ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 107, comma
1, lettera b), 108, 109 e 112, comma 1, della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 luglio 2019, n. 9 (Disposizioni
multisettoriali per esigenze urgenti del territorio regionale),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 6-17 settembre 2019, depositato in cancelleria il 13
settembre 2019, iscritto al n. 98 del registro ricorsi 2019 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 2020 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato dello Stato Francesca Morici per il Presidente
del Consiglio dei ministri e, in collegamento da remoto, ai sensi del
punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020,
l'avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
deliberato nella camera di consiglio del 3 dicembre 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 6-17 settembre 2019 e depositato il
successivo 13 settembre, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale, in via principale,
fra l'altro, degli artt. 107, comma 1, lettera b), 108, 109 e 112,
comma 1, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 8 luglio
2019, n. 9 (Disposizioni multisettoriali per esigenze urgenti del
territorio), in riferimento agli artt. 3, 51, primo comma, 97, 117,
secondo comma, lettere l) e m), e terzo comma, della Costituzione.
1.1.- L'art. 107, comma 1, lettera b), della citata legge
regionale e' impugnato nella parte in cui modifica il comma 5,
lettera c), dell'art. 8 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 9 dicembre 2016, n. 18 (Disposizioni in materia di sistema
integrato del pubblico impiego regionale e locale) e dispone che «le
parole ", per un numero pari ai posti messi a concorso," siano
soppresse e le parole "due anni" siano sostituite dalle seguenti:
"tre anni; il bando di concorso puo' prevedere un limite massimo di
idonei"».
Tale disposizione, secondo la difesa statale, stabilirebbe
modalita' di utilizzazione delle graduatorie concorsuali diverse e
incompatibili con quelle individuate dalla normativa statale con la
recente legge di riordino 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021), in particolare all'art. 1,
commi 361, 363 e 365.
La norma regionale impugnata, infatti, non limiterebbe
numericamente la possibilita' di utilizzo delle graduatorie e
amplierebbe il lasso di tempo di utilizzabilita' delle stesse,
dettando una disciplina contrastante con quella vigente nel
territorio dello Stato quanto alla possibilita' di accesso agli
impieghi e di impegno finanziario.
Pertanto, la norma regionale impugnata violerebbe i principi di
eguaglianza, imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione di
cui agli artt. 3, 51, primo comma, e 97 Cost. e invaderebbe la
competenza riservata alla legislazione statale nelle materie
dell'ordinamento civile, della determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni e dei principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere
l) e m), e terzo comma, Cost.
1.2.- E', poi, impugnato l'art. 108 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2019, la' dove, sostituendo il comma
22 dell'art. 11 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 28
dicembre 2017, n. 45 (Legge di stabilita' 2018), stabilisce che
«[l]'indennita' di cui all'articolo 110, sesto comma, della legge
regionale 31 agosto 1981, n. 53 (Stato giuridico e trattamento
economico del personale della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia), e' corrisposta anche agli autisti di rappresentanza di cui
all'articolo 38 del Regolamento di organizzazione
dell'Amministrazione regionale e degli enti regionali emanato con
decreto del Presidente della Regione 27 agosto 2004, n. 0277/Pres. e
all'articolo 14 del Regolamento di organizzazione degli uffici del
Consiglio regionale emanato con deliberazione dell'Ufficio di
Presidenza del Consiglio regionale 30 gennaio 2019, n. 101».
Tale disposizione contrasterebbe con quelle contenute nel Titolo
III del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), che indica le procedure da seguire in sede di
contrattazione collettiva e l'obbligo del rispetto della normativa
contrattuale.
Il ricorrente sostiene che in tal modo la norma impugnata violi
la competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento
civile. La Regione, infatti, non avrebbe titolo a disciplinare il
trattamento economico e giuridico dei dipendenti in base allo
statuto, in quanto la disciplina statale conterrebbe «norme
fondamentali delle riforme economico-sociali», che costituiscono
limite all'esercizio di tutte le competenze statutarie regionali
(art. 4 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante lo
«Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia»).
La medesima norma regionale violerebbe anche il principio di
eguaglianza fra cittadini, in quanto introdurrebbe per i residenti
nella Regione Friuli-Venezia-Giulia un trattamento economico
differenziato rispetto a quello dei residenti in altre Regioni.
1.3.- Viene, inoltre, impugnato l'art. 109 della citata legge
regionale n. 9 del 2019, la' dove dispone che, «[i]n relazione al
permanere delle particolari esigenze operative e funzionali connesse
e conseguenti al processo di riassetto delle autonomie locali, ai
fini delle assunzioni di personale della polizia locale da parte
delle UTI e dei Comuni della Regione, gli enti medesimi continuano ad
applicare l'articolo 56, comma 20-ter, della legge n. 10 del 2016».
Quest'ultimo prevede la possibilita' di procedere ad assunzioni oltre
il limite del cento per cento della spesa relativa al personale di
ruolo cessato nell'anno precedente.
In tal modo, secondo la difesa statale, la disposizione regionale
impugnata si porrebbe in contrasto con l'art. 35-bis del
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia
di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica,
nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e
l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella
legge 1° dicembre 2018, n. 132. In base a quest'ultimo, i Comuni che
nel triennio 2016-2018 hanno rispettato gli obiettivi dei vincoli di
finanza pubblica possono assumere a tempo indeterminato personale di
polizia locale, nel limite della spesa sostenuta per detto personale
nell'anno 2016 e fermo restando il conseguimento degli equilibri di
bilancio. Ulteriore contrasto viene ravvisato con l'art. 33 del
decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita
economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi),
convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n. 58, la'
dove subordina le facolta' di assunzione del personale pubblico al
ricorrere di requisiti di sostenibilita' finanziaria che non
sarebbero fissati nella norma regionale impugnata.
Tutte le citate norme statali conterrebbero principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica, cui la Regione non puo'
derogare.
1.4.- E', infine, impugnato l'art. 112, comma 1, della legge
regionale n. 9 del 2019, la' dove stabilisce che, «[i]n relazione al
processo di superamento delle Province e del conseguente
trasferimento di funzioni alla Regione e in un'ottica di coerenza di
sistema», al personale trasferito dalle Province alla Regione,
mediante mobilita' volontaria di Comparto, si applica il trattamento
economico di cui all'art. 50, comma 1, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 28 giugno 2016, n. 10 (Modifiche a disposizioni
concernenti gli enti locali contenute nelle leggi regionali 1/2006,
26/2014, 18/2007, 9/2009, 19/2013, 34/2015, 18/2015, 3/2016, 13/2015,
23/2007, 2/2016 e 27/2012), che garantisce il mantenimento della
retribuzione individuale di anzianita' o il maturato economico in
godimento all'atto del trasferimento.
Tale previsione si porrebbe in contrasto con l'art. 30, comma
2-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001. Quest'ultimo, che disciplina
il trattamento giuridico ed economico spettante al dipendente
trasferito per mobilita' volontaria, dispone che, «a seguito
dell'iscrizione nel ruolo dell'amministrazione di destinazione, al
dipendente trasferito per mobilita' si applica esclusivamente il
trattamento giuridico ed economico, compreso quello accessorio,
previsto nei contratti collettivi vigenti nel comparto della stessa
amministrazione».
La norma regionale impugnata, ponendosi in contrasto con la
citata previsione statale, violerebbe la competenza legislativa
esclusiva statale in materia di ordinamento civile.
Tale norma violerebbe anche il principio di eguaglianza,
introducendo per i residenti nella Regione Friuli-Venezia-Giulia un
trattamento economico differenziato rispetto a quello dei residenti
nelle altre Regioni.
2.- Si e' costituita nel giudizio la Regione autonoma
Friuli-Venezia-Giulia e ha chiesto che le questioni promosse con il
ricorso siano dichiarate inammissibili e non fondate.
2.1.- Quanto alle censure promosse nei confronti dell'impugnato
art. 107, comma 1, lettera b), la difesa regionale prospetta profili
di inammissibilita' per genericita' e difetto assoluto di
motivazione. In particolare, le norme statali, che costituirebbero
parametro interposto, sarebbero solo elencate nel ricorso, senza
specificare in che modo la disciplina impugnata si porrebbe in
contrasto con le medesime.
Non sarebbero, poi, neppure richiamate le disposizioni dello
statuto speciale che assegnano alla Regione una competenza primaria
in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla
Regione e stato giuridico ed economico del personale ad essi addetto»
e di «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni»
(art. 4, numero 1 e numero 1-bis dello statuto), ne' sarebbe, di
conseguenza, fornita alcuna motivazione circa l'estraneita' della
disciplina regionale impugnata rispetto alle citate competenze
statutarie regionali.
Nel merito la questione sarebbe priva di fondamento. La difesa
regionale sostiene che la norma impugnata - che, peraltro, non si
porrebbe in contrasto con la disciplina statale delle graduatorie,
ne' quanto alla durata, ne' quanto all'uso delle medesime - sia,
comunque, riconducibile alla competenza regionale residuale in
materia di ordinamento e organizzazione amministrativa regionale,
attenendo ai profili pubblicistico-organizzativi dell'impiego
pubblico. Non vi sarebbe neppure violazione degli artt. 3, 51, primo
comma, e 97 Cost., dal momento che la norma regionale risponderebbe
proprio all'obiettivo di soddisfare esigenze di economicita',
flessibilita' e semplificazione e, essendo espressione di una
competenza regionale, esercitabile in maniera differente da Regione a
Regione, non contrasterebbe con il principio di eguaglianza. Anche la
dedotta violazione dei principi di coordinamento della finanza
pubblica sarebbe priva di fondamento, dato che, con l'accordo
sottoscritto il 25 febbraio 2019 dallo Stato e dalla medesima
Regione, recepito con decreto legislativo 25 novembre 2019, n. 154
(Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di coordinamento della finanza
pubblica), si e' stabilito che i principi di coordinamento della
finanza pubblica che si impongono alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia attengono al mero rispetto degli obiettivi di
sistema e non possono vincolare nel dettaglio e singolarmente l'ente
Regione o i singoli enti locali.
Anche le questioni promosse nei confronti dell'art 108 sarebbero
inammissibili e comunque infondate. La norma regionale impugnata non
farebbe altro che specificare meglio i destinatari dell'indennita',
che era gia' stata estesa dalla norma sostituita (l'art. 11, comma
22, della legge regionale n. 45 del 2017), non impugnata, agli
autisti di rappresentanza della Regione.
Del pari inammissibili e comunque infondate sono - ad avviso
della difesa regionale - le censure proposte in relazione all'art.
109 della medesima legge regionale n. 9 del 2019. Premesso che,
secondo la costante giurisprudenza costituzionale, i rapporti
finanziari fra Stato e autonomie speciali sono regolati dal principio
dell'accordo, inteso come vincolo di metodo e declinato nella forma
della leale collaborazione, la resistente ricorda che tra la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia e lo Stato e' stato sottoscritto un
accordo con l'obiettivo di ridefinire i rapporti finanziari
complessivi in materia di finanza pubblica. Tale accordo ha regolato
il concorso del sistema integrato degli enti territoriali del
Friuli-Venezia Giulia al perseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica per il triennio 2019-2021. In esso e' stabilito che il
citato sistema integrato e' vincolato, non gia' al rispetto delle
singole misure statali, ma a garantire, nel complesso, il
perseguimento dei medesimi obiettivi di contenimento della spesa
pubblica previsti a livello statale.
Infine, la difesa regionale sostiene che le questioni promosse
nei confronti dell'art. 112, comma 1, della medesima legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2019, siano entrambe inammissibili per
la mancata evocazione dei parametri statutari inerenti alla
competenza regionale rilevanti nella specie.
La questione posta in riferimento all'art. 3 Cost. sarebbe, in
particolare, inammissibile in quanto non contenuta nella delibera di
impugnazione del Consiglio dei ministri e comunque fondata su un
erroneo presupposto interpretativo, dal momento che - diversamente da
quanto sostenuto dal ricorrente - la norma non opererebbe alcuna
differenziazione in base alla residenza del lavoratore del comparto
unico regionale.
Non vi sarebbe, inoltre, nessun contrasto con la normativa
statale interposta. La conservazione dell'anzianita' e del
trattamento economico goduto presso l'amministrazione di provenienza
sarebbe elemento strutturale e connaturato all'istituto della
mobilita', senza alcuna differenziazione fra mobilita' obbligatoria o
volontaria, secondo quanto previsto dall'art. 30 del d.lgs. n. 165
del 2001 e dalla sua interpretazione consolidata nel diritto vivente.
La norma regionale impugnata sarebbe, peraltro, compatibile anche con
la contrattazione collettiva a livello regionale (artt. 27 e 60 del
CCRL 7 dicembre 2006 e art. 21 CCRL 15 ottobre 2018).
3.- All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni formulate nelle memorie scritte.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso
indicato in epigrafe, ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale di varie disposizioni della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 8 luglio 2019, n. 9 (Disposizioni
multisettoriali per esigenze urgenti del territorio). Fra di esse,
vengono, in particolare, qui in esame gli artt. 107, comma 1, 108,
109 e 112, comma 1, impugnati in riferimento agli artt. 3, 51, primo
comma, 97, 117, secondo comma, lettere l) e m), e terzo comma, della
Costituzione.
La decisione delle altre questioni, proposte con lo stesso
ricorso, e' riservata a separata pronuncia.
Considerato che le disposizioni di cui si discute riguardano
ambiti diversi, occorre procedere separatamente allo scrutinio delle
questioni promosse.
2.- In linea preliminare, si devono esaminare alcune eccezioni di
inammissibilita' che la difesa regionale ha sollevato con riferimento
a tutte le questioni relative alle quattro disposizioni impugnate.
2.1.- Anzitutto, la difesa regionale ne eccepisce
l'inammissibilita' per genericita' e difetto di motivazione. Le
censure sarebbero proposte con la mera indicazione del parametro
costituzionale e delle norme statali interposte che si assumono
violate - peraltro in alcuni casi solo genericamente identificate -
senza una adeguata motivazione a sostegno del preteso contrasto.
2.1.1.- Tali eccezioni possono essere tutte superate.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, «il ricorrente
ha l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i parametri
costituzionali dei quali lamenta la violazione e di svolgere una
motivazione che non sia meramente assertiva», indicando le «ragioni
per le quali vi sarebbe il contrasto con i parametri evocati» (da
ultimo, sentenza n. 194 del 2020). Tuttavia, allorquando l'atto
introduttivo, pur nella sua sintetica formulazione, consenta di
individuare «con sufficiente chiarezza [...] il parametro
asseritamente violato [...] e la ratio del prospettato contrasto
della disposizione denunciata con il parametro stesso» (sentenza n.
187 del 2020), l'impugnativa proposta e' ammissibile.
Nella specie, le questioni, pur proposte in maniera sintetica e,
talora, con la sola asserzione del contrasto della norma regionale
impugnata con la normativa statale interposta, superano quella
«soglia minima di chiarezza [...] che rende ammissibile l'impugnativa
proposta (sentenza n. 201 del 2018)» (sentenza n. 194 del 2020). Il
semplice raffronto del contenuto delle disposizioni regionali di
volta in volta impugnate con il parametro specificamente evocato e',
infatti, in tali casi, sufficiente, nonostante la concisione delle
censure, a consentire a questa Corte di individuare i termini delle
questioni e di esaminarle nel merito.
2.2.- La difesa regionale lamenta, inoltre, che il ricorrente non
faccia alcun riferimento alle disposizioni dello statuto speciale,
la' dove assegnano alla Regione specifiche competenze cui sarebbero
riconducibili le norme regionali impugnate, ne', di conseguenza,
spieghi - come avrebbe dovuto fare - in che modo tali norme
esorbitino dalle stesse competenze statutarie regionali.
2.2.1.- Anche tale eccezione e' superabile.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che «nel caso in cui
venga impugnata, in via principale, la legge di una Regione ad
autonomia speciale, la compiuta definizione dell'oggetto del
giudizio, onere di cui e' gravato il ricorrente, non puo' prescindere
dalla indicazione delle competenze legislative assegnate allo
statuto» (sentenza n. 199 del 2020). Vi e', tuttavia, la
possibilita', sia pur «residuale, e comunque legata a ipotesi in cui
e' evidente l'estraneita' delle competenze statutarie ad un certo
ambito materiale perche' immediatamente riferibile a un titolo di
competenza riservato allo Stato [...], che l'atto introduttivo del
giudizio faccia leva unicamente su elementi "indiziari" (sentenza n.
153 del 2019), come la giurisprudenza costituzionale o il quadro
della normativa statale, senza confrontarsi espressamente, sia pur in
modo sintetico, col quadro delle competenze statutarie» (sentenza n.
174 del 2020).
Le questioni promosse nei confronti degli artt. 107, comma 1,
108, 109 e 112, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9
del 2019 sono in linea con tali indicazioni.
Il ricorrente riconduce le norme regionali in questione ad ambiti
materiali quali l'«ordinamento civile» e la «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali», nonche' ai «principi di coordinamento della finanza
pubblica», tutti ambiti che coincidono con i limiti individuati dallo
statuto speciale quanto all'esercizio delle competenze regionali
anche primarie e dunque notoriamente riservati allo Stato. Cio' rende
sufficiente, ai soli fini dell'ammissibilita' dell'impugnativa, il
richiamo della normativa statale quale "indizio" dell'estraneita'
delle competenze statutarie ai citati ambiti, senza imporre il
confronto espresso con il quadro delle stesse.
3.- Si puo' ora passare all'esame delle questioni promosse nei
confronti delle singole disposizioni.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 107,
comma 1, lettera b), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del
2019 nella parte in cui, modificando il comma 5, lettera c),
dell'art. 8 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 9 dicembre 2016,
n. 18 (Disposizioni in materia di sistema integrato del pubblico
impiego regionale e locale), interviene sulla disciplina delle
graduatorie, eliminando il riferimento all'impiego delle stesse «per
un numero pari ai posti messi a concorso», nonche' estendendone da
due a tre anni il periodo di vigenza.
Il ricorrente sostiene che tale disposizione stabilisca modalita'
di utilizzazione delle graduatorie concorsuali diverse e
incompatibili con quelle individuate dall'art. 1, commi 361, 363 e
365 della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021), la' dove non limita numericamente la
possibilita' di utilizzo delle graduatorie e amplia il lasso di tempo
di utilizzabilita' delle stesse. In tal modo detterebbe una
disciplina contrastante con quella vigente nell'intero territorio
dello Stato quanto alla possibilita' di accesso agli impieghi e di
impegno finanziario, in violazione dei principi di eguaglianza,
imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione pubblica di cui
agli artt. 3, 51, primo comma, e 97 Cost., ma anche della competenza
riservata alla legislazione statale nelle materie dell'«ordinamento
civile» e della «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» e dei «principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica».
4.1.- Le questioni non sono fondate in riferimento ad alcuno dei
parametri invocati.
La norma regionale impugnata modifica la lettera c) del comma 5
dell'art. 8 della citata legge regionale n. 18 del 2016, che detta la
disciplina dell'accesso alla qualifica di dirigente. Quest'ultima
disposizione, dopo aver previsto che «[l]'accesso alla qualifica di
dirigente nelle amministrazioni del Comparto unico avviene per corso
concorso o per concorso» (comma 1), con riguardo alla graduatoria
finale del concorso, a seguito della modifica introdotta
dall'impugnato art. 107, stabilisce che essa «comprende anche gli
idonei, a concorso, e rimane vigente per un periodo di tre anni; il
bando di concorso puo' prevedere un limite massimo di idonei» (comma
5, lettera c). Tale norma introduce, in tal modo, la possibilita'
dello scorrimento della graduatoria finale per l'assunzione degli
idonei non piu' vincolato al numero dei posti messi a concorso e per
un tempo - quello di vigenza della graduatoria - esteso da due a tre
anni.
Questa Corte ha, anche di recente, affermato che la disciplina
delle «procedure concorsuali pubblicistiche per l'accesso all'impiego
regionale (sentenze n. 191 del 2017, punto 5.4. del Considerato in
diritto e n. 251 del 2016, punto 4.2.1. del Considerato in diritto) e
la regolamentazione delle graduatorie, che rappresentano il
provvedimento conclusivo delle procedure selettive (sentenza n. 241
del 2018, punto 4. del Considerato in diritto)» (sentenza n. 126 del
2020), rientrano nella competenza legislativa residuale in materia di
ordinamento e organizzazione amministrativa delle Regioni. Le
relative disposizioni, pertanto, in quanto inerenti «a una fase
antecedente al sorgere del rapporto di lavoro, non invadono la
competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia
«ordinamento civile, attenendo all'organizzazione del personale,
ambito in cui si esplica la competenza residuale delle Regioni»
(sentenza n. 126 del 2020).
Cio' vale - questa Corte ha affermato - anche per una Regione a
statuto speciale come la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, titolare di una competenza primaria statutaria in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e
stato giuridico ed economico del personale» e di «ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni» (art. 2, primo comma,
lettere a e b, dello della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
4, recante «Statuto speciale per la Valle d'Aosta»), che incontra il
limite delle «norme fondamentali di riforma economico-sociale». A
seguito della modifica del Titolo V della Parte II della
Costituzione, alla citata Regione, infatti, «spetta la piu' ampia
competenza legislativa residuale in materia di "ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale" di cui all'art. 117, quarto
comma, Cost.» (sentenza n. 77 del 2020), in virtu' della cosiddetta
clausola di favore di cui all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), in quanto «prevede una forma di autonomia piu' ampia
di quella gia' attribuita alla stessa Regione» dallo statuto speciale
(sentenza n. 77 del 2020; nello stesso senso, sentenza n. 241 del
2018). In considerazione del fatto che lo statuto speciale della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia assegna una competenza
primaria alla Regione nella medesima materia individuata dallo
statuto speciale valdostano («ordinamento degli Uffici e degli Enti
dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del personale
ad essi addetto» e «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni»: art. 4, numero 1 e numero 1bis, dello statuto
speciale del Friuli-Venezia Giulia), entro gli stessi limiti, la
medesima conclusione deve trarsi anche per essa.
Le disposizioni regionali impugnate, pertanto, la' dove
definiscono le regole di accesso all'impiego regionale e di utilizzo
delle relative graduatorie concorsuali, costituiscono espressione
della competenza regionale in materia di organizzazione
amministrativa del personale, vincolata solo «al rispetto dei limiti
costituzionali del buon andamento e dell'imparzialita' e dei principi
di coordinamento della finanza pubblica» (sentenza n. 126 del 2020).
Nell'escludere, nei confronti delle Regioni, la vincolativita'
delle previsioni, invocate quali norme statali interposte, contenute
nell'art. 1, commi 361 e 365, della legge n. 145 del 2018, cui si
aggiunge, nel presente giudizio, il riferimento al comma 363, questa
Corte ha gia' avuto modo di dichiarare l'estraneita' della disciplina
in esse contenuta, attinente alla regolamentazione delle graduatorie
delle procedure selettive per l'accesso all'impiego pubblico statale,
anche alla materia della «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali». Quest'ultima e'
infatti invocabile solo «in relazione a specifiche prestazioni delle
quali la normativa statale definisca il livello essenziale di
erogazione» (sentenza n. 126 del 2020, punto 6. del Considerato in
diritto), nella specie insussistenti.
Le citate previsioni statali - di cui e' stata frattanto disposta
l'abrogazione (anche se dei soli commi 361 e 365) ad opera dell'art.
1, comma 148, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di
previsione per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il
triennio 2020-2022) - non corrispondono neppure a quei limiti
costituzionali di buon andamento e di imparzialita' della pubblica
amministrazione cui le Regioni devono attenersi nell'esercizio della
propria competenza. L'ampio campo di azione riservato al legislatore
regionale «consente allo stesso di intervenire [...] con efficienza e
ragionevolezza nella gestione delle graduatorie, anche tenendo conto
della posizione degli idonei. Un reclutamento imparziale degli idonei
inseriti nelle graduatorie non entra in contrasto con gli artt. 3 e
97 Cost., proprio perche' costituisce una delle possibili espressioni
del buon andamento e dell'imparzialita' dell'amministrazione,
nell'esercizio della competenza legislativa regionale» (sentenza n.
77 del 2020, punto 4.3.1. del Considerato in diritto). E cio' a
condizione che il periodo di efficacia delle graduatorie non sia
definito in modo da «pregiudicare l'esigenza di aggiornamento
professionale» (sentenza n. 241 del 2018).
Lo scorrimento delle graduatorie, «dapprima individuato come
strumento eccezionale, ha perso con il passare del tempo tale
caratteristica, per configurarsi, in molte occasioni, quale soluzione
alternativa all'indizione di nuovi concorsi» (sentenza n. 77 del
2020, punto 4.3.1. del Considerato in diritto).
In questa prospettiva, la scelta del legislatore friulano di
consentire lo scorrimento delle graduatorie finali per assumere gli
idonei nel termine di efficacia delle medesime graduatorie - fissato
in tre anni, peraltro, in armonia con le norme statali allora vigenti
(art. 35, comma 5-ter, del d.lgs. n. 165 del 2001) - e' volta a
contemperare, in maniera non palesemente irragionevole, le esigenze
di contenimento delle spese relative all'indizione di procedure
concorsuali e di reclutamento imparziale degli idonei, con quelle di
garanzia della permanenza dei requisiti professionali richiesti.
Essa, pertanto, non supera il limite del rispetto dei principi di cui
agli artt. 3, 51 e 97 Cost.
Anche l'ipotizzato contrasto di tale scelta regionale con i
principi di coordinamento della finanza pubblica si rivela privo di
fondamento.
Occorre, anzitutto, premettere che questa Corte ha riconosciuto
la natura di principi di coordinamento della finanza pubblica alle
disposizioni di cui all'art. 1, comma 1148, della legge 27 dicembre
2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020),
che, stabilendo la proroga del termine per l'esercizio, da parte di
amministrazioni pubbliche soggette a vincoli nelle assunzioni, della
facolta' di assunzione di personale, circoscrivendola a un nuovo
termine, individuava in quest'ultimo anche il limite per la proroga
dell'efficacia delle graduatorie dei concorsi pubblici. Una simile
previsione e' stata ricondotta alla normativa di coordinamento
finanziario, in quanto agiva sul rilevante aggregato di spesa
pubblica costituito dalla spesa per il personale e poneva limiti
transitori alla facolta' delle Regioni e degli enti del Servizio
sanitario nazionale di procedere ad assunzioni (sentenza n. 241 del
2018, punto 3. del Considerato in diritto).
Le disposizioni di cui all'art. 1, commi 361, 363 e 365, della
legge n. 145 del 2018, prima modificate e poi abrogate - la' dove
prescrivevano l'utilizzo delle graduatorie finali dei concorsi per il
reclutamento del personale presso le amministrazioni pubbliche
esclusivamente per la copertura dei posti messi a concorso (comma
361), con riferimento solo «alle graduatorie delle procedure
concorsuali bandite successivamente alla data di entrata in vigore»
della medesima legge (comma 365) - dettavano, diversamente dal citato
art. 1, comma 1148, della legge n. 205 del 2017, una disciplina a
regime dell'uso delle medesime graduatorie, relativa a procedure
concorsuali non ancora bandite e svincolata da considerazioni
inerenti a misure di limitazione delle assunzioni.
In ogni caso, sebbene «i principi fondamentali fissati dalla
legislazione dello Stato nell'esercizio della competenza di
coordinamento della finanza pubblica si applic[hi]no anche alle
autonomie speciali (ex plurimis, sentenze n. 62 del 2017, n. 40 del
2016, n. 82 e n. 46 del 2015), in quanto funzionali a prevenire
disavanzi di bilancio, a preservare l'equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche e
anche a garantire l'unita' economica della Repubblica» (sentenza n.
103 del 2018), essi, tuttavia, sono individuati nel rispetto del
«principio dell'accordo, inteso come vincolo di metodo (e non gia' di
risultato) e declinato nella forma della leale collaborazione
(sentenze n. 88 del 2014, n. 193 e n. 118 del 2012)» (sentenza n. 103
del 2018). Questo metodo e' funzionale sia al «raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica nel rispetto dei vincoli europei», sia
a evitare «che il necessario concorso delle Regioni comprima oltre i
limiti consentiti l'autonomia finanziaria ad esse spettante»
(sentenza n. 62 del 2017).
In armonia con tali indicazioni, il 25 febbraio 2019 e' stato
stipulato - in attuazione di quanto stabilito dall'art. 1, comma 875,
della legge n. 145 del 2018, inerente alla individuazione del
necessario concorso anche della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica - un
accordo fra lo Stato e la medesima Regione, poi confluito nel testo
del d.lgs. 25 novembre 2019, n. 154 che contiene le «Norme di
attuazione dello Statuto speciale della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di coordinamento della finanza
pubblica».
Tale accordo impone il rispetto degli obiettivi di sistema e
stabilisce che il sistema integrato - inclusivo della Regione, degli
enti locali situati sul suo territorio e dei rispettivi enti
strumentali e organismi interni (art. 1) - concorre alla finanza
pubblica con un contributo in termini di saldo netto da finanziare
(art. 4), puntualmente individuato per gli anni 2019-2021, ma non
indica vincoli di dettaglio inerenti all'ente Regione o ai singoli
enti locali.
Pertanto, le previsioni di cui all'art. 1, commi 361, 363 e 365,
della legge n. 145 del 2018 - ora, come chiarito, in parte abrogate -
non sono vincolanti per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
4.1.1.- In conclusione, le questioni relative all'art. 107, comma
1, lettera b), della legge regionale n. 9 del 2019, promosse in
riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117, secondo comma, lettere l) e
m), e terzo comma, Cost. devono essere dichiarate non fondate.
5.- E', poi, impugnato l'art. 108, che, sostituendo il comma 22
dell'art. 11 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 28 dicembre 2017,
n. 45 (Legge di stabilita' 2018), dispone che l'indennita' mensile,
non pensionabile, che l'art. 110, sesto comma, della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 31 agosto 1981, n. 53 (Stato giuridico
e trattamento economico del personale della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia), gia' riconosceva agli «addetti di segreteria
del Presidente e dei Vicepresidenti del Consiglio, dei Presidenti
delle Commissioni consiliari, del Presidente della Giunta, degli
Assessori e dei Presidenti degli Enti regionali», e' corrisposta
anche agli «autisti di rappresentanza». Questi ultimi sono
individuati negli autisti di rappresentanza del Presidente della
Regione e degli assessori regionali (art. 38 del Regolamento di
organizzazione dell'Amministrazione regionale e degli enti regionali
emanato con decreto del Presidente della Regione 27 agosto 2004, n.
0277/ Pres.), del Presidente del Consiglio regionale (art. 14 del
Regolamento di organizzazione degli uffici del Consiglio regionale
emanato con deliberazione dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio
regionale 30 gennaio 2019, n. 101), nonche' in quelli assegnati alla
Segreteria generale del Consiglio regionale e all'Ufficio di
gabinetto della Presidenza della Regione e ai loro sostituti.
Tale previsione si porrebbe in contrasto con le disposizioni
contenute nel Titolo III del d.lgs. n. 165 del 2001, che regola le
procedure da seguire in sede di contrattazione e impone il rispetto
della normativa contrattuale. Essa, quindi, violerebbe la competenza
statale esclusiva in materia di «ordinamento civile», in quanto la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, le cui competenze statutarie
devono essere esercitate nel rispetto delle «norme fondamentali delle
riforme economico-sociali» (art. 4 dello statuto), non avrebbe titolo
a disciplinare il trattamento economico e giuridico dei dipendenti
regionali. Quest'ultimo, a seguito della privatizzazione del lavoro
pubblico, e' regolato dalla legge dello Stato e, in virtu' del rinvio
da questo operato, dalla contrattazione collettiva.
La medesima norma violerebbe anche il principio di eguaglianza
fra cittadini, in quanto introdurrebbe per i soli residenti nella
Regione un trattamento economico differenziato rispetto a quello dei
residenti in altre Regioni.
5.1.- Preliminarmente, occorre esaminare l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla difesa regionale in relazione alla
questione promossa in riferimento all'art. 3 Cost. Tale questione non
sarebbe ammissibile, perche' non contenuta nella delibera di
impugnazione del Consiglio dei ministri.
5.1.1.- L'eccezione e' priva di fondamento.
Nella relazione del Dipartimento per gli affari regionali
allegata alla delibera di impugnazione del Consiglio dei ministri del
5 settembre 2019, fra i parametri in riferimento ai quali e' promossa
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 108 della
citata legge regionale n. 9 del 2019, e' espressamente indicato
l'art. 3 Cost. In particolare, in essa, si sostiene ci sia il
«contrasto con il principio di eguaglianza fra i cittadini di cui
all'art. 3 della Costituzione in quanto il personale delle altre
regioni nella stessa situazione lavorativa si troverebbe di fronte ad
una diversa qualificazione degli emolumenti».
5.2.- Nel merito, la questione promossa in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. e' fondata.
5.2.1.- La norma regionale impugnata sostituisce il comma 22
dell'art. 11 della legge regionale di stabilita' per il 2018, che
disponeva che l'indennita' mensile non pensionabile prevista
dall'art. 110, sesto comma, della legge regionale n. 53 del 1981,
nell'ambito della disciplina dello «Stato giuridico e trattamento
economico del personale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia»
(cosi' la rubrica del citato art. 110), in favore degli «addetti di
segreteria del Presidente e dei Vicepresidenti del Consiglio, dei
Presidenti delle Commissioni consiliari, del Presidente della Giunta,
degli Assessori e dei Presidenti degli Enti regionali» e per tutta la
durata dell'incarico, fosse corrisposta, «a decorrere dal 1° gennaio
2018 e rapportandola ai periodi di effettivo svolgimento delle
funzioni, anche agli autisti di rappresentanza della Regione». Con le
modifiche apportate dall'art. 108 della legge regionale n. 9 del
2019, si e' precisato che la citata indennita' e' corrisposta, oltre
che agli addetti di segreteria, «agli autisti di rappresentanza di
cui all'articolo 38 del Regolamento di organizzazione
dell'Amministrazione regionale e degli enti regionali [...] e
all'articolo 14 del Regolamento di organizzazione degli uffici del
Consiglio regionale [...]», e cioe' agli autisti del Presidente della
Regione e degli Assessori regionali, e del Presidente del Consiglio
regionale, nonche', in riferimento «ai periodi di effettivo
svolgimento delle funzioni di guida di rappresentanza, agli autisti
assegnati alla Segreteria generale del Consiglio regionale e
all'Ufficio di Gabinetto della Presidenza della Regione» e «al
personale che sostituisce gli autisti di rappresentanza in caso di
loro assenza o impedimento».
Risulta evidente, dal tenore letterale della disposizione
impugnata, che essa, la' dove prevede l'estensione dell'indennita'
per gli addetti di segreteria agli autisti di rappresentanza,
puntualmente individuati, interviene a disciplinare il trattamento
economico di una specifica categoria del personale regionale.
Secondo il costante orientamento della giurisprudenza
costituzionale, a seguito della privatizzazione del pubblico impiego,
la disciplina del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti
pubblici, tra i quali, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del d.lgs. n.
165 del 2001, sono ricompresi anche i dipendenti delle Regioni,
compete unicamente al legislatore statale, rientrando nella materia
dell'ordinamento civile (ex multis, sentenze n. 196 del 2018, n. 175
e n. 72 del 2017). Tale disciplina e', pertanto, retta dalle
disposizioni del codice civile e dalla contrattazione collettiva, cui
la legge dello Stato rinvia (sentenza n. 199 del 2020).
Cio' riguarda anche il personale regionale applicato presso le
segreterie degli organi politici regionali e la disciplina del loro
trattamento economico accessorio. Questa Corte ha gia' avuto
occasione di dichiarare l'illegittimita' costituzionale di norme
regionali volte a disciplinare, fra l'altro, anche il trattamento
economico (accessorio) del personale addetto alle segreterie,
ravvisando la violazione della riserva di competenza esclusiva
assegnata al legislatore statale in materia di ordinamento civile
(sentenza n. 146 del 2019; nello stesso senso sentenza n. 213 del
2012).
La norma regionale impugnata, pertanto, nel disciplinare
l'indennita' mensile degli autisti di rappresentanza, finisce per
regolare uno degli «istituti tipici del rapporto di lavoro pubblico
privatizzato [...] con conseguente lesione della competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile
(sentenze nn. 339, 77 e 7 del 2011, nn. 332 e 151 del 2010 e n. 189
del 2007)» (sentenza n. 213 del 2012).
Nessun rilievo riveste la circostanza che la norma impugnata sia
intervenuta solo a puntualizzare una disciplina introdotta dalla
norma sostituita - che aveva gia' esteso agli autisti di
rappresentanza l'indennita', prevista dalla risalente legge regionale
n. 51 del 1983 per gli addetti di segreteria - e che la norma
sostituita non fosse stata impugnata. L'art. 108 della legge n. 9 del
2019 ha non solo riprodotto la previsione dell'estensione
dell'indennita' operata dalla legge regionale n. 45 del 2017,
rinnovando la lesione, ma ha anche ulteriormente esteso la categoria
dei beneficiari dell'indennita', la' dove li ha puntualmente
identificati negli autisti di rappresentanza addetti al Presidente
della Giunta, agli assessori e al Presidente del Consiglio regionale,
ma anche alla segreteria generale del Consiglio regionale e
all'Ufficio di gabinetto della Presidenza della Regione.
5.2.2.- Deve, quindi, dichiararsi l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 108 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2019.
5.2.3.- Resta assorbita la questione promossa in riferimento
all'art. 3 Cost.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l'art.
109 della citata legge regionale n. 9 del 2019, la' dove stabilisce
che «[i]n relazione al permanere delle particolari esigenze operative
e funzionali connesse e conseguenti al processo di riassetto delle
autonomie locali», per le «assunzioni di personale della polizia
locale» relative all'anno 2019, «nonche' con riferimento alle
procedure concorsuali gia' avviate nell'anno 2018 e non ancora
concluse alla data di entrata in vigore della presente legge», le
Unioni territoriali intercomunali (UTI) e i Comuni della Regione
«continuano ad applicare l'articolo 56, comma 20-ter, della legge
18/2016», che prevede la possibilita' di procedere ad assunzioni
anche oltre il limite del cento per cento della spesa relativa al
personale di ruolo cessato nell'anno precedente.
Il ricorrente denuncia il contrasto fra la disposizione regionale
impugnata e l'art. 35-bis del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113
(Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e
immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita'
del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata),
convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132,
la' dove stabilisce un tetto alla spesa inerente all'assunzione del
personale della polizia locale per l'anno 2019. Quest'ultimo dispone
che i Comuni, che nel triennio 2016-2018 abbiano rispettato gli
obiettivi dei vincoli di finanza pubblica, possono assumere a tempo
indeterminato personale di polizia locale, nel limite della spesa
sostenuta per il medesimo personale nell'anno 2016 e fermo restando
il conseguimento degli equilibri di bilancio.
La norma regionale impugnata sarebbe anche in contrasto con
l'art. 33 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di
crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di
crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n.
58, in quanto non fisserebbe i requisiti di sostenibilita'
finanziaria, cui il citato decreto-legge subordina la facolta' di
assunzione del personale pubblico.
Entrambe le norme statali richiamate conterrebbero principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, cui la Regione
non puo' derogare.
6.1.- La questione non e' fondata.
L'art. 109 della legge regionale n. 9 del 2019, al fine di
soddisfare le «particolari esigenze operative e funzionali connesse e
conseguenti al processo di riassetto delle autonomie locali», avviato
con la legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 12 dicembre 2014, n.
26 (Riordino del sistema Regione-Autonomie locali nel Friuli-Venezia
Giulia. Ordinamento delle Unioni territoriali intercomunali e
riallocazione di funzioni amministrative) e disciplinato, fra
l'altro, dalla legge regionale n. 18 del 2016, nell'ambito del
«sistema integrato di interventi per la gestione di attivita'
riguardanti le amministrazioni del Comparto unico del pubblico
impiego regionale e locale», non fa che ribadire quanto gia' previsto
dall'art. 50-ter della medesima legge regionale n. 18 del 2016 per
gli anni 2018 e 2019. Quest'ultimo dispone che i Comuni e le UTI, in
cui si articola il citato sistema integrato, possono effettuare, per
l'anno 2019 e in relazione alle procedure concorsuali gia' avviate
nell'anno 2018 e non ancora concluse alla data di entrata in vigore
della medesima legge, assunzioni di personale della polizia locale
«anche oltre il limite del 100 per cento della spesa relativa al
personale di ruolo cessato nell'anno precedente», purche' nel
«rispetto degli obblighi di contenimento della spesa di personale di
cui all'articolo 22 della legge regionale 18/2015». Tali obblighi di
contenimento della spesa di personale sono individuati nel citato
art. 22 della legge regionale 17 luglio 2015, n. 18 (La disciplina
della finanza locale del Friuli-Venezia Giulia, nonche' modifiche a
disposizioni delle leggi regionali 19/2013, 9/2009 e 26/2014
concernenti gli enti locali), nel testo vigente al momento della
proposizione del ricorso, «nei limiti del valore medio di uno
specifico triennio».
Il ricorrente contesta la non conformita' di tale previsione ai
principi di coordinamento della finanza pubblica individuati sia
nell'art. 35-bis del d.l. n. 113 del 2018 - che vincola i Comuni ad
assumere personale di polizia locale, nel limite della spesa
sostenuta per il medesimo personale nell'anno 2016 - sia nell'art. 33
del d.l. n. 34 del 2019, che subordina la facolta' di assunzione del
personale pubblico alla "sostenibilita' finanziaria" delle stesse.
Entrambi i citati principi si imporrebbero anche alla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Tale assunto e' privo di fondamento.
Occorre anzitutto sottolineare che l'art. 33 del d.l. n. 34 del
2019 ha introdotto un nuovo criterio di contenimento delle spese per
le assunzioni del personale da parte dei Comuni, diverso e non in
linea con quello indicato nell'art. 35-bis del d.l. n. 113 del 2018,
in quanto non piu' legato alle cessazioni e alle assunzioni degli
anni precedenti, ma alla "sostenibilita' finanziaria" delle medesime
assunzioni, ancorata a valori soglia riferiti alla spesa complessiva
per tutto il personale dipendente.
Questa considerazione rivela, anzitutto, una incoerenza fra i
principi di coordinamento evocati congiuntamente come parametri
interposti.
Al di la' di cio', l'art. 33-ter del medesimo d.l. n. 34 del 2019
dimostra la non vincolativita', in radice, per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia di entrambe le citate disposizioni. Il citato
art. 33-ter del d.l. n. 34 del 2019, infatti, nell'inserire i commi
da 875-bis a 875-septies all'art. 1 della legge di bilancio per il
2019 (legge n. 145 del 2018), disciplina dettagliatamente le
specifiche forme del contributo alla finanza pubblica da parte del
«sistema integrato degli enti territoriali della regione
Friuli-Venezia Giulia», in applicazione «dell'accordo sottoscritto il
25 febbraio 2019 tra il Ministro dell'economia e delle finanze e il
Presidente della regione Friuli-Venezia Giulia ai sensi del comma
875, con il quale e' data attuazione alle sentenze della Corte
costituzionale n. 77 del 2015, n. 188 del 2016, n. 154 del 2017 e n.
103 del 2018» (comma 875-bis).
Questa Corte, come si e' gia' ricordato (supra, punto 4.1.), ha
ripetutamente affermato che i principi fondamentali fissati dalla
legislazione dello Stato nell'esercizio della competenza di
coordinamento della finanza pubblica che le Regioni ad autonomia
speciale sono tenute a rispettare devono essere individuati
nell'osservanza del «principio dell'accordo, inteso come vincolo di
metodo (e non gia' di risultato) e declinato nella forma della leale
collaborazione (sentenze n. 88 del 2014, n. 193 e n. 118 del 2012)»
(sentenza n. 103 del 2018).
E' in questa prospettiva che l'art. 1, comma 875, della legge n.
145 del 2018 ha demandato a un apposito accordo bilaterale la
ridefinizione dei complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, al fine di assicurare il
necessario concorso di quest'ultima agli obiettivi di finanza
pubblica. In tale accordo sono stati, pertanto, individuati i
principi generali di coordinamento della finanza pubblica
specificamente vincolanti per la Regione in questione, fra cui si
segnalano il mantenimento dei bilanci dei soggetti che compongono il
sistema integrato degli enti territoriali del Friuli-Venezia Giulia
in equilibrio, ai sensi degli artt. 97 e 119 Cost., nonche' il
contributo in termini di saldo netto da finanziare, che, per l'anno
2019, e' puntualmente definito. Ove si consideri che, nel medesimo
accordo, e' espressamente stabilito che «gli obblighi derivanti dal
presente Accordo sostituiscono le misure di concorso alla finanza
pubblica del sistema integrato, comunque denominate, previste da
intese o da disposizioni di leggi vigenti» anche per l'anno 2019
(art. 4 del d.lgs. n. 154 del 2019), appare evidente che le puntuali
previsioni delle disposizioni di legge statale che il ricorrente
invoca quali norme interposte non sono da ritenersi vincolanti per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
7.- E', infine, impugnato l'art. 112, comma 1, della legge
regionale n. 9 del 2019, la' dove stabilisce che, «[i]n relazione al
processo di superamento delle Province e del conseguente
trasferimento di funzioni alla Regione e in un'ottica di coerenza di
sistema», al personale trasferito dalle Province alla Regione,
mediante mobilita' volontaria di Comparto, si applica il trattamento
economico di cui all'art. 50, comma 1, della legge regionale 28
giugno 2016, n. 10 (Modifiche a disposizioni concernenti gli enti
locali contenute nelle leggi regionali 1/2006, 26/2014, 18/2007,
9/2009, 19/2013, 34/2015, 18/2015, 3/2016, 13/2015, 23/2007, 2/2016 e
27/2012), che garantisce il mantenimento della retribuzione
individuale di anzianita' o il maturato economico in godimento
all'atto del trasferimento.
Tale previsione violerebbe la competenza esclusiva statale in
materia di ordinamento civile, in quanto si porrebbe in contrasto con
l'art. 30, comma 2-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Quest'ultimo, in tema di mobilita' volontaria, dispone che «a
seguito dell'iscrizione nel ruolo dell'amministrazione di
destinazione, al dipendente trasferito per mobilita' si applica
esclusivamente il trattamento giuridico ed economico, compreso quello
accessorio, previsto nei contratti collettivi vigenti nel comparto
della stessa amministrazione».
La norma regionale impugnata si porrebbe anche in contrasto con
il principio di eguaglianza, in quanto introdurrebbe per i soli
residenti nella Regione un trattamento economico differenziato
rispetto a quello dei residenti nelle altre Regioni.
7.1.- In linea preliminare, occorre esaminare l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla difesa regionale nei confronti della
questione promossa in riferimento all'art. 3 Cost. Tale questione non
sarebbe ammissibile in quanto non sarebbe contenuta nella delibera di
impugnazione del Consiglio dei ministri.
7.1.1.- L'eccezione e' priva di fondamento.
Nella relazione del Dipartimento per gli affari regionali
allegata alla delibera di impugnazione del Consiglio dei ministri
(del 5 settembre 2019), fra i parametri in riferimento ai quali sono
promosse le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 112
della citata legge regionale n. 9 del 2019 e' espressamente evocato
l'art. 3 Cost. Tale evocazione e' connessa al dedotto contrasto della
norma regionale impugnata con la «regolazione uniforme», dettata dal
legislatore statale, «a cui deve attenersi tutta la pubblica
amministrazione il cui rapporto di lavoro e' stato
contrattualizzato».
7.2.- La questione promossa in riferimento all'art. 3 Cost. e',
tuttavia, priva di fondamento nel merito, in quanto si basa su un
erroneo presupposto interpretativo.
7.2.1.- Come si e' ricordato, il ricorrente denuncia la
violazione dell'art. 3 Cost. da parte della norma regionale
impugnata, in quanto introdurrebbe un trattamento economico
differenziato per i soli dipendenti residenti nella Regione rispetto
a quello previsto per i residenti in altre Regioni.
L'infondatezza di un simile assunto e' rivelata dal chiaro tenore
letterale della disposizione impugnata, che non opera alcuna
differenziazione di trattamento in base alla residenza del lavoratore
del comparto unico regionale, ma si rivolge, indistintamente, al
personale trasferito dalle Province alla Regione mediante mobilita'
volontaria di comparto.
7.3.- Anche la questione promossa nei confronti dell'art. 112,
comma 1, della legge regionale n. 9 del 2019, in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., e' priva di fondamento.
7.3.1.- La norma regionale impugnata, che fa espresso riferimento
al «superamento delle Province» e al «conseguente trasferimento di
funzioni alla Regione», si inserisce nell'ambito del processo di
riordino del «sistema Regione-autonomie locali nel Friuli-Venezia
Giulia», originariamente tratteggiato gia' dalla legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 12 dicembre 2014, n. 26 (Riordino del sistema
Regione-Autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia. Ordinamento delle
Unioni territoriali intercomunali e riallocazione di funzioni
amministrative). L'art. 1 di tale legge - poi abrogato dall'art. 40,
comma 3, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 novembre
2019, n. 21 (Esercizio coordinato di funzioni e servizi tra gli enti
locali del Friuli-Venezia Giulia e istituzione degli Enti di
decentramento regionale) - si proponeva «l'individuazione delle
dimensioni ottimali per l'esercizio di funzioni amministrative degli
enti locali, la definizione dell'assetto delle forme associative tra
i Comuni e la riorganizzazione delle funzioni amministrative», in
vista della «valorizzazione di un sistema policentrico», volto a
favorire «la coesione tra le istituzioni del sistema
Regione-Autonomie locali, l'uniformita', l'efficacia e il
miglioramento dei servizi erogati ai cittadini, nonche'
l'integrazione delle politiche sociali, territoriali ed economiche».
Si trattava di una misura funzionale, tra l'altro, al riordino
disposto dal legislatore statale con la legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni).
Tale processo di riordino regionale ha conosciuto varie fasi. Fra
queste particolare rilievo ha assunto quella legata alla soppressione
delle Province, disposta con la legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 9 dicembre 2016, n. 20 (Soppressione delle Province del
Friuli-Venezia Giulia e modifiche alle leggi regionali 11/1988,
18/2005, 7/2008, 9/2009, 5/2012, 26/2014, 13/2015, 18/2015 e
10/2016), in attuazione dell'art. 12 della legge costituzionale 28
luglio 2016, n. 1 (Modifiche allo Statuto speciale della regione
Friuli-Venezia Giulia, di cui alla legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1, in materia di enti locali, di elettorato passivo alle
elezioni regionali e di iniziativa legislativa popolare). Il
legislatore costituzionale, nel modificare lo statuto speciale, ha,
infatti, impresso un significativo mutamento all'organizzazione
regionale, sopprimendo le Province e disponendo, di conseguenza, il
trasferimento delle relative funzioni «ai comuni, anche nella forma
di citta' metropolitane, o alla regione, con le risorse umane,
finanziarie e strumentali corrispondenti, e la successione nei
rapporti giuridici» (cosi' il citato art.12, comma 2). La
realizzazione di tali trasferimenti e' stata, poi, regolata dalla
richiamata legge regionale n. 20 del 2016, secondo un processo
graduale.
Nell'ambito di tale processo e nelle more della soppressione
delle Province si e' previsto che queste ultime, in linea con il
progressivo ridimensionamento delle proprie funzioni, riducessero le
proprie dotazioni organiche. Cio' ha comportato il trasferimento del
personale che, per effetto di tale riduzione, «sia dichiarato non
fondamentale per le funzioni che permangono in capo alle Province»,
«presso la Regione a eccezione di quello che, per effetto di
mobilita' volontaria, consegua il trasferimento presso una Unione
territoriale intercomunale» (art. 46, comma 2, della legge regionale
28 giugno 2016, n. 10 recante «Modifiche a disposizioni concernenti
gli enti locali contenute nelle leggi regionali 1/2006, 26/2014,
18/2007, 9/2009, 19/2013, 34/2015, 18/2015, 3/2016, 13/2015, 23/2007,
2/2016 e 27/2012»). Nei confronti di tale personale, come di quello
trasferito a seguito della entrata in vigore della legge regionale n.
20 del 2016, per effetto del riordino conseguente all'avvio del
processo di soppressione delle Province, l'art. 50, comma 1, della
citata legge regionale n. 10 del 2016, ha disposto la conservazione
della retribuzione individuale di anzianita' o del maturato economico
in godimento all'atto del trasferimento, in linea, peraltro, con
quanto statuito dal legislatore statale all'art. 1, comma 96, lettera
a), della legge n. 56 del 2014, in relazione al personale trasferito
dalle Province alle Regioni o agli enti locali.
7.3.2.- In questo contesto si colloca l'impugnato art. 112, comma
1, che interviene in una fase successiva a quella delineata dalla
legge regionale n. 20 del 2016, ma ancora in costanza del «processo
di superamento delle Province e del conseguente trasferimento di
funzioni alla Regione». Esso, «in un'ottica di coerenza di sistema»,
dispone che il trattamento economico previsto dall'art. 50, comma 1,
della legge regionale n. 10 del 2016 - che garantisce la
conservazione della retribuzione individuale di anzianita' o del
maturato economico in godimento all'atto del trasferimento - si
applichi «anche nei confronti del personale trasferito dalle Province
alla Regione, successivamente alla data di entrata in vigore della
medesima legge regionale, mediante mobilita' volontaria di Comparto».
Tale disposizione e' da considerarsi armonica rispetto a quanto
statuito dalla contrattazione collettiva di lavoro a livello
regionale, in cui si riconosce ai lavoratori che, a seguito della
mobilita' di Comparto, transitano da un ente a un altro all'interno
del Comparto unico, il mantenimento del «proprio inquadramento
tabellare» inerente alla «categoria di appartenenza e posizione
economica» (art. 27 del CCRL Comparto unico non dirigenti, relativo
al biennio economico 2004-2005), comprensivo della «retribuzione
individuale di anzianita'» e del «maturato economico» (art. 60 del
medesimo CCRL sopra citato), come confermato dall'art. 21 del CCRL
relativo al Personale del Comparto unico del personale non dirigente
- Triennio normativo ed economico 2016/2018.
Tali indicazioni sono in linea con la contrattazione collettiva
nazionale del Comparto Regioni e autonomie locali, quanto
all'inquadramento retributivo del personale trasferito (art. 28 del
CCNL Comparto delle Regioni e delle autonomie locali per il biennio
economico 2000/2001) e si rivelano coerenti non solo con il disposto
dell'art. 30, comma 2-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001, che
impone di applicare al personale trasferito il trattamento economico
di cui ai contratti collettivi vigenti nel medesimo comparto, ma
anche con la ratio sottesa all'istituto della mobilita' disciplinato
dal comma 1 del citato art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001.
Quest'ultimo, volto a regolare il «passaggio diretto» di dipendenti
pubblici da un'amministrazione a un'altra, e', nell'ottica stessa del
d.lgs. n. 165 del 2001, strumento preordinato a realizzare
«l'ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la
coordinata attuazione» dei relativi processi (art. 6, comma 2, del
medesimo d.lgs. n. 165 del 2001) in vista di una efficiente
organizzazione e gestione dei compiti amministrativi.
In questa prospettiva appare evidente che la norma regionale
impugnata, che si inserisce nel complesso processo di riordino
amministrativo degli enti territoriali della Regione, indotto dal
legislatore costituzionale, costituisce esercizio della competenza
regionale in materia di organizzazione amministrativa e non invade la
sfera di competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento
civile». Lungi dal sostituirsi al legislatore statale o alla
contrattazione collettiva quanto alla disciplina del trattamento
economico del personale trasferito, essa rinvia proprio a tali fonti,
richiamandone le prescrizioni, al fine di promuovere, in un'ottica di
coerenza di sistema, la mobilita' di comparto. Obiettivo finale e',
infatti, il superamento definitivo delle Province e il completamento
del trasferimento delle funzioni alla Regione, al fine di consentire
a quest'ultima di gestire nella maniera piu' adeguata ed efficiente i
nuovi compiti amministrativi che le sono stati affidati.