - in ambito pubblico e
privato - che si riconnette al possesso della residenza anagrafica,
etichettando il soggiorno del richiedente asilo come "soggiorno
irregolare" solo a taluni fini». Il carattere sproporzionato della
norma sarebbe confermato da una contraddizione in cui sarebbe caduto
lo stesso legislatore: da un lato, infatti, il legislatore avrebbe
previsto che il permesso di soggiorno per richiesta asilo consente di
svolgere un'attivita' lavorativa (art. 22 del d.lgs. n. 142 del
2015), dall'altro, precludendo l'iscrizione all'anagrafe della
popolazione residente, avrebbe impedito al titolare di tale permesso
di soggiorno «di interloquire con l'ente deputato alla gestione ed
alla ricerca di occasioni lavorative».
Quanto al secondo aspetto, la norma censurata discriminerebbe in
modo non giustificato il richiedente asilo, pur abitualmente
dimorante, rispetto al cittadino italiano e soprattutto rispetto allo
straniero regolarmente soggiornante con altro titolo.
Infine, la norma in questione violerebbe l'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 2 Prot. n. 4 CEDU, nonche' all'art. 12
del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici.
7.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili o infondate e riprendendo le considerazioni gia' svolte
nel giudizio promosso dal Tribunale di Milano.
8.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale si e' costituito
A. S., ricorrente nel giudizio a quo.
La parte argomenta, in primo luogo, la violazione dell'art. 2
Cost., rilevando che, in presenza di certe condizioni, la persona ha
un diritto soggettivo all'iscrizione anagrafica e che la preclusione
di tale iscrizione produce diverse conseguenze sulla vita del
singolo, ponendolo in una «condizione di marginalizzazione» e
ostacolando il suo processo di integrazione. La transitorieta' della
condizione giuridica del richiedente asilo non dovrebbe essere
confusa con una condizione di «instabilita' residenziale». Il divieto
generalizzato di iscrizione anagrafica violerebbe dunque l'art. 2
Cost.
Inoltre, la norma censurata violerebbe l'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 8 CEDU, all'art. 2 Prot. n. 4 CEDU e
all'art. 12 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e
politici.
Ancora, la norma censurata violerebbe i principi di uguaglianza e
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. La situazione del richiedente
asilo sarebbe assimilabile a quella degli altri stranieri titolari di
un diverso permesso di soggiorno. La norma censurata porrebbe un
divieto generalizzato di iscrizione anagrafica che «prescinde
totalmente dall'effettiva durata della permanenza in Italia del
richiedente», mentre altri permessi di soggiorno, pur avendo una
durata limitata, consentono l'iscrizione anagrafica. Inoltre, la
norma de qua sarebbe incongrua e contraddittoria rispetto «alla
complessiva disciplina della residenza anagrafica e della protezione
internazionale»: il divieto di iscrizione anagrafica avrebbe una
finalita' dissuasiva dell'accesso alla procedura di protezione e
verrebbe posto inoltre con una norma giuridicamente incomprensibile,
perche' l'iscrizione anagrafica non consegue all'esibizione di un
"titolo" ma alla sussistenza di determinate condizioni.
9.- Con due ordinanze del 9 agosto 2019, iscritte ai numeri 158 e
159 del registro ordinanze del 2019, il Tribunale ordinario di
Salerno, sezione civile feriale, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1-bis, del d.lgs. n.
142 del 2015, introdotto dall'art. 13, comma 1, lettera a), numero
2), del d.l. n. 113 del 2018, per violazione degli artt. 2, 3 e 16
Cost.
Il Tribunale e' stato adito da due cittadini stranieri che hanno
convenuto il Comune di Capaccio Paestum con azioni cautelari ai sensi
dell'art. 700 cod. proc. civ., chiedendo al giudice di ordinare al
Sindaco l'immediata iscrizione dei ricorrenti nel registro anagrafico
della popolazione residente.
Il rimettente riferisce che gli stranieri sono regolarmente
soggiornanti in Italia, rispettivamente, dal 14 agosto e dal 19
novembre 2018, in virtu' di permessi di soggiorno per richiesta di
asilo, e che il 15 aprile 2019 hanno chiesto l'iscrizione anagrafica
al Comune di Capaccio Paestum, ma l'ufficiale di stato civile l'ha
negata in virtu' della norma censurata. I ricorrenti ritengono il
rifiuto illegittimo in quanto la norma censurata avrebbe solo abolito
la procedura semplificata di iscrizione anagrafica prevista
dall'abrogato art. 5-bis del d.lgs. n. 142 del 2015.
Argomentando sul fumus boni juris, il giudice a quo rileva che,
secondo la Corte di cassazione, le controversie in materia di
iscrizione anagrafica attengono a diritti soggettivi e rientrano
nella giurisdizione del giudice ordinario. Il potere dell'ufficiale
d'anagrafe sarebbe limitato all'accertamento dei presupposti
dell'iscrizione, con un'attivita' di tipo vincolato, inidonea a
degradare i diritti soggettivi.
Secondo il rimettente, il diritto dello straniero all'iscrizione
anagrafica risulterebbe dall'art. 6, comma 7, del d.lgs. n. 286 del
1998, in base al quale «[l]e iscrizioni e variazioni anagrafiche
dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle
medesime condizioni dei cittadini italiani con le modalita' previste
dal regolamento di attuazione». Dunque, i presupposti del diritto
dello straniero all'iscrizione anagrafica sarebbero due: la
regolarita' del soggiorno in Italia e la dimora abituale nel comune,
e nel caso di specie il ricorrente sarebbe ospite da piu' di tre mesi
di un centro di accoglienza. Pero', secondo il Comune a tale
disciplina avrebbe derogato l'art. 4, comma 1-bis, del d.lgs. n. 142
del 2015, come introdotto dall'art. 13, comma 1, lettera a), numero
2), del d.l. n. 113 del 2018.
Il giudice a quo non condivide l'interpretazione adeguatrice di
tale disposizione (secondo la quale essa avrebbe solo abolito la
procedura semplificata di iscrizione anagrafica del richiedente
asilo), seguita da alcuni giudici di merito e posta alla base delle
domande cautelari, in quanto essa renderebbe la disposizione stessa
inutile, assegnando a una norma derogatoria lo stesso significato
della regola generale (secondo la quale il permesso di soggiorno non
e' sufficiente per l'iscrizione anagrafica, occorrendo anche la
residenza). Inoltre, la procedura semplificata di iscrizione
anagrafica sarebbe stata abrogata dall'art. 13, comma 1, lettera c),
del d.l. n. 113 del 2018. Ancora, l'interpretazione adeguatrice
sarebbe smentita dai lavori preparatori, che parlano di «esclusione
dall'iscrizione anagrafica».
La disposizione censurata dovrebbe invece essere intesa nel senso
che, poiche' il permesso di soggiorno «non costituisce titolo per
l'iscrizione anagrafica», viene a mancare il primo presupposto di
essa, cioe' la regolarita' del soggiorno: il permesso di soggiorno
per richiedenti asilo, a differenza degli altri permessi, non
integrerebbe la condizione del soggiorno regolare ai fini
dell'iscrizione anagrafica. Il richiedente asilo sarebbe autorizzato
a rimanere in Italia, ma non avrebbe diritto all'iscrizione.
Cosi' intesa, la disposizione censurata violerebbe i «diritti
umani fondamentali tutelati dall'art. 2 Cost. (l'accesso
all'assistenza sociale e la concessione di eventuali sussidi o
agevolazioni previste dal Comune, come quelle basate sulle condizioni
di reddito; il conseguimento della patente di guida italiana [...])»,
il «principio di uguaglianza (art. 3), per l'irragionevole
trattamento rispetto allo straniero regolarmente soggiornante ad
altro titolo», e la «liberta' di soggiorno (art. 16), per
l'esclusione dello straniero avente diritto ad una definizione della
sua domanda di protezione internazionale da una regolare condizione
anagrafica».
Il giudice a quo argomenta poi sulla rilevanza delle questioni di
legittimita' costituzionale ai fini della definizione dei giudizi
cautelari.
Infine, il rimettente, ritenuto di non poter ordinare al Comune
l'iscrizione anagrafica, in ragione del divieto di cui all'art. 4
della legge 20 marzo 1865, n. 2248 (Legge sul contenzioso
amministrativo. All. E), «dichiara, in via provvisoria e fino alla
ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente di legittimita'
costituzionale, la sussistenza del diritto» dei due ricorrenti
all'iscrizione anagrafica presso il Comune di Capaccio Paestum.
10.- Anche in questi due giudizi e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano
dichiarate inammissibili o infondate e riprendendo - in riferimento
alla lamentata violazione degli artt. 2 e 3 Cost. - le considerazioni
gia' svolte nel giudizio promosso dal Tribunale di Milano.
Sulla violazione dell'art. 16 Cost., l'Avvocatura ritiene la
questione inammissibile, «non ravvisandosi, nell'ordinanza di
rimessione, argomentazioni in base alle quali sia possibile
comprendere per quali ragioni il Tribunale di Salerno ritenga che la
mancata iscrizione nei registri anagrafici limiti la liberta' di
soggiorno del richiedente asilo».
La questione sarebbe comunque infondata, sia perche' la
situazione del richiedente asilo non sarebbe assimilabile a quella
del cittadino, al quale fa riferimento l'art. 16 Cost., sia perche'
la limitazione della liberta' di circolazione del richiedente asilo,
possibile solo nelle ipotesi particolari previste dalla legge (d.lgs.
n. 142 del 2015), prescinderebbe dalla iscrizione o meno nei registri
anagrafici.
11.- L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato due memorie
integrative nei giudizi reg. ord. n. 145 e n. 153 del 2019. In esse
ha ribadito l'infondatezza della questione riferita all'art. 77
Cost., osservando che gia' la sentenza di questa Corte n. 194 del
2019 avrebbe riconosciuto la legittimita', sotto questo profilo,
dell'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018. Inoltre, l'Avvocatura rileva
che, essendo lo status del richiedente asilo precario, mancherebbe
l'abitualita' della sua dimora, «una volta eliminata la fictio juris
[...] della dimora abituale connessa alla ospitalita' da piu' di tre
mesi presso un centro di accoglienza (art. 5, co. 3, d.lgs. 142/15)».
Dopo aver svolto alcune considerazioni sul permesso di soggiorno
per ragioni umanitarie, la difesa erariale si sofferma sulla asserita
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., osservando che l'art. 2
del Prot. n. 4 CEDU e l'art. 12 del Patto internazionale relativo ai
diritti civili e politici riconoscono il diritto di fissare la
residenza in uno Stato solo a chi vi si trovi legalmente, cosicche'
tali norme non potrebbero essere richiamate in relazione all'art. 13,
che regola «la condizione dello straniero nel tempo necessario per
l'accertamento di quella legalita'».
Ancora, l'Avvocatura ricorda che l'accesso ai servizi e'
garantito ai richiedenti asilo nel luogo del domicilio, per cui le
regioni dovranno semplicemente adattare le proprie norme al nuovo
sistema, con la conseguenza che «quello della residenza/domicilio»
sarebbe «un falso problema».
In conclusione, la residenza anagrafica non sarebbe un diritto
fondamentale e l'iscrizione anagrafica sarebbe «un adempimento
amministrativo di per se' non condizionante alcun diritto
fondamentale del richiedente asilo».
Considerato in diritto
1.- I Tribunali ordinari di Milano, sezione prima (reg. ord. 145
del 2019), Ancona, sezione prima (reg. ord. n. 153 del 2019) e
Salerno, sezione civile feriale (reg. ord. n. 158 e n. 159 del 2019),
hanno sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 4,
comma 1-bis, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142
(Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative
all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonche'
della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale), introdotto dall'art. 13, comma 1, lettera a), numero
2), del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in
materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza
pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero
dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito,
con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, per
violazione complessivamente degli artt. 2, 3, 10, 16, 77, secondo
comma, 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, all'art. 2, paragrafo 1, del Protocollo n. 4
della CEDU, adottato a Strasburgo il 16 settembre 1963 e reso
esecutivo con il d.P.R. 14 aprile 1982, n. 217, che riconosce taluni
diritti e liberta' diversi da quelli che figurano gia' nella
convenzione e nel suo primo protocollo addizionale, nonche' in
riferimento agli artt. 12 e 26 del Patto internazionale relativo ai
diritti civili e politici, adottato a New York il 16 dicembre 1966,
entrato in vigore il 23 marzo 1976, ratificato e reso esecutivo con
legge 25 ottobre 1977, n. 881.
I Tribunali rimettenti sono stati aditi da stranieri richiedenti
asilo cui e' stata negata l'iscrizione anagrafica. I ricorsi
introduttivi dei giudizi davanti ai Tribunali di Ancona e di Salerno
sono stati proposti ex art. 700 del codice di procedura civile.
Quello dinanzi al Tribunale di Milano e' stato promosso con ricorso
ex art. 28 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150
(Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia
di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione,
ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), ed ex
art. 44 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), nonche' ex art. 702-bis cod.
proc. civ.
I giudizi davanti ai Tribunali di Ancona e di Salerno sono dunque
procedimenti cautelari promossi sul presupposto del pregiudizio grave
e irreparabile che potrebbe derivare al ricorrente dal diniego di
iscrizione anagrafica (conseguente all'applicazione della norma
censurata), in attesa della decisione di merito. In questi giudizi i
rimettenti hanno concesso la misura cautelare «con riserva di
confermare il provvedimento o caducarlo, ordinando quindi la
cancellazione dell'iscrizione, all'esito del giudizio di
costituzionalita'» (in questi termini, il Tribunale di Ancona).
Il giudizio davanti al Tribunale di Milano e' un procedimento
sommario di cognizione promosso per chiedere, «previo occorrendo
rinvio alla Corte Costituzionale, la dichiarazione di invalidita' e
l'accertamento del carattere discriminatorio del rifiuto opposto dal
Comune di Milano alla iscrizione del ricorrente nell'anagrafe della
popolazione residente».
1.1.- Le quattro ordinanze di rimessione solo formalmente
censurano disposizioni diverse (art. 4, comma 1-bis, del d.lgs. n.
142 del 2015 e art. 13, comma 1, lettera a, numero 2, del d.l. n. 113
del 2018). Pertanto, in ragione della identita' del petitum, si rende
opportuna la loro trattazione congiunta (ex plurimis, sentenze n. 99
e n. 79 del 2020). I relativi giudizi vanno percio' riuniti, per
essere decisi con un'unica sentenza.
1.2.- In via ulteriormente preliminare, deve essere dichiarata
l'inammissibilita' delle deduzioni svolte dalla difesa delle
associazioni ASGI-Associazione per gli studi giuridici
sull'immigrazione e Avvocati per Niente Onlus, costituite nel
giudizio iscritto al reg. ord. n. 145 del 2019, dirette ad estendere
il thema decidendum - come fissato nella ordinanza di rimessione -
alla violazione dell'art. 8 CEDU e degli artt. 1, 7, 18, 20, 29 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007. Per costante giurisprudenza di questa Corte, l'oggetto
del giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale e'
limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nelle ordinanze di
rimessione. Pertanto, non possono essere presi in considerazione
«ulteriori questioni o profili di costituzionalita' dedotti dalle
parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri dal giudice a
quo, sia che siano diretti ad ampliare o modificare successivamente
il contenuto delle stesse ordinanze (ex plurimis, sentenze n. 271 del
2011, n. 236 del 2009, n. 56 del 2009, n. 86 del 2008)» (sentenza n.
203 del 2016; nello stesso senso, sentenze n. 165, n. 150 e n. 85 del
2020).
2.- Prima di esaminare le censure prospettate, si impone una
ricostruzione del quadro normativo, anche al fine di chiarire il
significato della disposizione censurata.
2.1.- L'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018 ha apportato una serie
di modifiche agli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 142 del 2015 e ha
disposto l'abrogazione del successivo art. 5-bis. In particolare,
l'art. 13 si compone di un solo comma, articolato, al suo interno, in
tre lettere (a, b e c).
La lettera a) modifica l'art. 4 del d.lgs. n. 142 del 2015 e reca
due disposizioni (contraddistinte dai numeri 1 e 2): con la prima al
comma 1 del citato art. 4 e' aggiunto il seguente periodo (non
censurato dagli odierni rimettenti): «Il permesso di soggiorno
costituisce documento di riconoscimento ai sensi dell'articolo 1,
comma 1, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 2000, n. 445»; con la seconda e' inserito, dopo il comma 1
del citato art. 4, il comma 1-bis (censurato da tutti i rimettenti)
del seguente tenore: «1-bis. Il permesso di soggiorno di cui al comma
1 non costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica ai sensi del
decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e
dell'articolo 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n.
286».
La lettera b) modifica l'art. 5 del d.lgs. n. 142 del 2015 e reca
due disposizioni (contraddistinte dai numeri 1 e 2), entrambe non
censurate dagli odierni rimettenti: con la prima e' cosi' sostituito
il comma 3 del citato art. 5: «3. L'accesso ai servizi previsti dal
presente decreto e a quelli comunque erogati sul territorio ai sensi
delle norme vigenti e' assicurato nel luogo di domicilio individuato
ai sensi dei commi 1 e 2»; con la seconda e' cosi' modificato il
comma 4 del citato art. 5: «le parole "un luogo di residenza" sono
sostituite dalle seguenti: "un luogo di domicilio"».
Infine, la lettera c) (anch'essa non censurata) dispone
l'abrogazione dell'art. 5-bis del d.lgs. n. 142 del 2015, che
disciplinava le modalita' di iscrizione anagrafica del richiedente
protezione internazionale.
2.2.- La disposizione censurata, in base alla quale «[i]l
permesso di soggiorno di cui al comma 1 non costituisce titolo per
l'iscrizione anagrafica [...]», e' stata oggetto di due opposte
interpretazioni.
2.2.1.- A fronte dell'interpretazione fatta propria dagli odierni
rimettenti che sostengono - almeno in via principale (cosi' il
Tribunale di Milano) - l'effetto preclusivo dell'iscrizione
anagrafica e, su questo assunto, argomentano sull'illegittimita'
costituzionale della disposizione de qua, si registra una diversa
opzione interpretativa (sostenuta, tra i primi, da: Tribunale di
Firenze, sezione quarta civile, ordinanza 18 marzo 2019; Tribunale di
Bologna, protezione internazionale civile, ordinanza 2 maggio 2019;
Tribunale di Genova, sezione undicesima civile, ordinanza 20 maggio
2019; Tribunale di Firenze, sezione specializzata per l'immigrazione,
la protezione internazionale e la libera circolazione dei cittadini
UE, ordinanza 27 maggio 2019; Tribunale di Lecce, sezione prima
civile, ordinanza 4 luglio 2019; Tribunale di Parma, sezione prima
civile, ordinanza 2 agosto 2019; Tribunale di Bologna, sezione
specializzata per l'immigrazione, la protezione internazionale e la
libera circolazione dei cittadini UE, ordinanza 23 settembre 2019;
Tribunale di Firenze, sezione quarta civile, ordinanza 22 novembre
2019; Tribunale di Roma, sezione diritti della persona e immigrazione
civile, ordinanza 25 novembre 2019), che, facendo leva sull'asserita
ambiguita' del dato letterale (e in particolare sulla formula «non
costituisce titolo»), esclude che l'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018
impedisca l'iscrizione anagrafica, dovendosi piuttosto ritenere che
esso si limiti a precisare che il possesso del solo permesso di
soggiorno per richiesta di asilo non e' sufficiente per ottenere
l'iscrizione all'anagrafe.
In particolare, i passaggi fondamentali di questo percorso
interpretativo sono i seguenti: la norma non contiene un divieto
esplicito di iscrizione anagrafica; nell'ordinamento non si
rinvengono documenti che «costituiscono titolo» per l'iscrizione
anagrafica; tale iscrizione e', piuttosto, l'esito di un procedimento
amministrativo diretto ad accertare una situazione di fatto; esiste
un diritto soggettivo all'iscrizione anagrafica (fra le tante, Corte
di cassazione, sezioni unite civili, sentenze 26 maggio 1997, n.
4674, e 19 giugno 2000, n. 449), disciplinato dall'art. 1 del d.P.R.
30 maggio 1989, n. 223 (Approvazione del nuovo regolamento anagrafico
della popolazione residente); il diritto all'iscrizione anagrafica e'
esercitato attraverso una dichiarazione dell'interessato
all'ufficiale di stato civile, con cui si da' atto della propria
permanenza in un certo luogo e dell'intenzione di abitarvi
stabilmente; nel quadro normativo delineato (e cosi' interpretato) si
inserisce, coerentemente, l'art. 6, comma 7, del d.lgs. n. 286 del
1998, secondo cui: «Le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello
straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime
condizioni dei cittadini italiani con le modalita' previste dal
regolamento di attuazione [...]»; il permesso di soggiorno per
richiesta di asilo - ma la stessa cosa puo' dirsi per gli altri
permessi di soggiorno - non e' mai stato «titolo» per l'iscrizione
anagrafica; l'abrogazione dell'art. 5-bis del d.lgs. n. 142 del 2015
ha come effetto solo quello di eliminare la modalita' di iscrizione
"semplificata" ivi prevista e di far riespandere le modalita'
ordinarie di iscrizione anagrafica (previste dal d.P.R. n. 223 del
1989); infine, la previsione secondo cui «[l]'accesso ai servizi
previsti dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul
territorio ai sensi delle norme vigenti e' assicurato nel luogo di
domicilio [...]» non puo' supplire alla limitazione dei diritti
individuali connessi alla residenza anagrafica.
2.2.2.- La descritta interpretazione non appare praticabile per
le ragioni di seguito indicate, dovendosi invece ritenere, come
sostenuto dai giudici rimettenti, che la disposizione censurata
precluda l'iscrizione anagrafica degli stranieri richiedenti asilo.
Innanzitutto, depone in tale senso quanto riportato nella
relazione illustrativa del decreto-legge e, negli stessi termini, in
quella illustrativa del disegno di legge di sua conversione. In
questi documenti si legge, tra l'altro, che il «permesso di soggiorno
per richiesta asilo non consente l'iscrizione anagrafica dei
residenti» e che «[l]'esclusione dall'iscrizione anagrafica si
giustifica per la precarieta' del permesso per richiesta asilo e
risponde alla necessita' di definire preventivamente la condizione
giuridica del richiedente». In questo modo, del resto, la
disposizione e' stata letta anche dai vari soggetti auditi nel corso
del procedimento di conversione in legge del decreto, come risulta
dalle loro relazioni. In particolare, va segnalato quanto affermato
dal direttore dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), secondo
cui «[i]l cambiamento normativo comportera' comunque un'interruzione
nella serie storica della popolazione residente, portando in alcuni
casi, specie a livello locale, variazioni non trascurabili del totale
della popolazione residente», e dal Ministro dell'interno, che, a
fronte della «difficolta' per le amministrazioni comunali di far
fronte agli adempimenti in materia di iscrizione anagrafica dei
richiedenti asilo residenti sui loro territori», ha individuato nella
«precarieta' della loro permanenza sul territorio» la ragione
dell'esclusione dell'iscrizione anagrafica.
Coerenti con queste premesse appaiono alcune circolari diramate
dal Ministero dell'interno dopo l'entrata in vigore del d.l. n. 113
del 2018, tra le quali quella del 18 ottobre 2018, recante «D.L. 4
ottobre 2018, n. 113 (G.U. n. 231 del 4/10/2018). Art. 13
(Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica)», in cui si legge:
«[p]ertanto, dall'entrata in vigore delle nuove disposizioni il
permesso di soggiorno per richiesta di protezione internazionale di
cui all'art. 4, comma 1, del citato d.lgs. n. 142/2015, non potra'
consentire l'iscrizione anagrafica», e quella del 18 dicembre 2018
(Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, recante "Disposizioni urgenti
in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza
pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero
dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata", convertito,
con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132), nella quale
si legge: «[d]i conseguenza, ai richiedenti asilo - che, peraltro,
non saranno piu' iscritti all'anagrafe dei residenti (articolo 13) -
vengono dedicate le strutture di prima accoglienza (CARA e CAS),
all'interno delle quali permangono, come nel passato, fino alla
definizione del loro status».
E' inoltre significativo il dato letterale delle disposizioni
introdotte con l'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018, che puntano a
sostituire il riferimento al luogo di residenza con quello al luogo
di domicilio e di conseguenza abrogano non solo la disposizione che
regola la speciale modalita' di iscrizione anagrafica, ma la stessa
previsione dell'iscrizione anagrafica (art. 5-bis, comma 1, del
d.lgs. n. 142 del 2015); modifica, quest'ultima in particolare, che
sarebbe priva di senso se la disposizione censurata intendesse solo
abrogare la modalita' semplificata di iscrizione anagrafica, facendo
"riespandere" la modalita' ordinaria.
Anche la lettura sistematica della disposizione censurata
conferma questa interpretazione. In particolare, il riferimento, in
essa contenuto, all'art. 6, comma 7, del d.lgs. n. 286 del 1998 (che,
come detto, prevede l'iscrizione anagrafica dello straniero
regolarmente soggiornante «alle medesime condizioni dei cittadini
italiani») deve ritenersi operato al fine di dare atto della deroga
cosi' introdotta alla previsione della disposizione richiamata.
Inoltre, avere previsto che «[i]l permesso di soggiorno costituisce
documento di riconoscimento [...]» (art. 13, comma 1, lettera a,
numero 1) si spiega solo considerando che i richiedenti asilo non
possono ottenere la carta d'identita' che presuppone la residenza
anagrafica. Analogamente, le disposizioni di cui all'art. 13, comma
1, lettera b), numeri 1) e 2), del d.l. n. 113 del 2018, sostituendo
il «luogo di residenza» con quello di domicilio come luogo di
erogazione dei servizi, confermano l'intento del legislatore di
escludere i richiedenti asilo dal riconoscimento giuridico della
dimora abituale operato per il tramite dell'iscrizione anagrafica.
In definitiva, l'opzione interpretativa seguita dai Tribunali
rimettenti appare confermata dalle considerazioni appena esposte. Si
puo' quindi procedere all'esame delle singole censure prospettate.
3.- Per ragioni di ordine logico, va considerata per prima la
questione sollevata dal Tribunale ordinario di Milano, prima sezione
civile, con riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., in quanto
attiene ai presupposti del corretto esercizio della funzione
legislativa (sentenze n. 288 e n. 247 del 2019, n. 189 del 2018 e n.
169 del 2017).
Nel proprio atto di intervento, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha eccepito l'inammissibilita' della questione, «in quanto
gia' decisa dalla Corte nel senso dell'infondatezza» con la sentenza
n. 194 del 2019.
Tale eccezione non e' fondata, per due ragioni: in primo luogo,
la sentenza n. 194 del 2019 ha, si', deciso varie questioni proposte
in via principale contro il d.l. n. 113 del 2018, ma non e' entrata
nel merito, dichiarando l'inammissibilita' di tutte le questioni; in
secondo luogo, e' pacifico che una precedente dichiarazione di
infondatezza non e' causa di inammissibilita' della questione
riproposta ma puo', eventualmente, condurre a una dichiarazione di
manifesta infondatezza (ex multis, sentenze n. 44 del 2020 e n. 99
del 2017).
3.1.- Nel merito, la questione non e' fondata.
Secondo questa Corte, «il sindacato sulla legittimita'
dell'adozione, da parte del Governo, di un decreto-legge va limitato
ai casi di evidente mancanza dei presupposti di straordinaria
necessita' e urgenza richiesti dall'art. 77, secondo comma, Cost., o
di manifesta irragionevolezza o arbitrarieta' della loro valutazione»
(sentenza n. 97 del 2019; in senso simile, sentenze n. 288 e n. 33
del 2019 e n. 137, n. 99 e n. 5 del 2018): cio' al fine di evitare la
sovrapposizione tra la valutazione politica del Governo e delle
Camere (in sede di conversione) e il controllo di legittimita'
costituzionale della Corte.
In particolare, nei casi in cui questa Corte e' stata chiamata a
valutare la conformita' di una delle norme del decreto-legge (come
nel caso di specie) all'art. 77, secondo comma, Cost., essa ha svolto
il proprio giudizio in base a diversi criteri, quali: a) coerenza
della norma rispetto al titolo del decreto e al suo preambolo (ad
esempio, sentenze n. 288 e n. 33 del 2019, n. 137 del 2018); b)
omogeneita' contenutistica o funzionale della norma rispetto al resto
del decreto-legge (ex plurimis, sentenze n. 149 del 2020, n. 97 del
2019 e n. 137 del 2018); c) utilizzo dei lavori preparatori (ad
esempio, sentenze n. 288 del 2019, n. 99 e n. 5 del 2018); d)
carattere ordinamentale o di riforma della norma (ad esempio,
sentenze n. 33 del 2019, n. 99 del 2018 e n. 220 del 2013).
Il d.l. n. 113 del 2018, intitolato «Disposizioni urgenti in
materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza
pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero
dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata», si articola
in quattro titoli: il primo (nel quale e' inserito l'art. 13)
contiene «Disposizioni in materia di rilascio di speciali permessi di
soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario nonche' in
materia di protezione internazionale e di immigrazione» ed e'
articolato a sua volta in quattro Capi, il secondo dei quali
comprende le «Disposizioni in materia di protezione internazionale»,
fra le quali l'art. 13. Tale Capo, fra l'altro, modifica la
disciplina relativa al diniego, alla revoca e alla cessazione della
protezione internazionale, regola i casi di reiterazione della
domanda di protezione internazionale, novella le disposizioni
relative all'accoglienza dei richiedenti asilo.
La relazione illustrativa del disegno di legge di conversione
(A.S. n. 840, comunicato alla Presidenza del Senato il 4 ottobre
2018) fa riferimento all'urgenza di intervenire «nell'ambito di una
complessa azione riorganizzativa, concernente il sistema di
riconoscimento della protezione internazionale e le forme di tutela
complementare, finalizzata in ultima istanza a una piu' efficiente ed
efficace gestione del fenomeno migratorio nonche' ad introdurre
misure di contrasto al possibile ricorso strumentale alla domanda di
protezione internazionale». Con specifico riferimento all'art. 13,
nella stessa relazione si legge che «[l]'esclusione dall'iscrizione
anagrafica si giustifica per la precarieta' del permesso per
richiesta asilo e risponde alla necessita' di definire
preventivamente la condizione giuridica del richiedente».
Rinviando al punto successivo ogni valutazione sul contenuto
della norma censurata, si deve ritenere che con riferimento ad essa
non sia riscontrabile un'evidente mancanza dei presupposti di
straordinaria necessita' e urgenza. L'art. 13 si inserisce in modo
omogeneo nel capo contenente le norme in materia di protezione
internazionale, riguardando un aspetto dello status dei richiedenti
asilo: questa Corte, nella sentenza n. 194 del 2019, ha gia'
ricondotto la norma sul divieto di iscrizione anagrafica dei
richiedenti asilo alle materie del «diritto di asilo e condizione
giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione
europea», oltre che delle «anagrafi» (art. 117, secondo comma,
lettere a e i, Cost.). Non a caso, nel suo parere del 14 novembre
2018 il Comitato per la legislazione, pur esprimendo dubbi
sull'omogeneita' di alcune delle norme inserite nel d.l. n. 113 del
2018, non formulava rilievi sull'art. 13.
Ne' si puo' affermare che il Governo abbia deciso di modificare
con decreto-legge il sistema di riconoscimento della protezione
internazionale, al fine di una piu' efficiente ed efficace gestione
del fenomeno migratorio, nonostante un'evidente assenza di necessita'
e urgenza: di fronte al massiccio afflusso dei richiedenti asilo e ai
complessi problemi inerenti alla sua gestione, non si puo'
considerare manifestamente arbitraria la valutazione del Governo
sull'esistenza dei presupposti del decreto-legge. Se e' vero che
l'art. 13 e le norme collegate non affrontano una nuova emergenza, e'
anche vero che la persistenza di un problema puo' concretare le
ragioni di urgenza e che, «ricorrendone i presupposti, il programma
di Governo ben puo' essere attuato anche mediante la decretazione
d'urgenza» (sentenza n. 288 del 2019).
Per il tipo di sindacato che questa Corte svolge sul rispetto
dell'art. 77, secondo comma, Cost., la norma censurata supera dunque
indenne il vaglio di costituzionalita', sotto questo profilo.
4.- Passando agli altri parametri costituzionali asseritamente
violati, i giudici a quibus ritengono innanzitutto che la norma
censurata si ponga in contrasto con l'art. 3 Cost. sotto molteplici
profili, sostanzialmente perche' introdurrebbe una deroga, priva dei
«requisiti di razionalita' e ragionevolezza», alla disciplina piu'
volte richiamata dell'art. 6, comma 7, del d.lgs. n. 286 del 1998.
Le questioni di legittimita' costituzionale sollevate da tutti i
rimettenti in riferimento all'art. 3 Cost. sono fondate.
4.1.- Sono innanzitutto meritevoli di accoglimento le censure
prospettate per l'irrazionalita' intrinseca della disposizione
censurata, in ragione della sua incoerenza rispetto alle finalita'
perseguite dal d.l. n. 113 del 2018.
Come si e' visto dalla ricostruzione della ratio della norma in
esame, il legislatore avrebbe inteso liberare le amministrazioni
comunali, sul cui territorio sono situati i centri di accoglienza
degli stranieri richiedenti asilo, dall'onere di far fronte agli
adempimenti in materia di iscrizione anagrafica degli stessi. Da
questo punto di vista, la precarieta' della loro permanenza sul
territorio e' stata ritenuta argomento idoneo a giustificare
l'esclusione dell'iscrizione anagrafica.
Cosi' provvedendo, tuttavia, il legislatore contraddice la ratio
complessiva del decreto-legge al cui interno si colloca la
disposizione denunciata. Infatti, a dispetto del dichiarato obiettivo
dell'intervento normativo di aumentare il livello di sicurezza
pubblica, la norma in esame, impedendo l'iscrizione anagrafica dei
richiedenti asilo, finisce con il limitare le capacita' di controllo
e monitoraggio dell'autorita' pubblica sulla popolazione
effettivamente residente sul suo territorio, escludendo da essa una
categoria di persone, gli stranieri richiedenti asilo, regolarmente
soggiornanti nel territorio italiano. E cio' senza che questa
esclusione possa ragionevolmente giustificarsi alla luce degli
obblighi di registrazione della popolazione residente.
Pur non potendosi negare che sui comuni interessati gravi un
onere ulteriore (rispetto a quello gravante sugli altri comuni)
connesso al disbrigo delle pratiche relative alla registrazione
anagrafica dei richiedenti asilo, questa considerazione non puo'
giustificare la "sottrazione" di una categoria di soggetti alla
"presa d'atto" formale della presenza (qualificata in termini di
dimora abituale) di una persona; "presa d'atto" nella quale si
sostanzia l'iscrizione anagrafica. In tal senso, non si puo'
sottacere che i moderni sistemi di anagrafe trovano fondamento
proprio in un'esigenza di registrazione amministrativa della
popolazione residente. Tale registrazione della situazione effettiva
dei residenti nel territorio comunale costituisce il presupposto
necessario per l'adeguato esercizio di tutte le funzioni affidate
alla pubblica amministrazione, da quelle di sicurezza e ordine
pubblico, appunto, a quelle sanitarie, da quelle di regolazione e
controllo degli insediamenti abitativi all'erogazione di servizi
pubblici, e via dicendo.
Escludendo dalla registrazione anagrafica persone che invece
risiedono sul territorio comunale, la norma censurata accresce,
anziche' ridurre, i problemi connessi al monitoraggio degli stranieri
che soggiornano regolarmente nel territorio statale anche per lungo
tempo, in attesa della decisione sulla loro richiesta di asilo,
finendo per questo verso col rendere problematica, anziche'
semplificare, la loro stessa individuazione a tutti i fini, compresi
quelli che attengono alle vicende connesse alla procedura di asilo.
Si deve considerare inoltre che il diniego di iscrizione anagrafica
sottrae i richiedenti asilo alla diretta conoscibilita' da parte dei
comuni - con conseguenze tanto piu' gravi a seguito
dell'informatizzazione di dati e procedure - della loro permanenza
sul territorio, stante l'obbligo di comunicare il proprio domicilio
solo alla questura competente (art. 5, comma 1, d.lgs. n. 142 del
2015).
Ne' puo' essere fatto valere in senso contrario - come fa
l'Avvocatura dello Stato e, ancora prima, il Governo in occasione
della conversione in legge del decreto - l'argomento della
precarieta' della permanenza legale sul territorio dei richiedenti
asilo, in particolare ove si riferisca tale condizione alla durata
della residenza protratta, ossia all'unico aspetto per cui essa
rileva a fini della registrazione anagrafica. All'argomento e'
agevole replicare, infatti, che il permesso di soggiorno di cui si
discute ha durata di sei mesi ed e' rinnovabile «fino alla decisione
della domanda o comunque per il tempo in cui il suo destinatario e'
autorizzato a rimanere nel territorio nazionale» (art. 4 del d.lgs.
n. 142 del 2015), e che, nella stragrande maggioranza dei casi, il
periodo complessivo di permanenza dei richiedenti asilo nel nostro
Paese risulta essere di almeno un anno e mezzo (come messo in
evidenza da tutti i soggetti intervenuti o costituiti nel presente
giudizio), soprattutto a causa dei tempi di decisione sulle domande.
La descritta durata, legale e fattuale, del soggiorno dello
straniero richiedente asilo rappresenta, gia' da sola, un dato
espressivo di una permanenza protratta per un arco temporale
rilevante e appare inoltre particolarmente significativa alla luce di
quanto previsto dall'art. 9 del decreto legislativo 6 febbraio 2007,
n. 30 (Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei
cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri), che fissa
in tre mesi il limite di permanenza del cittadino europeo nello Stato
membro diverso da quello di appartenenza, limite oltre il quale sorge
l'obbligo dell'iscrizione anagrafica. La citata disposizione
stabilisce in particolare che «[a]l cittadino dell'Unione che intende
soggiornare in Italia, ai sensi dell'articolo 7 per un periodo
superiore a tre mesi, si applica la legge 24 dicembre 1954, n. 1228,
ed il nuovo regolamento anagrafico della popolazione residente,
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989,
n. 223» (comma 1), e che, «[f]ermo quanto previsto dal comma 1,
l'iscrizione e' comunque richiesta trascorsi tre mesi dall'ingresso
ed e' rilasciata immediatamente una attestazione contenente
l'indicazione del nome e della dimora del richiedente, nonche' la
data della richiesta» (comma 2).
Del resto, e' lo stesso art. 6, comma 7, del d.lgs. n. 286 del
1998, che costituisce la previsione generale in materia, a
individuare nella permanenza protratta per tre mesi presso un centro
di accoglienza il periodo di tempo necessario per considerare
abituale la dimora dello straniero, presupposto, questo, per ottenere
il riconoscimento giuridico della residenza.
Da ultimo, non e' inutile osservare che la necessita' di un
controllo e di un monitoraggio della residenza sul territorio degli
stranieri richiedenti asilo rileva, e presenta anzi particolare
importanza, anche a fini sanitari, poiche' e' sulla base
dell'anagrafe dei residenti che il comune puo' avere contezza delle
effettive presenze sul suo territorio ed essere in condizione di
esercitare in maniera adeguata le funzioni attribuite al sindaco
dall'art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del
servizio sanitario nazionale), soprattutto in caso di emergenze
sanitarie circoscritte al territorio comunale.
Da tutti i punti di vista considerati, dunque, la norma censurata
contraddice le finalita' del d.l. n. 113 del 2018, e in particolare
incide negativamente sulla funzionalita' delle pubbliche
amministrazioni cui e' affidata la cura degli interessi oggetto
dell'intervento normativo, perche' impedisce di basare la loro azione
su una rappresentazione veritiera nei registri anagrafici della
situazione effettiva della popolazione residente nel loro territorio.
4.2.- Ugualmente meritevoli di accoglimento sono le censure
prospettate per l'irragionevole disparita' di trattamento che la
norma censurata determina tra stranieri richiedenti asilo e altre
categorie di stranieri legalmente soggiornanti nel territorio
statale, oltre che con i cittadini italiani.
Questa Corte ha, gia' da tempo, superato l'apparente ostacolo
frapposto dal dato letterale dell'art. 3 Cost. (che fa riferimento ai
«cittadini»), sottolineando che, «se e' vero che l'art. 3 si
riferisce espressamente ai soli cittadini, e' anche certo che il
principio di eguaglianza vale pure per lo straniero quando trattisi
di rispettare [i] diritti fondamentali» (sentenza n. 120 del 1967), e
ha chiarito inoltre che al legislatore non e' consentito introdurre
regimi differenziati circa il trattamento da riservare ai singoli
consociati se non «in presenza di una "causa" normativa non
palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria» (sentenza n. 432 del
2005).
Nelle singole situazioni concrete, la posizione dello straniero
puo' certo risultare diversa rispetto a quella del cittadino (sempre
sentenza n. 120 del 1967) e quindi non si puo' per cio' solo
escludere la ragionevolezza della disposizione che ne prevede un
trattamento diversificato. Infatti, «la riconosciuta eguaglianza di
situazioni soggettive nel campo della titolarita' dei diritti di
liberta' non esclude affatto che, nelle situazioni concrete, non
possano presentarsi, fra soggetti uguali, differenze di fatto che il
legislatore puo' apprezzare e regolare nella sua discrezionalita', la
quale non trova altro limite se non nella razionalita' del suo
apprezzamento» (sentenza n. 104 del 1969, richiamata dalle pronunce
successive, sentenze n. 144 del 1970, n. 177 e n. 244 del 1974, n. 62
del 1994, n. 245 del 2011, e ordinanze n. 503 del 1987, n. 490 del
1988).
Sulla base di questi argomenti si puo' cosi' affermare che la
particolarita' delle «situazioni concrete» puo' giustificare un
diverso trattamento tra differenti categorie di stranieri legalmente
soggiornanti, in ragione del motivo e della durata del loro
soggiorno, come e', per esempio, nel caso della normativa che limita
ai cosiddetti soggiornanti di lungo periodo il riconoscimento di
determinati diritti, e come, in principio, potrebbe essere per i
richiedenti asilo, in ragione del fatto che la loro permanenza - pur,
come visto, di durata non breve e non di rado anche alquanto lunga -
e' comunque destinata a mutare di titolo nel caso di concessione
della protezione internazionale o, diversamente, a cessare.
Negando l'iscrizione anagrafica a coloro che hanno la dimora
abituale nel territorio italiano, tuttavia, la norma censurata
riserva un trattamento differenziato e indubbiamente peggiorativo a
una particolare categoria di stranieri in assenza di una ragionevole
giustificazione: se infatti la registrazione anagrafica e'
semplicemente la conseguenza del fatto oggettivo della legittima
dimora abituale in un determinato luogo, la circostanza che si tratti
di un cittadino o di uno straniero, o di uno straniero richiedente
asilo, comunque regolarmente insediato, non puo' presentare alcun
rilievo ai suoi fini.
Come gia' ricordato, la regola generale in tema di iscrizioni
anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante e' contenuta
nell'art. 6, comma 7, del d.lgs. n. 286 del 1998 («Le iscrizioni e
variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono
effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le
modalita' previste dal regolamento di attuazione»), al quale la norma
censurata deroga senza alcun ragionevole motivo. Questa Corte ha gia'
chiarito che qualsiasi scelta legislativa che si discosti dalle norme
generali del d.lgs. n. 286 del 1998 «dovrebbe permettere di rinvenire
nella stessa struttura normativa una specifica, trasparente e
razionale "causa giustificatrice", idonea a "spiegare", sul piano
costituzionale, le "ragioni" poste a base della deroga» (sentenza n.
432 del 2005): il che non si puo' dire della norma censurata.
Infatti, la temporaneita' del soggiorno dei richiedenti asilo non
puo' giustificare il diniego di iscrizione anagrafica, sia per le
ragioni esposte nel punto precedente, sia perche', se la stessa
temporaneita' fosse incompatibile con l'iscrizione anagrafica, allora
bisognerebbe escludere dalla registrazione molti altri stranieri
regolari, titolari di permessi di durata limitata, che potrebbero non
essere rinnovati (quali, ad esempio, quelli previsti all'art. 5,
comma 3-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998).
Considerazioni analoghe possono essere svolte anche con
riferimento alla deroga irragionevolmente operata dalla norma
censurata rispetto a quanto previsto in via generale dall'art. 2,
comma 2, dello stesso decreto legislativo, in base al quale «[lo
straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato gode
dei diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano
[...]». Essa priva, infatti, i richiedenti asilo del diritto a
iscriversi all'anagrafe dei residenti, senza una causa
giustificatrice idonea.
Per la portata e per le conseguenze anche in termini di stigma
sociale dell'esclusione operata con la norma oggetto del presente
giudizio, di cui e' non solo simbolica espressione l'impossibilita'
di ottenere la carta d'identita', la prospettata lesione dell'art. 3,
primo comma, Cost. assume in questo contesto - al di la' della stessa
violazione del principio di eguaglianza - la specifica valenza di
lesione della connessa «pari dignita' sociale».
Pur potendo il legislatore valorizzare le esistenti differenze di
fatto tra cittadini e stranieri (sentenza n. 104 del 1969), esso non
puo' porre gli stranieri (o, come nel caso di specie, una certa
categoria di stranieri) in una condizione di "minorazione" sociale
senza idonea giustificazione, e cio' per la decisiva ragione che lo
status di straniero non puo' essere di per se' considerato «come
causa ammissibile di trattamenti diversificati e peggiorativi» (in
questi termini sentenza n. 249 del 2010; analogamente, tra le tante,
sentenze n. 166 del 2018, n. 230, n. 119 e n. 22 del 2015, n. 309, n.
202, n. 172, n. 40 e n. 2 del 2013, n. 172 del 2012, n. 245 e n. 61
del 2011, n. 187 del 2010, n. 306 e n. 148 del 2008, n. 324 del 2006,
n. 432 del 2005, n. 252 e n. 105 del 2001, n. 203 del 1997, n. 62 del
1994, n. 54 del 1979, n. 244 e n. 177 del 1974, n. 144 del 1970, n.
104 del 1969, n. 120 del 1967).
La norma censurata, privando i richiedenti asilo del
riconoscimento giuridico della loro condizione di residenti, incide
quindi irragionevolmente sulla «pari dignita' sociale», riconosciuta
dall'art. 3 Cost. alla persona in quanto tale, a prescindere dal suo
status e dal grado di stabilita' della sua permanenza regolare nel
territorio italiano.
Da questo punto di vista, in concreto, il diniego di iscrizione
anagrafica presenta effetti pregiudizievoli per i richiedenti asilo
quanto all'accesso ai servizi anche ad essi garantiti. Senza entrare
nel merito della dibattuta questione relativa alla possibilita' o
meno di ottenere, per ciascun servizio, l'erogazione da parte delle
amministrazioni competenti in assenza della residenza anagrafica -
questione che non viene in rilievo in questa sede - non si puo'
negare che la previsione della fornitura dei servizi nel luogo di
domicilio, anziche' in quello di residenza (art. 13, comma 1, lettera
b, numero 1, del d.l. n. 113 del 2018), rende, quantomeno,
ingiustificatamente piu' difficile l'accesso ai servizi stessi, non
fosse altro che per gli ostacoli di ordine pratico e burocratico
connessi alle modalita' di richiesta dell'erogazione - che fanno
quasi sempre riferimento alla residenza e alla sua certificazione a
mezzo dell'anagrafe - e per la stessa difficolta' di individuare il
luogo di domicilio, a fronte della certezza offerta invece dal dato
formale della residenza anagrafica.
Si deve pertanto concludere che, anche sotto questo profilo, la
questione di legittimita' costituzionale sollevata in riferimento
all'art. 3 Cost. e' fondata.
5.- Dall'illegittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1-bis,
del d.lgs. n. 142 del 2015, come introdotto dall'art. 13, comma 1,
lettera a), numero 2), del d.l. n. 113 del 2018, deriva
l'illegittimita' costituzionale dell'intero art. 13 citato. Come
messo in evidenza nel punto 2.2.2, il complesso delle disposizioni
contenute nello stesso art. 13 costituisce infatti un insieme
organico, espressivo di una logica unitaria, che trova il suo fulcro
nel divieto di iscrizione anagrafica.
Visto l'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), va
percio' dichiarata in via consequenziale l'illegittimita'
costituzionale delle restanti disposizioni dell'art. 13 del d.l. n.
113 del 2018.
6.- Sono assorbite le ulteriori questioni di legittimita'
costituzionale prospettate dai Tribunali rimettenti.