ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 10, commi
1 e 2, 11, commi 1 e 4, e 15, comma 1, lettera b) (recte: comma 1,
nella parte in cui introduce il comma 4-bis, lettera b, nell'art. 2
della legge della Provincia autonoma di Trento 2 novembre 1993, n.
29, recante «Attuazione della delega in materia di Universita' degli
studi di Trento e disposizioni in materia di alta formazione musicale
e artistica»), della legge della Provincia autonoma di Trento 23
dicembre 2019, n. 13 (Legge di stabilita' provinciale 2020) e
dell'art. 10 della legge della Provincia autonoma di Trento 23
dicembre 2019, n. 12 (Legge collegata alla manovra di bilancio
provinciale 2020), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorsi, il primo notificato il 24-27 febbraio 2020, il secondo
spedito per la notificazione il 24 febbraio 2020, depositati in
cancelleria il 2 marzo 2020, iscritti, rispettivamente, ai numeri 28
e 29 del registro ricorsi 2020 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione della Provincia autonoma di
Trento;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2021 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
uditi l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai sensi del punto
1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020, e gli
avvocati Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la Provincia autonoma
di Trento, quest'ultimo in collegamento da remoto, ai sensi del punto
1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 24 febbraio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 24-27 febbraio 2020 e depositato il
2 marzo 2020, iscritto al reg. ric. n. 28 del 2020, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, oltre a quelle gia' decise con la
sentenza di questa Corte n. 174 del 2020, questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 10, commi 1 e 2, 11, commi 1 e 4, e 15,
comma 1, lettera b) (recte: comma 1, nella parte in cui introduce il
comma 4-bis, lettera b, nell'art. 2 della legge della Provincia
autonoma di Trento 2 novembre 1993, n. 29, recante «Attuazione della
delega in materia di Universita' degli studi di Trento e disposizioni
in materia di alta formazione musicale e artistica»), della legge
della Provincia autonoma di Trento 23 dicembre 2019, n. 13 (Legge di
stabilita' provinciale 2020).
1.1.- I commi impugnati dell'art. 10 della legge prov. Trento n.
13 del 2019, modificando i primi due commi dell'art. 6 della legge
della Provincia autonoma di Trento 6 agosto 2019, n. 5 (Assestamento
del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli
esercizi finanziari 2019-2021), stabiliscono i limiti di spesa per il
personale appartenente al comparto autonomie locali e al comparto
ricerca (comma 1), nonche' al comparto scuola (comma 2), in relazione
agli esercizi finanziari 2020, 2021 e 2022.
Il ricorrente osserva che tali stanziamenti aggiornano i valori
complessivi di spesa per il personale previsti per il triennio
2020-2022, includendo gli oneri gia' autorizzati per la
contrattazione nel triennio 2016-2018, ma «senza fornire elementi per
l'individuazione dei criteri utilizzati a tal fine». Da cio' si
ricaverebbe la violazione della riserva di competenza legislativa
statale nella materia «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma,
lettera l, della Costituzione), perche' tale spesa potrebbe essere
influenzata da eventuali incrementi per rinnovi contrattuali che non
sarebbero «evidenziati distintamente», cosi' che le norme impugnate
non consentirebbero «di valutare i criteri adottati per la
definizione dell'importo ivi previsto ad integrazione di altri
importi gia' definiti a titolo di incremento contrattuale da una
precedente legge provinciale».
1.2.- Con l'art. 11, comma 1, della legge prov. Trento n. 13 del
2019, sono stati determinati gli oneri (quantificati in venti milioni
di euro per l'anno 2020 e in dieci milioni per ciascuno degli anni
2021 e 2022) per l'avvio della contrattazione collettiva provinciale
per il triennio 2019-2021 relativa al personale degli enti cui la
medesima si applica in base all'art. 54 della legge della Provincia
autonoma di Trento 3 aprile 1997, n. 7 (Revisione dell'ordinamento
del personale della Provincia autonoma di Trento), nonche' al
personale delle scuole d'infanzia equiparate e dei centri di
formazione professionale. Con il comma 4 del medesimo art. 11 e' poi
autorizzato uno stanziamento di cinquecentomila euro sui bilanci
degli esercizi finanziari 2020, 2021 e 2022 per coprire il cinquanta
per cento della quota di adesione a fondi sanitari integrativi per i
familiari del personale di cui al comma 1 di eta' inferiore a
diciotto anni.
Ad avviso del ricorrente, le medesime censure di violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., svolte in relazione
all'impugnato art. 10, varrebbero anche in relazione agli incrementi
relativi alla contrattazione collettiva provinciale per il triennio
2019-2021 disposti dall'art. 11, comma 1, poiche' «in assenza di
elementi per la determinazione degli importi previsti risulta
impossibile una valutazione in termini di coerenza con gli incrementi
definiti in ambito nazionale per il restante personale pubblico», con
riferimento, in particolare, ai valori di incremento cumulato delle
retribuzioni medie stabiliti dalla legge 27 dicembre 2019, n. 160
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e
bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022).
1.3.- L'art. 15, comma 1, della legge prov. Trento n. 13 del 2019
introduce il comma 4-bis nell'art. 2 della legge prov. Trento n. 29
del 1993. Tale comma prevede, alla lettera b), che la Provincia
autonoma puo' promuovere, con riferimento ai test di ingresso ai
corsi universitari erogati dall'Universita' di Trento, «una riserva
di un numero di posti non inferiore al 10 per cento per candidati
residenti in provincia di Trento, nell'ipotesi di parita' di merito
con candidati non residenti».
Tale disposizione comporta, secondo il ricorrente, una
discriminazione ingiustificata e una lesione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., del quale viene richiamato in
particolare il secondo comma, perche' introdurrebbe un titolo di
preferenza per l'accesso all'universita' in ragione di un criterio
non strettamente legato al merito scolastico o, piu' in generale,
«alla mission dell'istituzione universitaria stessa», come quello
della mera residenza anagrafica.
1.4.- Tutte le disposizioni impugnate sarebbero altresi', secondo
il ricorso introduttivo del presente giudizio, in contrasto «con i
limiti di competenza posti dallo Statuto provinciale di autonomia»
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige.
2.- Si e' costituita in giudizio, con atto depositato il 7 aprile
2020, la Provincia autonoma di Trento, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile e infondato.
2.1.- Con riferimento alle censure che investono l'art. 10, commi
1 e 2, della legge prov. Trento n. 13 del 2019, la difesa provinciale
premette che con tali disposizioni il legislatore trentino ha inteso,
in sede di adozione della legge di stabilita' annuale, determinare la
spesa da prevedere in bilancio per il personale provinciale, secondo
quanto richiesto dall'art. 63 della legge prov. Trento n. 7 del 1997
e, con riferimento al personale scolastico, dall'art. 85 della legge
della Provincia autonoma di Trento 7 agosto 2006, n. 5 (Sistema
educativo di istruzione e formazione del Trentino). Nel rispetto di
quanto richiesto da tali previsioni, pertanto, le disposizioni
impugnate si limiterebbero a quantificare e ad autorizzare la spesa a
regime per il triennio 2020-2022, senza occuparsi degli oneri
derivanti dalla contrattazione collettiva, che sono infatti definiti
da una distinta disposizione legislativa (art. 11) contenuta nella
medesima legge prov. Trento n. 13 del 2019, peraltro oggetto di
specifica impugnazione con il medesimo ricorso.
Cio' premesso, la difesa provinciale sostiene che le censure
siano inammissibili perche' il ricorso governativo ignorerebbe le
competenze legislative attribuite alla Provincia autonoma dallo
statuto regionale in materia di «ordinamento degli uffici provinciali
e del personale ad essi addetto» (art. 8, numero 1, del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante
«Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale del Trentino-Alto Adige»), di personale degli
enti locali, che l'art. 65 dello statuto devolve alla competenza
regionale ma che resta in capo alla Provincia autonoma per la
contrattazione di livello provinciale (art. 88 della legge della
Regione Trentino-Alto Adige 3 maggio 2018, n. 2, recante «Codice
degli enti locali della Regione autonoma Trentino-Alto Adige»),
nonche' di personale scolastico (art. 9, numero 2, dello statuto reg.
Trentino-Alto Adige, come attuato dal d.P.R. 15 luglio 1988, n. 405,
recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento scolastico in provincia
di Trento»).
Sotto un distinto profilo, le censure sarebbero inammissibili
anche perche', ad avviso della difesa provinciale, il ricorso non
spiega in che modo una norma di autorizzazione della spesa per il
personale, programmata su base triennale secondo le comuni regole di
bilancio, possa determinare una violazione della competenza statale
in materia di ordinamento civile. Tale ultimo rilievo ridonderebbe in
una ragione di infondatezza delle censure governative, anche perche'
il presupposto interpretativo da cui esse muovono, e cioe' che l'art.
10, commi 1 e 2, della legge prov. Trento n. 13 del 2019 non
consentirebbe una quantificazione degli oneri per i rinnovi
contrattuali nel triennio 2019-2021, e' errato in ragione del fatto
che tali oneri sono quantificati da una diversa disposizione della
medesima legge prov. Trento n. 13 del 2019, vale a dire il richiamato
art. 11.
2.2.- Quanto alle censure che investono l'art. 11, commi 1 e 4,
della legge prov. Trento n. 13 del 2019, la Provincia autonoma
osserva preliminarmente come, contrariamente a quanto deduce il
ricorrente, sia lo stanziamento delle risorse per l'avvio della
contrattazione collettiva provinciale per il triennio 2019-2021, sia
quello volto a favorire l'adesione dei familiari dei dipendenti
provinciali ai fondi sanitari integrativi sono stati deliberati dal
Consiglio provinciale sulla base dei dati validati dalla relazione
tecnica, di cui viene assunta la compatibilita' con quanto previsto,
a riguardo, dalla normativa statale.
Cio' premesso, anche tali motivi di ricorso vengono ritenuti
inammissibili, perche' non verrebbero prese in considerazione le
competenze legislative attribuite alla Provincia autonoma dallo
statuto reg. Trentino-Alto Adige in materia di organizzazione del
personale e di programmazione finanziaria, ne' verrebbe spiegato
perche' la norma di autorizzazione alla spesa dovrebbe essere
riferita alla materia dell'ordinamento civile. In relazione,
specificamente, al comma 4 del citato art. 11, l'inammissibilita'
deriverebbe anche dal fatto che il ricorso non svolge, «nemmeno
embrionalmente», motivi di doglianza.
Le censure sarebbero comunque infondate, perche' l'art. 11 della
legge prov. Trento n. 13 del 2019 si limita ad autorizzare una spesa
per i rinnovi contrattuali, spettando poi all'Agenzia provinciale per
la rappresentanza negoziale provvedere alle necessarie trattative per
i rinnovi in questione sulla base della provvista risultante dal
riparto effettuato dalla Giunta provinciale ai sensi del comma 3 del
medesimo art. 11. La difesa provinciale osserva, peraltro, che le
somme stanziate sono in linea con i parametri statali, secondo quanto
risulta dalla relazione tecnica predisposta in occasione
dell'approvazione del disegno di legge.
Ugualmente non rientrante nell'ambito della materia
dell'ordinamento civile sarebbe poi la disposizione contenuta nel
comma 4 del richiamato art. 11, perche' espressiva di una «scelta di
politica sanitaria», volta a incentivare comportamenti virtuosi
nell'interesse pubblico «in quanto migliorativi della sicurezza
sanitaria degli operatori di servizi amministrativi e pubblici di
estrema rilevanza sociale e dei loro famigliari».
2.3.- Sarebbe, da ultimo, infondata anche la questione sollevata
in relazione all'art. 15, comma 1, della legge prov. Trento n. 13 del
2019, nella parte in cui introduce il comma 4-bis, lettera b),
nell'art. 2 della legge prov. Trento n. 29 del 1993.
Tale disposizione, contrariamente a quanto ritenuto dal
ricorrente, non introdurrebbe infatti alcuna riserva di posti, ma si
limiterebbe a prevedere che il criterio di preferenza fondato sulla
residenza possa essere promosso dalla Provincia autonoma all'atto
della stipula dell'intesa con l'Universita' degli studi di Trento
disciplinata dall'art. 2 della legge prov. Trento n. 29 del 1993.
Peraltro, tale «possibile obiettivo» della politica provinciale si
tradurrebbe nella «limitata introduzione (il 10% e' la misura
dell'obiettivo provinciale) di un mero criterio di preferenza a
favore dei candidati residenti, destinato ad operare a parita' di
merito», mirante a far si' che, nel rispetto del primario interesse
alla promozione del merito, la Provincia assicuri che «l'Universita'
insediata nel proprio territorio svolga anche una funzione sociale»,
consistente nell'innalzamento del livello di scolarizzazione della
popolazione residente. La legittimita' di un simile intervento - che
peraltro lascerebbe impregiudicata l'autonomia dell'Universita', che
sarebbe libera di recepirne o meno i contenuti - troverebbe del resto
sostegno nelle disposizioni contenute negli artt. 19, ultimo comma, e
113 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, oltre che nelle norme di
attuazione contenute nel decreto legislativo 18 luglio 2011, n. 142
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige recanti delega di funzioni legislative ed
amministrative statali alla Provincia di Trento in materia di
universita' degli studi).
3.- Con ricorso spedito per la notificazione il 24 febbraio 2020
e depositato il 2 marzo 2020, iscritto al reg. ric. n. 29 del 2020,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, oltre a quelle
gia' definite con la richiamata sentenza di questa Corte n. 174 del
2020, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 10 della
legge della Provincia autonoma di Trento 23 dicembre 2019, n. 12
(Legge collegata alla manovra di bilancio provinciale 2020).
3.1.- Il ricorrente premette che l'art. 10, comma 1, della legge
prov. Trento n. 12 del 2019 ha stabilito che i termini di validita'
delle graduatorie per le assunzioni di personale provinciale a tempo
indeterminato relative al comparto autonomie locali, gia' prorogati
fino al 31 dicembre 2019 o in scadenza nel primo semestre del 2020,
sono ulteriormente prorogati al 30 giugno 2020. Il comma 2 del
medesimo articolo stabilisce analoga proroga al medesimo termine del
30 giugno 2020 per le graduatorie per l'assunzione di personale a
tempo indeterminato degli enti strumentali indicati dall'art. 33,
comma 1, lettera a) della legge della Provincia autonoma di Trento 16
giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell'autonomia del
Trentino), «fatta eccezione per le graduatorie del personale del
ruolo sanitario, che conservano la scadenza prevista».
Cio' premesso, nel presupposto che la disciplina delle
graduatorie concorsuali attenga alla materia «ordinamento civile»
(art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.) «trattandosi di una fase
prodromica e funzionale all'instaurazione del rapporto di lavoro», il
ricorso assume che vi sia un contrasto tra le disposizioni impugnate
e gli ambiti temporali che, con riguardo alla possibilita' di proroga
delle graduatorie dei concorsi pubblici, sono specificamente previsti
dall'art. 1, comma 147, della legge n. 160 del 2019. Secondo quanto
prevede, in particolare, la lettera a) di tale disposizione, «le
graduatorie approvate nell'anno 2011 sono utilizzabili fino al 30
marzo 2020 previa frequenza obbligatoria, da parte dei soggetti
inseriti nelle graduatorie, di corsi di formazione e aggiornamento
organizzati da ciascuna amministrazione, nel rispetto dei principi di
trasparenza, pubblicita' ed economicita' e utilizzando le risorse
disponibili a legislazione vigente, e previo superamento di un
apposito esame-colloquio diretto a verificarne la perdurante
idoneita'».
Laddove, infatti, si dovesse assumere che le graduatorie cui si
applicano le disposizioni impugnate, «stante l'impossibilita' di
dedurre riferimenti certi dal dato letterale» di esse, risalgono
all'anno 2011, si genererebbe un contrasto con la normativa statale
sopra citata, perche' il tempo di vigenza stabilito dalle
disposizioni impugnate (30 giugno 2020) sarebbe piu' ampio di quello
indicato dalla norma statale (30 marzo 2020).
Entrambi i commi dell'art. 10 della legge prov. Trento n. 12 del
2019 sarebbero altresi' in contrasto con i principi di coordinamento
della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.,
analogamente a quanto stabilito da questa Corte nelle sentenze n. 5
del 2020 e n. 241 del 2018 sulla base di quanto previsto dall'art. 1,
comma 1148, lettera a) della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio
di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018-2020), secondo cui «l'efficacia
delle graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a tempo
indeterminato, vigenti alla data del 31 dicembre 2017 e relative alle
amministrazioni pubbliche soggette a limitazioni delle assunzioni»,
e' prorogata fino al 31 dicembre 2018.
L'art. 10, comma 2, della legge prov. Trento n. 12 del 2019, che
esclude dalla proroga di cui al comma 1 le graduatorie relative al
personale sanitario, introdurrebbe infine, ad avviso del ricorrente,
un'esclusione ingiustificata che, per di piu', non trova riscontro
nella legislazione statale, con conseguente violazione dell'art. 3
Cost.
4.- Si e' costituita in giudizio, con atto depositato l'8 maggio
2020, la Provincia autonoma di Trento, chiedendo che le questioni di
legittimita' costituzionale riguardanti l'art. 10 della legge prov.
Trento n. 12 del 2019 siano dichiarate inammissibili e comunque
infondate.
4.1.- Ad avviso della difesa provinciale, sarebbero innanzi tutto
inammissibili le censure consistenti nella violazione dell'art. 117,
commi secondo, lettera l), e terzo, Cost., perche' il ricorrente ha
trascurato di considerare il quadro delle competenze legislative
statutariamente attribuite alla Provincia autonoma, ed in particolare
quelle in materia di organizzazione degli uffici e del personale e
degli enti sanitari (artt. 8, numero 1, e 9, numero 10, dello statuto
reg. Trentino-Alto Adige), nonche' il principio per cui essa concorre
agli obiettivi di finanza pubblica nelle forme e nei limiti previsti
dall'art. 79 dello statuto stesso.
Sarebbe, inoltre, specificamente inammissibile la censura
consistente nella violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
riferimento al parametro interposto rappresentato dall'art. 1, comma
147, della legge n. 160 del 2019, perche' quest'ultimo, al momento
della entrata in vigore delle disposizioni impugnate (avvenuta il 25
dicembre 2019), non poteva ritenersi esistente in quanto contenuto in
una legge entrata in vigore in un momento successivo (segnatamente,
il 1° gennaio 2020).
Sotto un diverso e ulteriore profilo, la difesa provinciale
eccepisce l'inammissibilita' anche della censura relativa all'art.
10, comma 2, della legge prov. Trento n. 12 del 2019, limitatamente
alla mancata proroga delle graduatorie per il personale sanitario,
poiche' essa non troverebbe alcuna corrispondenza nella delibera
governativa.
La difesa provinciale deduce in ogni caso l'infondatezza di tutte
le questioni aventi ad oggetto l'art. 10 della legge prov. Trento n.
12 del 2019.
Sarebbe in primo luogo infondata l'asserita violazione della
competenza legislativa statale nella materia «ordinamento civile»,
perche' la validita' delle graduatorie afferirebbe alla diversa
materia, di spettanza provinciale, dell'ordinamento degli uffici e
dell'organizzazione amministrativa, rientrando nella disciplina
dell'accesso al pubblico impiego e inserendosi nella fase anteriore
all'instaurazione del rapporto di lavoro (sono richiamate le sentenze
di questa Corte n. 5 del 2020 e n. 241 del 2018).
Non sussisterebbe neanche la violazione dei principi fondamentali
in materia di coordinamento della finanza pubblica, con particolare
riferimento a quelli contenuti nel richiamato art. 1, comma 147,
della legge n. 160 del 2019. Tra le graduatorie in corso di validita'
cui le norme impugnate sarebbero applicabili, infatti, non vi sono,
secondo quanto risulta dalla documentazione allegata alla memoria di
costituzione, graduatorie approvate nel 2011, cosi' che, su tale
aspetto e con riferimento a quanto stabilito dal citato art. 1, comma
147, lettera a), della legge n. 160 del 2019, le censure governative
sarebbero prive di oggetto. Tutte le graduatorie in corso di
validita', i cui termini sono stati gia' prorogati fino al 31
dicembre 2019 o erano in scadenza nel primo semestre del 2020,
sarebbero pertanto state prorogate ad un termine (30 giugno 2020)
addirittura anticipato rispetto a quelli previsti dal richiamato
parametro statale interposto, il che e' del resto consentito dalla
medesima disposizione statale nel momento in cui fa salvi «i periodi
di vigenza inferiori previsti da leggi regionali».
In ogni caso, la difesa provinciale osserva in subordine che
norme statali di natura puntuale non potrebbero dettare alla
Provincia autonoma di Trento criteri di coordinamento finanziario,
sia perche' tali limiti devono essere stabiliti secondo il meccanismo
dei saldi concordati di cui all'art. 79 dello statuto di autonomia e
nelle forme dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), sia perche' lo Stato non avrebbe titolo per
condizionare con norme di «mero coordinamento finanziario» la spesa
in settori di competenza provinciale finanziati, come nel caso di
specie, ad esclusivo carico delle Province (sono richiamate, tra le
altre, le sentenze di questa Corte n. 231 del 2017, n. 75 del 2016 e
n. 125 del 2015). Peraltro, la Provincia autonoma di Trento dubita
che possa assurgere al rango di principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica una disposizione, come quella
sopra richiamata, che si inserisce in un orientamento del legislatore
nazionale segnato da ripetuti e repentini cambi di direzione in tema
di possibilita' di utilizzo delle graduatorie concorsuali oltre i
termini originariamente stabiliti.
Da ultimo, sarebbe infondata anche la censura consistente
nell'omessa proroga delle graduatorie del personale sanitario,
perche' il legislatore provinciale ha inteso, «con valutazione non
irragionevole», escludere dalla proroga quelle categorie di
lavoratori «che piu' risentono della esigenza di un aggiornamento
professionale e quindi dell'esigenza di verificare l'attuale
idoneita' ad essere assunti».
4.2.- In prossimita' dell'udienza pubblica, la Provincia autonoma
di Trento ha depositato memoria in entrambi i giudizi, illustrando
ulteriormente le ragioni a sostegno dell'inammissibilita' e
dell'infondatezza delle censure governative. In relazione alla
questione di legittimita' costituzionale che ha investito l'art. 11,
comma 1, della legge prov. Trento n. 13 del 2019, in particolare, la
difesa provinciale chiede che venga dichiarata la cessazione della
materia del contendere, perche' tale disposizione e' stata abrogata
dall'art. 9, comma 8, della legge della Provincia autonoma di Trento
28 dicembre 2020, n. 16 (Legge di stabilita' provinciale 2021) prima
di aver ricevuto alcuna applicazione.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 24-27 febbraio 2020 e depositato il
2 marzo 2020, iscritto al reg. ric. n. 28 del 2020, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, tra l'altro, questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 10, commi 1 e 2, 11, commi 1
e 4, e 15, comma 1, lettera b) (recte: comma 1, nella parte in cui
introduce il comma 4-bis, lettera b, nell'art. 2 della legge della
Provincia autonoma di Trento 2 novembre 1993, n. 29, recante
«Attuazione della delega in materia di Universita' degli studi di
Trento e disposizioni in materia di alta formazione musicale e
artistica»), della legge della Provincia autonoma di Trento 23
dicembre 2019, n. 13 (Legge di stabilita' provinciale 2020).
1.1.- Con il primo motivo di ricorso viene impugnato l'art. 10,
commi 1 e 2, della legge prov. Trento n. 13 del 2019, con cui sono
stati modificati i limiti per la spesa relativa al personale
provinciale appartenente ai comparti autonomie locali e ricerca
(comma 1) nonche' al comparto scuola (comma 2) per il triennio
2020-2022. Il ricorrente deduce la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, perche' il legislatore
provinciale non avrebbe fornito elementi per la individuazione dei
criteri utilizzati per la definizione degli importi previsti, che
pertanto potrebbero includere eventuali incrementi per rinnovi
contrattuali.
1.2.- Con il secondo motivo il ricorrente impugna, in relazione
al medesimo parametro di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., l'art. 11, commi 1 e 4, della legge prov. Trento n. 13 del
2019, con cui vengono determinati gli oneri per l'avvio della
contrattazione collettiva provinciale per il triennio 2019-2021
(comma 1) e viene stanziata una somma (500.000 euro) sui bilanci
degli anni 2020-2022 per coprire la meta' della quota di adesione a
fondi sanitari integrativi per i familiari del personale provinciale
di eta' inferiore a diciotto anni (comma 4). Anche in questo caso, il
ricorrente lamenta come, in assenza di elementi per la determinazione
degli importi, non sia possibile verificare se gli incrementi
stabiliti siano coerenti con quanto stabilito per il restante
personale pubblico.
1.3.- Il ricorrente censura, inoltre, l'art. 15, comma 1, della
legge prov. Trento n. 13 del 2019, nella parte in cui introduce,
nell'art. 2 della legge prov. Trento n. 29 del 1993, il comma 4-bis,
lettera b), secondo il quale la Provincia autonoma puo' promuovere,
nell'ambito dell'intesa con l'Universita' di Trento di cui al comma 1
del medesimo art. 2, una riserva per l'accesso ai corsi universitari
«di un numero di posti non inferiore al 10 per cento per candidati
residenti in provincia di Trento, nell'ipotesi di parita' di merito
con candidati non residenti». E' dedotta la violazione dell'art. 3
Cost., e in particolare del suo secondo comma, perche' la norma
impugnata comporterebbe una lesione del principio di uguaglianza per
il fatto di introdurre un titolo di preferenza non legato al merito
scolastico o ai piu' generali obiettivi dell'istituzione
universitaria, ma al solo requisito della residenza.
1.4.- Il ricorrente sostiene che tutte le disposizioni impugnate
«eccedono anche dalle competenze provinciali» attribuite alla
Provincia autonoma di Trento dallo statuto speciale della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige (decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale del
Trentino-Alto Adige»).
2.- Con ricorso spedito per la notificazione in data 24 febbraio
2020 e depositato il 2 marzo 2020, iscritto al reg. ric. n. 29 del
2020, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, tra
l'altro, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 10 della
legge della Provincia autonoma di Trento 23 dicembre 2019, n. 12
(Legge collegata alla manovra di bilancio provinciale 2020).
2.1.- Il ricorrente lamenta che l'articolo impugnato, per il
fatto di prorogare al 30 giugno 2020 i termini di validita' delle
graduatorie per l'assunzione di personale provinciale a tempo
indeterminato del comparto autonomie locali (comma 1) e degli enti
strumentali della Provincia autonoma indicati dall'art. 33, comma 1,
lettera a) della legge della Provincia autonoma di Trento 16 giugno
2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell'autonomia del Trentino)
(comma 2), gia' prorogati fino al 31 dicembre 2019 o in scadenza nel
primo semestre del 2020, sarebbero in contrasto con l'art. 117, commi
secondo, lettera l), e terzo, Cost., in riferimento alla materia
«ordinamento civile» e ai principi fondamentali del coordinamento
della finanza pubblica. La proroga in parola, infatti, non
rispetterebbe i piu' ristretti termini di utilizzabilita' delle
graduatorie stabiliti dall'art. 1, comma 147, della legge 27 dicembre
2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022).
Sarebbe inoltre lesiva del principio di uguaglianza di cui all'art. 3
Cost. la previsione contenuta nell'art. 10, comma 2, della legge
prov. Trento n. 12 del 2019, secondo la quale il personale
provinciale del ruolo sanitario sarebbe escluso dal regime della
proroga delle graduatorie.
3.- Deve preliminarmente osservarsi che le questioni di
legittimita' costituzionale promosse con i ricorsi n. 28 e n. 29 del
2020 concernenti altre disposizioni contenute nelle leggi della
Provincia autonoma di Trento n. 13 e n. 12 del 2019 sono state gia'
trattate congiuntamente in quanto connesse per materia a disposizioni
oggetto di precedenti impugnazioni e decise, nel senso
dell'inammissibilita' e dell'infondatezza, con la sentenza n. 174 del
2020.
Alla luce di tale precedente trattazione congiunta e tenuto conto
dell'analogia tra alcuni profili di censura, oltre che della
contestuale adozione delle disposizioni impugnate, i giudizi devono
essere riuniti anche con riguardo alla trattazione delle questioni
residue promosse con i medesimi ricorsi.
4.- In relazione alla questione avente ad oggetto l'art. 10,
commi 1 e 2, della legge prov. Trento n. 13 del 2019, la difesa
provinciale eccepisce l'inammissibilita' delle censure governative in
quanto il ricorso introduttivo avrebbe trascurato di considerare gli
ambiti di competenza legislativa attribuiti alla Provincia autonoma
dallo statuto reg. Trentino-Alto Adige, con particolare riferimento
all'«ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto» (art. 8, numero 1), al personale degli enti locali
(attribuito alla Provincia autonoma, per gli aspetti inerenti alla
contrattazione, dall'art. 88 della legge della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige 3 maggio 2018, n. 2, recante «Codice degli enti
locali della Regione autonoma Trentino-Alto Adige») e al personale
scolastico (art. 9, numero 2, dello statuto reg. Trentino-Alto
Adige). La censura sarebbe altresi' inammissibile perche' non sarebbe
dato comprendere, ad avviso della difesa provinciale, come una norma
di autorizzazione della spesa per il personale, programmata su base
triennale secondo le regole provinciali di bilancio, possa
determinare una violazione della competenza statale in materia di
ordinamento civile.
4.1.- L'eccezione di inammissibilita' che lamenta la natura
generica e oscura della censura governativa, in quanto logicamente
preliminare rispetto a quella concernente la mancata considerazione
del parametro statutario, deve essere presa in esame per prima.
Essa e' fondata.
E' costante l'orientamento di questa Corte secondo cui, nel
giudizio di legittimita' costituzionale in via principale, il
ricorrente ha non solo l'onere di individuare le disposizioni
impugnate e i parametri costituzionali dei quali lamenta la
violazione, ma anche di proporre una motivazione che non sia
meramente assertiva e che contenga una specifica e congrua
indicazione delle ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i
parametri evocati, dovendo contenere una sia pur sintetica
argomentazione di merito a sostegno delle censure (ex plurimis,
sentenze n. 199, n. 194 e n. 25 del 2020, n. 83 del 2018 e n. 261 del
2017).
Il ricorso introduttivo del presente giudizio assume che la
determinazione dei suddetti limiti di spesa possa celare eventuali
rinnovi per incrementi contrattuali, ma manca del tutto di
confrontarsi con il tenore della disposizione oltre che con i
riscontri emergenti dai lavori preparatori, dai quali si ricava
invece pianamente che lo stanziamento in esame, secondo le previsioni
contabili di cui all'art. 63 della legge della Provincia autonoma di
Trento 3 aprile 1997, n. 7 (Revisione dell'ordinamento del personale
della Provincia autonoma di Trento) e all'art. 85 della legge della
Provincia autonoma di Trento 7 agosto 2006, n. 5 (Sistema educativo
di istruzione e formazione del Trentino), riguarda voci di spesa "a
regime" per il personale che non includono oneri per rinnovi
contrattuali.
Oltre a cio', e' evidentemente contraddittorio che il ricorrente
imputi alle disposizioni di cui all'art. 10, commi 1 e 2, della legge
prov. Trento n. 13 del 2019 di aver surrettiziamente stabilito cio'
che, con tutta evidenza, dispone l'articolo immediatamente successivo
(art. 11, comma 1), che determina proprio l'ammontare degli oneri per
i rinnovi contrattuali per il medesimo arco temporale (2020-2022) e
che il ricorrente, peraltro, impugna con il secondo motivo di
ricorso.
Alla luce di cio', la questione avente ad oggetto l'art. 10,
commi 1 e 2, della legge prov. Trento n. 13 del 2019 deve essere
dichiarata inammissibile perche' formulata in modo generico e
assertivo (ex plurimis, sentenze n. 144 del 2020 e n. 286 del 2019) e
perche' si limita a prospettare un contenuto lesivo delle norme
impugnate in termini solo eventuali e ipotetici, laddove sarebbe
semmai spettato al ricorrente dimostrare che gli stanziamenti
previsti ricomprendono anche oneri per il rinnovo della
contrattazione collettiva (analogamente, sentenze n. 130 e n. 117 del
2020).
5.- In relazione alla questione avente ad oggetto l'art. 11,
comma 1, della legge prov. Trento n. 13 del 2019, la difesa
provinciale ha formulato ragioni di inammissibilita' analoghe a
quelle rivolte nei confronti delle censure gia' prese in esame con
riferimento all'art. 10, commi 1 e 2, della legge prov. Trento n. 13
del 2019. Con la memoria depositata nell'imminenza dell'udienza
pubblica, la difesa della resistente ha altresi' sollecitato una
dichiarazione di cessazione della materia del contendere, perche' la
disposizione impugnata e' stata abrogata dall'art. 9, comma 8, della
legge della Provincia autonoma di Trento 28 dicembre 2020, n. 16
(Legge di stabilita' provinciale 2021), a decorrere dal 1° gennaio
2021.
5.1.- Occorre, innanzi tutto, verificare l'effetto
dell'intervenuta abrogazione della disposizione ora richiamata sul
giudizio in corso.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, una modifica
della disposizione oggetto della questione di legittimita'
costituzionale promossa in via principale che sia intervenuta a
seguito dell'instaurazione del giudizio determina la cessazione della
materia del contendere «quando ricorrono, al contempo, due
condizioni: il carattere satisfattivo delle pretese avanzate con il
ricorso e il fatto che la disposizione censurata non abbia avuto
medio tempore applicazione (ex plurimis, da ultimo, sentenze n. 200,
n. 70 e n. 25 del 2020, n. 287 e n. 56 del 2019)» (sentenza n. 7 del
2021).
Nel caso di specie, non puo' dubitarsi, secondo quanto del resto
attestato dall'Avvocatura generale in pubblica udienza, che
l'intervenuta abrogazione della disposizione impugnata abbia
carattere satisfattivo delle richieste del ricorrente.
Risulta altresi' evidente che alla medesima disposizione non e'
stata data applicazione, in quanto la Provincia autonoma non ha
proceduto, nel periodo considerato, ad alcun rinnovo contrattuale e,
anzi, con l'art. 9, comma 7, della legge prov. Trento n. 16 del 2020
ha stabilito che alle riferite categorie di personale sia corrisposta
l'indennita' di vacanza contrattuale.
Ricorrono, pertanto, i presupposti perche' debba essere
dichiarata, in relazione alla questione avente ad oggetto l'art. 11,
comma 1, della legge prov. Trento n. 13 del 2019, la cessazione della
materia del contendere.
5.2.- Quanto alla questione avente ad oggetto l'art. 11, comma 4,
della legge prov. Trento n. 13 del 2019, deve essere preliminarmente
esaminata l'eccezione di inammissibilita' formulata dalla difesa
provinciale, che ha lamentato l'assenza di qualsiasi motivazione a
supporto della relativa censura.
Anche tale eccezione e' fondata.
Il ricorso introduttivo si limita infatti a riassumere il tenore
della disposizione censurata e a evocare la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., adducendo una ragione di
illegittimita' costituzionale riferibile esclusivamente alla
disposizione di cui all'art. 11, comma 1. Il ricorrente ha quindi
mancato di offrire una sia pure sintetica argomentazione di merito
idonea a far si' che possa «ritenersi raggiunta quella "soglia minima
di chiarezza e completezza" (ex plurimis, sentenza n. 83 del 2018),
"che rende ammissibile l'impugnativa proposta" (sentenza n. 201 del
2018)» (sentenza n. 25 del 2020).
6.- Con il terzo motivo e' impugnato l'art. 15, comma 1, della
legge prov. Trento n. 13 del 2019, nella parte in cui introduce il
comma 4-bis, lettera b), nell'art. 2 della legge prov. Trento n. 29
del 1993. Tale disposizione prevede che «[c]on riferimento ai test di
ingresso ai corsi universitari la Provincia, nell'ambito dell'intesa
di cui al comma 1, puo' promuovere [...] b) una riserva di un numero
di posti non inferiore al 10 per cento per candidati residenti in
provincia di Trento, nell'ipotesi di parita' di merito con candidati
non residenti».
Il motivo di doglianza avanzato dal ricorrente, secondo cui tale
disposizione comporterebbe una lesione del principio di uguaglianza e
di non discriminazione per il fatto di introdurre un criterio di
preferenza non legato al merito o agli obiettivi che l'istituzione
universitaria e' chiamata a perseguire, e' ritenuto privo di
fondamento dalla difesa provinciale. In primo luogo, la disposizione
impugnata non introdurrebbe alcuna riserva di posti, ma si
limiterebbe a stabilire un criterio di preferenza destinato ad
operare in ipotesi eventuali e comunque del tutto residuali, quando
cioe' gli ultimi posti in graduatoria siano contesi da piu' candidati
collocati a parita' di merito che eccedano il numero di posti
disponibili. In secondo luogo, essa troverebbe comunque la sua
giustificazione nella necessita' per la Provincia autonoma di Trento
di garantire che l'universita' insediata sul suo territorio,
favorendo l'accesso agli studi universitari della popolazione
residente, si faccia carico anche di una funzione sociale ponendosi
come strumento di progresso per la collettivita' locale.
6.1.- Preliminarmente, deve rilevarsi che, pur se il ricorrente
lamenta, nelle conclusioni dell'atto introduttivo, la violazione del
secondo comma dell'art. 3 Cost., dal tenore complessivo dello stesso
ricorso e della delibera governativa di autorizzazione si ricava,
implicitamente ma chiaramente, la denuncia di violazione del
principio di uguaglianza di cui all'art. 3, primo comma, Cost. E'
quindi con riferimento a tale parametro che la questione deve essere
scrutinata nel merito.
6.2.- Sempre in via preliminare, va osservato che la disposizione
impugnata interviene a definire i contenuti dell'atto di indirizzo
per l'universita' e la ricerca, che la Giunta provinciale aggiorna
annualmente previa intesa con l'Universita' degli studi di Trento ai
sensi dell'art. 2, comma 1, della legge prov. Trento n. 29 del 1993,
come modificato dall'art. 68, comma 2, della legge della Provincia
autonoma di Trento 27 dicembre 2011, n. 18, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014
(Legge finanziaria provinciale 2012)». In particolare, il comma
4-bis, lettere a) e b), del medesimo art. 2, introdotto dall'art. 15,
comma 1, della legge prov. Trento n. 13 del 2019, attribuisce alla
Provincia autonoma la facolta' di promuovere, con riferimento ai test
di ingresso universitari e nell'ambito dell'intesa dianzi richiamata,
sia «l'eliminazione della media dei voti d'esame di stato relativo al
secondo ciclo» (lettera a), sia «una riserva di posti di un numero
non inferiore al 10 per cento per candidati residenti in Provincia di
Trento, nell'ipotesi di parita' di merito con candidati non
residenti» (lettera b, impugnata nel presente giudizio).
Con il novellato art. 2 della legge prov. Trento n. 29 del 1993,
la Provincia autonoma di Trento ha individuato nell'«atto di
indirizzo per l'universita' e la ricerca» lo strumento chiamato a
dare attuazione alla delega di funzioni contenuta nell'art. 2 del
decreto legislativo 18 luglio 2011, n. 142 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige recanti delega di
funzioni legislative ed amministrative statali alla Provincia di
Trento in materia di Universita' degli studi), che individua ambiti
di intervento, criteri e procedure per la definizione dei rapporti
finanziari tra la Provincia medesima e l'Universita' degli studi di
Trento. L'art. 3 del d.lgs. n. 142 del 2011 prevede invece, al comma
1, che «[l]'Universita' e' disciplinata dal proprio Statuto, definito
nel rispetto della Costituzione e di quanto disposto dal presente
decreto», il quale infatti detta nel medesimo art. 3, comma 1,
principi e criteri direttivi cui l'Universita' deve attenersi in sede
di redazione del relativo Statuto, oltre che specifici requisiti
organizzativi e funzionali (art. 3, comma 2).
6.3.- Poste tali premesse, la questione e' fondata.
La disposizione impugnata incide oggettivamente sui termini di
godimento del diritto allo studio universitario, per il fatto di
prefigurare in astratto un criterio di preferenza, incentrato sul
requisito della residenza nel territorio provinciale, in grado di
determinare l'esclusione di candidati non residenti collocati nelle
graduatorie per l'accesso ai corsi universitari a parita' di
punteggio sulla base dei requisiti di merito.
Secondo l'orientamento costante di questa Corte, disposizioni
legislative che individuino nella residenza piu' o meno prolungata in
un determinato territorio la condizione o anche solo un elemento di
favore per l'accesso a determinate prestazioni (sentenze n. 9 del
2021, n. 281 e n. 44 del 2020, n. 166 del 2018) o per l'ammissione a
procedure selettive (sentenza n. 151 del 2020) superano il vaglio di
legittimita' soltanto se mostrano una idonea e ragionevole
correlazione con la funzione e la finalita' dei servizi o delle
prestazioni il cui godimento e' inciso dalle disposizioni oggetto di
esame.
Nel caso di specie, non puo' intravedersi alcuna ragionevole
correlazione tra il requisito della residenza nel territorio
provinciale e l'accesso ai corsi universitari.
Questa Corte ha gia' chiarito che il diritto allo studio
«comporta non solo il diritto di tutti di accedere gratuitamente alla
istruzione inferiore, ma altresi' quello - in un sistema in cui "la
scuola e' aperta a tutti" (art. 34, primo comma, della Costituzione)
- di accedere, in base alle proprie capacita' e ai propri meriti, ai
"gradi piu' alti degli studi" (art. 34, terzo comma): espressione,
quest'ultima, in cui deve ritenersi incluso ogni livello e ogni
ambito di formazione previsti dall'ordinamento» (sentenza n. 219 del
2002). Al godimento del diritto allo studio si correla funzionalmente
la stessa autonomia attribuita dall'art. 33, sesto comma, Cost., alle
universita', che infatti non assume rilievo unicamente per i profili
organizzativi interni, ma anche per il «rapporto di necessaria
reciproca implicazione» con i diritti costituzionalmente garantiti di
accesso all'istruzione universitaria (sentenze n. 42 del 2017 e n.
383 del 1998).
Assumere che il requisito della residenza possa operare come
criterio di favore nelle circostanze indicate, pertanto, non solo non
trova giustificazione nelle finalita' che il diritto ad accedere ai
corsi universitari persegue, che sono legate al rafforzamento della
capacita' e del merito individuali, ma contraddice anche la naturale
vocazione dell'istituzione universitaria a favorire la mobilita',
oltre che dei docenti, anche degli studenti, al fine di incentivare e
valorizzare le attivita' sue proprie e la loro tendenziale
universalita'. Proprio al perseguimento di tale obiettivo, del resto,
e' vincolata la stessa Universita' degli studi di Trento, il cui
statuto, secondo quanto prescrive l'art. 3, comma 1, lettera g), del
d.lgs. n. 142 del 2011, e' tenuto al rispetto del principio del
«perseguimento dell'attrazione di studenti meritevoli e di risorse
umane altamente qualificate, come elemento base per il perseguimento
dell'alta qualita' di cui alla lettera a)».
L'assenza di una ragionevole correlazione, nel senso richiesto
dall'art. 3 Cost., tra il requisito della residenza nel territorio
provinciale e l'accesso ai corsi universitari e' inoltre comprovata
dalla circostanza che la discriminazione operata a danno degli
aspiranti studenti universitari non residenti, contrariamente a
quanto asserisce la difesa provinciale, non puo' ritenersi
necessariamente ristretta ad ipotesi meramente residuali.
L'operativita' della riserva di posti introdotta dalla disposizione
impugnata, peraltro fissata nella sola misura minima del 10 per
cento, si presta ad assumere infatti una portata lesiva del principio
di uguaglianza, potenzialmente ben piu' ampia di quella prospettata
dalla Provincia alla luce di quanto prevede la lettera a) del nuovo
comma 4-bis dell'art. 2 della legge prov. Trento n. 29 del 1993,
anch'esso introdotto dall'art. 15, comma 1, della legge prov. Trento
n. 13 del 2019.
Con tale previsione, alla Provincia autonoma e' attribuita, come
detto, la facolta' di promuovere, in sede di predisposizione del gia'
menzionato atto di indirizzo per l'universita' e la ricerca,
«l'eliminazione della media dei voti dell'esame di stato relativo al
secondo ciclo». La sua pur potenziale eliminazione di tale requisito
di merito rende, dunque, ulteriormente evidente l'irragionevolezza
della disposizione impugnata, che non trova alcuna giustificazione
alla luce delle richiamate finalita' che il diritto di accedere agli
studi universitari persegue.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 15, comma 1, della legge prov. Trento n. 13 del 2019, nella
parte in cui introduce il comma 4-bis, lettera b), nell'art. 2 della
legge prov. Trento n. 29 del 1993.
7.- Con riferimento alle questioni di legittimita' costituzionale
promosse nei confronti dell'art. 10 della legge prov. Trento n. 12
del 2019, la difesa provinciale ha preliminarmente eccepito
l'inammissibilita' delle censure, non essendosi il ricorrente
confrontato con il quadro delle competenze legislative attribuite
alla Provincia autonoma di Trento dallo statuto regionale del
Trentino-Alto Adige.
L'eccezione non puo' essere accolta.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, «nel giudizio
di legittimita' costituzionale in via principale il ricorso puo'
ritenersi ammissibile allorche' "fornisc[a] una sufficiente
motivazione circa 'l'impossibilita' di operare il sindacato di
legittimita' costituzionale in base allo statuto speciale' (da
ultimo, sentenza n. 43 del 2020)"» (sentenza n. 174 del 2020). Cio'
comporta, di conseguenza, che «il ricorrente ben puo' dedurre la
violazione dell'art. 117 Cost. e postulare che la normativa regionale
o provinciale impugnata eccede dalle competenze statutarie quando a
queste ultime essa non sia in alcun modo riferibile (sentenza n. 16
del 2012), fermo restando che la motivazione del ricorso su tale
profilo dovra' divenire tanto piu' esaustiva, quanto piu', in linea
astratta, le disposizioni censurate appaiano invece inerenti alle
attribuzioni dello statuto di autonomia (sentenza n. 213 del 2003)»
(sentenze n. 25 del 2021 e n. 151 del 2015).
Nel caso di specie, prospettando la violazione dell'art. 117,
commi secondo, lettera l), e terzo, Cost. (quest'ultimo in
riferimento alla materia del coordinamento della finanza pubblica),
il ricorrente ha assolto all'onere argomentativo richiesto dalla
giurisprudenza di questa Corte.
Quanto all'invasione della materia dell'ordinamento civile, il
ricorso, censurando il diverso regime temporale di utilizzo delle
graduatorie e assumendo il contenuto di rilievo privatistico delle
disposizioni impugnate, implicitamente esclude l'utilita' di un
confronto con il quadro delle competenze statutarie, corroborando
tale implicita assunzione con elementi indiziari (come la violazione
di normative statali interposte e il richiamo a precedenti di questa
Corte) idonei a rendere le questioni validamente prospettate e a
consentirne cosi' lo scrutinio nel merito (analogamente, sentenze n.
199 e n. 194 del 2020).
Non diversamente, con riferimento alla violazione dei principi di
coordinamento della finanza pubblica, si deve ritenere che
«l'assoluta estraneita' alle competenze statutarie, secondo la
prospettazione del ricorrente, dei principi fondamentali nella
materia "coordinamento della finanza pubblica" [...] determina la non
utilita' di una motivazione piu' pregnante alla luce delle competenze
statutarie. A tal riguardo, deve infatti rilevarsi come la
prospettazione del ricorrente possa trovare ragionevole fondamento
nel costante orientamento di questa Corte, secondo cui i principi di
coordinamento della finanza pubblica recati dalla legislazione
statale si applicano anche ai soggetti ad autonomia speciale (ex
plurimis, tra le piu' recenti, sentenze n. 273, n. 263, n. 239, n.
238, n. 176 e n. 82 del 2015)» (sentenze n. 11 del 2021 e n. 279 del
2020).
7.1.- La difesa provinciale eccepisce altresi' l'inammissibilita'
delle censure perche' esse lamentano la violazione di una
disposizione statale interposta (l'art. 1, comma 147, lettera a,
della legge n. 160 del 2019) entrata in vigore in un momento
successivo (1° gennaio 2020) a quello di entrata in vigore delle
disposizioni fatte oggetto di impugnazione (25 dicembre 2019).
Anche tale eccezione non puo' trovare accoglimento.
Nel ribadire il principio per cui le Regioni e le Province
autonome non possono che essere vincolate al rispetto di principi
fondamentali della legislazione statale che siano vigenti al momento
dell'entrata in vigore delle disposizioni oggetto di sindacato da
parte di questa Corte (sentenza n. 5 del 2020), si deve rilevare che
nel caso di specie il contenuto dell'art. 1, comma 147, lettera a),
della legge n. 160 del 2019 era vigente all'epoca dei fatti, benche'
previsto da una diversa disposizione, segnatamente l'art. 1, comma
362-ter, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021), inserito dall'art. 6-bis, comma 1, lettera b),
del decreto-legge 3 settembre 2019, n. 101 (Disposizioni urgenti per
la tutela del lavoro e per la risoluzione di crisi aziendali),
convertito, con modificazioni, nella legge 2 novembre 2019, n. 128.
Tale disposizione, abrogata dall'art. 1, comma 148, della medesima
legge n. 160 del 2019, e' rimasta in vigore dal 3 novembre al 31
dicembre 2019 con una formulazione che e' stata sostanzialmente
trasfusa nella disposizione legislativa interposta di cui il
ricorrente assume la violazione.
Si deve pertanto ritenere che la censura governativa, pur
formulata in termini imprecisi, sia ammissibile, perche' comunque
riferita alla lesione di un dettato normativo nella sostanza vigente
al momento dell'adozione delle disposizioni impugnate nel presente
giudizio.
7.2.- Da ultimo, la Provincia autonoma di Trento eccepisce
l'inammissibilita' della censura relativa alla violazione dell'art. 3
Cost. ad opera dell'art. 10, comma 2, della legge prov. Trento n. 12
del 2019, nella parte in cui esclude dalla proroga delle graduatorie
il personale provinciale del ruolo sanitario, perche' di essa non vi
sarebbe traccia nella delibera governativa di autorizzazione al
ricorso.
Anche tale eccezione non e' fondata.
Contrariamente a quanto ritiene la resistente, la delibera di
autorizzazione espressamente stabilisce che l'esclusione dalla
proroga per il personale sanitario «non appare giustificata ne' in
linea con le previsioni del legislatore nazionale, che non ha
previsto esclusioni riferite a particolari categorie di personale;
pertanto, si pone in contrasto con l'art. 3 della Costituzione».
7.3.- Nel merito, le questioni non sono fondate in relazione ad
alcuno dei parametri invocati.
L'art. 10, comma 1, della legge prov. Trento n. 12 del 2019
prevede che «[f]atto salvo l'attuale termine di scadenza delle
graduatorie di figure professionali per le quali e' stabilito nel
bando di concorso, tra i requisiti d'accesso, un limite d'eta', i
termini di validita' delle graduatorie per le assunzioni di personale
provinciale a tempo indeterminato relative al comparto autonomie
locali, gia' prorogati fino al 31 dicembre 2019 o in scadenza nel
primo semestre del 2020, sono prorogati fino al 30 giugno 2020». Il
comma 2 del medesimo articolo stabilisce analoga proroga per le
assunzioni di personale a tempo indeterminato degli enti strumentali
indicati dall'art. 33, comma 1, lettera a), della legge prov. Trento
n. 3 del 2006, stabilendo al contempo una eccezione per le
graduatorie del personale del ruolo sanitario, «che conservano la
scadenza prevista».
Il ricorrente lamenta che tali disposizioni prevedano modalita'
di utilizzo delle graduatorie concorsuali diverse da (e incompatibili
con) quelle disciplinate dall'art. 1, comma 147, lettera a), della
legge n. 160 del 2019, ovvero ratione temporis dall'art. 1, comma
362-ter, della legge n. 145 del 2018. In particolare, la genericita'
del loro ambito di applicazione non chiarirebbe a quali annualita' si
riferiscano le graduatorie concorsuali oggetto di proroga, con la
conseguenza che il differimento al 30 giugno 2020 si porrebbe in
potenziale contrasto con i termini di utilizzo delle graduatorie
approvate nel 2011, per le quali e' possibile procedere allo
scorrimento, secondo quanto prevedono le disposizioni statali ora
richiamate, entro e non oltre il 31 marzo 2020. Da cio' il ricorso fa
discendere la violazione dell'art. 117, commi secondo, lettera l), e
terzo, Cost., con riferimento, rispettivamente, agli ambiti di
competenza dell'«ordinamento civile» e del «coordinamento della
finanza pubblica».
7.3.1.- Non sussiste, innanzi tutto, alcuna lesione dell'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., in riferimento alla materia
«ordinamento civile».
Questa Corte ha precisato, con una giurisprudenza costante e
ribadita anche di recente in plurime occasioni, che la disciplina
dell'impiego pubblico regionale deve essere ricondotta
all'ordinamento civile, di competenza esclusiva statale, «solo "per i
profili privatizzati del rapporto", attinenti al rapporto di lavoro
gia' instaurato, laddove "i profili 'pubblicistico-organizzativi'
rientrano nell'ordinamento e organizzazione amministrativa regionale,
e quindi appartengono alla competenza legislativa residuale della
Regione" (ex multis, sentenze n. 63 del 2012, n. 339 e n. 77 del
2011, n. 233 del 2006, n. 2 del 2004)» (sentenze n. 126 del 2020 e n.
149 del 2012; nello stesso senso, sentenze n. 273, n. 77 e n. 5 del
2020, n. 241 del 2018).
Tale conclusione vale anche per la Provincia autonoma di Trento,
titolare di una competenza legislativa primaria in materia di
«ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto» (art. 8, numero 1, statuto reg. Trentino-Alto Adige) che
incontra, ai sensi dell'art. 4 dello statuto reg. Trentino-Alto
Adige, il limite delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica. Analogamente a quanto questa
Corte ha stabilito nei confronti di disposizioni equivalenti
contenute negli statuti delle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia
(sentenza n. 273 del 2020) e Valle d'Aosta (sentenze n. 77 del 2020 e
n. 241 del 2018), anche alla Provincia autonoma di Trento spetta la
piu' ampia competenza legislativa residuale nella materia
«ordinamento e organizzazione amministrativa regionale» di cui
all'art. 117, quarto comma, Cost., in conseguenza dell'operare della
clausola di maggior favore contenuta nell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), in quanto «prevede una forma di
autonomia piu' ampia di quella gia' attribuita alla stessa Regione»
dallo statuto speciale.
Le disposizioni regionali impugnate, pertanto, nel momento in cui
disciplinano i termini di utilizzabilita' delle graduatorie
concorsuali e, quindi, intervengono nella materia dell'accesso al
pubblico impiego regionale, costituiscono esercizio della competenza
legislativa provinciale in materia di organizzazione amministrativa
del personale, vincolata solo «al rispetto dei limiti costituzionali
del buon andamento e dell'imparzialita' e dei principi di
coordinamento della finanza pubblica» (sentenza n. 126 del 2020).
7.3.2.- Non ha tuttavia fondamento neanche la censura concernente
la violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica.
Si deve innanzi tutto ricordare come l'unico profilo di censura
avanzato dal ricorrente consiste nell'avere la Provincia autonoma
asseritamente esteso i margini di utilizzabilita' delle graduatorie
concorsuali approvate nel 2011 di tre mesi rispetto a quanto previsto
dall'art. 1, comma 362-ter, della legge n. 145 del 2018, che fissava
come termine di utilizzo per le medesime graduatorie il 30 marzo
2020. Per le altre graduatorie concorsuali, infatti, le disposizioni
provinciali impugnate prevedono limiti temporali di utilizzo piu'
ristretti di quelli stabiliti dalla medesima normativa statale,
secondo quanto del resto dalla stessa consentito nel momento in cui
essa fa «salvi i periodi di vigenza inferiori previsti da leggi
regionali».
Questa Corte ha chiarito in piu' occasioni che le disposizioni
volte a vincolare temporalmente l'utilizzo di graduatorie gia'
approvate (come l'art. 1, comma 1148, della legge 27 dicembre 2017,
n. 205, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020»)
costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica quando
siano correlate a limiti alle assunzioni posti transitoriamente anche
a carico delle Regioni (sentenze n. 5 del 2020 e n. 241 del 2018).
Al tempo stesso, tali principi, pur in linea generale applicabili
alle autonomie speciali (sentenze n. 62 del 2017, n. 40 del 2016, n.
82 e n. 46 del 2015) «in quanto funzionali a prevenire disavanzi di
bilancio, a preservare l'equilibrio economico-finanziario del
complesso delle amministrazioni pubbliche e anche a garantire
l'unita' economica della Repubblica» (sentenza n. 103 del 2018), non
operano in maniera analoga a quanto avviene per le Regioni a statuto
ordinario, perche' esse dispiegano i loro effetti nel rispetto del
principio dell'accordo, inteso come vincolo di metodo (e non gia' di
risultato) declinato nella forma della leale collaborazione (sentenze
n. 88 del 2014, n. 193 e n. 118 del 2012), da ritenersi «funzionale
sia al "raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nel
rispetto dei vincoli europei", sia a evitare "che il necessario
concorso delle Regioni comprima oltre i limiti consentiti l'autonomia
finanziaria ad esse spettante" (sentenza n. 62 del 2017)» (sentenza
n. 273 del 2020).
L'inapplicabilita' del limite temporale all'utilizzo delle
graduatorie contenuto nell'art. 1, comma 362-ter, della legge n. 145
del 2018, pertanto, deriva nel caso di specie dal fatto che alla
Provincia autonoma di Trento sono opponibili vincoli statali di
coordinamento della finanza pubblica solo ove determinati nel
rispetto del meccanismo dei saldi concordati e, quindi, nella forma
di limiti generali alla funzione legislativa provinciale, laddove
vincoli puntuali sarebbero opponibili solamente nelle peculiari forme
previste dall'art. 79, comma 4, dello statuto reg. Trentino-Alto
Adige: il che, tuttavia, non e' avvenuto nel caso di specie.
7.3.3.- Anche la censura di violazione dell'art. 3 Cost.,
riguardante l'art. 10, comma 2, della legge prov. Trento n. 12 del
2019, nella parte in cui ha escluso dalla proroga delle graduatorie
concorsuali ivi prevista il personale provinciale del ruolo
sanitario, non puo' essere accolta.
Contrariamente a quanto assume il ricorrente, la disposizione
impugnata risulta sorretta da una ratio pienamente giustificabile,
consistente nell'esigenza - avvertita in generale anche dal
legislatore statale nelle norme interposte dianzi richiamate - che
l'assunzione di personale del ruolo sanitario, per il quale e' ancora
piu' necessario non «pregiudicare l'urgenza pressante
dell'aggiornamento professionale (sentenza n. 241 del 2018)»
(sentenza n. 77 del 2020), non avvenga dopo un lasso di tempo troppo
distante dall'espletamento della procedura concorsuale.
7.4.- Devono, pertanto, essere dichiarate non fondate le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 10 della legge
prov. Trento n. 12 del 2019, in riferimento agli artt. 3 e 117, commi
secondo, lettera l), e terzo, Cost.