ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito della deliberazione del Consiglio regionale della Regione
Lazio 2 agosto 2019, n. 5, promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 10-20 aprile 2020, depositato in
cancelleria il 17 aprile 2020, iscritto al n. 2 del registro
conflitti tra enti 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;
udito nell'udienza pubblica del 21 ottobre 2020 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto
per la Regione Lazio;
deliberato nella camera di consiglio del 22 ottobre 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 10-20 aprile 2020 e depositato il
17 aprile 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Lazio
al fine di ottenere la sospensiva e l'annullamento - previa
declaratoria di non spettanza alla Regione - della deliberazione del
Consiglio regionale della Regione Lazio 2 agosto 2019, n. 5 (Piano
territoriale paesistico regionale - PTPR) e «di ogni altro atto
comunque connesso, presupposto e attuativo, ivi compresa la nota in
data 20 febbraio 2020 della Regione Lazio - Direzione regionale per
le politiche abitative e la pianificazione territoriale, paesistica e
urbanistica», per violazione del principio di leale collaborazione,
degli artt. 9, 117, secondo comma, lettera s), e 118 della
Costituzione e delle seguenti norme interposte: artt. 133, 135, comma
1, 143, comma 2, 145, commi 3 e 5, e 156, comma 3, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137).
Con l'impugnata deliberazione, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Lazio 13 febbraio 2020, n. 13, sono stati
approvati gli elaborati descrittivi e prescrittivi che compongono il
piano territoriale paesistico regionale (da ora in avanti: PTPR).
Prima di ricostruire le vicende che hanno preceduto
l'approvazione del piano, il ricorrente sottolinea che lo stesso e'
stato approvato unilateralmente dalla Regione, in violazione degli
impegni assunti nei confronti del Ministero per i beni e le attivita'
culturali e per il turismo (da ora in avanti: MiBACT) ai sensi degli
artt. 133, 135, comma 1, 143, comma 2, 145, commi 3 e 5, e 156, comma
3, del d.lgs. n. 42 del 2004. Inoltre, il PTPR sarebbe «improntato a
un generale abbassamento del livello della tutela dei valori
paesaggistici», con la conseguente «lesione di interessi
costituzionali primari», ai sensi dell'art. 9 Cost.
1.1.- In punto di fatto, la difesa statale ricorda che, ai sensi
dell'art. 19 della legge della Regione Lazio 6 luglio 1998, n. 24
(Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti
a vincolo paesistico), sono stati «a suo tempo» approvati, mediante
deliberazioni della Giunta regionale, i piani territoriali paesistici
(da ora in avanti: PTP), aggiungendo che, il 9 febbraio 1999,
l'allora Ministero per i beni e le attivita' culturali, la Regione
Lazio e l'Universita' di Roma Tre avevano sottoscritto un accordo di
collaborazione per la redazione del PTPR.
Il ricorrente rammenta, altresi', che nel 2004 e' entrato in
vigore il Codice dei beni culturali e del paesaggio, che ha innovato
la disciplina statale in materia di pianificazione paesaggistica,
introducendo, tra l'altro, il principio della pianificazione
congiunta dei beni paesaggistici tra Stato e Regione (artt. 135,
comma 1, 143, comma 2, e 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, nel
testo risultante a seguito delle modifiche operate dal decreto
legislativo 24 marzo 2006, n. 157, recante «Disposizioni correttive
ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in
relazione al paesaggio», e dal decreto legislativo 26 marzo 2008, n.
63, recante «Ulteriori disposizioni integrative e correttive del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al
paesaggio»).
Dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 42 del 2004 ma prima delle
modifiche operate dal d.lgs. n. 63 del 2008, la Regione Lazio ha
adottato il proprio PTPR con la deliberazione della Giunta 25 luglio
2007, n. 556, successivamente modificata, integrata e rettificata con
la deliberazione della stessa Giunta 21 dicembre 2007, n. 1025. Con
l'adozione del PTPR si e' provveduto alla verifica e all'adeguamento
dei PTP vigenti, destinati a essere sostituiti dal PTPR a seguito
della sua definitiva approvazione, con l'unica esclusione del PTP di
Roma, ambito 15/12 «Valle della Caffarella, Appia Antica e
Acquedotti».
Le delibere di adozione del PTPR sono state pubblicate nel
Bollettino Ufficiale della Regione Lazio 14 febbraio 2008, n. 6,
supplemento ordinario n. 14, oltre che negli albi pretori dei Comuni
e delle Province. A partire dal giorno successivo alla sua
pubblicazione il PTPR «ha assunto quindi efficacia in regime di
salvaguardia».
Il ricorrente riferisce che, dopo la pubblicazione del PTPR
adottato, e' stata avviata l'attivita' di co-pianificazione con il
Ministero al fine di addivenire a un'intesa con quest'ultimo prima
dell'approvazione finale del piano. Questa attivita' si e'
concretizzata in un Protocollo d'intesa sottoscritto l'11 dicembre
2013 e nella redazione di un apposito verbale di condivisione dei
contenuti del piano, il 16 dicembre 2015. Con questo verbale sono
state concordate tra Regione e Ministero le modifiche e le
integrazioni da apportare in sede di approvazione del piano e sono
state definite le norme di piano, incluse in un allegato al verbale.
L'allegato in parola e' stato, a sua volta, oggetto di una proposta
di delibera consiliare 10 marzo 2016, n. 60, adottata dalla Giunta
regionale con decisione 8 marzo 2016, n. 6.
Tale proposta non e' stata, pero', mai approvata dal Consiglio
regionale.
A questo punto, la difesa statale stigmatizza il fatto che il
Consiglio regionale, contraddicendo il percorso di condivisione
svolto fino al 2016, abbia, con la citata deliberazione n. 5 del
2019, oggetto dell'odierno conflitto, approvato unilateralmente «un
"proprio" PTPR, diverso sia dal piano adottato nel 2007 sia dai
contenuti concordati nel verbale del 2015, oltre che notevolmente
peggiorativo dei livelli della tutela rispetto a entrambe tali
versioni, rinviando a un momento successivo l'adeguamento del piano
d'intesa con lo Stato». In particolare, il ricorrente rileva il
contrasto con la disciplina della pianificazione paesaggistica
contenuta nel Codice dei beni culturali e del paesaggio, «la quale
richiede che la fase di co-decisione con lo Stato si collochi a
monte, e non a valle, del piano paesaggistico».
L'Avvocatura generale riferisce, altresi', che dopo
l'approvazione della deliberazione impugnata, «per l'intanto non
pubblicata nel BUR», e' stata riavviata la collaborazione tra il
MiBACT e la Regione per addivenire al definitivo adeguamento del
PTPR. Si e' cosi' giunti alla redazione di un nuovo testo delle norme
di piano, «emendato delle novelle aggiunte in via unilaterale dalla
regione», che e' stato oggetto della proposta di deliberazione
consiliare 17 febbraio 2020, n. 42, adottata dalla Giunta regionale
con deliberazione 13 febbraio 2020, n. 50. In questa stessa data,
tuttavia, veniva pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Lazio la citata deliberazione del Consiglio regionale n. 5 del 2019.
1.2.- Nel merito delle censure denunciate, il ricorrente lamenta
la violazione degli artt. 9, 117, secondo comma, lettera s), e 118
Cost. e delle norme interposte individuate negli artt. 133, 135,
comma 1, 143, comma 2, 145, commi 3 e 5, e 156, comma 3, del d.lgs.
n. 42 del 2004.
In particolare, il PTPR sarebbe stato approvato al di fuori
dell'accordo con l'amministrazione statale competente, in violazione
del principio di co-pianificazione obbligatoria dei beni
paesaggistici, previsto dalle citate norme interposte; inoltre, la
Regione avrebbe disatteso «i contenuti gia' da tempo condivisi con il
MiBACT», con conseguente violazione del principio di leale
collaborazione.
La difesa statale passa, poi, a illustrare le ragioni per le
quali non spettava al Consiglio regionale l'approvazione della
deliberazione n. 5 del 2019, sottolineando che, qualora il piano
paesaggistico abbia a oggetto o comunque interessi aree vincolate
come beni paesaggistici, ai sensi degli artt. 136 e 142 del d.lgs. n.
42 del 2004, all'elaborazione di questa sua parte deve concorrere,
insieme alla Regione interessata, il Ministero (e' citato l'art. 135,
comma 1), secondo il canone di leale collaborazione tra Stato e
Regioni. Questo principio dovrebbe condurre a un coinvolgimento del
citato Ministero nell'elaborazione complessiva del piano, quindi
anche in relazione ad ambiti non vincolati.
Quello appena descritto costituirebbe «[i]l punto di equilibrio
dei poteri statali e regionali nella materia della tutela e
valorizzazione del paesaggio» e risulterebbe rispondente a un
fondamentale principio cui sarebbe ispirato l'intero sistema della
tutela del paesaggio, consistente «nella co-decisione e nella
compartecipazione necessarie tra Stato e regione» nelle tre «fasi in
cui si articola la tutela paesaggistica (individuazione,
pianificazione e gestione-controllo autorizzatorio dei vincoli)».
La ratio della previsione dell'obbligatoria co-pianificazione per
i beni paesaggistici risiederebbe «nella necessita' di evitare che il
Piano territoriale regionale, atto fondamentale che rappresenta la
Costituzione del territorio, possa essere esposto a continue, anche
radicali, rivisitazioni con il succedersi degli organi regionali».
Esso, piuttosto, si porrebbe «in una dimensione temporale di
stabilita' e di lungo periodo, incompatibile con le unilaterali
scelte dei soli Organi regionali, poiche' esprime le scelte di fondo
della pianificazione futura del territorio». Per queste ragioni
sarebbero previste, per la sua approvazione e per la sua
modificazione, «procedure non ordinarie, ma "rinforzate" e
aggravate», tali da consentire «una piu' approfondita e meditata
valutazione» e «una piu' ampia condivisione».
Nel senso della necessaria co-decisione statale deporrebbe anche
la peculiare natura dei beni paesaggistici, le cui esigenze di tutela
trascenderebbero l'ambito territoriale regionale, «per assurgere a
una dimensione sicuramente nazionale».
Il principio della pianificazione congiunta della Regione con il
Ministero competente avrebbe trovato esplicito riconoscimento in
numerose pronunce di questa Corte, che, tra l'altro, avrebbe
individuato nell'art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004 un obbligo
inderogabile di elaborazione congiunta del piano paesaggistico.
Inoltre, il principio di co-decisione paritetica necessaria
Stato-Regione, espressione dei principi di adeguatezza e di
differenziazione enunciati all'art. 118 Cost., costituirebbe un
«contrappeso» al principio di sussidiarieta' verticale, con la
conseguenza che l'adozione di una decisione unilaterale si
tradurrebbe in una violazione del parametro costituzionale citato.
1.3.- Il ricorrente lamenta, altresi', la violazione del
principio di leale collaborazione, derivante dalla scelta della
Regione Lazio di assumere iniziative unilaterali, al di fuori degli
accordi raggiunti con lo Stato.
La deliberazione impugnata comporterebbe, inoltre, «una lesione
diretta dei valori paesaggistici tutelati», consistente in «una grave
diminuzione del livello di tutela». Al fine di dimostrare tale
abbassamento del livello di tutela, la difesa statale pone a
confronto il testo di alcune norme del piano concordato nel 2015 con
quello delle corrispondenti norme contenute nel PTPR approvato con la
deliberazione n. 5 del 2019, sottolineando come queste ultime si
pongano in contrasto con le norme interposte sopra indicate.
In particolare:
- l'art. 14 della deliberazione impugnata introdurrebbe ipotesi
di interventi in deroga sul patrimonio edilizio che non erano
presenti nel testo del 2015;
- l'art. 16 eliminerebbe l'esame congiunto Stato-Regione per le
procedure di adeguamento delle perimetrazioni del PTPR, «in
violazione manifesta del Codice di settore»;
- l'art. 34 prevedrebbe, nelle fasce costiere marittime, la
possibilita' di realizzare strutture balneari e strutture recettive
all'aria aperta «in tutti i tipi di paesaggio», anziche' solo in
quelli diversi dai paesaggi particolarmente vulnerabili o di pregio;
- l'art. 35 prevedrebbe, nelle fasce costiere lacuali, la
possibilita' di realizzare strutture connesse alle attivita' balneari
senza la previsione di una «clausola di esclusione per i paesaggi
vulnerabili, quali i paesaggi naturali, naturali agrari e agrari di
rilevante valore»;
- l'art. 37 amplierebbe, con riferimento agli impianti sportivi
esistenti in siti montani sopra quota 1.200 metri sul livello del
mare, la categoria degli interventi consentiti;
- l'art. 38 introdurrebbe la prevalenza degli strumenti
pianificatori delle aree protette rispetto al piano paesaggistico,
con conseguente violazione degli artt. 143, comma 3, e 145 del d.lgs.
n. 42 del 2004;
- l'art. 44 ridurrebbe la fascia di rispetto per gli insediamenti
urbani storici, entro la quale ogni modificazione dello stato dei
luoghi e' sottoposta ad autorizzazione paesaggistica, ed
eliminerebbe, per il centro storico di Roma, le «specifiche
prescrizioni di tutela da definirsi congiuntamente tra Regione e
Ministero»;
- l'art. 52 amplierebbe le categorie di interventi ammissibili
nell'ambito di aziende agricole situate in aree vincolate;
- l'art. 55 sopprimerebbe la procedura di concerto (introdotta
nel testo del 2015) tra Ministero e Regione per l'espressione del
parere paesaggistico sui piani urbanistici attuativi, con conseguente
violazione dell'art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004;
- l'art. 62 eliminerebbe il riferimento alla funzione di
indirizzo del piano per la parte del territorio non interessata da
vincoli, per la pianificazione territoriale e di settore, in
violazione dell'art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004;
- l'art. 63 farebbe salve le previsioni di una serie di strumenti
urbanistici generali e attuativi, individuati in base alla data della
loro approvazione, ponendosi in contrasto con gli artt. 143, comma 9,
e 145, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004;
- l'art. 64 introdurrebbe una disciplina transitoria anche per i
procedimenti relativi alle varianti urbanistiche adottate prima della
pubblicazione della delibera di approvazione del PTPR;
- l'art. 65 disciplinerebbe il procedimento di adeguamento e
conformazione degli strumenti urbanistici comunali al PTPR in
difformita' rispetto a quanto previsto nel testo del 2015 e nei commi
4 e 5 dell'art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004; in particolare,
prevedrebbe tale adeguamento entro tre anni, anziche' due, ed
escluderebbe la partecipazione del Ministero dal procedimento;
- l'art. 66, analogamente al precedente, escluderebbe la
partecipazione del Ministero dal procedimento di adeguamento degli
strumenti di pianificazione territoriale di settore, in violazione
dell'art. 145, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004.
Se quelli anzidetti sono «i principali profili di illegittimita'
del PTPR», il ricorrente non manca di indicare «gli ulteriori profili
di criticita' delle Norme di Piano ormai entrate in vigore», mettendo
in evidenza, in particolare, quanto segue:
- nell'art. 1 mancherebbe il riferimento alla redazione del piano
in regime di co-pianificazione con il Ministero;
- l'art. 2 introdurrebbe ulteriori forme di semplificazione non
previste nel d.lgs. n. 42 del 2004;
- l'art. 3 sopprimerebbe «tutti gli apparati conoscitivi, quali
gli Allegati alle Norme e tutti i Repertori allegati alle Tavole B e
C e quelli relativi ai beni del patrimonio naturale e culturale»,
previsti nel testo del 2015 al fine di «guidare» l'attuazione delle
sue previsioni;
- l'art. 4 attribuirebbe esclusivamente agli enti locali la
competenza per l'integrazione dei beni indicati nelle Tavole C o di
ulteriori categorie di beni;
- l'art. 10 amplierebbe le forme di semplificazione procedurale,
prevedendo la possibilita' di realizzare interventi in mancanza del
titolo paesaggistico di cui all'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004;
- l'art. 15 prevedrebbe che in determinate porzioni del
territorio possono essere autorizzati interventi di ricostruzione
anche con variazione di sagoma, in deroga alle norme del PTPR, previo
parere del Ministero.
1.4.- Dopo aver individuato i singoli profili di illegittimita' o
comunque di «criticita'» delle norme del piano, la difesa statale da'
atto che nel sito istituzionale della Regione Lazio e' stata
pubblicata la proposta di deliberazione consiliare 17 febbraio 2020,
n. 42, adottata dalla Giunta regionale con la deliberazione 13
febbraio 2020, n. 50.
Questa proposta - sempre a detta del ricorrente - fa proprio, ai
fini dell'accordo di cui agli artt. 143, comma 2, e 156, comma 3, del
d.lgs. n. 42 del 2004, il documento «02.01 - Norme PTPR - Testo
proposto per l'accordo Regione/MiBACT», che dovrebbe sostituire
integralmente le norme del PTPR approvate con la deliberazione n. 5
del 2019.
Cio' nondimeno, la difesa statale precisa che «solo
l'approvazione della delibera proposta dalla Giunta da parte del
Consiglio regionale del Lazio e la sua piena efficacia a seguito
della pubblicazione potranno determinare l'effettiva sostituzione
delle Norme del PTPR approvato e ormai in vigore, e quindi risolvere
le criticita' rilevate». Pertanto, in assenza di questi ulteriori
adempimenti e in ragione dell'avvenuta pubblicazione della delibera
n. 5 del 2019, si imporrebbe la proposizione del conflitto di
attribuzione innanzi alla Corte costituzionale.
Sussisterebbe, quindi, un interesse concreto e attuale al
ricorso, che mira sia «alla difesa dell'ambito delle competenze
statali, indebitamente invase dall'atto regionale», sia «a impedire
effetti lesivi nei confronti dei beni paesaggistici protetti».
1.5.- Da ultimo, il ricorrente propone istanza di tutela
cautelare in considerazione del fatto che la Regione Lazio ha gia'
dato esecuzione alla deliberazione impugnata emanando una direttiva
(nota del 20 febbraio 2020, prot. 0153503) con la quale e' regolata
l'applicazione delle disposizioni contenute nel nuovo piano alle
domande pendenti e a quelle presentate dopo la sua pubblicazione.
Sul punto la difesa statale - dopo aver messo in evidenza che la
nota fa riferimento alla necessita' che «la regolamentazione dei
procedimenti pendenti» trovi «riscontro e condivisione in codesto
Ministero per i Beni e le Attivita' culturali e per il Turismo» -
sottolinea «il gravissimo e irreparabile danno» che discenderebbe
dall'esecuzione della deliberazione impugnata e afferma la
sussistenza del fumus boni iuris per le ragioni sopra riassunte,
poste a fondamento del ricorso.
2.- La Regione Lazio si e' costituita in giudizio chiedendo che
il ricorso per conflitto sia dichiarato inammissibile o infondato e,
in subordine, che l'accoglimento sia limitato alle sole disposizioni
del piano ritenute concretamente lesive degli artt. 117, secondo
comma, lettera s), e 118 Cost.
2.1.- In punto di ammissibilita', la resistente sostiene che il
ricorrente sia incorso in «una sorta di aberratio ictus», nel senso
che, anziche' impugnare i commi dei 14 articoli del PTPR indicati
nell'atto introduttivo del giudizio, avrebbe, «in modo del tutto
irragionevole e sproporzionato», impugnato l'intero piano. Con la
conseguenza che, in caso di accoglimento del ricorso, sarebbero
consentiti, ai sensi dell'art. 21 della legge reg. Lazio n. 24 del
1998, i soli «interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione,
risanamento, recupero statico ed igienico e restauro conservativo».
Tale esito risulterebbe particolarmente grave anche in ragione del
«momento di grande necessita' di rilancio per tutto il Paese»; di
conseguenza, la difesa regionale rimette a questa Corte «la
valutazione circa le misure processuali piu' opportune da adottare
onde eventualmente scongiurare le gravi conseguenze sopra
rappresentate».
2.2.- Nel merito la difesa regionale sostiene, innanzitutto, che
i motivi di ricorso sono infondati per la ragione che nel caso in
esame troverebbe applicazione l'art. 156 del d.lgs. n. 42 del 2004.
In particolare, a fronte di un'«indiscriminata» evocazione di
norme del citato decreto, «invero completamente diverse tra loro» e
relative a «fattispecie distinte e che necessitano di essere
opportunamente differenziate», il ricorrente avrebbe riservato scarsa
considerazione all'art. 156, che regola specificamente la verifica e
l'adeguamento di piani gia' esistenti alla data di entrata in vigore
del d.lgs. n. 42 del 2004. In relazione a questi piani le regioni
sono chiamate a verificare la conformita' con le disposizioni di cui
all'art. 143, eventualmente provvedendo ai necessari adeguamenti.
L'art. 156 - aggiunge la resistente - «non impone alcun obbligo
di co-pianificazione, limitandosi a prevedere la possibilita' di
un'azione condivisa e contemplando altresi' espressamente
l'eventualita' della totale assenza di un'intesa» (commi 3 e 4). Per
quest'ultima ipotesi, l'art. 156, comma 4, si limiterebbe a escludere
l'applicazione delle misure di semplificazione del procedimento
autorizzatorio previste dall'art. 143, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 42
del 2004.
A sostegno dell'applicabilita' al caso in esame dell'art. 156 la
difesa regionale adduce l'esistenza nella Regione Lazio, gia' al
momento dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 42 del 2004, di 27 PTP
approvati definitivamente e di altri due, al momento dell'adozione
del PTPR del 2007. Pertanto, il PTPR oggetto della deliberazione
impugnata non costituirebbe un nuovo piano ai sensi dell'art. 143, ma
rappresenterebbe piuttosto l'«adeguamento alle nuove disposizioni
della possente opera di pianificazione e disciplina del paesaggio
gia' svolta dalla Regione Lazio precedentemente all'entrata in vigore
del Codice, cosi' come richiesto dall'art. 156».
In definitiva, con il PTPR censurato la Regione avrebbe proceduto
all'unificazione e all'omogeneizzazione dei preesistenti 29 PTP in un
unico piano esteso all'intero territorio regionale, fatta eccezione
per il PTP di Roma, ambito 15/12 «Valle della Caffarella, Appia
Antica e Acquedotti». Cio' sarebbe particolarmente evidente con
specifico riferimento alla definizione e all'individuazione degli
ambiti di paesaggio, che costituirebbero il risultato della
commutazione delle classificazioni per livelli di tutela previste dai
PTP nei sistemi di paesaggio del PTPR, come confermato dalla
sovrapposizione delle rispettive perimetrazioni.
La ricostruzione offerta dalla resistente troverebbe sostegno
anche nell'analisi diacronica della normativa statale in tema di
approvazione dei piani paesaggistici, la cui evoluzione ha visto il
passaggio da un regime di competenza esclusiva regionale all'attuale
disciplina di co-pianificazione obbligatoria.
Dall'analisi di questa evoluzione la difesa regionale deduce
l'esistenza, in tutte le versioni dell'art. 156 succedutesi dal 2004
a oggi, di «un'apposita disciplina differenziata relativa ai piani
esistenti, i quali sono stati elaborati e approvati sotto l'esclusiva
egida regionale», a differenza di quanto previsto, invece, dall'art.
143.
2.3.- La resistente sostiene, altresi', l'infondatezza dei motivi
di ricorso in ragione dell'avvenuta approvazione del piano contestato
con la piena partecipazione ministeriale. In particolare, la difesa
regionale ritiene che la partecipazione del Ministero nel
procedimento di approvazione sia stata sempre integralmente
garantita, sebbene «in presenza di un contesto normativo che,
all'origine, neppure la richiedeva». A tal fine, ricostruisce la
successione delle tappe che a partire dal 1999 hanno portato
all'approvazione, dapprima, del PTPR del 2007 e poi a quello del
2019.
La Regione Lazio aggiunge che, anche volendo prescindere dalla
specifica fattispecie di cui all'art. 156, i contenuti del piano
oggetto di co-pianificazione ai sensi degli artt. 135 e 143, comma 1,
lettere b), c) e d), del d.lgs. n. 42 del 2004 sono limitati
all'individuazione e alla disciplina di tutela e di uso dei seguenti
beni: immobili e aree dichiarate di notevole interesse pubblico ai
sensi dell'art. 136 (cosiddette "bellezze naturali"); aree tutelate
direttamente dalla legge ai sensi dell'art. 142 (cosiddette "zone
Galasso", come territori costieri, fiumi, torrenti e parchi);
ulteriori immobili e aree di notevole interesse pubblico.
Alla luce di questa precisazione, la resistente afferma che
«tutta l'attivita' di perimetrazione, rappresentazione e disciplina
d'uso della vincolistica contenuta nel PTPR e' stata interamente
oggetto di co-pianificazione» e che, con l'approvazione del PTPR del
2019, «le ricognizioni, le individuazioni e le graficizzazioni dei
beni sono rimaste immutate». Pertanto le modifiche apportate hanno
riguardato «solamente il testo normativo e sono state in ogni caso
puntuali ed isolate».
Ferma restando l'affermazione che non vi sarebbe stata violazione
ne' delle disposizioni del d.lgs. n. 42 del 2004, evocate come norme
interposte, ne' del verbale di condivisione del 2015, la difesa
regionale sottolinea come quest'ultimo non possieda alcuno degli
elementi, formali o sostanziali, necessari per integrare gli estremi
di un accordo. Si tratterebbe, piuttosto, di «un mero verbale, per di
piu' di massima, di un'attivita' svolta, i cui contenuti non sono
tuttavia rigidamente determinati». Lo confermerebbero l'assenza di
allegati e la mancanza in esso di qualsiasi riferimento alla
necessita' dell'accordo come passaggio ulteriore per l'approvazione
del piano.
Piu' in generale, la Regione contesta che la necessaria
co-pianificazione possa tradursi «nel consenso da trovare su ogni
singolo, minimo dettaglio di un piano di ampiezza pari a quello
regolativo del paesaggio di un'intera regione», dovendosi piuttosto
intendere in un senso «piu' equilibrato», cioe' come «condivisione
reciproca sull'impostazione, i caratteri, le linee generali e le
finalita' del Piano».
Al contrario, seguendo l'impostazione del ricorrente, la
decisione congiunta consisterebbe in «un passivo adeguamento della
Regione a disposizioni autoritative statali, con il conseguente
svuotamento di qualsivoglia competenza regionale, politica o
amministrativa».
2.4.- Quanto alla lamentata violazione del principio di leale
collaborazione, la resistente sottolinea, preliminarmente, che il
Ministero non ha mai provveduto a individuare le linee fondamentali
dell'assetto del territorio nazionale come prescritto dall'art. 145,
comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004.
Tale inadempienza non sarebbe irrilevante nel contesto
dell'approvazione dei piani paesaggistici, in quanto quest'ultima «e'
avvenuta ed avviene senza un effettivo indirizzo che renda coerente
sull'intero territorio nazionale l'azione della tutela prescritta
dalla Costituzione». Di conseguenza, il Ministero, in assenza di
questi indirizzi, opera rispetto ai piani paesaggistici delle regioni
«caso per caso, attingendo ad una discrezionalita' insondabile, in
forma disomogenea e contrastante da regione a regione con
considerevoli divari sull'applicazione della tutela». Cio' si
tradurrebbe in una lesione del principio di leale collaborazione tra
enti paritetici.
Del tutto infondata sarebbe, poi, la censura relativa al presunto
abbassamento dei livelli di tutela operato dal PTPR. Al riguardo, la
resistente precisa che oltre il 70 per cento del territorio della
Regione Lazio e' sottoposto a vincolo paesaggistico, e cio' anche
perche' la stessa Regione, per mezzo del piano, ha individuato beni
paesaggistici ulteriori (art. 143, comma 1, lettera d, del d.lgs. n.
42 del 2004) rispetto a quelli individuati con decreto o tutelati per
legge.
La difesa regionale ricorda, altresi', che, a eccezione della
Sardegna, solo il Lazio «ha effettuato con il PTPR la classificazione
dei livelli di tutela del paesaggio sull'intero territorio, vincolato
e non vincolato sotto il profilo paesaggistico, creando una capillare
zonizzazione paesistica del territorio laziale».
Quanto alle censure rivolte alle singole norme del piano, la
resistente osserva quanto segue:
- il comma 4 dell'art. 14 sarebbe stato oggetto di consenso da
parte del Ministero, mentre il comma 6 non introdurrebbe alcuna nuova
o diversa deroga;
- la fattispecie prevista all'art. 16 concernerebbe la rettifica
del PTPR al fine di correggere un mero errore materiale; si
tratterebbe quindi di un adeguamento alle risultanze di atti o
elementi oggettivi che riguardano l'esistenza ed estensione del
vincolo e non di un'attivita' valutativa;
- in merito all'art. 34, l'eliminazione dell'esclusione dei
paesaggi naturali, naturali agrari e agrari di rilevante valore
sarebbe giustificata dall'esigenza di consentire le strutture
balneari e ricettive all'aria aperta, «le quali invariabilmente
sorgono in tali paesaggi»; in ogni caso, la loro localizzazione
sarebbe comunque oggetto di preventiva valutazione, anche
paesaggistica, in sede di approvazione degli strumenti urbanistici;
- per l'art. 35, comma 6, varrebbero le stesse considerazioni
svolte in relazione all'art. 34;
- l'art. 37, comma 3, non avrebbe portata innovativa;
- l'art. 38, comma 8, non prevedrebbe la prevalenza della
disciplina dei piani di assetto approvati dalla Regione rispetto alle
norme paesaggistiche; sarebbe, infatti, espressamente richiesta la
conformita' al piano paesaggistico, essendo rimandato solo
l'adeguamento;
- quanto all'art. 44, per un verso (comma 4), la fascia di
rispetto per l'insediamento urbano storico non sarebbe prevista dal
d.lgs. n. 42 del 2004, sicche' la Regione ben potrebbe determinarla;
per altro verso (comma 19), siffatta normativa non riguarderebbe il
centro storico di Roma, in quanto rientrante nei siti Unesco;
- la censura dell'art. 52 sarebbe inconferente poiche' la norma
in questione non comporterebbe deroghe alla disciplina paesaggistica;
- quanto all'art. 55, il parere paesaggistico sui piani attuativi
sarebbe di competenza regionale, in quanto oggetto del trasferimento
delle funzioni amministrative disposto dal d.P.R. 15 gennaio 1972, n.
8 (Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilita',
acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale e dei relativi
personali ed uffici);
- in merito all'art. 62, la soppressione del riferimento alla
natura propositiva e di indirizzo del PTPR per la parte di territorio
non interessata da vincoli non comporterebbe alcuna illegittimita',
in quanto tale funzione sarebbe comunque attribuita al piano dal
d.lgs. n. 42 del 2004;
- le norme di salvaguardia di cui all'art. 63 sarebbero conformi
a quanto gia' disciplinato dal PTPR, in quanto quest'ultimo non
avrebbe modificato sostanzialmente la disciplina di tutela;
- la previsione dell'art. 64, comma 2, - secondo cui le varianti
che interessano le aree di scarso pregio artistico, approvate ai
sensi dell'art. 63 del PTPR adottato e non concluse alla data di
pubblicazione del PTPR approvato, proseguono il loro iter - si
presenterebbe «opportuna» in quanto l'avvio di tali procedimenti ha
comportato un rinvio espresso proprio al procedimento di
concertazione, previsto dall'art. 63 delle norme del PTPR adottato;
- infine, gli artt. 65 e 66 recherebbero previsioni coerenti con
quanto previsto dall'art. 27, comma 1, della legge reg. Lazio n. 24
del 1998; in ogni caso, esse sarebbero inoperanti in quanto dall'art.
145, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 si desumerebbe che il
procedimento di conformazione degli strumenti urbanistici o
territoriali alla pianificazione paesaggistica deve essere previsto a
livello normativo, quindi con legge regionale.
In conclusione, la resistente ritiene che, «se non tutte le
singole censure, almeno la maggior parte di esse, possano essere
facilmente respinte». In ogni caso, sarebbe evidente che le censure
sostanziali non coinvolgono l'intero piano ma solo un numero limitato
di disposizioni. Per questa ragione la difesa regionale auspica che
questa Corte, nella denegata ipotesi in cui il ricorso dovesse essere
accolto, voglia limitare l'accoglimento alle sole disposizioni
effettivamente lesive del d.lgs. n. 42 del 2004, con conseguente
dichiarazione di non spettanza solo in relazione all'emanazione di
quelle norme che realmente eccedono dalle competenze regionali.
2.5.- Quanto alla richiesta di sospensione cautelare
dell'efficacia del provvedimento impugnato, la resistente ritiene che
la particolare delicatezza della questione renda auspicabile una
sollecita fissazione della discussione di merito.
3.- In prossimita' della data fissata per l'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nella
quale replica ai rilievi della Regione e insiste nelle domande gia'
formulate nel ricorso.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti della Regione Lazio al fine di ottenere la
sospensiva e l'annullamento - previa declaratoria di non spettanza
alla Regione - della deliberazione del Consiglio regionale della
Regione Lazio 2 agosto 2019, n. 5 (Piano territoriale paesistico
regionale - PTPR) e «di ogni altro atto comunque connesso,
presupposto e attuativo, ivi compresa la nota in data 20 febbraio
2020 della Regione Lazio - Direzione regionale per le politiche
abitative e la pianificazione territoriale, paesistica e
urbanistica», per violazione del principio di leale collaborazione e
degli artt. 9, 117, secondo comma, lettera s), e 118 della
Costituzione e delle seguenti norme interposte: artt. 133, 135, comma
1, 143, comma 2, 145, commi 3 e 5, e 156, comma 3, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137).
Con l'impugnata deliberazione, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Lazio 13 febbraio 2020, n. 13, sono stati
approvati gli elaborati descrittivi e prescrittivi che compongono il
piano territoriale paesistico regionale (da ora in avanti: PTPR).
2.- La difesa regionale eccepisce l'inammissibilita' del ricorso
per le seguenti ragioni.
Innanzitutto, sostiene che il ricorrente sia incorso in «una
sorta di aberratio ictus», nel senso che, anziche' impugnare i commi
dei 14 articoli del PTPR indicati nell'atto introduttivo del
giudizio, avrebbe, «in modo del tutto irragionevole e
sproporzionato», impugnato l'intero piano. Cio' determinerebbe
conseguenze particolarmente rilevanti poiche', in caso di
accoglimento del ricorso, sarebbero consentiti, ai sensi dell'art. 21
della legge della Regione Lazio 6 luglio 1998, n. 24 (Pianificazione
paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo
paesistico), i soli «interventi di ordinaria e straordinaria
manutenzione, risanamento, recupero statico ed igienico e restauro
conservativo». Tale esito risulterebbe particolarmente grave anche in
ragione del «momento di grande necessita' di rilancio per tutto il
Paese»; di conseguenza, la difesa regionale rimette a questa Corte
«la valutazione circa le misure processuali piu' opportune da
adottare onde eventualmente scongiurare le gravi conseguenze sopra
rappresentate».
In occasione della discussione della causa in udienza, la stessa
difesa ha prospettato una seconda ragione di inammissibilita', da
rinvenire nell'errata indicazione dei parametri costituzionali
ritenuti violati. In particolare, il Presidente del Consiglio dei
ministri avrebbe fatto riferimento agli artt. 9, 117, secondo comma,
lettera s), e 118 Cost. in relazione al mancato coinvolgimento del
Ministero per i beni e le attivita' culturali e per il turismo (da
ora in avanti: MiBACT), mentre avrebbe richiamato il principio di
leale collaborazione in riferimento al lamentato abbassamento del
livello di tutela paesaggistica.
2.1.- Entrambe queste eccezioni devono essere respinte.
Preliminarmente occorre ricostruire i termini del conflitto
proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri. Questi, dopo aver
evidenziato che il PTPR e' stato approvato unilateralmente dalla
Regione Lazio senza il necessario coinvolgimento del MiBACT, muove
piu' censure alla deliberazione impugnata.
In primo luogo, lamenta la violazione degli artt. 9, 117, secondo
comma, lettera s), e 118 Cost. e delle norme interposte costituite
dagli artt. 133, 135, comma 1, 143, comma 2, 145, commi 3 e 5, e 156,
comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004.
In secondo luogo, ritiene che sia violato il principio di leale
collaborazione.
Infine, sostiene che le censure mosse con il ricorso per
conflitto non si esauriscano «nella sola invasione e lesione della
sfera di competenza normativa e amministrativa dello Stato e nella
lesione del principio di leale collaborazione [...] ma si traduc[ano]
anche in una lesione diretta dei valori paesaggistici tutelati,
determinando immediatamente una grave diminuzione del livello di
tutela, sia rispetto al piano adottato nel 2007 dalla Regione e
vigente sin dal 2008 in regime di salvaguardia sia rispetto ai
contenuti convenuti con il MiBACT nel Verbale del 2015 e nell'accordo
del 2020».
A tale fine, il ricorrente illustra «le piu' significative
disposizioni introdotte unilateralmente dalla Regione nel testo delle
Norme del PTPR riferite ai beni paesaggistici». Dopo aver individuato
«i principali profili di illegittimita' del PTPR», la difesa statale
ritiene «necessario segnalare [...] gli ulteriori profili di
criticita' delle Norme di Piano ormai entrate in vigore», indicando
al riguardo ulteriori disposizioni contenute nel PTPR.
Dalla sommaria esposizione dei termini del conflitto si deduce,
innanzitutto, che le censure promosse non sono prospettate in un
rapporto di subordinazione tra loro e, inoltre, che esse si
rivolgono, comunque, nei confronti dell'intero piano e non di sue
singole norme. L'indicazione di quelli che la difesa statale
definisce come «i principali profili di illegittimita'» e «gli
ulteriori profili di criticita'» e' sempre riferita all'intero PTPR,
essendo addotti i segnalati profili quali indizi sintomatici
dell'illegittimita' del piano nella sua integralita'. Questa Corte e'
chiamata a stabilire, pertanto, se l'intero piano sia affetto dai
vizi lamentati dal ricorrente, esulando dal suo sindacato - in quanto
non richiesto dal ricorrente, che pure avrebbe potuto formulare
censure specifiche sulle singole prescrizioni - la verifica della
legittimita' delle norme del piano indicate nell'atto introduttivo
del conflitto.
2.2.- Alla luce di quanto sopra, puo' dunque essere respinta la
prima eccezione di inammissibilita', dovendosi escludere sia che il
ricorrente volesse impugnare singole previsioni di piano, sia che le
censure prospettate si riferiscano sostanzialmente a queste ultime e
non all'intero piano.
Sempre in relazione alla prima eccezione di inammissibilita', si
deve escludere che in questa sede abbiano rilievo giuridico gli
effetti derivanti da un eventuale accoglimento del conflitto in un
«momento [come quello attuale] di grande necessita' di rilancio per
tutto il Paese». Ne', per le stesse ragioni, puo' essere accolto il
generico invito, formulato dalla medesima difesa, a ricorrere alle
«misure processuali piu' opportune da adottare onde eventualmente
scongiurare le gravi conseguenze sopra rappresentate», giacche' e' la
legge a stabilire quale sia il regime del territorio fintanto che il
piano non sia stato approvato.
Anche la seconda eccezione di inammissibilita' deve essere
respinta, ben potendosi cogliere nella trama argomentativa del
ricorso - come sopra ricostruita - la prospettazione di tre motivi di
censura autonomi, tutti - ma in particolare i primi due (violazione
delle competenze amministrative dello Stato e violazione del
principio di leale collaborazione) - avvinti da una ratio unitaria.
Questa Corte ha, infatti, ripetutamente precisato che, nella materia
in esame, la necessita' di assicurare il pieno coinvolgimento degli
organi statali deriva proprio dalla commistione di competenze diverse
di cui sono titolari lo Stato e le regioni e dall'esistenza di un
interesse unitario alla tutela del paesaggio (ex plurimis, sentenze
n. 86 del 2019, n. 178, n. 68 e n. 66 del 2018). L'affermato obbligo
di ricorrere a procedure di leale collaborazione deriva, quindi,
dalla circostanza che si e' in presenza di un complesso quadro di
competenze amministrative (oltre che legislative) statali e
regionali, le quali devono essere esercitate armonicamente.
3.- Passando al merito del conflitto, e' necessario
preliminarmente ricostruire la normativa sul procedimento di
formazione del PTPR, che e' contenuta nella legge reg. Lazio n. 24
del 1998, e, in particolare, nel Capo IV («Piano territoriale
paesistico regionale»).
Tale legge regionale ha subito nel corso del tempo alcune
modifiche, dirette ad adeguarla al mutato quadro normativo statale.
La disciplina vigente al momento della sua approvazione ed entrata in
vigore, rappresentata dal decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312
(Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare
interesse ambientale), convertito, con modificazioni, nella legge 8
agosto 1985, n. 431 (meglio nota come "legge Galasso"), e' stata
successivamente abrogata dal decreto legislativo 29 ottobre 1999, n.
490 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni
culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1 della legge 8 ottobre
1997, n. 352), a sua volta abrogato dal d.lgs. n. 42 del 2004,
recante il Codice dei beni culturali e del paesaggio, che, come
successivamente modificato e integrato, offre oggi il quadro
normativo statale di riferimento.
L'art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004, rubricato «Pianificazione
paesaggistica», stabilisce, al comma 1, che «[l]o Stato e le regioni
assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto,
salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori
espressi dai diversi contesti che lo costituiscono»; che «[a] tale
fine le regioni sottopongono a specifica normativa d'uso il
territorio mediante piani paesaggistici, ovvero piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, entrambi di seguito denominati: "piani
paesaggistici"»; e che «[l]'elaborazione dei piani paesaggistici
avviene congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo articolo 143».
A sua volta, l'art. 143, rubricato «Piano paesaggistico», prevede
che «[l]'elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno:
a) ricognizione del territorio oggetto di pianificazione,
mediante l'analisi delle sue caratteristiche paesaggistiche, impresse
dalla natura, dalla storia e dalle loro interrelazioni, ai sensi
degli articoli 131 e 135;
b) ricognizione degli immobili e delle aree dichiarati di
notevole interesse pubblico ai sensi dell'articolo 136, loro
delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla
identificazione, nonche' determinazione delle specifiche prescrizioni
d'uso, a termini dell'articolo 138, comma 1, fatto salvo il disposto
di cui agli articoli 140, comma 2, e 141-bis;
c) ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell'articolo 142,
loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla
identificazione, nonche' determinazione di prescrizioni d'uso intese
ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree
e, compatibilmente con essi, la valorizzazione;
d) eventuale individuazione di ulteriori immobili od aree, di
notevole interesse pubblico a termini dell'articolo 134, comma 1,
lettera c), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea
alla identificazione, nonche' determinazione delle specifiche
prescrizioni d'uso, a termini dell'articolo 138, comma 1;
e) individuazione di eventuali, ulteriori contesti, diversi da
quelli indicati all'articolo 134, da sottoporre a specifiche misure
di salvaguardia e di utilizzazione;
f) analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio ai
fini dell'individuazione dei fattori di rischio e degli elementi di
vulnerabilita' del paesaggio, nonche' comparazione con gli altri atti
di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo;
g) individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione
delle aree significativamente compromesse o degradate e degli altri
interventi di valorizzazione compatibili con le esigenze della
tutela;
h) individuazione delle misure necessarie per il corretto
inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di
trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo
sostenibile delle aree interessate;
i) individuazione dei diversi ambiti e dei relativi obiettivi di
qualita', a termini dell'articolo 135, comma 3».
Tornando alla normativa regionale, l'art. 21 della legge reg.
Lazio n. 24 del 1998 (rubricato «Approvazione del P.T.P.R.»), nel
testo risultante a seguito di numerose modifiche che hanno
ripetutamente prorogato l'originario termine per l'approvazione del
PTPR, prevede che, «[e]ntro il 14 febbraio 2020, la Regione procede
all'approvazione del P.T.P.R. quale unico piano territoriale
paesistico regionale redatto nel rispetto dei criteri di cui
all'articolo 22», e che, «[d]ecorso inutilmente tale termine, operano
esclusivamente le norme di tutela di cui al capo II e, nelle aree
sottoposte a vincolo paesistico con provvedimento
dell'amministrazione competente, sono consentiti esclusivamente
interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione, risanamento,
recupero statico ed igienico e restauro conservativo» (comma 1).
L'art. 23 della medesima legge (rubricato «Procedure per
l'approvazione e la modifica del P.T.P.R.»), nel testo oggi vigente,
prevede, tra l'altro, che «[l]a struttura regionale competente in
materia di pianificazione paesistica provvede alla redazione del
P.T.P.R., sulla base delle consultazioni con gli enti locali e gli
altri enti pubblici interessati» (comma 1); che «[l]a Giunta
regionale, con propria deliberazione, adotta il P.T.P.R., ne dispone
la pubblicazione sul B.U., l'affissione presso l'albo pretorio dei
comuni e delle province della Regione e ne da' notizia sui principali
quotidiani a diffusione regionale. Il P.T.P.R. adottato resta affisso
per tre mesi» (comma 2); che «[d]urante il periodo di affissione
chiunque vi abbia interesse puo' presentare osservazioni al P.T.P.R.,
direttamente al comune territorialmente competente» (comma 3); che
«[e]ntro i successivi trenta giorni, i comuni provvedono a
raccogliere le osservazioni presentate e ad inviarle, unitamente ad
una relazione istruttoria, alla struttura regionale competente»
(comma 4); che «[e]ntro i successivi sessanta giorni la Regione
predispone la relazione istruttoria del P.T.P.R., contenente anche le
controdeduzioni alle osservazioni, da sottoporre all'approvazione del
Consiglio regionale» (comma 5); e che «[l]a deliberazione del
Consiglio regionale di approvazione di cui al comma 5 e' pubblicata
sul B.U. ed e' affissa presso l'albo pretorio dei comuni e delle
province per tre mesi» (comma 6).
In base all'art. 23-bis, «[d]alla data di pubblicazione del
P.T.P.R. ai sensi dell'articolo 23, comma 2, non sono consentiti,
sugli immobili e nelle aree di cui all'articolo 134 del D.Lgs.
42/2004 e successive modifiche, interventi che siano in contrasto con
le prescrizioni di tutela previste nel PTPR adottato».
In questa sede ci si puo' limitare a esaminare i soli commi
riportati, venendo in rilievo unicamente il procedimento di
formazione del PTPR. In estrema sintesi, esso consiste in una prima
adozione da parte della Giunta regionale cui segue, dopo l'esame
delle eventuali osservazioni e l'instaurazione del contraddittorio
sulle stesse, la deliberazione di approvazione da parte del Consiglio
regionale, anch'essa pubblicata nel BUR.
Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri muove dalla
contestazione del mancato coinvolgimento del MiBACT nel procedimento
seguito per l'approvazione del PTPR da parte del Consiglio regionale
del Lazio, cui conseguirebbe la violazione dei parametri
costituzionali evocati e delle norme interposte recate dal d.lgs. n.
42 del 2004. Come gia' visto sopra, la difesa statale si duole
altresi' del fatto che, dopo l'approvazione della deliberazione
impugnata, la Regione abbia coinvolto il Ministero ma che, allorche'
tale procedimento era giunto a un punto ormai avanzato (proposta di
deliberazione consiliare 17 febbraio 2020, n. 42, adottata dalla
Giunta regionale con deliberazione 13 febbraio 2020, n. 50), la
Regione abbia unilateralmente approvato il PTPR a suo tempo adottato,
senza tenere conto delle conclusioni raggiunte in accordo con il
Ministero, e abbia rinviato a un momento successivo l'approvazione di
quanto concordato. In cio' si concretizzerebbe la violazione
dell'obbligo di leale collaborazione. Sostiene, infine, la difesa
statale che il PTPR impugnato ha determinato un abbassamento del
livello di tutela dei beni paesaggistici, indicando 14 articoli,
compresi tra le norme di piano, che presenterebbero «profili di
illegittimita'» e 6 ulteriori articoli che presenterebbero «profili
di criticita'».
4.- Per meglio delineare i termini del conflitto e' utile
ripercorrere le vicende che hanno preceduto l'approvazione del PTPR
nel 2019. Le parti ne offrono una ricostruzione pienamente
concordante fino al 2016, ma divergono poi nella lettura di cio' che
e' accaduto in prossimita' dell'approvazione della deliberazione n. 5
del 2019, oggetto di contestazione da parte dello Stato.
Ricorrente e resistente convengono nel ricordare che, ai sensi
dell'art. 19 della citata legge reg. Lazio n. 24 del 1998, sono stati
approvati, mediante deliberazioni della Giunta regionale, i piani
territoriali paesistici (da ora in avanti: PTP). Inoltre, riferiscono
che, il 9 febbraio 1999, l'allora Ministero per i beni e le attivita'
culturali, la Regione Lazio e l'Universita' di Roma Tre hanno
sottoscritto un accordo di collaborazione per la redazione del nuovo
PTPR.
Dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 42 del 2004 ma prima delle
modifiche operate dal decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63
(Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), la
Regione Lazio ha adottato il proprio PTPR con la deliberazione della
Giunta 25 luglio 2007, n. 556, e lo ha successivamente modificato,
integrato e rettificato con la deliberazione della Giunta 21 dicembre
2007, n. 1025. Con il PTPR adottato si e' provveduto alla verifica e
all'adeguamento dei PTP vigenti, destinati a essere sostituiti dallo
stesso PTPR a seguito della sua definitiva approvazione, con l'unica
esclusione del PTP di Roma, ambito 15/12 «Valle della Caffarella,
Appia Antica e Acquedotti», che continua a restare in vigore.
Le delibere di adozione del PTPR sono state pubblicate nel
Bollettino Ufficiale della Regione Lazio 14 febbraio 2008, n. 6,
supplemento ordinario n. 14, oltre che negli albi pretori dei Comuni
e delle Province. A partire dal giorno successivo alla sua
pubblicazione il PTPR ha assunto, quindi, l'efficacia propria del
regime di salvaguardia.
Dopo la pubblicazione del piano adottato e' stata avviata
l'attivita' di co-pianificazione con il Ministero al fine di
addivenire a un'intesa con quest'ultimo prima della sua approvazione
finale. Questa attivita' si e' concretizzata in un Protocollo
d'intesa sottoscritto l'11 dicembre 2013 e nella redazione di un
apposito verbale di condivisione dei contenuti del piano, il 16
dicembre 2015. Nel verbale sono state concordate tra Regione e
Ministero le modifiche e le integrazioni da apportare in sede di
approvazione del piano e sono state definite le norme di piano,
incluse in un allegato al verbale. L'allegato in parola e' stato, a
sua volta, oggetto della proposta di delibera consiliare 10 marzo
2016, n. 60, adottata dalla Giunta regionale con decisione 8 marzo
2016, n. 6. Proposta, quest'ultima, mai approvata dal Consiglio
regionale.
A questo punto, la ricostruzione offerta dalle parti in giudizio
diverge. Infatti, la difesa statale stigmatizza il fatto che il
Consiglio regionale, contraddicendo il percorso di condivisione
svolto fino al 2016, abbia, con la deliberazione n. 5 del 2019,
oggetto dell'odierno conflitto, approvato unilateralmente «un
"proprio" PTPR, diverso sia dal Piano adottato nel 2007 sia dai
contenuti concordati nel verbale del 2015, oltre che notevolmente
peggiorativo dei livelli della tutela rispetto a entrambe tali
versioni, rinviando a un momento successivo l'adeguamento del Piano
d'intesa con lo Stato». In particolare, il ricorrente rileva il
contrasto con la disciplina della pianificazione paesaggistica
contenuta nel d.lgs. n. 42 del 2004, «la quale richiede che la fase
di co-decisione con lo Stato si collochi a monte, e non a valle, del
piano paesaggistico».
La difesa regionale sostiene, invece, che il percorso di
condivisione precedentemente avviato non sia stato per nulla
contraddetto, trattandosi, nel caso di specie, non dell'approvazione
di un nuovo PTPR, ma dell'adeguamento dei piani paesaggistici
provinciali gia' esistenti prima del d.lgs. n. 42 del 2004, dei quali
il PTPR sarebbe la naturale continuazione e in qualche modo il
compendio. Per questa ragione, la resistente ritiene applicabile al
procedimento di approvazione del piano in questione l'art. 156 del
d.lgs. n. 42 del 2004 piuttosto che l'art. 143 del medesimo decreto.
La disposizione di cui all'art. 156 - aggiunge la resistente -
«non impone alcun obbligo di co-pianificazione, limitandosi a
prevedere la possibilita' di un'azione condivisa e contemplando
altresi' espressamente l'eventualita' della totale assenza di
un'intesa» (commi 3 e 4), ipotesi, questa, per la quale il comma 4
del medesimo articolo si limiterebbe a escludere l'applicazione delle
misure di semplificazione del procedimento autorizzatorio previste
dall'art. 143, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 42 del 2004.
In definitiva, con il PTPR censurato la Regione avrebbe proceduto
all'unificazione e all'omogeneizzazione dei preesistenti 29 PTP in un
unico piano esteso all'intero territorio regionale, fatta eccezione
per il PTP di Roma, ambito 15/12 «Valle della Caffarella, Appia
Antica e Acquedotti».
4.1.- Nello stesso giorno della pubblicazione nel Bollettino
Ufficiale della Regione Lazio della deliberazione del Consiglio
regionale oggetto dell'odierno conflitto, la Giunta regionale ha
approvato due deliberazioni, la cui disamina, pur non risultando
decisiva ai fini della definizione del presente giudizio, completa il
quadro giuridico regionale di riferimento e offre un ulteriore
spaccato della condotta tenuta dalla Regione nella vicenda che ha
dato origine al conflitto.
In particolare, nel Bollettino Ufficiale della Regione Lazio 20
febbraio 2020, n. 15, e' stata pubblicata la deliberazione della
Giunta regionale 13 febbraio 2020, n. 49 [Adozione della variante di
integrazione del Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR), ai
sensi dell'articolo 23 della L.R. n. 24 del 6 luglio 1998 ed in
ottemperanza degli artt. 135, 143 e 156 del D.Lgs. n. 42/2004,
inerente alla rettifica e all'ampliamento dei beni paesaggistici di
cui all'articolo 134, comma 1, lettere a), b) e c), del medesimo
D.Lgs. n. 42/2004, contenuti negli elaborati del PTPR approvato con
DCR n. 5 del 2 agosto 2019]. Si tratta di una delibera precedente al
ricorso, volta soltanto a rettificare le cartografie, quanto
all'individuazione di alcuni ambiti tutelati, al fine di correggere
errori. Essa non tocca le previsioni di piano sulle quali si
appuntano le censure del ricorrente e quindi non puo' determinare
sotto alcun profilo il venir meno dell'interesse al ricorso.
Quanto alla seconda deliberazione, l'Avvocatura generale
riferisce che, dopo l'approvazione della deliberazione oggetto di
conflitto, «per l'intanto non pubblicata nel BUR», e' stata riavviata
la collaborazione tra il MiBACT e la Regione per addivenire al
definitivo adeguamento del PTPR; e che si e' cosi' giunti alla
redazione di un nuovo testo delle norme di piano, «emendato delle
novelle aggiunte in via unilaterale dalla Regione», che e' stato
oggetto della proposta di deliberazione consiliare 17 febbraio 2020,
n. 42, adottata dalla Giunta regionale con deliberazione 13 febbraio
2020, n. 50.
Tale proposta - sempre a detta del ricorrente - fa proprio, ai
fini dell'accordo di cui agli artt. 143, comma 2, e 156, comma 3, del
d.lgs. n. 42 del 2004, il documento «02.01 - Norme PTPR - Testo
proposto per l'accordo Regione/MiBACT», che dovrebbe sostituire
integralmente le norme del PTPR approvate con la deliberazione n. 5
del 2019.
Al riguardo, devono condividersi le conclusioni della difesa
statale, la quale precisa che «solo l'approvazione della delibera
proposta dalla Giunta da parte del Consiglio regionale del Lazio e la
sua piena efficacia a seguito della pubblicazione potranno
determinare l'effettiva sostituzione delle Norme del PTPR approvato e
ormai in vigore, e quindi risolvere le criticita' rilevate».
Pertanto, in assenza di questi ulteriori adempimenti e in ragione
dell'avvenuta pubblicazione della delibera n. 5 del 2019, si deve
escludere che la deliberazione della Giunta regionale n. 50 del 2020
determini il venir meno dell'interesse al ricorso.
5.- Alla luce di quanto esposto al precedente punto 4, diviene
dirimente stabilire se, nel caso di specie, si sia in presenza di
un'operazione di verifica e adeguamento di piani paesaggistici
preesistenti (art. 156) o dell'approvazione di un nuovo piano (art.
143).
5.1.- L'art. 156, inserito nel Capo V («Disposizioni di prima
applicazione e transitorie») del d.lgs. n. 42 del 2004, nel testo
risultante dalle modifiche operate nel 2006 e nel 2008, e rubricato
«Verifica ed adeguamento dei piani paesaggistici», stabilisce che,
«[e]ntro il 31 dicembre 2009, le regioni che hanno redatto piani
paesaggistici, verificano la conformita' tra le disposizioni dei
predetti piani e le previsioni dell'articolo 143 e provvedono ai
necessari adeguamenti. Decorso inutilmente il termine sopraindicato
il Ministero provvede in via sostitutiva ai sensi dell'articolo 5,
comma 7» (comma 1).
A tal fine «[l]e regioni e il Ministero, in conformita' a quanto
stabilito dall'articolo 135, possono stipulare intese, ai sensi
dell'articolo 143, comma 2, per disciplinare lo svolgimento congiunto
della verifica e dell'adeguamento dei piani paesaggistici.
Nell'intesa e' stabilito il termine entro il quale devono essere
completati la verifica e l'adeguamento, nonche' il termine entro il
quale la regione approva il piano adeguato. Il piano adeguato e'
oggetto di accordo fra il Ministero e la regione, ai sensi
dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e dalla data
della sua adozione vigono le misure di salvaguardia di cui
all'articolo 143, comma 9. Qualora all'adozione del piano non
consegua la sua approvazione da parte della regione, entro i termini
stabiliti dall'accordo, il piano medesimo e' approvato in via
sostitutiva con decreto del Ministro» (comma 3).
Il comma 4 aggiunge che, «[q]ualora l'intesa di cui al comma 3
non venga stipulata, ovvero ad essa non segua l'accordo
procedimentale sul contenuto del piano adeguato, non trova
applicazione quanto previsto dai commi 4 e 5 dell'articolo 143».
Dal testo della disposizione si deduce che oggetto dell'intesa
non e' il contenuto del piano adeguato, bensi' la disciplina dello
svolgimento congiunto della verifica e dell'adeguamento dei piani
paesaggistici. Al contrario, il piano, dopo la verifica e
l'adeguamento, deve essere oggetto di accordo fra il Ministero e la
regione (comma 3, terzo periodo). Il comma 4 disciplina l'ipotesi in
cui l'accordo sul contenuto del piano adeguato non sia raggiunto, con
la conseguenza che in questo caso non trovano applicazione i commi 4
e 5 dell'art. 143.
5.2.- Il dato letterale dell'art. 156 del d.lgs. n. 42 del 2004
pone alcuni problemi interpretativi rilevanti per stabilire se esso
possa aver avuto applicazione nella vicenda in esame.
Innanzitutto, occorre chiarire a quali piani la disposizione
faccia riferimento. Se si riferisse infatti solo al piano regionale
(P.T.P.R.), non sarebbe applicabile al caso di specie, nel quale si
era in presenza soltanto dei 29 PTP operanti all'epoca nella Regione
Lazio. In realta', sia la generica formulazione della disposizione
che parla semplicemente di «piani paesaggistici», alla cui tipologia
vanno ricondotti anche i PTP, approvati con delibere della Giunta
regionale (come si evince dall'art. 1 della legge reg. Lazio n. 24
del 1998), sia la concorde interpretazione del ricorrente e della
resistente sul fatto che la verifica e l'adeguamento si riferiscono
ai PTP depongono nel senso opposto, cioe' del riferimento a tutti i
piani paesaggistici comunque redatti dalle regioni.
Porta, invece, a escludere l'applicabilita' al caso in esame
dell'art. 156, innanzitutto la previsione, in questa stessa
disposizione, del termine del 31 dicembre 2009, entro cui le regioni
possono effettuare la verifica e procedere ai necessari adeguamenti
secondo il procedimento ivi previsto. Termine cui non e' possibile
assegnare altro significato che quello di fissare un limite temporale
oltre il quale il meccanismo di adeguamento non e' destinato ad
operare, risultando in particolare privo di riscontri di sorta
l'argomento della difesa regionale secondo cui si tratterebbe di una
disposizione transitoria che non ha ancora esaurito la sua efficacia.
Ma anche a voler prescindere dalla questione dei limiti temporali
di utilizzo della facolta' concessa dall'art. 156, e' la stessa
lettura della deliberazione contestata nel conflitto in esame che
porta ad escludere che, in questo caso, si sia trattato della sua
applicazione.
Nella premessa della deliberazione si richiama, innanzitutto, il
contenuto dell'art. 143, comma 2, «in base al quale le singole
Regioni e il Ministero stipulano intese per l'elaborazione congiunta
dei piani paesaggistici e "Il piano e' oggetto di apposito accordo
fra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'articolo 15 della legge
7 agosto 1990, n. 241"».
Sempre nella premessa si legge inoltre che «l'elaborazione del
piano e' stata finalizzata, ai sensi dell'articolo 156 del Codice,
anche alla verifica e all'adeguamento dei PTP vigenti che saranno
sostituiti dal PTPR approvato, ad esclusione del PTP di Roma ambito
15/12 "Caffarella, Appia Antica e Acquedotti"»; che, «successivamente
all'approvazione del PTPR, quest'ultimo, ai sensi dell'articolo 2,
comma 2, della l.r. 2/2018, verra' adeguato di intesa con il
Ministero competente sulla base della Carta dell'uso del suolo
aggiornata e nel rispetto degli articoli 135 e 143 del Codice»; che,
«a seguito del completamento della fase pubblicistica dei sopracitati
beni paesaggistici, il PTPR approvato dovra' essere aggiornato ed
integrato, di intesa con il Ministero competente nel rispetto degli
articoli 135 e 143 del Codice».
Infine, con la deliberazione impugnata il Consiglio regionale ha
stabilito, tra l'altro, «di dare mandato alla Giunta regionale, per
il tramite della struttura regionale competente in materia di
pianificazione paesistica, di porre in essere gli atti necessari al
raggiungimento della stipula dell'Accordo di cui all'articolo 143,
comma 2, del Codice successivamente al completamento della fase
pubblicistica dei sopracitati beni paesaggistici» (punto 8).
Da quanto riportato si deduce chiaramente che, nelle stesse
intenzioni del Consiglio regionale, il PTPR costituisce un nuovo
piano, assunto in applicazione della disciplina di cui all'art. 143
del d.lgs. n. 42 del 2004, e che, al contempo, la sua elaborazione e'
finalizzata «anche» al diverso obiettivo della verifica e
dell'adeguamento dei PTP vigenti. In altre parole, il contestuale
riferimento all'art. 143 e all'art. 156 dimostra che il contenuto del
piano non si esaurisce nella sola verifica e adeguamento dei piani
preesistenti ma presenta un significativo quid novi non riconducibile
alle attivita' di cui all'art. 156.
6.- Escluso, dunque, che il procedimento di approvazione del
piano oggetto di conflitto di attribuzione potesse svolgersi senza il
coinvolgimento del Ministero in applicazione di quanto previsto
dall'art. 156 del Codice del paesaggio, occorre stabilire se sia
stato violato il principio di leale collaborazione.
6.1.- La difesa regionale ritiene che la partecipazione del
Ministero sia stata sempre integralmente garantita, sebbene «in
presenza di un contesto normativo che, all'origine, neppure la
richiedeva». La Regione Lazio ricorda che i contenuti oggetto di
co-pianificazione del piano, ai sensi degli artt. 135 e 143, comma 1,
lettere b), c) e d), del d.lgs. n. 42 del 2004, sono limitati
all'individuazione e alla disciplina di tutela e di uso dei seguenti
beni: immobili e aree dichiarate di notevole interesse pubblico ai
sensi dell'art. 136 (cosiddette "bellezze naturali"); aree tutelate
direttamente dalla legge ai sensi dell'art. 142 (cosiddette "zone
Galasso", come territori costieri, fiumi, torrenti e parchi);
ulteriori immobili e aree di notevole interesse pubblico; e, alla
luce di questa precisazione, afferma che «tutta l'attivita' di
perimetrazione, rappresentazione e disciplina d'uso della
vincolistica contenuta nel PTPR e' stata interamente oggetto di
co-pianificazione», e che, con l'approvazione del PTPR del 2019, «le
ricognizioni, le individuazioni e le graficizzazioni dei beni sono
rimaste immutate». Pertanto le modifiche apportate avrebbero
riguardato «solamente il testo normativo e sono state in ogni caso
puntuali ed isolate».
Piu' in generale, la Regione contesta che la necessaria
co-pianificazione possa tradursi «nel consenso da trovare su ogni
singolo, minimo dettaglio di un piano di ampiezza pari a quello
regolativo del paesaggio di un'intera regione», dovendosi piuttosto
intendere in un senso «piu' equilibrato», cioe' come «condivisione
reciproca sull'impostazione, i caratteri, le linee generali e le
finalita' del Piano». Diversamente, essa afferma, seguendo
l'impostazione del ricorrente la decisione congiunta consisterebbe in
«un passivo adeguamento della Regione a disposizioni autoritative
statali, con il conseguente svuotamento di qualsivoglia competenza
regionale, politica o amministrativa».
6.2.- Le condivisibili premesse da cui muove la resistente - che,
per un verso, circoscrive la necessita' della pianificazione
congiunta ai soli beni di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e
d), del d.lgs. n. 42 del 2004 e, per altro verso, precisa che la
co-pianificazione deve intendersi come «condivisione reciproca
sull'impostazione, i caratteri, le linee generali e le finalita' del
Piano» - portano tuttavia all'esito opposto a quello da essa
auspicato.
Dalle stesse premesse discende, infatti, la necessita' che la
pianificazione paesaggistica regionale si esprima attraverso una
generale condivisione dell'atto che la realizza, cio' che risulta
tanto piu' evidente in una Regione, il Lazio, in cui, come ricordano
entrambe le parti del presente giudizio, piu' del 70 per cento del
territorio e' sottoposto a vincoli paesaggistici.
In definitiva, seppure l'obbligo di pianificazione congiunta
investa i beni paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1, lettere
b), c) e d), del d.lgs. n. 42 del 2004, «non e' ammissibile la
"generale esclusione o la previsione di una mera partecipazione degli
organi ministeriali" in procedimenti che richiedono la cooperazione
congiunta: in tali ipotesi la tutela paesaggistica verrebbe
degradata, "da valore unitario prevalente e a concertazione
rigorosamente necessaria, in mera esigenza urbanistica" (sentenza n.
64 del 2015)» (sentenza n. 66 del 2018; gia', negli stessi termini,
sentenza n. 197 del 2014).
L'unitarieta' del valore della tutela paesaggistica comporta,
dunque, l'impossibilita' di scindere il procedimento di
pianificazione paesaggistica in subprocedimenti che vedano del tutto
assente la componente statale.
Nella direzione anzidetta si e' mossa la giurisprudenza di questa
Corte, la quale, ancora di recente, ha affermato che «"[l]a
disciplina statale volta a proteggere l'ambiente e il paesaggio viene
[...] 'a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e
le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza'"
(sentenza n. 66 del 2018). Essa "richiede una strategia istituzionale
ad ampio raggio, che si esplica in un'attivita' pianificatoria estesa
sull'intero territorio nazionale [...] affidata congiuntamente allo
Stato e alle Regioni" (sentenza n. 66 del 2018). E' in questa
prospettiva che il codice dei beni culturali e del paesaggio pone,
all'art. 135, un obbligo di elaborazione congiunta del piano
paesaggistico, con riferimento agli immobili e alle aree dichiarati
di notevole interesse pubblico ai sensi dell'art. 136 (le cosiddette
"bellezze naturali"), alle aree tutelate direttamente dalla legge ai
sensi dell'art. 142 (le cosiddette "zone Galasso", come territori
costieri, fiumi, torrenti, parchi) e, infine, agli ulteriori immobili
ed aree di notevole interesse pubblico (art. 143, lettera d). Tale
obbligo costituisce un principio inderogabile della legislazione
statale, che e', a sua volta, un riflesso della necessaria "impronta
unitaria della pianificazione paesaggistica" (sentenza n. 64 del
2015), e mira a "garantire, attraverso la partecipazione degli organi
ministeriali ai procedimenti in materia, l'effettiva ed uniforme
tutela dell'ambiente" (sentenza n. 210 del 2016)» (sentenza n. 86 del
2019, ma gia' nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 178, 68 e
n. 66 del 2018, n. 210 del 2016, n. 64 del 2015, n. 197 del 2014, n.
211 del 2013).
Pertanto, l'intervento della Regione, volto a modificare
unilateralmente la disciplina di un'area protetta, costituisce
violazione, non solo degli impegni in ipotesi assunti con il
Ministero in sede procedimentale, «ma soprattutto di quanto
prescritto dal codice dei beni culturali e del paesaggio che,
attraverso la partecipazione degli organi ministeriali ai
procedimenti in materia, mira a garantire "l'effettiva ed uniforme
tutela dell'ambiente" (sentenza n. 210 del 2016), affidata alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato» (sentenza n. 86 del
2019).
E ancora, «la circostanza che la Regione sia intervenuta a
dettare una deroga ai limiti per la realizzazione di interventi di
ampliamento del patrimonio edilizio esistente, sia pure con riguardo
alle pertinenze, in deroga agli strumenti urbanistici, senza seguire
l'indicata modalita' procedurale collaborativa e senza attendere
l'adozione congiunta del piano paesaggistico regionale, delinea una
lesione della sfera di competenza statale in materia di "tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", che si impone
al legislatore regionale, sia nelle Regioni a statuto speciale
(sentenza n. 189 del 2016) che a quelle a statuto ordinario come
limite all'esercizio di competenze primarie e concorrenti» (sempre
sentenza n. 86 del 2019).
Quanto detto non vanifica le competenze delle regioni e degli
enti locali, «ma e' l'impronta unitaria della pianificazione
paesaggistica che e' assunta a valore imprescindibile, non derogabile
dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso
a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione
di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio
nazionale: il paesaggio va, cioe', rispettato come valore primario,
attraverso un indirizzo unitario che superi la pluralita' degli
interventi delle amministrazioni locali» (sentenza n. 182 del 2006;
la medesima affermazione e' presente anche nelle successive sentenze
n. 86 del 2019, n. 68 e n. 66 del 2018, n. 64 del 2015 e n. 197 del
2014).
6.3.- Ribadito il principio della pianificazione congiunta,
risulta priva di fondamento la tesi della Regione Lazio che, da un
lato, afferma che il coinvolgimento degli organi statali e del MiBACT
sarebbe avvenuto, ma, dall'altro, approva unilateralmente il piano,
rinviando a una successiva determinazione l'approvazione di quanto
nel frattempo effettivamente concordato.
Anche su questo punto e' dirimente la lettura della deliberazione
impugnata.
Sia nella sua premessa che nel deliberato sono presenti chiari
riferimenti alla necessita' che il piano sia oggetto di intesa con il
Ministero. In particolare, nella premessa si legge che, «a seguito
del completamento della fase pubblicistica dei sopracitati beni
paesaggistici, il PTPR approvato dovra' essere aggiornato ed
integrato, di intesa con il Ministero competente nel rispetto degli
articoli 135 e 143 del Codice». Inoltre, nel punto 8 della
deliberazione, il Consiglio delibera «di dare mandato alla Giunta
regionale, per il tramite della struttura regionale competente in
materia di pianificazione paesistica, di porre in essere gli atti
necessari al raggiungimento della stipula dell'Accordo di cui
all'articolo 143, comma 2, del Codice successivamente al
completamento della fase pubblicistica dei sopracitati beni
paesaggistici».
Tali affermazioni rendono manifesta la consapevolezza del
Consiglio regionale della necessita' di addivenire a un accordo con
gli organi ministeriali, che avrebbe dovuto precedere e non certo
seguire la definitiva approvazione e la conseguente pubblicazione del
piano nel BUR. Ne', all'evidenza, puo' vanificare questo vincolo la
circostanza che l'approvazione spetti al Consiglio regionale, con la
conseguenza, come erroneamente sostenuto dalla difesa regionale, che
lo Stato avrebbe dovuto ricercare con esso l'intesa, in sede di
trattazione consiliare della proposta della Giunta. Se e' vero,
infatti, che il Consiglio regionale non puo' essere chiamato
semplicemente a ratificare una decisione assunta dalla Giunta
regionale, e' altrettanto vero che spettano a quest'ultima
l'attivita' di negoziazione con lo Stato per conto della Regione e
l'impegno ad attivarsi per assicurare che gli indirizzi e le
indicazioni del Consiglio siano esaminati ed eventualmente recepiti
in sede di trattativa con gli organi ministeriali. Il potere del
Consiglio regionale di non approvare la proposta formulata dalla
Giunta resta naturalmente fermo, cosi' come quello di chiedere
l'avvio di una nuova interlocuzione con il MiBACT, ma tale
circostanza non puo' legittimare lo stesso Consiglio ad approvare
unilateralmente cio' che deve essere invece oggetto di decisione
condivisa.
In conclusione, anche in questa vicenda viene in rilievo lo
spirito che deve informare il procedimento di adozione e di
approvazione dei piani paesaggistici, improntato al principio di
leale collaborazione, che, come questa Corte ha ripetutamente
affermato, si caratterizza per «la sua elasticita' e la sua
adattabilita'», che se, da un lato, «lo rendono particolarmente
idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti in questione,
attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti»,
dall'altro lato, richiedono «continue precisazioni e
concretizzazioni» (sentenza n. 31 del 2006).
Lo schema delle reiterate trattative, piu' volte richiamato nella
giurisprudenza di questa Corte per alludere al corretto funzionamento
dei meccanismi di leale collaborazione, esprime al meglio la
necessita' di un confronto costante, paritario e leale tra le parti,
che deve caratterizzare ogni fase del procedimento e non seguire la
sua conclusione.
Nel caso di specie, la Regione Lazio, dopo aver assicurato il
coinvolgimento del MiBACT fino alla proposta di delibera consiliare
10 marzo 2016, n. 60, adottata dalla Giunta regionale con decisione 8
marzo 2016, n. 6, ha posto in essere una condotta che viola i canoni
della leale collaborazione. Da questo punto di vista l'approvazione e
poi la pubblicazione della deliberazione del Consiglio regionale n. 5
del 2019 hanno determinato una soluzione di continuita' nell'iter
collaborativo avviato tra Stato e Regione, hanno prodotto
l'affermazione unilaterale della volonta' di una parte e si sono
tradotte in un comportamento non leale, nella misura in cui - a
conclusione del (e nonostante il) percorso di collaborazione - la
Regione ha approvato un piano non concordato, destinato a produrre i
suoi effetti nelle more dell'approvazione di quello oggetto di
accordo con il MiBACT.
Il ricorso deve pertanto essere accolto in riferimento alla
violazione del principio di leale collaborazione, in quanto non
spettava al Consiglio regionale approvare la deliberazione n. 5 del
2019 senza il previo coinvolgimento del MiBACT. Conseguentemente la
deliberazione impugnata deve essere annullata.
7.- Dall'accoglimento del ricorso per conflitto deriva
l'annullamento non solo della citata deliberazione n. 5 del 2019 ma
anche degli atti attuativi e conseguenziali, fra i quali, senz'altro,
la nota della Direzione regionale per le politiche abitative e la
pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica della Regione
Lazio, del 20 febbraio 2020, prot. 0153503, attuativa della delibera
impugnata in quanto relativa ai procedimenti in corso per
l'ottenimento dell'autorizzazione paesaggistica.
8.- L'accoglimento del ricorso con riferimento al principio di
leale collaborazione comporta l'assorbimento delle censure promosse
con riferimento agli artt. 9, 117, secondo comma, lettera s), e 118
Cost. e quindi anche della domanda di istruttoria, formulata dalla
difesa regionale in udienza, volta ad accertare il livello di tutela
paesaggistica assicurato dalle singole norme del PTPR.
Parimenti assorbita e' l'istanza di sospensione dell'atto
impugnato.