ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
953, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021), promossi dal Consiglio di Stato con tre
ordinanze del 27 gennaio 2020 e con una ordinanza del 27 dicembre
2019, iscritte, rispettivamente, ai numeri 56, 57, 58 e 59 del
registro ordinanze 2020 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 23, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione delle societa' Daunia Wind srl e
Daunia Serracapriola srl, Daunia Faeto srl, dei Comuni di Ordona,
Serracapriola e Faeto, delle societa' Eurowind Ordona srl, Eurowind
srl, Parco Eolico Ordona srl e dell'Associazione nazionale energia
del vento (ANEV), nonche' gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri e dell'ANEV;
udito nell'udienza pubblica del 10 febbraio 2021 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Franco Gaetano Scoca e Francesco Saverio
Marini per le societa' Daunia Wind srl, Daunia Serracapriola srl,
Daunia Faeto srl, Daunia Wind srl, Andrea Manzi per le societa'
Eurowind Ordona srl e Eurowind srl, in collegamento da remoto, ai
sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30
ottobre 2020, Marcello Cecchetti per il Comune di Ordona,
quest'ultimo e Rosaria Gadaleta per il Comune di Serracapriola e il
Comune di Faeto, l'avvocato dello Stato Gabriella Mangia per il
Presidente del Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai
sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30
ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 10 febbraio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 27 gennaio 2020 (r.o. n. 56 del 2020), il
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quinta, ha
sollevato questioni incidentali di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 953, della legge 30 dicembre 2018, n. 145
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), in riferimento agli
artt. 3, 24, 41, 97, 101, 102, 111, 113 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione ai principi generali della
materia della produzione energetica da fonti rinnovabili sanciti
dagli artt. 6 della direttiva 2001/77/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 27 settembre 2001, sulla promozione dell'energia
elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato
interno dell'elettricita' e 12 del decreto legislativo 29 dicembre
2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), e agli obblighi
internazionali sanciti dagli artt. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 e 1 del Protocollo
addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, nonche'
dell'art. 2 del Protocollo di Kyoto dell'11 dicembre 1997
(Convenzione sui cambiamenti climatici), ratificato e reso esecutivo
con legge 1° giugno 2002, n. 120.
Il Consiglio di Stato riferisce che il Comune di Serracapriola e
la societa' Daunia Wind srl stipulavano in data 24 maggio 2006 una
«convenzione regolante la concessione di aree in favore della
societa' per la costruzione, il funzionamento e la manutenzione di un
impianto eolico» su aree a destinazione agricola comprese nel
territorio comunale. La societa' assumeva, tra l'altro, l'onere di
pagare un corrispettivo annuo per le obbligazioni assunte
dall'amministrazione e per la costituzione di diritti di servitu' e
di ogni altro onere o disagio.
A seguito del rilascio dell'autorizzazione unica ex art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003 da parte della Regione Puglia e della
realizzazione dell'impianto, la societa' Daunia Wind srl - e la
societa' Daunia Serracapriola srl, subentrata nel relativo ramo
d'azienda - a partire dall'anno 2016 non corrispondevano piu' al
Comune il canone convenuto sull'assunto dell'illegittimita' della
relativa pattuizione. Le predette imprese proponevano dinanzi al
Tribunale amministrativo regionale per la Puglia domanda di
declaratoria di nullita' della convenzione stipulata con l'ente
territoriale, nella parte in cui contemplava l'obbligo a carico di
esse ricorrenti di pagare un corrispettivo economico per la mera
localizzazione di un impianto eolico sul territorio comunale, ossia
una misura di compensazione di carattere meramente patrimoniale, in
quanto contraria a norme imperative.
Nel corso del giudizio di primo grado era emanata la disposizione
censurata, la quale, in presenza di determinati presupposti, ha
"cristallizzato" l'efficacia degli accordi bilaterali in questione
sottoscritti prima del 3 ottobre 2010. In virtu' dello ius
superveniens, il TAR Puglia rigettava il ricorso.
Le societa' Daunia Wind srl e Daunia Serracapriola srl
proponevano appello al Consiglio di Stato che riteneva le questioni
di legittimita' costituzionale della predetta disposizione rilevanti
e non manifestamente infondate.
In particolare, in punto di rilevanza, il Collegio evidenzia che
la norma censurata e' stata posta a fondamento della decisione di
rigetto della sentenza di primo grado e che la stessa trova
applicazione con riguardo alla convenzione stipulata tra le parti le
cui misure hanno natura meramente patrimoniale atteso che esse
pongono a carico degli operatori oneri economici che non sono volti a
compensare uno specifico e concreto pregiudizio ambientale e/o
paesaggistico arrecato al territorio dal parco eolico.
Il Consiglio di Stato premette di non poter effettuare
un'interpretazione costituzionalmente conforme dell'art. 1, comma
953, della legge n. 145 del 2018, nel senso di ritenere lo stesso
riferito alle sole misure di compensazione di carattere diverso da
quelle meramente patrimoniali, in quanto, da un lato, tale
disposizione normativa non effettua alcuna distinzione sul contenuto
delle misure e, da un altro, un'interpretazione restrittiva farebbe
venire meno la ratio dell'intervento del legislatore.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Consiglio di Stato
dubita, in primo luogo, della compatibilita' della disposizione con
il principio di ragionevolezza, poiche', eccedendo dalle esigenze
connesse all'obiettivo legittimo di adeguare per il futuro gli
accordi contenenti misure compensative di carattere meramente
patrimoniale alle linee guida nazionali ministeriali entrate in
vigore il 3 ottobre 2010, dispone per il passato la sanatoria
generalizzata di accordi contrari alle stesse. Tale irragionevolezza
si correlerebbe, vieppiu', alla circostanza che la norma non
contempla ipso iure l'inefficacia, neppure per il periodo successivo
alla propria entrata in vigore, di tali convenzioni, ne' prevede
alcun termine entro il quale le stesse devono essere riviste dalle
parti.
Il Collegio rimettente assume inoltre un possibile contrasto
dell'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018, con l'art. 24
Cost., poiche' vanificherebbe gli effetti di un'azione di impugnativa
per nullita' di clausole, come quelle che prevedono misure di
compensazione meramente patrimoniale, contrarie a norme imperative e
prive di causa.
Il giudice a quo solleva, altresi', dubbi sulla legittimita'
costituzionale della disposizione censurata rispetto ai principi
della separazione dei poteri (in riferimento agli artt. 3, 97, 101,
102 e 113 Cost.) e del giusto processo, sancito, quest'ultimo, dagli
artt. 111 Cost. e 6 CEDU (quale norma interposta ex art. 117, primo
comma, Cost.).
L'incompatibilita' con tali parametri potrebbe derivare
dall'incidenza dell'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018 su
processi in corso, in assenza, peraltro, di contrasti
giurisprudenziali in ordine all'invalidita' delle convenzioni
stipulate dagli operatori del settore eolico con i Comuni prevedenti
misure di compensazione di natura esclusivamente patrimoniale. Di
qui, secondo il giudice rimettente, la previsione normativa potrebbe
violare l'art. 117, primo comma, Cost., anche in relazione agli
obblighi assunti sul piano internazionale ed europeo, sotto il
distinto profilo del contrasto con il preminente principio di massima
diffusione delle energie rinnovabili.
Il Consiglio di Stato ravvisa poi una potenziale incompatibilita'
della disposizione censurata con il principio della liberta' di
iniziativa economica sancito dall'art. 41 Cost., nella misura in cui,
sostanzialmente, tramuta una libera attivita' di impresa in un
rapporto concessorio e costituisce, preservando sino alla revisione
l'efficacia di tali accordi, un disincentivo economico alla
continuazione dell'attivita' per l'intero ciclo degli impianti. Sotto
quest'ultimo profilo, il Collegio ritiene che la norma potrebbe
violare l'art. 117, primo comma, Cost., anche in relazione all'art. l
Prot. addiz. CEDU, perche' comporta, in modo imprevedibile e in
violazione dei principi di legalita' e proporzionalita', una lesione
del diritto di proprieta', ossia della legittima aspettativa degli
operatori economici a ottenere la restituzione degli importi versati
in esecuzione di accordi invalidi.
1.1.- In data 22 giugno 2020 si sono costituite in giudizio le
societa' Daunia Wind srl e Daunia Serracapriola srl rilevando, in
primo luogo, il contrasto della norma censurata con il principio di
effettivita' della tutela giurisdizionale, sancito dagli artt. 24 e
117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU,
nonche' ai principi della separazione dei poteri e del giusto
processo (rispetto agli artt. 3, 97, 101, 102, 111, 113 e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione allo stesso art. 6 CEDU), in
virtu' dell'intervento, con una norma avente efficacia retroattiva,
nell'ambito di un contesto normativo e giurisprudenziale che, in
realta', gia' prima dell'adozione delle linee guida di cui al decreto
del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010 (Linee guida
per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili),
era chiaro nel senso della nullita' delle misure compensative di
carattere meramente patrimoniale in relazione alla costruzione e al
rilascio di titoli abilitativi per impianti alimentati da fonti
rinnovabili. Rilevano le societa' costituite che, peraltro, la stessa
norma censurata non pone in discussione l'invalidita' di tali misure,
ma ne preserva la sola efficacia all'esclusivo fine, desumibile anche
dai lavori preparatori, di incidere sui contenziosi in essere,
rendendo inutiliter data la relativa tutela giurisdizionale e cio'
senza una motivazione di interesse generale, non potendo considerarsi
tale quella di preservare il bilancio degli enti locali che "hanno
fatto cassa" in forza di convenzioni nulle.
Rilevano, poi, che l'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del
2018, contrasta con i principi di ragionevolezza e proporzionalita',
poiche' non preserva l'efficacia delle convenzioni contemplanti
misure di compensazione di natura patrimoniale per il solo periodo
anteriore all'emanazione delle linee guida ministeriali, ma fino alla
propria entrata in vigore, ossia alla data del 1° gennaio 2019,
momento a partire dal quale e' prevista, tuttavia, solo la
possibilita' di una revisione delle convenzioni in modo da
conformarle alle linee guida, senza fornire alcuna indicazione per
superare l'eventuale dissenso delle amministrazioni coinvolte. La
norma censurata avrebbe inoltre carattere arbitrario, poiche' non ha
bilanciato in alcun modo l'interesse finanziario dei Comuni coinvolti
con i diritti costituzionali degli operatori incisi, discriminando,
peraltro, tra quelli che hanno sottoscritto le convenzioni prima e
dopo l'emanazione del d.m. 10 settembre 2010. Deducono, inoltre, le
predette societa' che la disposizione della cui legittimita'
costituzionale dubita il Consiglio di Stato violerebbe il diritto di
proprieta' delle stesse, sancito dall'art. 1 Prot. addiz. CEDU e il
principio di affidamento, fondato sull'art. 6 CEDU e di qui l'art.
117, primo comma, Cost., in quanto, secondo la consolidata
giurisprudenza europea, costituiscono "beni" tutelabili dal
richiamato art. 1 anche i crediti degli operatori economici sui quali
gli stessi possano vantare una legittima aspettativa. Evidenziano,
infine, che la previsione censurata contrasterebbe con il diritto di
libera iniziativa economica imponendo il pagamento di un canone per
lo svolgimento di un'attivita' soggetta solo ad autorizzazione e non
ad una concessione.
In via subordinata, le societa' costituite chiedono alla Corte di
investire con ricorso per rinvio pregiudiziale interpretativo la
Corte di giustizia dell'Unione europea al fine di verificare se le
direttive 1996/92/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 19
dicembre 1996, concernente norme comuni per il mercato interno
dell'energia elettrica, 2003/54/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato
interno dell'energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE,
2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio
2009, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia
elettrica e che abroga la direttiva 2003/54/CE, 2009/28/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, sulla
promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante
modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e
2003/30/CE, 2018/2001/UE del Parlamento europeo e del Consiglio,
dell'11 dicembre 2018, sulla promozione dell'uso dell'energia da
fonti rinnovabili (rifusione), nella parte in cui prevedono un
mercato aperto anche per il settore dell'energia, condizionandone la
libera attivita' solo al rilascio di una autorizzazione gratuita, e
fissano obiettivi di semplificazione delle procedure autorizzative e
di certezza per gli investitori, insieme alla liberta' di
circolazione delle merci, dei servizi e dei capitali a norma del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, come modificato
dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato
dalla legge 2 agosto 2008, n. 130 in combinato disposto con i diritti
di liberta' di iniziativa economica e proprieta' di cui agli artt. 16
e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007 (CDFUE), e al diritto a un ricorso effettivo di cui
all'art. 47 CDFUE, ostino a una normativa nazionale, come quella
rilevante nel presente giudizio, che conserva l'efficacia di accordi
contemplanti misure compensative meramente patrimoniali per la
realizzazione di impianti volti alla produzione di energia elettrica,
sebbene ne fosse stata prevista l'illegittimita' sin dall'anno 2003,
per effetto dell'art. 12, comma 6, del d.lgs. n. 387 del 2003.
1.2.- In data 23 giugno 2020 si e' costituito il Comune di
Serracapriola, chiedendo la declaratoria di inammissibilita' e, in
subordine, di non fondatezza delle questioni sollevate dal Consiglio
di Stato.
Nel merito il Comune deduce, quanto alla violazione dell'art. 3
Cost., che la sanatoria generalizzata delle convenzioni contenenti
misure compensative meramente patrimoniali a carico degli operatori
economici del settore eolico, della cui legittimita' il Consiglio di
Stato dubita rispetto al predetto parametro, e' coerente con la
consolidata giurisprudenza costituzionale che, specie con riguardo
alla materia dei condoni straordinari, ritiene ammissibili strumenti
di sanatoria di passate irregolarita' o illegittimita' se l'obiettivo
e' chiudere con un «passato illegale» in vista di una nuova
disciplina della materia. Tale nuova disciplina sarebbe costituita,
nella specie, dall'emanazione delle linee guida ministeriali del 10
settembre 2010, prima delle quali il contesto normativo si prestava a
differenti interpretazioni in ordine alla legittimita' delle misure
di compensazione meramente patrimoniali e rispetto al quale era
derivato un quadro estremamente variegato circa le misure
ammissibili, come attestato dall'esame delle singole convenzioni.
Inoltre, secondo la difesa del Comune, a differenza di quanto
evidenziato nell'ordinanza di rimessione, rispetto alle pattuizioni
contenute nelle convenzioni stipulate prima della data del 3 ottobre
2010, in contrasto con le predette linee guida nazionali, la norma
censurata avrebbe introdotto, dalla propria entrata in vigore (ossia
dal 1° gennaio 2019), un obbligo di adeguamento di natura giuridica,
con la conseguente possibilita' per gli operatori economici di
richiedere, ove necessario anche in giudizio, l'adempimento del
relativo obbligo da parte degli enti territoriali. Sottolinea il
Comune che la violazione del canone di ragionevolezza sarebbe
vieppiu' esclusa nella fattispecie in esame, in cui la scelta del
legislatore tiene conto anche dell'esigenza, costituzionalmente
rilevante ex art. 81 Cost. e di interesse generale per la
funzionalizzazione ad assicurare cosi' i servizi prestati in favore
dei cittadini, di preservare dal dissesto gli enti territoriali che,
nel contesto antecedente all'emanazione delle linee guida del 2010,
avevano stipulato in buona fede le convenzioni.
Il Comune di Serracapriola contesta anche la asserita violazione,
da parte della norma censurata, dell'art. 24 Cost., stante la valenza
generale del precetto introdotto.
Quanto alla terza censura sollevata dal Consiglio di Stato,
l'ente ne deduce l'inammissibilita' laddove si riconduce al principio
della separazione dei poteri, che sarebbe estraneo al novero dei
principi costituzionali, e la non fondatezza rispetto all'assunta
violazione del giusto processo, trattandosi di una norma retroattiva
che non ha quale finalita' esclusiva quella di «sterilizzare» i
contenziosi pendenti.
Secondo la difesa del Comune, poi, la norma censurata non
violerebbe neppure l'art. 117, primo comma, Cost., rispetto agli
obblighi internazionali che sanciscono la promozione delle energie
rinnovabili, poiche' l'autorizzazione, rilasciata dalle Regioni e non
dai Comuni, e' gratuita. Inoltre, la previsione per la quale, ai fini
dell'operativita' della stessa, le convenzioni dovevano essere state
oggetto di libera pattuizione con gli operatori economici, esclude
dal relativo ambito applicativo tutte le ipotesi nelle quali, in modo
surrettizio, tale principio di gratuita' sia stato "aggirato".
Inoltre l'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018 non sarebbe
suscettibile di determinare per il futuro un disincentivo rispetto
alla piena promozione delle energie rinnovabili andando ad incidere
solo sul passato. Per ragioni analoghe, il Comune di Ordona esclude
la violazione dell'art. 41 Cost. da parte della previsione censurata,
trattandosi di obblighi liberamente assunti dagli operatori economici
e riguardando la sanatoria il solo "passato".
1.3.- Con atto del 23 giugno 2020 e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, deducendo l'inammissibilita' ed in subordine la
non fondatezza delle questioni sollevate.
La difesa statale ha dedotto l'inammissibilita' della questione
per omessa motivazione sulla rilevanza, dalle quali si evincerebbe
peraltro che quella sottesa all'ordinanza di rimessione e' una litis
ficta volta a proporre in via principale questione di legittimita'
costituzionale della disposizione censurata in mancanza dei
presupposti in presenza dei quali e' eccezionalmente possibile.
Nel merito l'Avvocatura generale dello Stato evidenzia la non
fondatezza delle censure afferenti l'art. 3 Cost., in quanto, anche
in ragione dell'espressa possibilita' per gli enti locali di
stipulare convenzioni contenenti misure di compensazione e di
riequilibrio ambientale con gli operatori economici previste
dall'art. 1, comma 5, della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino
del settore energetico, nonche' delega al Governo per il riassetto
delle disposizioni vigenti in materia di energia), prima
dell'emanazione delle linee guida di cui al d.m. 10 settembre 2010,
non era chiaro il quadro normativo in tema di misure di
compensazione, al punto che, con la sentenza n. 119 del 2010, la
Corte costituzionale aveva ritenuto opportuno fornire una definizione
delle stesse. La difesa dello Stato sottolinea, inoltre, la non
fondatezza anche delle questioni di legittimita' costituzionale
inerenti la pretesa violazione, da parte della disposizione
censurata, dei principi della separazione dei poteri e del giusto
processo, poiche' la giurisprudenza costituzionale ritiene
ammissibili leggi retroattive adeguatamente giustificate sul piano
della ragionevolezza. Sotto quest'ultimo profilo, in particolare, la
norma censurata non potrebbe ritenersi arbitraria, in quanto fondata
sull'esigenza di evitare il dissesto di enti locali che avevano fatto
affidamento in buona fede sull'efficacia delle convenzioni, con un
bilanciamento adeguato dei rispettivi interessi da parte del
legislatore, tenuto conto che tali convenzioni sono state stipulate
liberamente dagli operatori economici. L'Avvocatura generale infine
evidenzia la non fondatezza delle ulteriori censure poiche' l'onere
derivante dalle misure di compensazione patrimoniale, proprio in
quanto frutto di una libera decisione delle stesse imprese, non
potrebbe violarne la libera iniziativa ex art. 41 Cost., ne' incidere
sul principio di massima diffusione delle energie rinnovabili di
matrice europea.
1.4.- Con atto del 19 giugno 2020 ha depositato atto di
intervento ad adiuvandum ai sensi dell'art. 4, comma 7, delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale,
l'Associazione nazionale energia del vento (ANEV) chiedendo
dichiararsi in via preliminare lo stesso ammissibile, poiche', quale
associazione di categoria del settore eolico che raccoglie tra i suoi
associati la maggior parte delle aziende del comparto, vanterebbe un
interesse specifico alla declaratoria di illegittimita'
costituzionale della norma censurata dal Consiglio di Stato.
1.5.- Con atti rispettivamente del 19 e del 23 giugno 2020 sono
state presentate opinioni scritte, quali amici curiae, ai sensi
dell'art. 4-ter delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale, ritenute ammissibili con separati decreti, da
parte della stessa ANEV e di ANCI Puglia - Associazione dei Comuni
pugliesi.
1.6.- In data 19 gennaio 2021 le societa' Daunia Wind srl e
Daunia Serracapriola srl hanno depositato memoria nella quale, oltre
a ribadire quanto osservato nell'atto di costituzione, hanno
replicato all'eccezione di inammissibilita' del Comune di
Serracapriola per difetto di rilevanza.
1.7.- In data 20 gennaio 2021 il Comune di Serracapriola ha
depositato memoria sottolineando, oltre a quanto gia' dedotto
nell'atto di costituzione, la ratio ambientale della disposizione
censurata, in una fase di transizione dalle misure di compensazione
patrimoniale a quelle di compensazione ambientale.
1.8.- Con memoria del 20 gennaio 2021 il Presidente del Consiglio
dei ministri ha ribadito l'eccezione di manifesta inammissibilita'
delle questioni di legittimita' costituzionale per carente
motivazione sulla rilevanza e l'infondatezza delle stesse.
2.- Con ordinanza in data 27 gennaio 2020 (r.o. n. 57 del 2020),
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quinta, ha
sollevato questioni incidentali di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018, con riferimento
ai medesimi parametri evocati nell'ordinanza iscritta al n. 56 del
r.o. 2020.
In punto di fatto il Consiglio di Stato riferisce che il Comune
di Faeto e la societa' Daunia Wind srl stipulavano, in data 30 agosto
2007, una «convenzione per la realizzazione di un parco eolico»
mediante la quale la societa' assumeva l'onere di pagare al Comune un
corrispettivo annuo per le obbligazioni assunte dall'amministrazione
e per la costituzione di diritti di servitu' e di ogni altro onere o
disagio, denominato «canone di compensazione complessivo».
A seguito del rilascio da parte della Regione Puglia
dell'autorizzazione unica ex art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, e
della messa in funzione dell'impianto, la societa' Daunia Wind srl -
e poi la societa' Daunia Faeto srl, subentrata nel relativo ramo
d'azienda - ne interrompevano la dazione dal 2013 sull'assunto
dell'illegittimita' della relativa pattuizione. Le predette imprese
adivano quindi il giudice amministrativo affinche' accertasse la
declaratoria di nullita' per contrarieta' a norme imperative della
predetta convenzione nella misura in cui contemplava il pagamento di
un corrispettivo economico per la mera localizzazione di un impianto
eolico sul territorio comunale.
Nel corso del giudizio di primo grado era emanata la disposizione
censurata, la quale, in presenza di determinati presupposti, ha
"cristallizzato" l'efficacia degli accordi bilaterali in questione
sottoscritti prima del 3 ottobre 2010. In virtu' di tale norma
sopravvenuta, il TAR Puglia rigettava il ricorso.
Le societa' Daunia Wind srl e Daunia Faeto srl proponevano
appello al Consiglio di Stato, che riteneva rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di legittimita' costituzionale
della predetta norma, sotto molteplici profili.
In ordine alla rilevanza, il giudice a quo evidenzia che la
disposizione e' stata posta a fondamento della decisione di rigetto
della sentenza di primo grado e che non vi e' dubbio che la stessa
operi con riguardo alla convenzione stipulata tra le parti le cui
misure hanno natura meramente patrimoniale.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Consiglio di Stato
solleva i medesimi dubbi di legittimita' costituzionale propri
dell'ordinanza di rimessione in pari data iscritta al n. 56 del r.o.
2020.
2.1.- In data 22 giugno 2020 si sono costituite in giudizio le
societa' Daunia Wind srl e Daunia Faeto srl spiegando, a propria
volta, difese analoghe a quelle della medesima Daunia Wind srl e
della Daunia Serracapriola srl nel procedimento di cui all'ordinanza
iscritta al n. 56 del r.o. 2020.
2.2.- In data 23 giugno 2020 si e' costituito in giudizio il
Comune di Faeto eccependo l'inammissibilita' della questione per
difetto di motivazione sulla rilevanza e la non fondatezza della
stessa nel merito, con difese analoghe, sotto quest'ultimo aspetto, a
quelle spiegate dal Comune di Serracapriola nel procedimento di cui
all'ordinanza iscritta al n. 56 del r.o. 2020.
2.3.- Con atto del 23 giugno 2020 e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, deducendo l'inammissibilita' ed in subordine la
non fondatezza delle questioni sollevate per le medesime ragioni di
cui all'atto di intervento in pari data nel procedimento di cui
all'ordinanza iscritta al n. 56 del r.o. 2020.
2.4.- Con atto del 19 giugno 2020 ha depositato anche in tale
procedimento atto di intervento ad adiuvandum l'ANEV.
2.5.- Con atti rispettivamente del 19 e del 23 giugno 2020 sono
state presentate, da parte della stessa ANEV e di ANCI Puglia,
opinioni scritte, quali amici curiae, ai sensi dell'art. 4-ter delle
Norme integrative, ritenute ammissibili con separati decreti.
2.6.- Con memoria del 19 gennaio 2021 le societa' Daunia Wind srl
e Daunia Faeto srl hanno replicato alle eccezioni pregiudiziali
formulate dalle altre parti e ribadito le proprie conclusioni nel
senso della fondatezza delle questioni sollevate dal Consiglio di
Stato.
2.7.- Con memoria del 20 gennaio 2021 il Comune di Faeto ha
replicato - con argomentazioni sovrapponibili a quelle del Comune di
Serracapriola nel procedimento di cui all'ordinanza iscritta al n. 56
del r.o. 2020 - alle deduzioni delle altre parti.
2.8.- Con memoria del 20 gennaio 2021 il Presidente del Consiglio
dei ministri ha ribadito l'eccezione di manifesta inammissibilita'
delle questioni di legittimita' costituzionale per carente
motivazione sulla rilevanza e in ogni caso, nel merito, la manifesta
infondatezza delle censure prospettate.
3.- Con ordinanza in data 27 gennaio 2020 (r.o. n. 58 del 2020),
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quinta, ha
sollevato questioni incidentali di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018, con riferimento
ai medesimi parametri evocati nelle ordinanze di rimessione iscritte
ai numeri 56 e 57 del r.o. 2020.
In punto di fatto il Consiglio di Stato riferisce che il Comune
di Ordona e la societa' Eurowind srl stipulavano una convenzione
«regolante la concessione per la realizzazione di una centrale
eolica» nella quale la societa' assumeva l'obbligo di pagare
all'amministrazione una somma una tantum e alcuni importi periodici.
A seguito del rilascio dell'autorizzazione unica e della messa in
esercizio dell'impianto, le societa' Eurowind srl e Eurowind Ordona
srl (quale soggetto subentrato nel relativo ramo d'azienda)
interrompevano la corresponsione di tali importi.
Il Comune di Ordona ne richiedeva il pagamento con ordinanze di
ingiunzione impugnate dinanzi al TAR Puglia che, in accoglimento del
ricorso, annullava le stesse assumendo l'invalidita' della
convenzione presupposta.
Il Comune di Ordona proponeva appello al Consiglio di Stato
deducendo l'illegittimita' della decisione impugnata e facendo a tal
fine riferimento, nelle memorie conclusive, allo ius superveniens
retroattivo costituito dall'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del
2018.
Il giudice rimettente ha ritenuto rilevanti e non manifestamente
infondate le questioni di legittimita' costituzionale della predetta
norma, sotto molteplici parametri, coincidenti, anche nelle
motivazioni sottese, a quelli delle ordinanze iscritte ai numeri 56 e
57 del r.o. 2020.
3.1.- In data 23 giugno 2020 si e' costituito in giudizio il
Comune di Ordona chiedendo la declaratoria di inammissibilita' delle
questioni per macroscopica lacunosita' della motivazione in punto di
rilevanza e formulando, nel merito, deduzioni analoghe a quelle degli
altri enti territoriali nei giudizi di cui alle ordinanze iscritte ai
numeri 56 e 57 del r.o. 2020.
3.2.- Con atto del 23 giugno 2020 e' intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale, deducendo l'inammissibilita' e in subordine
la non fondatezza delle questioni sollevate per le medesime ragioni
dedotte nei procedimenti di cui alle ordinanze di rimessione iscritte
ai numeri 56 e 57 del r.o. 2020.
3.3.- In data 19 giugno 2020 ha depositato atto di intervento ad
adiuvandum ai sensi dell'art. 4, comma 7, delle Norme integrative,
l'ANEV chiedendo dichiararsi in via preliminare lo stesso
ammissibile, poiche', quale associazione di categoria del settore
eolico che raccoglie tra i suoi associati la maggior parte delle
aziende del comparto, vanterebbe un interesse specifico alla
declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma censurata
dal Consiglio di Stato.
3.4.- Sono state inoltre presentate opinioni scritte, quali amici
curiae, ai sensi dell'art. 4-ter delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, da parte della stessa
ANEV, di ANCI Puglia e dell'Unione nazionale comuni comunita' enti
montani (UNCEM), ritenute ammissibili con separati decreti.
3.5.- Con memoria del 20 gennaio 2021 la societa' Eurowind srl ha
replicato alle eccezioni di carenza di motivazione sulla rilevanza e
ha ribadito le motivazioni a sostegno della fondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal Consiglio di
Stato.
3.6.- Con memoria del 20 gennaio 2021 il Comune di Ordona ha a
propria volta replicato - con argomentazioni sovrapponibili a quelle
spiegate dai Comuni di Serracapriola e di Faeto rispettivamente nei
procedimenti di cui alle ordinanze iscritte ai numeri 56 e n. 57 del
r.o. 2020 - alle deduzioni delle altre parti.
3.7.- Con memoria del 20 gennaio 2021 il Presidente del Consiglio
dei ministri ha ribadito l'eccezione di manifesta inammissibilita'
delle questioni di legittimita' costituzionale per carente
motivazione sulla rilevanza e la manifesta infondatezza, in ogni
caso, nel merito, delle censure prospettate.
4.- Con ordinanza in data 27 dicembre 2019 (r.o. n. 59 del 2020),
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quinta, ha
sollevato questioni incidentali di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018, con riferimento
ai medesimi parametri evocati nelle ordinanze di rimessione iscritte
ai numeri 56, 57 e 58 del r.o. 2020.
In punto di fatto il Consiglio di Stato riferisce che il Comune
di Ordona e la societa' Inergia srl stipulavano in data 26 luglio
2006 una «convenzione regolante la concessione per la realizzazione
di una centrale eolica» nella quale la societa' assumeva l'obbligo di
pagare all'amministrazione una somma una tantum e alcuni importi
periodici.
A seguito del rilascio dell'autorizzazione unica e della messa in
esercizio dell'impianto, la societa' Parco Eolico Ordona srl, alla
quale la controllante Inergia srl aveva conferito il ramo d'azienda
contenente la centrale eolica, interrompeva la corresponsione di tali
importi.
Il Comune di Ordona ne richiedeva il pagamento con ordinanza di
ingiunzione impugnata dinanzi al TAR Puglia che, in accoglimento del
ricorso, annullava le stesse assumendo l'invalidita' della
convenzione presupposta.
Il Comune di Ordona proponeva appello al Consiglio di Stato
deducendo l'illegittimita' della decisione impugnata e facendo a tal
fine riferimento, nelle memorie conclusive, allo ius superveniens
retroattivo costituito dall'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del
2018.
Il giudice rimettente ha ritenuto rilevanti e non manifestamente
infondate le questioni di legittimita' costituzionale della predetta
norma, sotto molteplici parametri, coincidenti, anche nelle
motivazioni sottese, a quelli delle ordinanze iscritte ai numeri 56,
57 e 58 del r.o. 2020.
4.1.- In data 19 giugno 2020 si e' costituita in giudizio la
societa' Parco Eolico Ordona srl, la quale ha svolto deduzioni
analoghe a quelle spiegate nel procedimento di cui all'ordinanza n.
58 del 2020.
4.2.- In data 19 giugno 2020 si e' costituita l'ANEV - quale
associazione intervenuta nel giudizio a quo - svolgendo
considerazioni a sostegno della declaratoria di illegittimita'
incostituzionale della disposizione censurata.
4.3.- In data 23 giugno 2020 si e' costituito il Comune di Ordona
chiedendo la declaratoria di inammissibilita' ed, in subordine, di
non fondatezza delle questioni sollevate dal Consiglio di Stato, con
le medesime argomentazioni sottese all'atto di costituzione del
medesimo ente territoriale nel procedimento di cui all'ordinanza
iscritta al n. 58 del r.o. 2020.
4.4.- Con atto del 23 giugno 2020 e' intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale, deducendo l'inammissibilita' ed, in
subordine, la non fondatezza delle questioni sollevate, per ragioni
analoghe a quelle degli atti di intervento nei giudizi di cui alle
ordinanze iscritte ai numeri 56, 57 e 58 del r.o. 2020.
4.5.- Sono state inoltre presentate opinioni scritte, quali amici
curiae, ai sensi dell'art. 4-ter delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, da parte di ANCI Puglia e
dell'UNCEM, ritenute ammissibili con separati decreti.
4.6.- Con memoria del 20 gennaio 2021 il Comune di Ordona ha a
propria volta replicato - con argomentazioni sovrapponibili a quelle
gia' spiegate nel procedimento di cui all'ordinanza r.o. n. 58 del
2020 - alle deduzioni delle altre parti.
4.7.- Con memoria del 20 gennaio 2021 il Presidente del Consiglio
dei ministri ha ribadito l'eccezione di manifesta inammissibilita' e
infondatezza delle questioni di legittimita' costituzionale.
Considerato in diritto
1.- Con quattro ordinanze di analogo tenore, rispettivamente
iscritte ai numeri 56, 57, 58 e 59 del relativo registro del 2020, il
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quinta, ha
sollevato questioni incidentali di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 953, della legge 30 dicembre 2018, n. 145
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), in riferimento agli
artt. 3, 24, 41, 97, 101, 102, 111, 113 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione ai principi generali della
materia della produzione energetica da fonti rinnovabili sanciti
dagli artt. 6 della direttiva 2001/77/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 27 settembre 2001, sulla promozione dell'energia
elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato
interno dell'elettricita' e 12 del decreto legislativo 29 dicembre
2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita') e agli obblighi
internazionali sanciti dagli artt. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 e 1 del Protocollo
addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, nonche'
dell'art. 2 del Protocollo di Kyoto dell'11 dicembre 1997
(Convenzione sui cambiamenti climatici), ratificato e reso esecutivo
con legge 1° giugno 2002, n. 120.
Il Consiglio di Stato dubita, in primo luogo, della
compatibilita' della disposizione con il principio di ragionevolezza,
poiche', eccedendo dalle esigenze connesse all'obiettivo legittimo di
adeguare per il futuro gli accordi contenenti misure compensative di
carattere meramente patrimoniale alle linee guida approvate con d.m.
del 10 settembre 2010 ed entrate in vigore il successivo 3 ottobre
(Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili), dispone per il passato la sanatoria generalizzata di
accordi contrari alle stesse. Tale irragionevolezza si correlerebbe,
vieppiu', alla circostanza che la norma non contempla ipso iure
l'inefficacia, neppure per il periodo successivo alla propria entrata
in vigore, di tali convenzioni, ne' prevede alcun termine entro il
quale le stesse devono essere riviste dalle parti.
Il Collegio rimettente assume inoltre un possibile contrasto
dell'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018 con l'art. 24
Cost., poiche' vanificherebbe gli effetti di un'azione di impugnativa
per nullita' di clausole, come quelle che prevedono misure di
compensazione meramente patrimoniale, contrarie a norme imperative e
prive di causa.
Il giudice a quo solleva, altresi', dubbi sulla legittimita'
costituzionale della disposizione censurata rispetto ai principi
della separazione dei poteri (in riferimento agli artt. 3, 97, 101,
102 e 113 Cost.) e del giusto processo, sancito, quest'ultimo, dagli
artt. 111 Cost. e 6 CEDU (quale norma interposta ex art. 117, primo
comma, Cost.).
L'incompatibilita' con tali parametri deriverebbe dall'incidenza
della norma su processi in corso, idonea a determinarne la decisione,
in assenza, peraltro, di contrasti giurisprudenziali in ordine
all'invalidita' delle convenzioni, stipulate dagli operatori del
settore eolico con i Comuni, prevedenti misure di compensazione di
natura esclusivamente patrimoniale.
Il Consiglio di Stato ravvisa poi una potenziale incompatibilita'
della disposizione censurata con il principio della liberta' di
iniziativa economica sancito dall'art. 41 Cost., nella misura in cui,
sostanzialmente, tramuta una libera attivita' di impresa in un
rapporto concessorio e costituisce, preservando sino alla revisione
l'efficacia di tali accordi, un disincentivo economico alla
continuazione dell'attivita' per l'intero ciclo degli impianti. Sotto
quest'ultimo profilo, il Collegio ritiene che la norma potrebbe
violare l'art. 117, primo comma, Cost., anche in relazione all'art. l
Prot. addiz. CEDU, perche' comporta, in modo imprevedibile e in
violazione dei principi di legalita' e proporzionalita', una lesione
del diritto di proprieta', ossia della legittima aspettativa degli
operatori economici a ottenere la restituzione degli importi versati
in esecuzione di accordi invalidi.
La norma censurata potrebbe, secondo il Collegio rimettente,
violare l'art. 117, primo comma, Cost., anche in relazione agli
obblighi assunti sul piano internazionale ed europeo ai fini della
massima diffusione delle energie rinnovabili, che sarebbe compromessa
dall'incidenza di queste convenzioni sul procedimento volto
all'emanazione del provvedimento di autorizzazione.
2.- I giudizi devono essere riuniti in ragione della loro
connessione oggettiva, per essere trattati congiuntamente e decisi
con un'unica pronuncia.
3.- In via preliminare va rilevato che l'Associazione nazionale
energia del vento (ANEV), che e' ritualmente costituita nel giudizio
di cui alla ordinanza iscritta al n. 59 del r.o. 2020, in quanto gia'
parte nel giudizio a quo, ha anche depositato, negli altri giudizi,
atto di intervento ad adiuvandum, quale associazione senza scopo di
lucro alla quale sono iscritte la maggior parte delle imprese del
settore delle energie rinnovabili.
L'intervento e' inammissibile.
Infatti l'art. 4, comma 7, delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale stabilisce che «[n]ei giudizi in
via incidentale possono intervenire i titolari di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto dedotto
in giudizio». Tale disposizione recepisce la costante giurisprudenza
di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 98 del 2019 e n. 237 del
2013; ordinanze allegate alle sentenze n. 16 del 2017, n. 82 del
2013, n. 272 del 2012, n. 349 del 2007, n. 279 del 2006 e n. 291 del
2001), secondo cui la partecipazione al giudizio incidentale di
legittimita' costituzionale e' circoscritta, di norma, alle parti del
giudizio a quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri e,
nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale
(artt. 3 e 4 delle Norme integrative). In questo ambito, e' ammesso
l'intervento soltanto di soggetti terzi che siano titolari di un
interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari
di ogni altro, dalla norma oggetto di censura (sentenze n. 158 del
2020 con allegata ordinanza letta all'udienza del 10 giugno 2020, n.
119 del 2020, n. 30 del 2020 con allegata ordinanza letta all'udienza
del 15 gennaio 2020, n. 253 del 2019 con allegata ordinanza letta
all'udienza del 22 ottobre 2019, n. 206 del 2019 con allegata
ordinanza letta all'udienza del 4 giugno 2019, n. 173 del 2019 con
allegata ordinanza letta all'udienza del 18 giugno 2019; n. 98 del
2019 e n. 180 del 2018; ordinanze n. 202 del 2020 e n. 204 del 2019).
In sostanza l'intervento e' ammissibile solo nell'ipotesi in cui
l'incidenza sulla posizione soggettiva dell'interveniente sia
conseguenza immediata e diretta dell'effetto che la pronuncia della
Corte costituzionale produce sul rapporto sostanziale oggetto del
giudizio a quo (ex multis, sentenze n. 98 del 2019 e n. 345 del
2005).
Alla luce di quanto premesso, l'ANEV non vanta un interesse
qualificato che consente l'intervento di terzi nel giudizio
incidentale davanti alla Corte, interesse che, come evidenziato,
sussiste solo allorche' si configuri una «posizione giuridica
suscettibile di essere pregiudicata immediatamente e
irrimediabilmente dall'esito del giudizio incidentale» (sentenze n.
159 del 2019 e n. 194 del 2018 con allegata ordinanza letta
all'udienza del 25 settembre 2018; ordinanza n. 271 del 2020) e non
anche, come nel caso dell'ANEV, ove il terzo sia portatore di meri
indiretti, e piu' generali, interessi, connessi ai suoi scopi
statutari.
4.- In via pregiudiziale occorre innanzi tutto rilevare che il
pacifico giudicato implicito sulla giurisdizione del giudice
amministrativo fuga ogni possibile dubbio che potrebbe derivare dalla
giurisprudenza delle sezioni unite della Corte di cassazione (Corte
di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 12 giugno 2015, n.
12177), la quale ha ritenuto che appartenga alla giurisdizione del
giudice ordinario la controversia avente ad oggetto l'azione di
nullita' di una convenzione tra un operatore del settore dell'energia
eolica e un Comune, concernente l'assegnazione di aree comunali per
l'installazione di impianti eolici.
Nei distinti giudizi a quibus innanzi al Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia la giurisdizione e' stata ancorata
all'assimilabilita' delle convenzioni in discussione agli accordi
procedimentali di cui all'art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi), soggette, ai sensi dell'art.
133, primo comma, lettera a), numero 2), del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.
In mancanza di impugnazione sul punto trova applicazione l'art. 9
del d.lgs. n. 104 del 2010, per cui non si puo' piu' porre in
discussione la giurisdizione del giudice amministrativo quando si e'
formato il giudicato, anche implicito, sulla questione.
Correttamente, pertanto, il Consiglio di Stato, in nessuna delle
quattro ordinanze di rimessione prende in esame il profilo della
giurisdizione.
5.- Sotto un diverso aspetto, l'Avvocatura generale dello Stato
ha dedotto, con riferimento a tutti i procedimenti,
l'inammissibilita' della questione per omessa motivazione sulla
rilevanza, dalla quale si evincerebbe la lis ficta sottesa alle
ordinanze di rimessione, che sarebbero in via principale volte a
proporre le sollevate questioni di legittimita' costituzionale della
disposizione censurata.
L'eccezione non e' fondata, poiche' le controversie nelle quali
si e' innestato l'incidente di legittimita' costituzionale hanno
origine in un effettivo contenzioso tra operatori economici e Comuni
sulla validita' degli accordi stipulati prima del 3 ottobre 2010 e,
di qui, sulla sussistenza delle obbligazioni economiche degli
operatori del settore delle energie rinnovabili in relazione alla
costruzione di impianti di produzione di energia rinnovabile sul
territorio di questi.
Ne', peraltro, viene in rilievo un difetto di incidentalita',
atteso che il relativo requisito e' integrato quando - come nelle
fattispecie considerate - la questione investe una disposizione
avente forza di legge che il rimettente deve applicare come passaggio
obbligato ai fini della risoluzione della controversia oggetto del
processo principale (tra le piu' recenti, sentenze n. 224 e n. 188
del 2020).
6.- Sia il Comune di Ordona che il Presidente del Consiglio dei
ministri hanno dedotto l'inammissibilita' delle questioni sollevate
dal Consiglio di Stato con le ordinanze iscritte ai numeri 58 e 59
del r.o. 2020 per carente motivazione sulla rilevanza.
Tale eccezione, con riferimento a queste due ordinanze, e'
fondata, mentre - puo' aggiungersi stante l'evidente parallelismo
delle quattro ordinanze di rimessione - sono invece ammissibili le
questioni sollevate dalle ordinanze iscritte ai numeri 56 e 57 del
r.o. 2020.
6.1.- Pur essendo analoghe le censure di illegittimita'
costituzionale che il Consiglio di Stato muove nelle quattro
ordinanze di rimessione, occorre distinguere in quanto i giudizi a
quibus sono diversi, come mostra, se non altro, la circostanza che
nei primi due (ordinanze iscritte ai numeri 56 e 57 del r.o. 2020)
appellanti sono gli operatori del settore eolico e resistente e' il
Comune, vittorioso in primo grado. All'opposto negli altri due
giudizi (ordinanze iscritte ai numeri 58 e 59 del r.o. 2020)
appellante e' il Comune e resistenti sono i produttori di energia
eolica, vittoriosi in primo grado.
6.2.- Nei primi due giudizi la disposizione censurata sopravviene
nel corso del giudizio di primo grado e quindi il TAR Puglia si
diffonde in ordine alla ritenuta sussistenza dei presupposti di fatto
per la sua applicabilita'. In particolare ritiene, motivando in
proposito, sia l'esistenza di un accordo tale da potersi qualificare
come «liberamente pattuito» dagli operatori del settore con gli enti
locali, sia la iscrizione dei relativi proventi nei bilanci dei
Comuni, cosi' come richiede la norma sopravvenuta.
All'esito di questa valutazione il TAR conclude per
l'applicabilita' di tale ius superveniens su cui fonda la pronuncia
di rigetto dell'impugnativa di nullita' della convenzione, non senza
aver preliminarmente dichiarato, a seguito di eccezione proposta
dalla difesa dei ricorrenti, la manifesta infondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale della norma sopravvenuta.
La stessa eccezione e' stata riproposta in grado d'appello
innanzi al Consiglio di Stato, il quale, invece, l'ha accolta, cosi'
sollevando le relative questioni di legittimita' costituzionale.
Per la rilevanza di tali questioni e' allora sufficiente la
considerazione, che fa il Consiglio di Stato, secondo cui ad essere
investita del dubbio di legittimita' costituzionale e' proprio la
norma applicata dal TAR per pervenire alla pronuncia di rigetto del
ricorso introduttivo del giudizio.
Se la norma fosse dichiarata costituzionalmente illegittima la
pronuncia del TAR dovrebbe essere necessariamente, almeno sotto
questo profilo, riformata.
Tanto basta per ritenere motivata la rilevanza e assicurata
l'ammissibilita' delle questioni sollevate.
6.3.- Negli altri due giudizi invece la norma censurata e'
sopravvenuta non gia' in primo grado, ma nel corso del giudizio
d'appello avverso pronunce del TAR, favorevoli agli operatori
resistenti, entrambe precedenti l'entrata in vigore della
disposizione censurata.
Ed allora l'onere motivazionale, quanto alla rilevanza della
questione, era diverso, e in realta' maggiore, per il Consiglio di
Stato, il quale avrebbe dovuto argomentare in ordine alla ritenuta
applicabilita', nel caso di specie, dello ius superveniens, quanto
sia alla riconducibilita' della singola convenzione, oggetto
dell'azione di nullita' esercitata in giudizio, alla fattispecie
dell'accordo «liberamente pattuito» dagli operatori del settore con
gli enti locali, sia alla iscrizione dei relativi proventi,
corrisposti o dovuti, nei bilanci del Comune resistente in primo
grado.
Invece il Consiglio di Stato nelle ordinanze iscritte ai numeri
58 e 59 del r.o. 2020, pur dando conto in narrativa della vicenda
processuale di primo grado, alla quale pero' era stata estranea la
disposizione censurata non ancora sopravvenuta, ha poi osservato, a
fondamento della ritenuta rilevanza delle sollevate questioni
incidentali di legittimita' costituzionale, che tale disposizione era
stata richiamata dall'amministrazione comunale nel suo atto di
appello a sostegno della propria impugnazione per contrastare
l'azione di nullita' proposta dall'originaria ricorrente ed accolta
in primo grado.
Ma questa deduzione della parte appellante nell'atto di
impugnazione non esonerava il Consiglio di Stato rimettente dal
motivare in ordine alla ritenuta sussistenza, in concreto, dei
presupposti che avrebbero reso applicabile nel giudizio d'appello
tale norma, non conosciuta, ne' tanto meno applicata, dal TAR,
perche' sopravvenuta solo dopo la sentenza di primo grado.
Tale onere motivazionale e' vieppiu' sussistente con riferimento,
in particolare, all'ordinanza iscritta al n. 58 del r.o. 2020. La
vicenda versata in quel giudizio, come risulta dalla narrativa
dell'ordinanza, era del tutto peculiare perche' le convenzioni che
venivano in rilievo erano due: una stipulata direttamente tra la
societa' del settore eolico e il Comune per «concessione di area»,
oggetto dell'azione di annullamento, e un'altra successiva, pattuita,
in seno alla conferenza dei servizi in occasione del rilascio
dell'autorizzazione unica, tra Regione, Comune e societa'. Il TAR ha
considerato questa sequenza delle due convenzioni e - dopo aver
escluso che la prima potesse qualificarsi come concessione di area
del Comune - e' pervenuto alla conclusione che la prima fosse in
realta' una convenzione spuria, non prevista dalla legge, non
sussistendo un potere autorizzatorio in capo all'ente comunale fuori
e prima della conferenza dei servizi.
In tal caso maggiormente sarebbe stata necessaria una specifica
motivazione in ordine alla riconducibilita' di questa singolare
vicenda alla fattispecie regolata dalla disposizione censurata.
Sono quindi inammissibili le questioni sollevate dal Consiglio di
Stato con le ordinanze rubricate ai nn. 58 e 59 del registro generale
dell'anno 2020.
7.- Il Comune di Serracapriola ha eccepito, poi, il difetto di
rilevanza delle questioni sollevate dal Consiglio di Stato nel
procedimento di cui all'ordinanza iscritta al n. 56 del r.o. 2020, in
quanto la convenzione stipulata dall'ente territoriale con la
societa' Daunia Wind srl, come si desumerebbe dal contenuto della
stessa, atterrebbe alla concessione dell'area di proprieta' dell'ente
territoriale per la realizzazione dell'impianto da parte
dell'operatore economico e, quindi, il corrispettivo previsto sarebbe
un canone di concessione della predetta area ed esulerebbe dal novero
delle misure di compensazione per le quali viene in rilievo
l'applicazione della norma censurata.
A propria volta, con memoria del 19 gennaio 2021, le parti hanno
replicato a tale eccezione evidenziando che, in realta', il Parco
eolico e' collocato, come contestualmente documentato mediante la
produzione dei contratti di affitto e delle visure catastali, su
suoli privati, mentre le aree delle quali il Comune ha concesso la
disponibilita', indicate in convenzione, sarebbero solo alcune strade
pubbliche, rimaste a servizio della collettivita', sulle quali sono
stati realizzati alcuni tratti del cavidotto interrato a servizio del
Parco eolico. La convenzione avrebbe quindi ad oggetto misure di
compensazione meramente patrimoniali e non gia' la concessione di
aree pubbliche, con conseguente rilevanza delle questioni sollevate.
L'eccezione del Comune non e' fondata, poiche' risulta dall'esame
della copiosa documentazione, prodotta dalla Daunia Wind srl e dalla
Daunia Serracapriola srl in allegato alla predetta memoria e non
contestata dal Comune, che, effettivamente, le aree sulle quali sono
installati gli aereogeneratori sono di proprieta' privata e non
comunale.
Pertanto deve ritenersi che gli obblighi economici a carico degli
operatori versati nella convenzione con l'ente locale integrino
essenzialmente misure di compensazione e quindi, potendo in tesi
ricadere nell'ambito di applicazione della disposizione censurata,
sono rilevanti - e anche sotto questo profilo ammissibili - le
questioni di legittimita' costituzionale sollevate.
8.- Passando al merito delle questioni, e' opportuno prima
ricostruire sommariamente il comune quadro normativo di riferimento
nel quale si collocano i giudizi di legittimita' costituzionale
promossi, con le ordinanze iscritte ai numeri 56 e 57 del r.o. 2020,
dal Consiglio di Stato.
Su un piano generale, giova ricordare che, come e' stato di
recente sottolineato da questa Corte, le fonti energetiche
rinnovabili (FER), definite talvolta alternative, sono quelle forme
di energia che per loro caratteristica intrinseca si rigenerano o non
sono «esauribili» nella scala dei tempi «umani» e, per estensione, il
cui utilizzo non pregiudica le risorse naturali per le generazioni
future (sentenza n. 237 del 2020).
La normativa internazionale (Protocollo di Kyoto addizionale alla
Convenzione-quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici,
adottato l'11 dicembre 1997, ratificato e reso esecutivo con legge 1°
giugno 2002, n. 120 e Statuto dell'Agenzia internazionale per le
energie rinnovabili IRENA, fatto a Bonn il 26 gennaio 2009,
ratificato e reso esecutivo con legge 5 aprile 2012, n. 48) e quella
comunitaria manifestano un deciso favor per le fonti energetiche
rinnovabili al fine di eliminare la dipendenza dai carburanti fossili
(sentenze n. 237 del 2020, n. 148 del 2019 e n. 85 del 2012).
Il preminente rilievo del principio della massima diffusione
delle energie rinnovabili, comporta, come piu' volte evidenziato da
questa Corte, un'esigenza di semplificazione dei relativi
procedimenti autorizzatori (sentenze n. 237 del 2020, n. 148 del
2019, n. 177 del 2018 e n. 275 del 2012).
L'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 individua le regole
fondamentali per la concessione dell'autorizzazione unica per
l'esercizio di impianti di produzione di energie rinnovabili,
demandandone la specificazione alle linee guida del Ministro dello
sviluppo economico.
Tale previsione e' funzionale al raggiungimento degli obiettivi
di massima diffusione delle fonti energetiche rinnovabili sancito
dalla normativa europea. Questa, da un lato, esige che la procedura
amministrativa si ispiri a canoni di semplificazione e rapidita' -
esigenza cui risponde il procedimento di autorizzazione unica - e,
dall'altro, richiede che in tale contesto confluiscano, per essere
ponderati, gli interessi correlati alla tipologia di impianto, quale,
nel caso di impianti energetici da fonte eolica, quello,
potenzialmente confliggente, della tutela del territorio nella
dimensione paesaggistica (sentenza n. 177 del 2018).
Il provvedimento di autorizzazione e' adottato dalla Regione (o
dalla Provincia delegata) e, secondo quanto previsto dal comma 6 del
predetto art. 12, non puo' essere subordinato ne' contemplare misure
compensative a favore della Regione o della Provincia.
Peraltro l'art. 1, comma 5, della legge 23 agosto 2004, n. 239
(Riordino del settore energetico, nonche' delega al Governo per il
riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), prevede
che «[l]e regioni, gli enti pubblici territoriali e gli enti locali
territorialmente interessati dalla localizzazione di nuove
infrastrutture energetiche ovvero dal potenziamento o trasformazione
di infrastrutture esistenti hanno diritto di stipulare accordi con i
soggetti proponenti che individuino misure di compensazione e
riequilibrio ambientale, coerenti con gli obiettivi generali di
politica energetica nazionale».
Quest'ultima disposizione non era in origine applicabile agli
impianti alimentati da fonti rinnovabili (art. 1, comma 4, lettera
f): tuttavia tale esclusione e' stata ritenuta costituzionalmente
illegittima da questa Corte, poiche' la stessa si risolve «nella
imposizione al legislatore regionale di un divieto di prendere in
considerazione una serie di differenziati impianti, infrastrutture ed
attivita' per la produzione energetica, ai fini di valutare il loro
impatto sull'ambiente e sul territorio regionale (che, in caso di
loro concentrazione sul territorio, puo' anche essere considerevole)
solo perche' alimentati da fonti energetiche rinnovabili. Tale
disposizione eccede il potere statale di determinare soltanto i
principi fondamentali della materia, ai sensi del terzo comma
dell'art. 117 Cost., determinando una irragionevole compressione
della potesta' regionale di apprezzamento dell'impatto che tali opere
possono avere sul proprio territorio, in quanto individua
puntualmente ed in modo analitico una categoria di fonti di energia
rispetto alle quali sarebbe preclusa ogni valutazione da parte delle
Regioni in sede di esercizio delle proprie competenze
costituzionalmente garantite» (sentenza n. 383 del 2005).
Successivamente il Ministro dello sviluppo economico ha adottato
il d.m. 10 settembre 2010, il cui Allegato 2 ha indicato i criteri
per la fissazione delle misure di compensazione.
Sul piano procedimentale, le Linee guida di tale decreto hanno
stabilito che eventuali misure di compensazione devono essere
definite nell'ambito della conferenza di servizi, sentiti i Comuni
interessati, i quali, pertanto, non possono concordarle autonomamente
con gli operatori economici, ma devono farlo nel contesto
procedimentale finalizzato all'emanazione del provvedimento di
autorizzazione unica.
Inoltre, quanto ai presupposti e al contenuto delle misure di
compensazione, le stesse Linee guida hanno previsto - per quel che
rileva maggiormente in questa sede - che «a) non da' luogo a misure
compensative, in modo automatico, la semplice circostanza che venga
realizzato un impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili,
a prescindere da ogni considerazione sulle sue caratteristiche e
dimensioni e dal suo impatto sull'ambiente; b) le "misure di
compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale" sono
determinate in riferimento a "concentrazioni territoriali di
attivita', impianti ed infrastrutture ad elevato impatto
territoriale", con specifico riguardo alle opere in questione; c) le
misure compensative devono essere concrete e realistiche, cioe'
determinate tenendo conto delle specifiche caratteristiche
dell'impianto e del suo specifico impatto ambientale e territoriale;
d) [...] le misure compensative sono solo "eventuali", e correlate
alla circostanza che esigenze connesse agli indirizzi strategici
nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attivita',
impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale; e) possono
essere imposte misure compensative di carattere ambientale e
territoriale e non meramente patrimoniali o economiche solo se
ricorrono tutti i presupposti indicati [...]». Inoltre, soggiunge la
lettera h), «le eventuali misure di compensazione ambientale e
territoriale definite nel rispetto dei criteri di cui alle lettere
precedenti non possono comunque essere superiore al 3 per cento dei
proventi, comprensivi degli incentivi vigenti, derivanti dalla
valorizzazione dell'energia elettrica prodotta annualmente
dall'impianto».
In proposito questa Corte ha chiarito che i regimi abilitativi
degli impianti per la produzione di energia rinnovabile sono regolati
dalle Linee guida di cui al d.m. 10 settembre 2010, adottate in
attuazione del comma 10 dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, e
richiamate nel decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione
della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da
fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), ossia da atti di normazione
secondaria, che costituiscono, in settori squisitamente tecnici, il
completamento della normativa primaria. Pertanto essi rappresentano
un corpo unico con la disposizione legislativa che li prevede e che
ad essi affida il compito di individuare le specifiche tecniche che
mal si conciliano con il contenuto di un atto legislativo e che
necessitano di applicazione uniforme in tutto il territorio nazionale
(sentenze n. 69 del 2018 e n. 99 del 2012) ed hanno carattere
vincolante (sentenza n. 106 del 2020).
9.- Tutto cio' premesso, va innanzi tutto esaminata la prima
censura, sollevata in riferimento all'art. 3 Cost. sotto il profilo
del dedotto difetto di ragionevolezza, giacche' la disposizione
censurata prevederebbe, per il passato, la sanatoria generalizzata di
accordi contrari alle Linee guida del 2010; censura che e' quella di
maggiore pregnanza e che condiziona, a cascata, anche l'esame delle
altre.
10.- La questione non e' fondata.
Nel contesto normativo, appena descritto, la possibilita' per i
Comuni di stipulare convenzioni con gli operatori economici del
settore delle fonti energetiche rinnovabili contemplanti misure di
compensazione non era esclusa dall'art. 12, comma 6, del d.lgs. n.
387 del 2003, che, nel prevedere l'autorizzazione all'installazione
degli impianti, riguardava le Regioni, titolari del potere
autorizzatorio, nonche' le Province che potevano provvedere su delega
delle Regioni. Infatti era disposto che l'autorizzazione non potesse
essere subordinata a «misure di compensazione», ne' essa poteva
prevederle a favore dell'ente che rilasciava l'autorizzazione,
appunto la Regione o la Provincia.
Sotto il profilo soggettivo il successivo art. 1, comma 5, della
legge n. 239 del 2004, in sede di generale riordino del settore
energetico, ha poi chiarito che le Regioni e gli enti locali
territorialmente interessati dalla localizzazione di infrastrutture -
e quindi anche i Comuni - comunque «hanno diritto di stipulare
accordi con i soggetti proponenti che individuino misure di
compensazione e riequilibrio ambientale», fermo restando - ha
precisato e ribadito la disposizione - che l'autorizzazione
continuava a non poter essere subordinata a misure di compensazione,
ne' poteva prevederle a favore dell'ente che rilasciava
l'autorizzazione.
Successivamente, l'art. 38, comma 10, del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri,
la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del
Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164,
ha aggiunto, tra gli enti che hanno diritto a stipulare accordi con i
soggetti proponenti, anche gli enti pubblici territoriali, cosi'
peraltro confermando, pur dopo le sopra indicate Linee guida del
2010, la possibilita' di accordi aventi ad oggetto misure di
compensazione e riequilibrio ambientale.
Sotto il profilo oggettivo lo stesso art. 1, comma 4, lettera f),
della legge n. 239 del 2004 ha stabilito che lo Stato e le Regioni
possono prevedere - nel garantire l'adeguato equilibrio territoriale
nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, nei limiti
consentiti dalle caratteristiche fisiche e geografiche delle singole
Regioni - eventuali misure di compensazione e di riequilibrio
ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli indirizzi
strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di
attivita', impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale.
Si e' gia' ricordato che l'iniziale esclusione degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili da queste misure di compensazione e
di riequilibrio ambientale - che originariamente comportava l'esonero
degli operatori del settore dall'onere economico di tali misure in
un'ottica di accentuato favore per questi ultimi, pur essendo talora
di tutta evidenza l'«elevato impatto territoriale», come nel caso
delle pale eoliche, sul paesaggio, sulla fauna e in generale
sull'ambiente - e' venuta meno a seguito della sopra menzionata
dichiarazione di illegittimita' costituzionale di tale esclusione
(sentenza n. 383 del 2005).
La giurisprudenza amministrativa ha poi chiarito che, in questo
contesto normativo, e' incompatibile un procedimento di gara ad
evidenza pubblica o di tipo concessorio, essendo il procedimento
esclusivamente autorizzatorio (Consiglio di Stato, parere n. 9849 del
14 ottobre 2008) e che illegittima e' la previsione unilaterale di
misure compensative da parte di Comuni in delibere di Giunta recanti
il disciplinare dell'attivita' di gestione di areogeneratori
(Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata
di Bari, sentenza 1° aprile 2008, n. 709; sezione staccata di Lecce,
sez. I, sentenza 29 gennaio 2008, n. 118); sono state ritenute
illegittime anche una convenzione non seguita poi dal rilascio
dell'autorizzazione unica (TAR Puglia, sezione distaccata di Lecce,
sentenza 7 giugno 2013, n. 1361) ovvero superata da una successiva
convenzione in sede di conferenza di servizi (TAR Puglia, sezione
distaccata di Bari, sentenza 24 maggio 2018, n. 737).
11.- In sostanza vi era quindi un duplice piano: quello
dell'autorizzazione che non tollerava la previsione di misure
compensative; quello degli accordi tra operatori ed enti pubblici
territoriali che invece tali misure compensative potevano prevedere.
Questo duplice piano emerge chiaramente anche da due pronunce di
questa Corte, quasi coeve (sentenze n. 119 e n. 124 del 2010), quanto
alle misure di compensazione.
La prima pronuncia ha avuto ad oggetto una disposizione di una
legge della Regione Puglia che autorizzava la Giunta regionale a
stipulare accordi nei quali, a compensazione di riduzioni programmate
delle emissioni da parte degli operatori industriali, era previsto il
rilascio di autorizzazioni per l'installazione e l'esercizio di
impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili ovvero altre
misure di riequilibrio ambientale. La Corte ha ritenuto non fondate
le censure mosse dal Governo ricorrente confermando che «[d]evono
[...] ritenersi ammessi gli accordi che contemplino misure di
compensazione e riequilibrio ambientale» e che «per misure di
compensazione s'intende, in genere, una monetizzazione degli effetti
deteriori che l'impatto ambientale determina». Cio' che non e'
consentito e' «l'imposizione di corrispettivo (le cosiddette misure
di compensazione patrimoniale) quale condizione per il rilascio di
titoli abilitativi per l'installazione e l'esercizio di impianti da
energie rinnovabili».
Questo condizionamento, vietato dall'art. 12 del d.lgs. n. 387
del 2003, in attuazione dell'art. 6 della direttiva 2001/77/CE, non
sussisteva nell'impugnata norma regionale, che quindi ha superato il
vaglio di costituzionalita'.
Invece esito diverso ha avuto il sindacato sulla norma di una
legge della Regione Calabria, oggetto della seconda pronuncia
(sentenza n. 124 del 2010), che ha riguardato, tra l'altro, le
disposizioni che stabilivano una serie di condizioni e di oneri
economici per il rilascio dell'autorizzazione unica per
l'installazione di impianti di produzione di energia elettrica da
fonti rinnovabili. In particolare si prevedeva che alla domanda di
autorizzazione fosse allegato un atto con il quale il richiedente si
impegnava, tra l'altro, a versare a favore della Regione una
determinata somma per ogni KW eolico di potenza elettrica nominale
autorizzata.
Era quindi contemplata una misura di compensazione che
condizionava il rilascio dell'autorizzazione. Cio' le disposizioni
regionali censurate non potevano prevedere e quindi questa Corte, nel
ribadire comunque, anche testualmente, i principi gia' affermati
nella sentenza n. 119 del 2010, e' giunta all'opposta conclusione
della dichiarazione di illegittimita' costituzionale. Siffatte misure
- ha affermato la pronuncia - «si configurano quali compensazioni di
carattere economico espressamente vietate dal legislatore statale».
12.- Le citate Linee guida del 2010, di natura regolamentare,
segnano un netto cambiamento nell'evoluzione della disciplina di
settore nella misura in cui pongono piu' in dettaglio la
regolamentazione delle misure di compensazione, prevedendo criteri
marcatamente limitativi per la loro fissazione.
Sono soprattutto due le prescrizioni che costituiscono una
discontinuita' rispetto al passato, tracciando uno spartiacque
temporale tra prima e dopo l'entrata in vigore delle Linee guida.
Da una parte, si e' previsto espressamente che non e' dovuto
alcun corrispettivo monetario in favore dei Comuni, ma
l'autorizzazione unica puo' prevedere l'individuazione di misure
compensative, «a carattere non meramente patrimoniale», a favore
degli stessi Comuni. Tali misure compensative sono definite in sede
di conferenza di servizi, sentiti i Comuni interessati, anche sulla
base di quanto stabilito da eventuali provvedimenti regionali, ma non
possono essere fissate unilateralmente da un singolo Comune.
D'altra parte, le misure compensative non possono essere comunque
superiori al tre per cento dei proventi.
Quindi non sono piu' stati possibili ne' accordi bilaterali
direttamente tra Comune (o, piu' in generale, ente locale) e
operatore economico, ne' misure compensative esclusivamente
monetarie, ossia solo per equivalente, dovendo essere invece "a
carattere non meramente patrimoniale" e quindi almeno miste, in parte
specifiche e in parte per equivalente, e con il tetto massimo pari al
tre per cento dei proventi, nonche' convenute esclusivamente in sede
di conferenza di servizi per il rilascio dell'autorizzazione unica.
Nel complesso questa piu' restrittiva disciplina regolamentare -
entrata in vigore il 3 ottobre 2010 e applicabile alle autorizzazioni
rilasciate successivamente a tale data e alle relative convenzioni -
mirava, in modo virtuoso, da una parte a favorire un settore
energetico strategico, quale quello delle fonti rinnovabili, con la
previsione di un tetto massimo di onere economico a carico degli
operatori, e dall'altra parte a promuovere effettive e specifiche
misure compensative a tutela dell'ambiente, inciso dalla
localizzazione degli impianti produttivi, laddove in precedenza
quelle per equivalente, solo monetarie, non sempre si traducevano in
misure di effettivo riequilibrio ambientale.
13.- Per altro verso, pero', questa normativa regolamentare
determinava una situazione squilibrata, perche' gli stessi operatori
economici, nel medesimo settore delle energie rinnovabili,
comprensive dell'energia eolica, erano soggetti a regole diverse,
quanto alle misure compensative e di riequilibrio ambientale. Lo
spartiacque era costituito appunto dall'entrata in vigore delle Linee
guida del 2010.
La normativa regolamentare appariva carente in quanto non
prevedeva un meccanismo di riallineamento di quello che per gli
operatori del settore era un onere economico (l'approntamento di
misure di compensazione e riequilibrio ambientale), il quale
risultava regolato in modo diacronicamente differenziato e quindi
diseguale.
Costituiva, in particolare, fattore distorsivo del mercato
l'applicazione solo alle nuove autorizzazioni e alle nuove
convenzioni, successive al 3 ottobre 2010, delle prescrizioni
relative alle misure compensative e di riequilibrio ambientale.
Di li' a poco, infatti, lo stesso legislatore si e' reso
avvertito dell'esigenza di un completamento della disciplina e -
all'art. 34, comma 16, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179
(Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con
modificazioni, nella legge 17 dicembre 2012, n. 221 - ha rimesso
nuovamente a un decreto del Ministero dello sviluppo economico, di
concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, sentita la
conferenza unificata, la definizione dei modi in cui potevano essere
stipulati gli accordi tra le Regioni, gli enti pubblici territoriali
e gli enti locali territorialmente interessati dalla localizzazione
di infrastrutture energetiche e gli operatori del settore, quanto
alle misure di compensazione e riequilibrio ambientale.
Il riallineamento e' infine previsto proprio dalla censurata
disposizione della legge di bilancio del 2018, il cui fulcro e'
costituito dall'obbligo di revisione degli accordi - quelli di cui
all'art. 1, comma 5, della legge n. 239 del 2004, stipulati prima del
3 ottobre 2010 (data di entrata in vigore delle Linee guida) - per
metterli in linea, e quindi conformi, a queste ultime e segnatamente
ai criteri contenuti nell'allegato 2 del decreto del Ministro dello
sviluppo economico 10 settembre 2010.
Questo obbligo a contrattare - non mera esortazione, ma vincolo
giuridico, suscettibile eventualmente di inadempimento, con tutte le
relative conseguenze civilistiche, quale l'eccezione di inadempimento
di cui all'art. 1460 del codice civile - e' poi inserito in una
regolamentazione piu' ampia, secondo un bilanciamento ponderato che
ne svela la complessiva ragionevolezza.
Da una parte si prevede che gli accordi, oggetto dell'obbligo di
revisione pro futuro sulla base delle Linee guida del 2010, rimangono
inalterati per il periodo precedente «mantenendo piena efficacia» e,
per l'effetto, «i proventi economici liberamente pattuiti dagli
operatori del settore con gli enti locali [...] restano acquisiti nei
bilanci degli enti locali». Si tratta di una norma sostanzialmente
confermativa del fatto che le prescrizioni delle Linee guida del
2010, che orientano la revisione degli accordi per il futuro, mentre
per il passato non condizionano e non pregiudicano l'efficacia degli
stessi, atteso che il citato decreto ministeriale non prevedeva la
sua applicazione retroattiva agli accordi gia' stipulati.
Dall'altra parte, a completamento della complessiva misura di
razionalizzazione, la norma prevede che gli importi gia' erogati e da
erogare in favore degli enti locali concorrono alla formazione del
reddito d'impresa del titolare dell'impianto alimentato da fonti
rinnovabili. Si tratta infatti di costi afferenti la produzione di
energia elettrica da fonti rinnovabili, e quindi come tali deducibili
a fini fiscali anche quando imputati all'obbligo di adempiere a
misure di compensazione e riequilibrio ambientale di contenuto
meramente patrimoniale.
14.- Nel loro insieme queste misure (obbligo di revisione dei
"vecchi" accordi pro futuro, mantenimento della loro efficacia per il
passato, deducibilita' fiscale dei proventi corrisposti come costi
del reddito d'impresa) convergono verso l'obiettivo, perseguito dal
legislatore, a un tempo di garantire la concorrenza, riallineando le
condizioni degli operatori del settore, quanto all'onere delle misure
compensative e di riequilibrio ambientale, e altresi' di promuovere
la tutela dell'ambiente e del paesaggio con misure compensative
specifiche e non gia' (solo) per equivalente.
Cio' assicura la ragionevolezza complessiva della norma.
15.- La disposizione censurata ha anche un'innegabile idoneita' a
superare le incertezze interpretative segnalate dalle ordinanze di
rimessione con riferimento alla giurisprudenza di alcuni TAR,
essenzialmente in ordine alla circostanza che l'art. 1, comma 5,
della legge n. 239 del 2004, nel riconoscere agli enti locali, tra
cui i Comuni, la possibilita' di stipulare accordi con i soggetti
proponenti l'installazione sul proprio territorio di impianti di
produzione di fonte elettrica (anche rinnovabile), prevedeva la
possibilita' di convenire pattiziamente «misure di compensazione e di
riequilibrio ambientale» tout court, senza precisarne il contenuto.
Non era del tutto chiaro, dunque, se i predetti accordi dovessero
contemplare solo misure di compensazione di carattere specifico,
ossia interventi "positivi" sull'ambiente volti a bilanciare i
pregiudizi sullo stesso (e talvolta sul paesaggio), derivanti dalla
messa in esercizio dei predetti impianti, ovvero potessero prevedere
anche misure di carattere meramente patrimoniale, cioe' volte a
"compensare" tali pregiudizi per equivalente.
Ma nel bilanciamento complessivo operato dalla norma censurata
sta anche - e si giustifica - questo sostanziale chiarimento
interpretativo, in chiave confermativa di una disciplina
diacronicamente differenziata, che fa perno sullo spartiacque
temporale del 3 ottobre 2010, quanto alle «misure di compensazione e
riequilibrio ambientale».
16.- In conclusione, va dichiarata non fondata la questione
sollevata dal Consiglio di Stato in riferimento all'art. 3 Cost.
17.- Occorre ora passare ad esaminare le altre questioni
sollevate.
La ritenuta ragionevolezza, nei termini sopra indicati, della
disposizione censurata conduce anche, a cascata, alla non fondatezza
di tutte le altre censure, che hanno un filo conduttore comune,
quello della assunta sanatoria di un vizio di nullita' assoluta degli
accordi recanti misure compensative, sanatoria asseritamente recata
dalla disposizione censurata; la quale invece, prevedendo che detti
accordi mantengono «piena efficacia», e' solo confermativa - come
sopra esposto - della non applicazione retroattiva delle prescrizioni
delle Linee guida del 2010, quanto a tali misure, a tutti gli accordi
stipulati prima del 3 ottobre 2010, data di entrata in vigore di
queste ultime.
18.- E' dedotta la violazione del diritto di azione in giudizio
sancito dall'art. 24 Cost., in quanto l'art. 1, comma 953, della
legge n. 145 del 2018 vanificherebbe gli effetti di un'azione di
impugnativa per nullita' delle clausole di "vecchi" accordi, che
contemplavano misure di compensazione "meramente patrimoniale" (e
quindi in asserita violazione delle Linee guida) contenute nelle
convenzioni stipulate tra enti territoriali ed operatori economici
operanti nel settore delle fonti energetiche rinnovabili prima del 3
ottobre 2010.
La questione non e' fondata.
Come si e' rilevato, il citato d.m. 10 settembre 2010,
espressamente prevede, all'art. 1, comma 2, che le Linee guida in
allegato entrano in vigore nel quindicesimo giorno successivo alla
data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (ossia il 3 ottobre
2010).
La conferma di cio', da parte di una norma di livello primario,
qual e' la disposizione censurata, eleva il rango della fonte
regolamentare, ma non frustra il diritto di azione dell'operatore che
un tale accordo abbia (liberamente) sottoscritto - e anche per lungo
tempo eseguito - e del quale ora deduca la nullita' assoluta per
violazione di norme imperative. La non retroattivita' delle Linee
guida era gia' esclusa dallo stesso decreto ministeriale, pur norma
di rango subprimario.
Sul piano sostanziale della disciplina dell'atto negoziale, ogni
altra ragione di inefficacia delle convenzioni, che in ipotesi derivi
da nullita' assoluta, e' fuori dall'ambito applicativo della norma
censurata.
Come e' stato piu' volte chiarito da questa Corte, la garanzia
del diritto di azione in giudizio costituisce un posterius rispetto
alla sussistenza del diritto sul piano sostanziale (ex multis,
sentenze n. 15 del 2012, n. 303 del 2011, n. 401 del 2008, n. 29 del
2002 e n. 419 del 2000); e non puo' dirsi violato in ragione della
portata, piu' o meno favorevole, della disciplina sostanziale.
Non e' dunque violato il parametro evocato.
19.- I giudici a quibus assumono, inoltre, un possibile contrasto
della norma censurata con i principi della separazione dei poteri (in
riferimento agli artt. 3, 97, 101, 102 e 113 Cost.) e del giusto
processo, sancito dagli artt. 111 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU.
Secondo la prospettazione del Consiglio di Stato rimettente, in
particolare, l'incompatibilita' con tali parametri potrebbe
correlarsi all'incidenza dell'art. 1, comma 953, della legge n. 145
del 2018 sui processi in corso, in assenza, peraltro, di contrasti
quanto alla ritenuta invalidita', "smentita" dal legislatore, delle
convenzioni stipulate dagli operatori del settore delle energie
rinnovabili con i Comuni, recanti la previsione di misure di
compensazione di natura esclusivamente patrimoniale.
Le questioni non sono fondate.
E' ben vero che il legislatore non puo' introdurre una norma al
solo fine di determinare l'esito di un giudizio in termini favorevoli
allo Stato o a un ente pubblico in genere, non esclusi gli enti
locali, quale nella fattispecie e' il Comune; cio' costituirebbe
eccesso di potere legislativo censurabile anche in relazione all'art.
6 CEDU. Non e' infatti consentito «risolvere, con la forma della
legge, specifiche controversie [...], violando i principi relativi ai
rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale e
concernenti la tutela dei diritti e degli interessi legittimi»
(sentenze n. 12 del 2018, n. 85 del 2013, n. 94 del 2009 e n. 374 del
2000). In generale e' violato il principio costituzionale della
parita' delle parti «quando il legislatore statale immette
nell'ordinamento una fattispecie di ius singulare che determina lo
sbilanciamento fra le due posizioni in gioco» (sentenze n. 12 del
2018, n. 191 del 2014 e n. 186 del 2013).
In una prospettiva analoga si pone la stessa giurisprudenza della
Corte europea dei diritti dell'uomo, la quale ha piu' volte ribadito
che i principi del giusto processo sancito dall'art. 6 CEDU ostano,
salvo motivi imperativi di interesse generale, all'interferenza del
potere legislativo nell'amministrazione della giustizia allo scopo di
influenzare l'esito giudiziario del controversia (ex multis, Corte
europea dei diritti dell'uomo, sentenze 30 gennaio 2020, Cicero e
altri contro Italia; 15 aprile 2014, Stefanetti e altri contro Italia
e 28 ottobre 1999, Zielinski ed altri contro Francia).
Nella fattispecie pero' l'intento del legislatore - come sopra
esposto - e' stato quello di tutelare il mercato e l'ambiente con un
intervento bilanciato di razionalizzazione nel cui contesto e'
inserita anche la conferma del carattere diacronicamente
differenziato della piu' restrittiva disciplina delle «misure
compensative e di riequilibrio ambientale» dettata dalle Linee guida
del 2010. Il mantenimento dell'efficacia dei "vecchi accordi" tra
operatori e Comuni (quelli ante 3 ottobre 2010) non ha alcuna portata
sanante di una asserita invalidita' sopravvenuta e, nei limiti in cui
cio' ha anche una ricaduta sull'interpretazione della normativa
previgente, e' comunque giustificato dalla gia' rilevata complessiva
ragionevolezza della norma.
La parte - che ha atteso oltre dieci anni prima di promuovere
l'azione di nullita' di una convenzione liberamente pattuita con il
Comune e poi eseguita - ha citato alcune pronunce dei giudici
amministrativi di primo grado che avrebbero ingenerato un legittimo
affidamento sull'invalidita' della convenzione stessa.
Ma, in disparte la peculiarita' delle singole fattispecie di
volta in volta venute all'esame dei giudici amministrativi, quale ad
esempio quelle sopra richiamate al punto 10, deve rilevarsi che la
stessa Corte EDU ha riconosciuto la possibilita' che il legislatore
emani norme retroattive, pur potenzialmente incidenti in modo
determinante su processi in corso, ove ricorrano motivi imperativi di
interesse generale (da ultimo, Corte EDU, sentenza 30 gennaio 2020,
Cicero e altri contro Italia).
Fare salvi i «motivi imperativi d'interesse generale», che
suggeriscono al legislatore nazionale interventi interpretativi nelle
situazioni che qui rilevano, non puo' non lasciare ai singoli Stati
contraenti quantomeno una parte del compito e dell'onere di
identificarli, poiche' nella posizione migliore per assolverlo,
trattandosi, tra l'altro, degli interessi che sono alla base
dell'esercizio del potere legislativo (sentenze n. 156 del 2014, n.
78 e n. 15 del 2012, n. 1 del 2011 e n. 311 del 2009).
Pertanto il legislatore, nel rispetto del limite posto per la
materia penale dall'art. 25 Cost., «puo' emanare norme retroattive,
anche di interpretazione autentica, purche' la retroattivita' trovi
adeguata giustificazione nell'esigenza di tutelare principi, diritti
e beni di rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanti
"motivi imperativi di interesse generale", ai sensi della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali»
(sentenza n. 78 del 2012).
Sotto questo aspetto, la norma censurata trova congrua
giustificazione, come si e' gia' sottolineato, nella finalita' di
tutelare il mercato e l'ambiente, preservando anche la tenuta dei
bilanci dei Comuni; obiettivi questi che ben possono qualificarsi
come «motivi imperativi d'interesse generale».
Del resto questa Corte, a differenza di quella di Strasburgo, e'
chiamata a svolgere una valutazione «sistemica e non frazionata» dei
diritti coinvolti dalla norma di volta in volta scrutinata,
effettuando il necessario bilanciamento in modo da assicurare la
«massima espansione delle garanzie» di tutti i diritti e i principi
rilevanti, costituzionali e sovranazionali, complessivamente
considerati, che sempre si trovano in rapporto di integrazione
reciproca (sentenze n. 170 e n. 85 del 2013 e n. 264 del 2012).
20.- Non e' fondata neanche la censura che investe l'art. 1,
comma 953, della legge n. 145 del 2018 in riferimento all'art. 41
Cost., atteso che l'efficacia della norma e' espressamente limitata
alle convenzioni che sono state liberamente stipulate tra le parti e,
quindi, deve essere esclusa dal relativo ambito applicativo ogni
ipotesi nella quale l'autonomia privata di uno dei contraenti sia
stata violata in danno dell'altro, cosi' incidendo sulla liberta' di
iniziativa economica.
21.- Non e' sussistente neppure la dedotta violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU,
in quanto la norma censurata comporterebbe, in modo imprevedibile ed
in contrasto con i principi di legalita' e proporzionalita', una
lesione del diritto di proprieta' degli operatori economici che hanno
realizzato e messo in esercizio gli impianti da fonti rinnovabili,
cosi' ostando al soddisfacimento di un credito avente consistenza di
valore patrimoniale fondato sul diritto nazionale ed europeo.
E' vero che la Corte europea intende in senso ampio la nozione di
diritto di proprieta', al punto da estenderla anche ai crediti,
purche' fondati su legittime aspettative che abbiano una solida «base
legale» nel diritto interno, attestata, ad esempio, da una
consolidata giurisprudenza favorevole (sentenze Grande Camera, 6
ottobre 2005, Maurice contro Francia, paragrafo 63; 31 maggio 2011,
Maggio contro Italia, paragrafo 54; 7 giugno 2011, Agrati contro
Italia, paragrafo 73 e 15 aprile 2014, Stefanetti contro Italia,
paragrafo 48).
Tuttavia l'incertezza del quadro normativo di riferimento e
l'insussistenza di un diritto vivente sull'invalidita' delle
convenzioni che contemplano misure di compensazione meramente
patrimoniale in favore dei Comuni stipulate prima dell'entrata in
vigore delle Linee guida del 2010, non puo' far ritenere che il
diritto di proprieta' cosi' inteso degli operatori economici
sussistesse, in quanto non era fondato, come richiesto dalla stessa
Corte di Strasburgo, su una solida base normativa.
In ogni caso, un'ingerenza nel diritto al pacifico godimento dei
beni e' ammissibile ove sussista un giusto equilibrio tra le esigenze
dell'interesse generale della comunita' e gli imperativi della
salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (per tutte,
Corte EDU, Grande Camera, 6 ottobre 2005, Maurice contro Francia,
citata), esigenze che, per quanto evidenziato rispetto alla censura
afferente l'art. 3 Cost., sono state pienamente rispettate dal
legislatore con la norma impugnata, sicche' anche tale verifica di
proporzionalita' appare superata (tra le piu' recenti, sentenze n.
276, n. 235 e n. 167 del 2020).
22.- Non e' fondata, infine, la censura che investe l'art. 1,
comma 953, della legge n. 145 del 2018, rispetto all'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione agli obblighi assunti sul piano
internazionale ed europeo (ed in particolare agli artt. 6 della
direttiva 2001/77/CE e 2 del Protocollo di Kyoto dell'11 dicembre
1997 sui cambiamenti climatici), anche sotto il distinto profilo del
contrasto con il preminente principio di massima diffusione delle
energie rinnovabili, piu' volte richiamato nella giurisprudenza
costituzionale (ex multis, sentenze n. 237 del 2020, n. 148 del 2019,
n. 177 del 2018, n. 275 del 2012 e n. 282 del 2009).
Cio' in quanto i Comuni - pur partecipando alla conferenza di
servizi - non hanno alcuna competenza in ordine al rilascio
dell'autorizzazione all'esercizio di impianti di produzione di
energia rinnovabile, demandata dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003 alla Regione (ovvero alla Provincia delegata), sicche' il
"regime" delle convenzioni in esame, frutto di un libero accordo tra
le parti, non puo' incidere negativamente sulla massima diffusione
delle energie da fonti rinnovabili, in quanto e' "esterno" al
procedimento di autorizzazione.
23.- Da tale non fondatezza della questione discende anche
l'assenza di un dubbio interpretativo, circa la compatibilita', sotto
i profili indicati, della norma censurata con il diritto dell'Unione
europea, talche' non puo' accogliersi la sollecitazione della parte a
disporre un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
Invero, sebbene in linea di principio - in quanto giurisdizione
nazionale ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato
di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto
2008, n. 130 - questa Corte esperisce il rinvio pregiudiziale
ogniqualvolta cio' sia necessario per chiarire il significato e gli
effetti delle norme del diritto primario dell'Unione europea,
potendo, all'esito di tale valutazione, dichiarare l'illegittimita'
costituzionale della disposizione censurata, rimuovendo cosi' la
stessa dall'ordinamento nazionale con effetti erga omnes (sentenza n.
63 del 2019; ordinanze n. 182 del 2020 e n. 117 del 2019), e' a tal
fine necessario un dubbio interpretativo sulla compatibilita' della
norma censurata con il diritto europeo, dubbio che non sussiste nella
fattispecie in esame.