ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 18-bis,
commi 1 e 2, del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo
unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei
deputati), promosso dal Tribunale ordinario di Roma nel procedimento
vertente tra Riccardo Magi ed Associazione «+Europa» e il Presidente
del Consiglio dei ministri e il Ministero dell'interno, con ordinanza
del 1° settembre 2020, iscritta al n. 157 del registro ordinanze 2020
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione di Riccardo Magi e
dell'Associazione «+Europa», nonche' l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2021 il giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi gli avvocati Beniamino Caravita di Toritto e Simona Viola
per Riccardo Magi e Associazione «+Europa» e l'avvocato dello Stato
Danilo Del Gaizo per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 24 febbraio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Roma, con ordinanza del 1°
settembre 2020, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 18-bis, commi 1 e 2, del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361
(Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la
elezione della Camera dei deputati), per violazione degli artt. 1,
secondo comma; 3; 48, secondo comma; 51, primo comma, e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 3 del
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmato a Parigi il
20 marzo 1952.
Espone il giudice rimettente che, con ricorso instaurato ai sensi
dell'art. 702-bis del codice di procedura civile, Riccardo Magi e
l'Associazione «+Europa» hanno chiesto al Tribunale adito di
accertare, tra le altre cose:
a) il diritto di candidarsi e presentare liste di candidati alle
prossime elezioni politiche raccogliendo un numero di sottoscrizioni
non superiore ad un quarto di quello - attualmente fissato in 1.500 -
previsto dall'art. 18-bis, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957,
previa rimessione alla Corte costituzionale della questione
incidentale di legittimita' costituzionale del citato art. 18-bis,
nonche' dell'art. l, comma 1123, della legge 27 dicembre 2017, n. 205
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), nella parte in cui
prevede l'applicabilita' della riduzione ad un quarto alle sole prime
elezioni successive all'entrata in vigore della norma;
b) il diritto di presentare liste di candidati alle prossime
elezioni politiche senza raccogliere le sottoscrizioni previste,
previa rimessione alla Corte costituzionale della questione
incidentale di legittimita' costituzionale dell'art. 18-bis, comma 2,
del d.P.R. n. 361 del 1957, nella parte in cui prevede l'esenzione
dall'onere in questione esclusivamente per i partiti o gruppi
politici costituiti in gruppo parlamentare in entrambe le Camere
all'inizio della legislatura in corso al momento della convocazione
dei comizi elettorali.
2.- In via preliminare, il giudice a quo si sofferma sulla
propria giurisdizione, evidenziando che e' in discussione
l'accertamento del diritto di elettorato passivo, per il quale
dovrebbe escludersi l'appartenenza alla cognizione riservata alle
Camere, dovendosi invece ritenersi sussistente la giurisdizione del
giudice ordinario, quale «giudice naturale dei diritti fondamentali».
In particolare, pur dando atto dell'orientamento
giurisprudenziale che, «in passato», ha esteso l'ambito di
applicazione di cui all'art. 66 Cost. anche al procedimento
elettorale preparatorio, il rimettente ritiene che vi sia stata una
evoluzione di tale orientamento. Dalla piu' recente giurisprudenza di
legittimita' (e' citata l'ordinanza della Corte di cassazione,
sezione prima civile, 17 maggio 2013, n. 12060) e costituzionale
(sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 35 del
2017 e n. 1 del 2014) sarebbe stata infatti acclarata la sussistenza
della giurisdizione del giudice ordinario nei casi in cui «la domanda
di tutela riguarda proprio il fondamentale diritto di partecipazione
al voto dal lato passivo». Circostanza che ricorrerebbe nel presente
caso, «essendo in discussione addirittura il diritto di partecipare
al procedimento elettorale preparatorio con modalita' conformi a
Costituzione», e dunque un «ambito d'indagine [...] naturalmente e
logicamente esterno e preliminare a possibili contestazioni nascenti
dal suo svolgimento».
3.- Sussisterebbero altresi' l'attualita' e la concretezza
dell'interesse dei ricorrenti «ad un accertamento giurisdizionale del
diritto di candidarsi alle elezioni per il rinnovo della Camera dei
Deputati con le richieste modalita', ritenute conformi a
Costituzione». Non essendo mai stata attuata la delega contenuta
nell'art. 44, comma 2, lettera d), della legge 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita' nonche' in materia di processo civile) - che prevedeva
l'introduzione della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo nelle controversie concernenti gli atti del
procedimento elettorale preparatorio per le elezioni per il rinnovo
di Camera e Senato - la domanda di accertamento del diritto a
candidarsi alle elezioni politiche in conformita' alla Costituzione,
avanzata nel giudizio a quo, costituirebbe «l'unico strumento di
immediata ed efficace tutela giurisdizionale», in mancanza del quale
dovrebbe registrarsi l'esistenza di una «zona franca nel sistema di
giustizia costituzionale» (vengono citate le sentenze della Corte
costituzionale n. 35 del 2017, n. 165 del 2016, n. 110 del 2015 e n.
1 del 2014).
La differenza tra l'oggetto del giudizio a quo (volto ad
accertare la «"pienezza" costituzionale del diritto di elettorato
passivo») e l'oggetto del giudizio di costituzionalita' (relativo
alla conformita' a Costituzione della «legge elettorale politica»),
nonche' il conseguente «[m]argine di autonoma decisione» che
residuerebbe in capo al rimettente anche in caso di accoglimento
della questione di legittimita' costituzionale, escluderebbero che si
sia in presenza di un «improprio "visto d'ingresso" per un accesso
sostanzialmente diretto alla giurisdizione della Corte
costituzionale».
L'interesse ad agire sarebbe anche «peculiarmente connotato
dall'incertezza circa natura, contenuto e modalita' degli oneri cui
e' condizionato l'esercizio del diritto» di partecipare alle elezioni
politiche. A tal proposito, il rimettente richiama i numerosi
interventi legislativi che, dal 2006 in poi, hanno di volta in volta
derogato alle norme in tema di sottoscrizione delle candidature,
riducendo sistematicamente il numero delle sottoscrizioni richieste
«solo in prossimita' del decreto di scioglimento delle Camere».
Secondo il rimettente, il conseguente «elevatissimo tasso di
incertezza» della disciplina del procedimento elettorale preparatorio
e della raccolta delle sottoscrizioni, dovuto al «rapidissimo
avvicendamento» cui tale disciplina e' stata sottoposta,
dimostrerebbe le «difficolta' praticamente implicate dalla disciplina
'ordinaria'». Inoltre, le ripetute modifiche testimonierebbero la
«qualificata portata [...] dell'interesse dei ricorrenti all'azione
di accertamento introduttiva [del] giudizio [a quo], risultando esso
ancor di piu' l'unico strumento di tutela giurisdizionale,
immediatamente esperibile ex art. 24 Cost., per rimuovere quella
lesione del diritto di elettorato passivo [...] che gia'
un'incertezza cosi' oggettiva, vasta e protratta nel tempo,
relativamente alle condizioni del suo esercizio, certamente arreca».
4.- Sempre in via preliminare, il giudice a quo sottolinea che il
tenore dell'art. 18-bis, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 361 del 1957, non
consentirebbe interpretazioni diverse da quella letterale, sia per
quanto riguarda la disciplina relativa al numero di sottoscrizioni
richieste sia per i casi di esenzione dall'onere di raccolta delle
sottoscrizioni stesse.
5.- Quanto alla rilevanza, il rimettente afferma che il giudizio
a quo richiede la necessaria applicazione dell'art. 18-bis, commi 1 e
2 del d.P.R. n. 361 del 1957. Qualora non venissero sollevate le
questioni di legittimita' costituzionale eccepite dai ricorrenti,
infatti, il ricorso dovrebbe essere rigettato. Viceversa, proprio lo
scrutinio di tali questioni consentira' di «verificare se ed
eventualmente in quale misura la disciplina vigente dei suddetti
oneri pregiudichi l'esercizio del diritto di elettorato passivo»
costituzionalmente garantito.
6.- Per quanto concerne la non manifesta infondatezza, il
rimettente si sofferma in via preliminare sui principi sanciti dalla
Corte costituzionale e dalla Corte europea dei diritti dell'uomo.
Viene ricordata l'ampia discrezionalita' legislativa che caratterizza
la disciplina elettorale, ferma restando la possibilita' per il
giudice costituzionale di svolgere il controllo di proporzionalita' e
di non manifesta irragionevolezza del bilanciamento operato dal
legislatore (sono evocate le sentenze della Corte costituzionale n.
35 del 2017, n. 1 del 2014, n. 242 del 2012, n. 271 del 2010, n. 107
del 1996, n. 438 del 1993 e n. 1130 del 1988, nonche' l'ordinanza n.
260 del 2002). Anche la giurisprudenza della Corte EDU si muoverebbe
nella stessa direzione: il diritto di voto, attivo e passivo, sancito
dall'art. 3 Prot. addiz. CEDU, puo' essere oggetto di «ampio margine
di apprezzamento» e di limitazioni anche «implicite», purche' non
venga privato della sua effettivita' e purche' le norme limitatrici
del diritto al voto perseguano scopi legittimi, i mezzi non siano
sproporzionati, le regole siano chiare e prevedibili (sono citate le
sentenze 6 novembre 2012, Ekoglasnost contro Bulgaria; 3 marzo 2012,
Saccomanno ed altri contro Italia; 16 marzo 2006, Ždanoka contro
Lettonia; 9 aprile 2002, Podkolzina contro Lettonia; 2 marzo 1987,
Mathieu-Monin e Clerfayt contro Belgio).
6.1.- Per quanto concerne nello specifico il procedimento
elettorale preparatorio, il giudice a quo richiama la sentenza della
Corte costituzionale n. 83 del 1992, che ha individuato la ratio
della necessita' di raccogliere un certo numero di firme a sostegno
delle candidature nell'obiettivo di «evitare la grande dispersione
dei voti e lo sfrenarsi della lotta elettorale per fini poco
commendevoli». Sarebbe quindi un principio generalizzato
dell'ordinamento quello che richiede, per le elezioni dirette, che le
candidature siano munite di una «sorta di dimostrazione di seria
consistenza e di un minimo di consenso». Piu' di recente, la sentenza
della Corte costituzionale n. 394 del 2006 avrebbe evidenziato che la
disciplina in tema di firme contribuisce «a realizzare l'interesse al
regolare svolgimento e al libero ed efficace esercizio del diritto di
voto», evitando «un'abnorme proliferazione di candidature palesemente
prive di seguito o, peggio, volte artatamente a disorientare
l'elettorato».
Il rimettente, inoltre, insiste sulla citata sentenza Ekoglasnost
della Corte EDU, secondo cui la previsione di un onere di raccolta
delle firme a sostegno delle candidature non sarebbe di per se'
incompatibile con la Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, neppure se sia richiesto un numero di firme «relativamente
elevato» (sono citate le decisioni della Commissione europea dei
diritti dell'uomo, 9 maggio 1994, Asensio Serqueda contro Spagna, e
12 luglio 1976, X contro Austria). Le sottoscrizioni a sostegno delle
candidature assicurerebbero infatti «la partecipazione alle elezioni
legislative di formazioni politiche stabili, sufficientemente
rappresentative della societa'» e limiterebbero altresi' le spese
dello scrutinio. Tuttavia, la Corte EDU avrebbe comunque accertato la
violazione dell'art. 3 del Prot. addiz. CEDU, poiche' l'obbligo di
raccolta di circa cinquemila firme in un solo mese di tempo era stato
introdotto tardivamente, con il rischio di determinare la «squalifica
d'ufficio di partiti e coalizioni di opposizione», che pure avrebbero
potuto beneficiare di un sostegno popolare importante, con ovvio
vantaggio delle formazioni politiche al potere.
Dalla giurisprudenza citata si desumerebbe dunque che «anche
aspetti di dettaglio del procedimento elettorale preparatorio possono
incidere in maniera determinante sull'effettivita' d'esercizio del
diritto fondamentale di elettorato passivo». Tale diritto sarebbe
intrinsecamente correlato con il libero esercizio dell'elettorato
attivo e, di conseguenza, con l'attuazione del principio democratico
di rappresentativita' popolare.
6.2.- Il dubbio sulla non manifesta infondatezza delle questioni
di legittimita' costituzionale emergerebbe in particolare tenendo
conto della «'dimensione temporale' e 'numerica' e [de]gli effetti
che, nell'insieme, il sistema delle norme in esame» produrrebbe.
Poiche', in ragione di quanto sancito dal decreto legislativo 12
dicembre 2017, n. 189 (Determinazione dei collegi elettorali della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, in attuazione
dell'articolo 3 della legge 3 novembre 2017, n. 165, recante
modifiche al sistema di elezione della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica. Delega al Governo per la determinazione dei
collegi elettorali uninominali e plurinominali), i collegi
plurinominali per l'elezione con sistema proporzionale sono 63, «il
numero minimo» di sottoscrizioni, pari a 1.500 per collegio,
varierebbe «da un massimo di 94.500 su tutto il territorio nazionale
ad un minimo di 47.250» nel caso di scioglimento delle Camere
anticipato di oltre centoventi giorni rispetto alla scadenza
naturale. Tale onere sarebbe aggravato dalla circostanza che, ai
sensi dello stesso art. 18-bis, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957,
ciascuna lista deve presentare, a pena di inammissibilita',
candidature in almeno due terzi dei collegi plurinominali di una
medesima circoscrizione. Inoltre, poiche', ai sensi dell'art. 3 del
d.P.R. n. 361 del 1957, l'assegnazione dei seggi alle singole
circoscrizioni viene determinata con decreto del Presidente della
Repubblica, emanato contestualmente al decreto di convocazione dei
comizi - pubblicato in Gazzetta Ufficiale «non oltre il 45° giorno
antecedente quello della votazione» (art. 11, comma 3 del d.P.R. n.
361 del 1957) - e poiche' le liste dei candidati nei collegi
plurinominali e i nomi dei candidati nei collegi uninominali devono
essere presentati «dalle ore 8 del trentacinquesimo giorno alle ore
20 del trentaquattresimo giorno antecedenti quello della votazione»
(art. 20 del d.P.R. n. 361 del 1957), le formazioni politiche
intenzionate a presentare le candidature su tutto il territorio
nazionale disporrebbero «di soli 11 giorni» (risultato di 45 meno 34)
per la raccolta delle firme e per il deposito delle candidature in
ogni circoscrizione. Termine che sarebbe ancora piu' ridotto (tra 10
e 8 giorni) per le formazioni politiche che si presentano in
coalizione (artt. 14, 14-bis e 15 del d.P.R. n. 361 del 1957).
Se e' vero che le formazioni politiche che non presentano
candidature in coalizione possono anticipare la raccolta delle
sottoscrizioni rispetto all'indizione dei comizi elettorali (art. 14,
comma 3, della legge 21 marzo 1990, n. 53, recante «Misure urgenti
atte a garantire maggiore efficienza al procedimento elettorale»,
secondo cui «[l]e sottoscrizioni e le relative autenticazioni sono
nulle se anteriori al centottantesimo giorno precedente»),
resterebbero in ogni caso margini di incertezza legati: a) alla data
di indizione dei comizi; b) alla data dell'eventuale scioglimento
anticipato delle Camere, cui sarebbe «connessa anche la variabilita'
della durata del periodo a disposizione per la raccolta delle
sottoscrizioni e di validita' delle autentiche delle sottoscrizioni
gia' raccolte»; c) al «numero minimo di sottoscrizioni da
raccogliere» nei casi in cui lo scioglimento anticipato delle Camere
«si profili a ridosso dei 120 gg. antecedenti rispetto alla naturale
scadenza della legislatura, e dunque non sia sicura la riduzione
della meta' delle sottoscrizioni da raccogliere»; d) al «numero dei
seggi da attribuire in ciascuna circoscrizione» (reso noto con d.P.R.
pubblicato «non oltre il 45° giorno antecedente quello della
votazione») per quelle formazioni politiche che presentino
candidature soltanto in alcune circoscrizioni elettorali.
A sostegno delle proprie argomentazioni, il giudice a quo svolge
una dettagliata ricognizione diacronica delle norme che, dal 1957 ad
oggi, hanno disciplinato il tema della raccolta delle sottoscrizioni,
illustrandole nel contesto del sistema elettorale di volta in volta
vigente. Tale ricostruzione farebbe emergere come l'attuale
disciplina costituisca una «novita' assoluta» rispetto al passato.
Inoltre, a partire dal 2006, sarebbero state sistematicamente
adottate, nell'imminenza delle elezioni, previsioni dirette ad
agevolare l'accesso alla competizione elettorale, evidentemente
ritenuto eccessivamente ostacolato «dalle norme ratione temporis
vigenti». Il sistematico ricorso a tali norme derogatorie (anche
queste dettagliatamente descritte nell'ordinanza di rimessione)
evidenzierebbe l'oggettiva incertezza in ordine al regime
applicabile.
In particolare, proprio l'art. 1, comma 1123, della legge n. 205
del 2017 - approvata poco tempo dopo l'entrata in vigore della legge
3 novembre 2017, n. 165 (Modifiche al sistema di elezione della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Delega al Governo
per la determinazione dei collegi elettorali uninominali e
plurinominali) che ha introdotto la vigente formulazione dell'art.
18-bis, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957 - dimostrerebbe
l'irragionevolezza della disciplina attualmente vigente. In virtu'
della legge n. 205 del 2017, infatti, il numero delle sottoscrizioni
richieste, in via transitoria, solo per le elezioni del 2018, e'
infatti stato ridotto a un quarto. Il legislatore avrebbe cosi'
manifestato consapevolezza della eccessiva onerosita', nonche' «della
vessatorieta' e concreta impraticabilita', per un'ampia platea di
formazioni politiche» della disciplina vigente, che coniuga «un
ristretto ambito applicativo dell'esenzione dall'onere di raccolta
delle sottoscrizioni ad un alto numero di sottoscrizioni da
raccogliere in un breve arco temporale certo (11 gg.)»
6.3.- Alla luce di tutto quanto sopra evidenziato, le previsioni
in esame - «in assoluto [le] piu' ristrettive» nel corso della storia
repubblicana - violerebbero gli artt. 3 e 51, primo comma, Cost.,
rivelando «una sproporzione non ragionevole, perche' eccessiva, tra
il sacrificio imposto al diritto delle formazioni politiche non
esentate dall'onere di raccolta delle sottoscrizioni, e dunque dei
singoli individui che aderiscano al relativo programma, di poter - ex
art. 51, co. 1, Cost. - anche solo partecipare alla competizione
elettorale [...] e la tutela dell'interesse generale al regolare
svolgimento della competizione elettorale mediante l'esclusione dalla
stessa delle candidature 'palesemente prive di seguito, o peggio
volte artatamente a disorientare l'elettorato'». Tale sproporzione
inciderebbe negativamente sul «libero esercizio del diritto di voto»
di cui all'art. 48, secondo comma, Cost. e sull'efficace attuazione
del «principio democratico di rappresentativita' popolare» di cui
all'art. 1, comma secondo, Cost.
Sarebbe «concretamente impraticabile la partecipazione alla
competizione elettorale per tutte le formazioni politiche diverse da
quelle non costituite in gruppi in entrambe le Camere all'inizio
della legislatura». Le prime sarebbero cosi' escluse dalla
competizione elettorale «a beneficio della conservazione della
rappresentanza [...] delle formazioni che non solo alle precedenti
elezioni l'abbiano gia' ottenuta ma l'abbiano ottenuta in entrambe le
Camere, ed in entrambe con una consistenza numerica tale da rendere
loro possibile la costituzione in gruppi».
Chiarisce il rimettente che il dubbio di legittimita'
costituzionale non investe, «di per se', ne' il numero delle
sottoscrizioni che attualmente devono essere raccolte [...] e nemmeno
l'esistenza, in se', dell'esenzione dal relativo onere per alcune
soltanto delle formazioni politiche», bensi' l'effetto congiunto «di
una pluralita' di limiti all'esercizio del diritto di candidarsi ex
art. 51, co. 1, Cost.»: l'effetto moltiplicatore del numero minimo di
sottoscrizioni (1.500) per il numero degli ambiti territoriali in cui
raccoglierle su tutto il territorio nazionale (63); il limitato
intervallo temporale a disposizione per la raccolta (11 giorni), con
l'eccezione del maggior intervallo consentito alle sole formazioni
politiche che non si candidano in coalizione; il ristretto ambito
soggettivo dell'esenzione dall'onere di raccolta delle firme; il
connesso margine d'incertezza derivante dall'attribuzione ai
regolamenti parlamentari, e non ad una fonte di rango costituzionale
o legislativo, della disciplina circa la formazione dei gruppi
parlamentari, presupposto determinante per beneficiare dell'esenzione
dall'onere di raccolta; il grado d'incertezza storicamente ingenerato
dalla prassi di attenuare la disciplina dei presupposti legittimanti
la partecipazione alla competizione elettorale. La limitazione al
diritto a partecipare alla competizione elettorale sarebbe massima, e
«realisticamente insuperabile», per le formazioni politiche che si
presentano in coalizione.
Cio' causerebbe anche la violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost. «per contrasto con i principi di buona condotta elettorale e di
certezza delle regole elettorali, ritenuti dalla Corte edu
fondamentali ai fini del rispetto dell'art. 3» Prot. addiz. CEDU.
In definitiva, tutti gli elementi descritti determinerebbero una
«sproporzionata distorsione delle legittime finalita' dell'onere
[...] di raccolta delle sottoscrizioni degli elettori e della
relativa esenzione per le formazioni politiche gia' rappresentate in
Parlamento». Si tratterebbe di oneri non piu' considerabili
«strumenti di salvaguardia, come bene finale, del libero esercizio
del diritto di voto ex art. 48 co. 2 Cost., e con esso del principio
democratico di rappresentativita' popolare ex art. 1 co. 2 Cost.».
Essi, viceversa, infatti si sarebbero trasformati «in strument[i] di
relativa surrettizia violazione». La possibilita' di rendere meno
gravosi tali oneri, come dimostrerebbe la prassi sviluppatasi nel
corso degli ultimi decenni, sarebbe subordinata ad una «speciale
concessione» delle forze di maggioranza, che possono far approvare,
di volta in volta, le norme che, attenuando il regime vigente,
consentano anche alle formazioni non costituite in gruppi in entrambe
le Camere gia' all'inizio della legislatura la partecipazione alle
successive elezioni politiche.
6.4.- Per dimostrare la fondatezza delle censure sollevate, il
rimettente richiama altresi' le discipline di alcuni Paesi europei
(Francia, Germania, Spagna), a suo avviso meno restrittive.
7.- Nella parte finale dell'ordinanza, il giudice a quo richiama
la giurisprudenza costituzionale piu' recente, secondo la quale
l'assenza di un'unica soluzione a "rime obbligate" non costituirebbe
ostacolo all'esame nel merito delle questioni di legittimita'
costituzionale, quando occorre evitare nell'ordinamento la permanenza
di zone franche dal sindacato di legittimita' costituzionale. In
particolare, l'intervento della Corte costituzionale, di fronte a
scelte irragionevoli del legislatore, sarebbe ammissibile anche
quando, in sostituzione di quelle, sia possibile l'individuazione di
soluzioni alternative tra loro. In tale prospettiva, sarebbe
sufficiente che il «sistema nel suo complesso offra alla Corte
"precisi punti di riferimento" e soluzioni "gia' esistenti" [...]
ancorche' non "costituzionalmente obbligate", che possano sostituirsi
alla previsione sanzionatoria dichiarata illegittima» (vengono
richiamate le sentenze n. 99 e n. 40 del 2019, n. 233 e n. 222 del
2018 e n. 236 del 2016).
La circostanza che il citato orientamento si sia sviluppato per
lo piu' in decisioni relative alla «dosimetria delle sanzioni penali»
non sarebbe d'ostacolo all'ammissibilita' delle presenti questioni,
in quanto le sentenze della Corte costituzionale n. 1 del 2014 e n.
35 del 2017 avrebbero evidenziato la necessita' che anche nella
materia elettorale, pur caratterizzata da amplissima discrezionalita'
legislativa, «siano evitate 'zone franche' in ragione della natura
fondamentale delle garanzie costituzionali da salvaguardare».
Nel presente caso, i «precisi punti di riferimento» e le
«soluzioni gia' esistenti» nell'ordinamento, come gia' evidenziato,
sarebbero ravvisabili in alcune scelte che il legislatore ha gia'
«reiteramente compiuto»: sono cosi' richiamati, quanto alla riduzione
a un quarto del numero delle sottoscrizioni richieste, l'art. 1,
comma 1123, della legge n. 205 del 2017 e l'art. 1 del decreto-legge
18 dicembre 2012, n. 223 (Disposizioni urgenti per lo svolgimento
delle elezioni politiche nell'anno 2013) convertito, con
modificazioni, in legge 24 dicembre 2012, n. 232; quanto
all'estensione dell'ambito soggettivo di esenzione dall'onere di
raccolta delle sottoscrizioni anche alle formazioni politiche che
hanno formato un gruppo in un solo ramo del Parlamento, l'art. 2,
comma 36, della legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia
di elezioni della Camera dei deputati), come modificato dall'art. 6,
comma 1, della legge n. 165 del 2017.
8.- Con atto depositato il 9 dicembre 2020 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili o manifestamente infondate.
8.1.- In primo luogo, il giudice a quo difetterebbe, «in modo
macroscopico e manifesto», di giurisdizione, il che dovrebbe condurre
la Corte costituzionale a riesaminare la valutazione effettuata dallo
stesso rimettente (sono citate le sentenze n. 106 del 2013, n. 41 del
2011, n. 81 e n 34 del 2010).
In particolare, l'Avvocatura generale sostiene che l'art. 87 del
d.P.R. n. 361 del 1957, in attuazione dell'art. 66 Cost.,
riserverebbe alla Camera dei deputati ogni controversia e
contestazione relativa al procedimento elettorale, ivi incluso il
procedimento elettorale preparatorio. A fondamento di tale tesi viene
evocata la sentenza n. 259 del 2009 della Corte costituzionale, nella
quale si e' affermato che «[l]a natura giurisdizionale del controllo
sui titoli di ammissione dei suoi componenti, attribuito in via
esclusiva, con riferimento ai parlamentari, a ciascuna Camera ai
sensi dell'art. 66 Cost., e' pacificamente riconosciuta, nelle
ipotesi di contestazioni, dalla dottrina e dalla giurisprudenza,
"quale unica eccezione al sistema generale di tutela giurisdizionale
in materia di elezioni"».
Sarebbe poi implausibile il ragionamento del giudice rimettente,
che ha individuato il fondamento alla propria giurisdizione nelle
motivazioni contenute nell'ordinanza della Corte di cassazione,
sezione prima civile, 17 maggio 2013, n. 12060, con la quale e' stata
rimessa la questione di legittimita' costituzionale poi definita con
la sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014. A differenza di
quel caso, nella presente questione non sarebbe infatti in gioco il
diritto di elettorato attivo, bensi' quello passivo.
Trattandosi di situazioni non equiparabili, non sarebbe possibile
applicare alla presente vicenda il principio applicato dalla Corte di
cassazione nell'ordinanza citata. Il diritto di voto sarebbe infatti
«espressione della sovranita' popolare, connesso alla mera qualita'
di cittadino e al raggiungimento della maggiore eta' (art. 48 Cost.)
e, percio', soggetto alla giurisdizione del giudice ordinario».
Viceversa, il diritto di elettorato passivo sarebbe «espressione
della capacita' giuridica di accedere alla carica elettiva,
esercitabile esclusivamente tramite la candidatura (in assenza della
quale, o del verificarsi dei presupposti perche' questa si
concretizzi, vale a dire l'indizione delle elezioni, esso
assume[rebbe] un carattere meramente virtuale), limitabile in
determinati casi (art. 65 Cost.) e, percio', tutelabile
esclusivamente in sede di "verifica dei poteri", alla quale fa
riferimento, per quanto riguarda le elezioni politiche, l'art. 66
Cost.».
La stessa Corte di cassazione avrebbe circoscritto la propria
pronuncia all'accertamento della pienezza del diritto di elettorato
attivo, affermando che «diversa potrebbe essere la conclusione nel
caso in cui sia invocato nel giudizio di merito il riconoscimento
preventivo della pienezza del diritto di elettorato passivo», poiche'
la lesione di tale diritto si concretizzerebbe soltanto dopo la
decisione della Giunta per le elezioni, «non potendo l'interesse ad
agire desumersi dalla mera "intenzione" di un cittadino di candidarsi
in una competizione elettorale».
8.2.- In secondo luogo, le questioni sarebbero inammissibili per
carenza, in capo ai ricorrenti, dell'interesse ad agire, con
riferimento alle questioni prospettate sulla raccolta delle
sottoscrizioni «in relazione alla presentazione di liste e
candidature in coalizione con altre formazioni politiche», poiche'
tale presentazione richiederebbe il necessario accordo con altre
forze politiche.
8.3.- Le questioni sollevate sarebbero infine inammissibili
perche' alla Corte costituzionale e' richiesto di «emettere una
pronuncia additiva o manipolativa, a contenuto non costituzionalmente
obbligato». Il giudice a quo - con la richiesta di ridurre per ogni
tornata elettorale a un quarto il numero di sottoscrizioni
attualmente previste - mirerebbe «a conseguire l'effetto di espandere
l'ambito applicativo di una disciplina speciale [...]; effetto del
tutto inammissibile, stante il carattere eminentemente discrezionale
sotteso alla scelta legislativa [...] di imporre in un singolo e
specifico caso una disciplina dettata da esigenze contingenti» (viene
citata la sentenza n. 198 del 2009).
Secondo quanto previsto dall'art. 28 della legge 11 marzo 1953,
n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), in questo caso la decisione nel merito delle
questioni di legittimita' costituzionale troverebbe «un limite
invalicabile» nel rispetto della discrezionalita' del legislatore e
nell'assenza di un'unica soluzione costituzionalmente imposta
(vengono citate la sentenza n. 110 del 2015 e l'ordinanza n. 270 del
2015).
Ne' sarebbe condivisibile la tesi affermata dal rimettente,
secondo cui i recenti indirizzi della Corte costituzionale in materia
penale potrebbero essere applicati anche in materia elettorale, data
la non sovrapponibilita' delle due materie. Quella penale si
collocherebbe «nell'alveo delle peculiari garanzie poste, a garanzia
del superiore valore della liberta' personale, dallo stesso
Legislatore costituzionale, con particolare riferimento ai principi
del favor rei e della proporzionalita' della pena». Diversamente,
invece, la disciplina elettorale non potrebbe «che rimanere nelle
prerogative del Parlamento, che nei diversi momenti, ne ha definito i
contenuti ed i limiti» (viene citata la sentenza n. 35 del 2017).
Inoltre, nel presente caso si tratterebbe di sostituire la
disciplina esistente non con soluzioni normative «gia' esistenti, a
"regime" nell'ordinamento», bensi' con norme transitorie o di deroga,
«che per loro natura non dovrebbero essere assunte a parametro di
compatibilita' costituzionale» ai fini della dichiarazione di
incostituzionalita'.
8.4.- In subordine, l'Avvocatura generale eccepisce la manifesta
infondatezza delle questioni sollevate. Alla luce della stessa
giurisprudenza costituzionale evocata dal rimettente (sentenze n. 193
del 2015, n. 394 del 2006 e n. 83 del 1992), la raccolta delle firme
per la presentazione delle candidature alle elezioni eviterebbe
infatti l'«abnorme proliferare di candidature palesemente prive di
seguito o, peggio, volte artatamente a disorientare l'elettorato».
Anche l'esenzione dall'onere della raccolta delle firme perseguirebbe
l'analoga finalita' «di assicurare la competizione elettorale solo
alle formazioni politiche dotate di una sicura consistenza
rappresentativa» (viene citata anche la sentenza Ekoglasnost della
Corte EDU).
Rispetto a cio', sarebbe indimostrata, ed «anzi smentita da dati
di segno opposto», la tesi secondo cui l'attuale disciplina sia
particolarmente sproporzionata «rispetto a tutti i periodi pregressi
di applicazione delle norme sospettate di illegittimita'
costituzionale». In particolare, per le elezioni del 1994 e del 1996
sarebbe stato necessario raccogliere un numero di sottoscrizioni «ben
superiore a quello attualmente necessario», il che «non [avrebbe]
impedito a diverse formazioni politiche di presentarsi alle elezioni
nelle suddette tornate elettorali, senza beneficiare di deroghe o
riduzioni». Anche nel 2005, il numero di sottoscrizioni richieste
sarebbe stato «molto vicino» a quello attualmente vigente.
Infine, l'Avvocatura rileva che le deroghe e le eccezioni
succedutesi negli ultimi anni sarebbero «sempre state giustificate
dalla necessita' di consentire l'applicazione di norme sopravvenute,
soprattutto in concomitanza con scioglimenti anticipati delle Camere,
giustificazione di per se' pienamente ragionevole e dimostrata da
dati storici, sulla cui inattendibilita', peraltro, il Tribunale di
Roma non interloquisce».
9. - Con atto del 7 dicembre 2020, Riccardo Magi e l'Associazione
«+Europa» si sono costituiti nel presente giudizio per chiedere
l'accoglimento delle questioni di legittimita' costituzionale.
10.- Con successiva memoria, depositata il 2 febbraio 2021, le
parti hanno svolto una serie di argomentazioni volte a sostenere la
richiesta di accoglimento.
In replica alle eccezioni di inammissibilita' sollevate
dall'Avvocatura generale, le parti affermano che il rimettente
avrebbe plausibilmente motivato in ordine ai profili processuali.
Alla Corte costituzionale sarebbe pertanto precluso, per consolidata
giurisprudenza, sovrapporre a tali motivazioni il proprio riesame.
Le argomentazioni dell'Avvocatura generale sarebbero inoltre
fondate su «giurisprudenze ormai superate». In particolare, in
ragione di quanto affermato nelle sentenze n. 35 del 2017 e n. 1 del
2014, sarebbe errata la tesi dell'insussistenza della giurisdizione
del giudice ordinario che la stessa Avvocatura desume dalle diverse
forme di tutela che sarebbero riservate al diritto di elettorato
attivo e passivo. Saremmo invece in presenza di «due facce della
stessa medaglia, in quanto espressive del principio di sovranita'
popolare». Sarebbe quindi inesatta l'interpretazione secondo cui solo
il diritto di elettorato attivo dovrebbe poter trovare una tutela
giurisdizionale piena.
Viceversa, come per il diritto di elettorato attivo, anche per
quello passivo sarebbe necessario evitare un intollerabile vulnus di
tutela, che tale sarebbe qualora la tutela stessa non fosse
effettiva. In questa prospettiva, il richiamo alla sentenza della
Corte costituzionale n. 259 del 2009 apparirebbe pertanto «obsoleto e
stantio» e le conseguenze desumibili da tale decisione sarebbero
«contrarie al principio di espansione della tutela giudiziaria e tali
da creare inaccettabili "zone franche"». Infatti, a seguire
l'interpretazione dell'Avvocatura generale sulla sentenza n. 259 del
2009, il soggetto escluso dalla competizione elettorale dovrebbe
«impugnare l'esclusione davanti all'ufficio elettorale, ricorrere poi
alla Giunta delle elezioni, che declinerebbe la propria
giurisdizione, sollevare un conflitto di giurisdizione davanti alla
Corte di Cassazione, che indicherebbe il giudice competente, recarsi
dal giudice cosi' individuato, sollevare la questione di legittimita'
costituzionale della normativa in tema di raccolta di firme, giungere
in Corte a sostenere l'incostituzionalita', vedere annullata tale
normativa, tornare dal giudice di competenza per chiedere
l'ammissione alle elezioni». Saremmo dunque in presenza di un
aggravio procedurale che inciderebbe in modo decisivo
sull'effettivita' (e ovviamente sulla tempestivita') della tutela
giurisdizionale.
Inoltre, occorrerebbe tenere distinte le controversie concernenti
lo status e le prerogative del singolo parlamentare - rimesse al
vaglio dei soli organi interni - dalle indagini «sull'esistenza di
indebite limitazioni generali e astratte alla possibilita' di
accedere, per chiunque ne abbia interesse, al novero dei soggetti
ammessi alla competizione elettorale». Queste ultime non avrebbero
attinenza al regime di autodichia, cosi' come delineato dalla
sentenza n. 262 del 2017, e sarebbero invece rimesse alla
giurisdizione del giudice ordinario.
Alla luce delle citate sentenze n. 35 del 2017 e n. 1 del 2014,
anche il diritto di elettorato passivo - riconducibile alla categoria
dei «diritti "necessariamente giustiziabili"» - andrebbe
«salvaguardat[o] e [...] bilanciat[o], con le pur comprensibili
prerogative dell'autonomia parlamentare». In particolare, proprio in
virtu' di quanto previsto dall'art. 66 Cost., che sottrae alcuni
ambiti al controllo giurisdizionale, emergerebbe la «speculare
esigenza di consentire una verifica sufficientemente ampia in una
fase precedente». A questo scopo, sarebbe pertanto «necessario
adottare un criterio esegetico ampliativo nell'interpretazione delle
condizioni dell'azione propedeutiche all'accesso a un sindacato
giurisdizionale, che, altrimenti, verrebbe negato» (vengono citate le
sentenze della Corte costituzionale n. 387 del 2006 e della Corte di
cassazione n. 4103 del 1982).
10.1.- Quanto all'interesse ad agire, le parti ne motivano la
sussistenza sia alla luce dell'instabilita' e dell'incertezza che ha
caratterizzato negli anni la disciplina in materia di procedimento
elettorale preparatorio - instabilita' in tesi idonea e sufficiente a
fondare un'azione di accertamento (sono citate le sentenze della
Corte di cassazione n. 2209 del 1966, n. 1952 del 1976, n. 4496 del
2008 e n. 13566 del 2008) - sia in virtu' della citata necessita' di
interpretare in modo non restrittivo le condizioni dell'azione in
materia elettorale, al fine di consentire di «rimuovere eventuali
illegittime barriere all'ingresso».
Ancora, viene evidenziato come l'effettivita' del diritto di
elettorato passivo dipenderebbe in modo importante dalla
tempestivita' e dalla necessita' di definire le regole «prima e non
dopo lo svolgimento della fase di ammissione delle candidature». In
questa prospettiva, le parti contestano il tentativo dell'Avvocatura
dello Stato di effettuare una «segmentazione atomistica delle
argomentazioni», che impedirebbe di cogliere una corretta visione di
insieme. Da questo punto di vista, il continuo susseguirsi di deroghe
e di novazioni dimostrerebbe l'incertezza della normativa,
l'insostenibilita' degli oneri imposti ai soggetti non esentati e, in
definitiva, la «sussistenza di un interesse a ricorrere
tempestivamente, a tutela del corretto espletamento del processo
democratico».
10.2.- Nel merito, con riferimento all'art. 18-bis, comma 1, del
d.P.R. n. 361 del 1957, la difesa delle parti da' anzitutto conto
della circostanza per cui, anche a seguito dell'entrata in vigore
della legge costituzionale 19 ottobre 2020, n. 1 (Modifiche agli
articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del
numero dei parlamentari) e della legge 27 maggio 2019, n. 51
(Disposizioni per assicurare l'applicabilita' delle leggi elettorali
indipendentemente dal numero dei parlamentari), la disciplina della
raccolta delle sottoscrizioni non avrebbe subito modifiche. Secondo
la tesi difensiva, anche a seguito della rideterminazione del numero
dei parlamentari, il numero di firme richieste - pari ad un totale
per le due Camere di 112.500 ridotte a 56.250 con la rideterminazione
del numero dei parlamentari - sarebbe del tutto «irragionevole ed
esorbitante l'esigenza costituzionalmente garantita di assicurare
l'ordinato svolgimento delle operazioni elettorali».
Considerando che la disciplina elettorale vigente fissa al 3 per
cento la soglia di sbarramento, soglia cui corrisponderebbe circa un
milione di voti, l'art. 18-bis, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957,
produrrebbe l'effetto di pretendere da un partito che tale soglia
raggiunga «di ottenere - assumendo prudenzialmente che i
sottoscrittori delle liste per il Senato e per la Camera siano
perfettamente coincidenti (il che non e') - la sottoscrizione di
oltre il 7% (o 5% in caso di elezioni anticipate) del proprio
elettorato». Si tratterebbe di un «abnorme onere» anche alla luce di
quanto previsto in altri Paesi europei, ove il regime applicato
sarebbe nettamente di maggior favore.
La sproporzione dell'onere previsto dalla disciplina censurata
troverebbe ulteriore conferma nella stessa tendenza del legislatore
italiano ad intervenire frequentemente, in prossimita' delle
elezioni, con correttivi finalizzati proprio a renderne meno faticoso
l'assolvimento.
Anche le tempistiche dettate dal legislatore concorrerebbero a
rendere eccessivamente onerosa la disciplina censurata. Le formazioni
politiche si vedrebbero infatti costrette a svolgere l'attivita' di
raccolta delle sottoscrizioni in soli 11 giorni.
La difesa dei ricorrenti del giudizio a quo si sofferma poi sulle
disposizioni relative ai collegamenti tra le liste, illustrando
un'opzione interpretativa, diversa da quella accolta dal rimettente,
che eviterebbe di individuare nell'art. 18-bis del d.P.R. n. 361 del
1957 un ulteriore elemento di illegittimo aggravio della procedura a
carico delle formazioni politiche che decidano di coalizzarsi.
Seguendo la lettura proposta, i moduli per la raccolta delle firme
dovrebbero recare i soli nomi dei candidati per i collegi
plurinominali e non anche i nomi dei candidati, concordati tra i
partiti, per i collegi uninominali. Militerebbe a favore di tale
soluzione ermeneutica la circostanza che l'art. 18-bis, comma 1-bis,
del d.P.R. n. 361 del 1957 richiede per l'indicazione di tali
candidati la sottoscrizione per accettazione dei rappresentanti delle
liste collegate.
Laddove, al contrario, si ritenesse, con il giudice a quo, che la
disciplina imponga l'inserimento nei moduli per le sottoscrizioni
tanto dei nomi dei candidati nei collegi plurinominali quanto dei
candidati ai collegi uninominali, se ne dovrebbe dedurre che la
stessa irragionevolmente imporrebbe alle forze politiche coalizzate
«di (i) concordare con le altre liste i candidati comuni da
presentare nei collegi uninominali; (ii) stampare i relativi nomi sui
moduli da destinare ai diversi collegi plurinominali e (iii)
raccogliere e autenticare circa 112.500 firme, e tutto in un lasso
temporale che va da 8 a 10 giorni». Cio' in quanto la dichiarazione
di collegamento, ai sensi dell'art. 14-bis del d.P.R. n. 361 del
1957, dovendo avvenire contestualmente al deposito del contrassegno
di cui all'art. 14, deve essere effettuata non prima delle ore 8 del
quarantaquattresimo giorno antecedente le elezioni. Se si sposasse
tale interpretazione, emergerebbe dunque un ulteriore elemento per
l'accoglimento della questione di legittimita' costituzionale
inerente l'art. 18-bis.
10.3.- Con riferimento all'art. 18-bis, comma 2, del d.P.R. n.
361 del 1957, la difesa delle parti segnala che il regime di esonero
ivi previsto rischierebbe di «cristallizzare di fatto le presenze
parlamentari a quelle attuali, prevedendo l'esonero dalla raccolta
solamente a quelle formazioni politiche che siano costituite in
gruppo parlamentare addirittura in entrambi i rami del parlamento».
La conseguenza e' che, in vista delle prossime elezioni,
beneficerebbero del regime di esonero totale solo cinque partiti,
mentre l'Associazione «+Europa» dovrebbe adempiere agli oneri di
raccolta delle firme pur essendo risultata la sesta lista piu' votata
alle elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo.
A conferma del carattere irragionevole della disciplina
legislativa censurata, le parti ripercorrono tutte le modifiche
normative intervenute in materia, le quali attesterebbero, da una
parte la «massima incertezza» delle regole preparatorie del
procedimento elettorale, dall'altro, la «storica consapevolezza della
loro concreta impraticabilita'».
10.4.- Le parti contestano poi le tesi dell'Avvocatura generale,
secondo cui nel 1994 e nel 1996 i partiti sarebbero stati costretti a
presentare un numero ben superiore di firme rispetto a quelle
richieste dalla disciplina vigente: non sarebbe infatti possibile
procedere a un tale paragone alla luce del carattere completamente
diverso della disciplina allora applicabile. Oltretutto, proprio
l'esempio delle elezioni del 1994 dimostrerebbe l'irragionevolezza di
discipline normative tanto rigide. In quell'occasione, infatti,
alcune forze politiche che rappresentavano milioni di elettori non
sarebbero riuscite a presentare propri candidati in un numero
considerevole di circoscrizioni.
Anche il confronto con le elezioni del 2006 sarebbe inconferente.
All'opposto, sarebbe invece significativo che, proprio dal 2006,
abbia avuto inizio la sequenza di interventi normativi correttivi
volti ad ampliare, sia pur in regime transitorio, l'ambito di
applicazione degli esoneri.
10.5.- Da ultimo, le parti si soffermano sull'eccezione di
inammissibilita' sollevata dall'Avvocatura generale in relazione alla
richiesta di una pronuncia «a contenuto "non costituzionalmente
obbligato"». Secondo la tesi difensiva, la giurisprudenza
costituzionale piu' recente tenderebbe a «superare il rigido
principio delle c.d. "rime obbligate", il quale presta il fianco a
zone d'ombra della legislazione, sottratte al sindacato
costituzionale sotto lo scudo della discrezionalita' legislativa».
Vengono a tal proposito citate l'ordinanza n. 207 del 2018 e la
sentenza n. 242 del 2019, sul cosiddetto caso Cappato, nonche' la
sentenza n. 40 del 2019: da tali pronunce si desumerebbe che
l'intervento della Corte costituzionale non richiede l'esistenza, nel
sistema, di un'unica soluzione costituzionalmente vincolata, essendo
viceversa sufficiente che il «sistema nel suo complesso offra alla
Corte "precisi punti di riferimento" e soluzioni "gia' esistenti"
(sentenza n. 236 del 2016)», ancorche' non "costituzionalmente
obbligate", «che possano sostituirsi alla previsione sanzionatoria
dichiarata illegittima». A differenza di quanto assunto
dall'Avvocatura generale, questa prospettiva, elaborata nella materia
del diritto penale, ove pure vige una rigorosa riserva di legge per
la peculiare rilevanza che riveste il valore della liberta'
personale, troverebbe ancora piu' spazio nella disciplina elettorale,
«particolarmente incline a sfuggire alle maglie del sindacato
costituzionale».
A tal proposito, le parti sottolineano come l'ordinanza di
rimessione si sia fatta carico di individuare un «preciso punto di
riferimento gia' esistente» nella disciplina derogatoria intervenuta
a temperare la rigidita' degli oneri di raccolta delle
sottoscrizioni. Le previsioni derogatorie susseguitesi nel tempo
sarebbero connotate da una «ripetitivita' dei modelli e delle
soluzioni» e sarebbero pertanto suscettibili di assurgere a modello
cui fare riferimento, ben potendo comunque il legislatore intervenire
in un momento successivo a bilanciare in modo diverso e secondo la
propria discrezionalita' gli interessi in gioco.
Cosi', con riferimento alle questioni di legittimita' relative al
numero delle firme da raccogliere, la disciplina dichiarata
costituzionalmente illegittima potrebbe essere sostituita da quanto
previsto dall'art. 1, comma 1123, della legge n. 205 del 2017, che ha
ridotto a un quarto il numero delle sottoscrizioni per le elezioni
del 2018, a nulla rilevando la circostanza che si tratti di
disciplina derogatoria.
Con riferimento alla questione di legittimita' concernente il
regime di esonero, la difesa dei ricorrenti del giudizio a quo
richiama le regole applicabili per l'elezione del Parlamento europeo
e per alcuni Consigli regionali, che prevedono una deroga a beneficio
dei soggetti politici che abbiano anche un solo rappresentante eletto
in una delle due Camere o del Parlamento europeo. Anche in questo
caso, la natura derogatoria di tale previsione non sarebbe di
ostacolo alla decisione della Corte costituzionale, restando ferma la
possibilita' per il legislatore di un intervento successivo.
Discrezionalita' legislativa che permarrebbe anche nel caso in cui la
Corte costituzionale si determinasse ad una pronuncia di accoglimento
«secca» della questione di legittimita' costituzionale relativa al
numero delle firme, che determinerebbe l'eliminazione radicale
dell'onere di raccolta delle sottoscrizioni e, per l'effetto, la
stessa necessita' del regime di esonero. Una simile pronuncia non
determinerebbe infatti alcuna conseguenza sul funzionamento del
meccanismo elettorale, ne' rischierebbe di costituire un «blocco del
circuito rappresentativo».
11.- Con memoria depositata il 2 febbraio 2021, l'Avvocatura
generale dello Stato ha integrato gli argomenti gia' sviluppati
nell'atto di intervento.
11.1.- Essa ha in particolare dato conto delle modifiche
normative sopravvenute per effetto dell'entrata in vigore del decreto
legislativo 23 dicembre 2020, n. 177 (Determinazione dei collegi
elettorali uninominali e plurinominali per l'elezione della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica, a norma dell'articolo 3
della legge 27 maggio 2019, n. 51), assumendo che le stesse
dovrebbero indurre la Corte costituzionale a restituire gli atti al
giudice a quo per una nuova valutazione sulla rilevanza e sulla non
manifesta infondatezza delle questioni.
L'Avvocatura generale giunge a tale conclusione evidenziando che
il giudice a quo avrebbe fondato la tesi della «sproporzionata
distorsione delle legittime finalita'» della disciplina in esame sul
carattere particolarmente restrittivo della stessa, se posta a
confronto con le regole susseguitesi nel corso degli anni. Le norme
vigenti, imponendo di raccogliere almeno 1.500 sottoscrizioni per
ciascun collegio, obbligherebbero i partiti, secondo il rimettente, a
procurarsi, tenuto conto dei 63 collegi plurinominali, un totale di
94.500 firme, che si abbasserebbero a 47.250 in caso di scioglimento
anticipato. Di conseguenza, secondo l'Avvocatura dello Stato, sarebbe
proprio «la stigmatizzazione dell'elevatezza» di tale risultato a
costituire il «punto centrale della motivazione che sorregge
l'ordinanza di rimessione».
In tale contesto, dovrebbero allora essere considerate le novita'
introdotte dal d.lgs. n. 177 del 2020 che, dando seguito alla
riduzione del numero di parlamentari stabilita con legge cost. n. 1
del 2020, ha determinato una «consistente diminuzione del numero dei
collegi plurinominali per l'elezione della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica». La Tabella A2 allegata al predetto decreto
legislativo, infatti, ha portato a 49 il numero dei collegi
plurinominali per l'elezione della Camera, con la conseguenza di
ridurre a 73.500 il numero delle firme che ogni partito non esonerato
dovra' raccogliere su tutto il territorio nazionale; 36.750
nell'ipotesi di scioglimento anticipato. Proprio la centralita'
assunta nell'ordinanza di rimessione dell'argomento relativo al
numero di sottoscrizioni induce l'Avvocatura generale a ritenere che
«la sopravvenuta modifica normativa pare incidere in modo
significativo sullo scrutinio di rilevanza e non manifesta
infondatezza delle stesse compiuta dal Tribunale di Roma». Ne deriva
la richiesta di rimettere gli atti al giudice a quo, ai fini di una
nuova valutazione a riguardo.
11.2.- In subordine, la difesa erariale insiste per una pronuncia
di inammissibilita'. Anzitutto ribadisce che la carenza di
giurisdizione del giudice ordinario si manifesterebbe ictu oculi in
base al disposto dell'art. 87 del d.P.R. n. 361 del 1957, attuativo
dell'art. 66 Cost., e sarebbe confermata da una diffusa
giurisprudenza della Corte costituzionale (vengono citate le sentenze
n. 259 del 2009 e n. 113 del 1993). Sarebbe pertanto caduto in errore
il giudice a quo che, per dimostrare il contrario, si appoggerebbe ad
una implausibile motivazione fondata sulla equiparazione tra diritto
di elettorato attivo e passivo. L'Avvocatura insiste poi per una
pronuncia di inammissibilita' in ragione dell'evidente mancanza di
interesse ad agire dei ricorrenti nella causa principale.
11.3.- La difesa erariale eccepisce ex novo che, nel denunciare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 18-bis, comma 2, del d.P.R.
n. 361 del 1957, il Tribunale di Roma utilizzerebbe «come tertium
comparationis un'ipotesi che [...] non corrisponde alla situazione di
fatto dei ricorrenti nel giudizio principale, i quali non risulta
abbiano costituito un gruppo parlamentare in uno dei rami del
Parlamento». Con la conseguenza che «poiche' l'eventuale accoglimento
della suddetta questione da parte della Corte, come prospettata dal
giudice a quo, sarebbe insuscettibile di incidere nel processo
principale, la stessa [dovrebbe] ritenersi irrilevante e, quindi,
inammissibile anche sotto tale profilo».
11.4.- Per quanto concerne il merito, l'Avvocatura generale
contesta la tesi secondo cui le formazioni politiche si vedrebbero
costrette ad acquisire le sottoscrizioni richieste in soli 11 giorni
e in un periodo di tempo ancora piu' esiguo (tra 8 e 10 giorni)
laddove si tratti di partiti in coalizione. L'assunto sarebbe
smentito dal tenore dell'art. 14, comma 3, della legge 21 marzo 1990,
n. 53 (Misure urgenti atte a garantire maggiore efficienza al
procedimento elettorale), ai sensi del quale «[l]e sottoscrizioni e
le relative autenticazioni sono nulle se anteriori al centottantesimo
giorno precedente il termine fissato per la presentazione delle
candidature». Verrebbe allora meno un fondamentale elemento della
ricostruzione da cui muove il giudice rimettente; aspetto cui si
aggiunge la gia' ricordata riduzione, per effetto del d.lgs. n. 177
del 2020, dei collegi e con essi del numero di firme da raccogliere
su tutto il territorio nazionale.
Ancora, l'Avvocatura generale ribadisce che, nel motivare i dubbi
di costituzionalita', il giudice a quo assumerebbe a tertia
comparationis previsioni che avrebbero trovato applicazione in due
sole occasioni, che non sarebbero ormai piu' in vigore e che comunque
presenterebbero carattere derogatorio ed eccezionale. Ne deriverebbe
che le stesse «non possono essere assunte come utili termini di
raffronto ai fini del giudizio sulla corretta osservanza, da parte
del legislatore, del principio di eguaglianza e della ragionevolezza
delle norme incise dal giudizio di legittimita' costituzionale»
(viene citata la sentenza della Corte costituzionale n. 208 del
2019).
Inoltre, a dimostrazione del fatto che la disciplina legislativa
attualmente vigente non sarebbe sproporzionata rispetto alle sue
finalita', la difesa erariale ricorda ancora che per le elezioni del
1994 e del 1996 i partiti hanno dovuto raccogliere sottoscrizioni in
numero superiore rispetto a quello ora richiesto. Allora, pur
dovendosi considerare il dimezzamento dovuto allo scioglimento
anticipato, furono complessivamente richieste 167.150 firme.
Nonostante numeri cosi' alti, e nonostante l'assenza di qualsiasi
deroga, le formazioni politiche riuscirono a presentarsi alle
elezioni. Anche in vista delle elezioni svoltesi nel 2006, quando i
partiti sarebbero stati chiamati a raccogliere un numero minimo di
sottoscrizioni per la Camera pari a 97.300 - e dunque superiori sia
rispetto al numero indicato dal rimettente (94.500), sia a quello
derivante dall'applicazione del d.lgs. n. 177 del 2020 (73.500) - il
sistema non avrebbe impedito a diverse formazioni politiche di
partecipare alle elezioni.
Pertanto, secondo l'Avvocatura generale, le deroghe intervenute
nel corso degli ultimi anni, giustificate dagli scioglimenti
anticipati, non dimostrerebbero l'insostenibilita' dell'onere posto a
carico dei partiti. Anzi, in anni in cui erano comunque indisponibili
«strumenti tecnologici (social network, flash mobs, eccetera) che
attualmente consentono di concentrare in breve tempo bacini
consistenti di elettori per raccoglierne le sottoscrizioni», diverse
forze politiche sarebbero comunque riuscite a raccogliere
sottoscrizioni in numeri superiori rispetto a quelli attualmente
richiesti.
Da ultimo, la difesa dello Stato mette in discussione la
pertinenza del richiamo ad esperienze straniere. Cio' in quanto il
giudice a quo si sarebbe limitato a confrontare i meccanismi di
raccolta delle firme senza contestualizzarli «nell'ambito dei diversi
sistemi elettorali» e «senza tenere conto delle altre barriere
previste dai rispettivi ordinamenti (ad esempio i robusti oneri
economici connessi alla presentazione delle liste elettorali in
Francia), che concorrono con il predetto limite».
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Roma solleva questioni di
legittimita' costituzionale dei commi 1 e 2 dell'art. 18-bis del
d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle
leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati). Tali
disposizioni stabiliscono, rispettivamente, il numero minimo di
sottoscrizioni che ciascuna lista deve raccogliere per presentarsi
alle elezioni per la Camera dei deputati (comma 1) e i soggetti
esonerati dal relativo onere (comma 2).
E' innanzitutto oggetto di censure il citato art. 18-bis, comma
1, del d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato dall'art.1, comma 10,
lettera a), della legge 3 novembre 2017, n. 165 (Modifiche al sistema
di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Delega al Governo per la determinazione dei collegi elettorali
uninominali e plurinominali), «nella parte in cui richiede per la
presentazione delle candidature per il rinnovo della Camera dei
deputati un numero minimo di 1500 sottoscrizioni per ogni collegio
plurinominale, ovvero di 1500 ridotto della meta' in caso di
scioglimento della Camera dei deputati che ne anticipi la scadenza di
oltre centoventi giorni», anziche' «tali numeri ridotti a 1/4».
Quest'ultimo riferimento numerico, ai fini della richiesta di
pronuncia sostitutiva, e' rinvenuto dal rimettente nell'art. l, comma
1123, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), che aveva appunto disposto, per le sole prime
elezioni successive alla propria entrata in vigore, la citata
riduzione ad un quarto delle sottoscrizioni richieste dalla norma
censurata.
L'art. 18-bis, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957 violerebbe gli
artt. 1, secondo comma; 3; 48, secondo comma; 51, primo comma e 117,
primo comma, della Costituzione. Alla luce soprattutto dell'elevato
numero complessivo dei collegi in cui le firme devono essere
acquisite, nonche' del breve tempo a disposizione per la raccolta, la
disciplina in questione determinerebbe, infatti, una irragionevole e
sproporzionata limitazione del diritto di elettorato passivo, in
contrasto con i principi della rappresentativita' democratica e del
libero esercizio del diritto di voto, come interpretati dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte europea dei
diritti dell'uomo.
I dubbi di legittimita' costituzionale del rimettente riguardano
anche l'art. 18-bis, comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957, come
modificato dall'art. 2, comma 10, lettera b), della legge 6 maggio
2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei
deputati), «nella parte in cui limita l'esenzione dell'onere di
raccolta delle sottoscrizioni ai partiti o gruppi politici costituiti
in gruppo parlamentare in entrambe le Camere», anziche' includere,
tra i soggetti esonerati, i partiti o i gruppi politici costituiti in
gruppo parlamentare in almeno una delle due Camere all'inizio della
legislatura in corso al momento della convocazione dei comizi
elettorali. Il riferimento per la pronuncia sostitutiva richiesta e'
rinvenuto nell'art. 2, comma 36, della legge n. 52 del 2015, come
modificato dall'art. 6, comma 1, della legge n. 165 del 2017, recante
una previsione che, anche in tal caso, valeva per le sole prime
elezioni successive all'entrata in vigore della norma.
Anche per questa seconda censura, i parametri costituzionali
evocati sono gli artt. 1, secondo comma; 3; 48, secondo comma; 51,
primo comma, e 117, primo comma, Cost. A dire del rimettente, la
limitata estensione soggettiva dell'esenzione determinerebbe infatti
una irragionevole sproporzione tra il diritto di partecipare alla
competizione elettorale riconosciuto alle forze politiche che si
siano costituite in gruppi parlamentari in entrambe le Camere e le
altre forze politiche, incidendo cosi' sul principio di
rappresentativita' democratica e sul libero esercizio del diritto di
voto, come interpretati dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale e della Corte europea dei diritti dell'uomo.
Osserva, peraltro, il giudice a quo, che i dubbi di legittimita'
costituzionale sollevati non investono, «di per se', ne' il numero
delle sottoscrizioni che attualmente devono essere raccolte [...] e
nemmeno l'esistenza, in se', dell'esenzione dal relativo onere per
alcune soltanto delle formazioni politiche». Quello che il rimettente
piuttosto lamenta e' l'effetto congiunto «di una pluralita' di limiti
all'esercizio del diritto di candidarsi ex art. 51, co. 1, Cost.»:
l'effetto moltiplicatore del numero minimo di sottoscrizioni (1.500)
per l'ampio numero dei collegi in cui la raccolta deve essere
effettuata; il ristretto intervallo temporale a disposizione a questo
scopo, con l'eccezione del maggior intervallo consentito alle
formazioni politiche che non si candidano in coalizione; il limitato
ambito soggettivo dell'esenzione dal relativo onere; il connesso
margine d'incertezza derivante dall'attribuzione ai regolamenti
parlamentari, e non ad una fonte di rango costituzionale o
legislativo, della disciplina circa la formazione dei gruppi
parlamentari, presupposto determinante per beneficiare dell'esenzione
dall'onere di raccolta; il grado d'incertezza ingenerato dalla prassi
di attenuare, nell'imminenza dello scioglimento delle Camere, la
disciplina dei presupposti legittimanti la partecipazione alla
competizione elettorale.
Tutti questi elementi determinerebbero, particolarmente, la
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. «per contrasto con i
principi di buona condotta elettorale e di certezza delle regole
elettorali, ritenuti dalla Corte europea dei diritti dell'uomo
fondamentali ai fini del rispetto dell'art. 3» del Protocollo
addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo
1952.
2.- Le questioni di legittimita' costituzionale all'odierno esame
pongono un problema di particolare delicatezza, relativo
all'effettivita' e alla tempestivita' della tutela giurisdizionale
che puo' essere domandata e ottenuta, in vista dello svolgimento
delle elezioni politiche nazionali, nell'ambito del cosiddetto
contenzioso elettorale preparatorio. Tale espressione, ha osservato
questa Corte, si riferisce alle controversie relative a tutti gli
atti del «procedimento preparatorio alle elezioni, nel quale e'
inclusa la fase dell'ammissione delle liste o di candidati» (sentenza
n. 236 del 2010). Il contenzioso che insorge in tale fase si
distingue cosi' da quello occasionato dal «procedimento elettorale»
vero e proprio, che invece comprende le controversie relative alle
operazioni elettorali e alla successiva proclamazione degli eletti.
Va immediatamente precisato che, nel caso di specie, non si versa
in un contenzioso interno al procedimento preparatorio, per la
semplice ragione che le elezioni politiche, nel momento in cui il
giudizio principale e' stato promosso, non sono ancora state indette,
non essendo stati convocati i comizi elettorali (art. 11 del d.P.R.
n. 361 del 1957), ne' si e' percio' in presenza di provvedimenti di
alcun genere adottati dagli uffici elettorali.
Cio' non toglie, come si vedra', che la valutazione circa
l'esistenza di un'effettiva e tempestiva tutela giurisdizionale -
nell'ambito del procedimento preparatorio alle elezioni, una volta
avviato - assume rilievo per la presente pronuncia, condizionando la
decisione sull'ammissibilita' delle questioni di legittimita'
costituzionale.
3.- In una fase dunque precedente all'avvio del procedimento
elettorale preparatorio, tali questioni sono state sollevate
nell'ambito di un giudizio instaurato ai sensi dell'art. 702-bis del
codice di procedura civile, attraverso la proposizione di un'azione
volta, tra l'altro, ad accertare il diritto dei ricorrenti «di
candidarsi e presentare liste di candidati alle prossime elezioni
politiche raccogliendo un numero di sottoscrizioni non superiore ad
un quarto di quello previsto dall'art. 18-bis del d.P.R. n.
361/1957», nonche' quello «di presentare liste di candidati alle
prossime elezioni politiche senza raccogliere le sottoscrizioni
previste dal d.P.R. n. 361/1957».
Poiche' la formulazione letterale del citato art. 18-bis del
d.P.R. n. 361 del 1957 - che indica sia il numero delle firme da
raccogliere, sia il relativo regime di esenzione - non consente
l'accoglimento della domanda, risultano rilevanti, cosi' argomenta il
giudice a quo, le questioni di legittimita' costituzionale sollevate
nei termini precedentemente illustrati.
4.- In via preliminare, il Presidente del Consiglio dei ministri,
intervenuto in giudizio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, eccepisce che il giudice a quo difetterebbe «in
modo macroscopico e manifesto» di giurisdizione.
Sostiene, in particolare, l'Avvocatura generale che l'art. 87 del
d.P.R. n. 361 del 1957, in attuazione dell'art. 66 Cost.,
riserverebbe alla Camera dei deputati ogni controversia e
contestazione relativa al procedimento elettorale, intendendosi
incluso in questa definizione il procedimento elettorale
preparatorio.
Sarebbe inoltre implausibile il ragionamento del giudice
rimettente, che ha individuato il fondamento della propria
giurisdizione nelle motivazioni dell'ordinanza della Corte di
cassazione, sezione prima civile, 17 maggio 2013, n. 12060, con cui
e' stata rimessa la questione di legittimita' costituzionale poi
definita con la sentenza n. 1 del 2014 di questa Corte.
Infatti, a differenza di quel caso, nelle presenti questioni non
sarebbe in gioco il diritto di elettorato attivo, bensi' quello
passivo, e le due situazioni non sarebbero equiparabili. Il diritto
di voto sarebbe infatti «espressione della sovranita' popolare,
connesso alla mera qualita' di cittadino e al raggiungimento della
maggiore eta' (art. 48 Cost.) e, percio', soggetto alla giurisdizione
del giudice ordinario». Invece, il diritto di elettorato passivo
sarebbe «espressione della capacita' giuridica di accedere alla
carica elettiva, esercitabile esclusivamente tramite la candidatura
(in assenza della quale, o del verificarsi dei presupposti perche'
questa si concretizzi, vale a dire l'indizione delle elezioni, esso
assume[rebbe] un carattere meramente virtuale), limitabile in
determinati casi (art. 65 Cost.) e, percio', tutelabile
esclusivamente in sede di "verifica dei poteri", alla quale fa
riferimento, per quanto riguarda le elezioni politiche, l'art. 66
Cost.».
4.1.- La decisione su tale eccezione sollecita, da parte di
questa Corte, alcune puntualizzazioni sull'interpretazione dell'art.
66 Cost. («Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi
componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilita' e di
incompatibilita'»), disposizione che si trova in stretta connessione
con gli artt. 23 e 87, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957.
Secondo l'art. 23, comma 2, contro le decisioni adottate dagli
Uffici centrali circoscrizionali di ricusazione di liste o di
dichiarazione d'invalidita' delle candidature, i delegati di lista
possono ricorrere all'Ufficio centrale nazionale. Come affermato da
questa Corte, l'attivita' di controllo svolta da tali collegi ha
natura amministrativa: il fatto che siano collocati presso le Corti
d'appello e la Corte di cassazione «non comporta che i collegi
medesimi siano inseriti nell'apparato giudiziario, evidente
risultando la carenza, sia sotto il profilo funzionale sia sotto
quello strutturale, di un nesso organico di compenetrazione
istituzionale che consenta di ritenere che essi costituiscano sezioni
specializzate degli uffici giudiziari presso cui sono costituiti
(sentenza n. 387 del 1996; conformi, ex plurimis, sentenze n. 29 del
2003, n. 104 del 2006, n. 164 del 2008)» (sentenza n. 259 del 2009).
Per parte sua, l'art. 87, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957
dispone che «[a]lla Camera dei deputati e' riservata la convalida
della elezione dei propri componenti. Essa pronuncia giudizio
definitivo sulle contestazioni, le proteste e, in generale, su tutti
i reclami presentati agli Uffici delle singole sezioni elettorali o
all'Ufficio centrale durante la loro attivita' o posteriormente».
Sempre la giurisprudenza di questa Corte ha affermato che il
controllo cosi' effettuato dalle Camere si configura come «unica
eccezione al sistema generale di tutela giurisdizionale in materia di
elezioni» (di nuovo sentenza n. 259 del 2009; in precedenza sentenza
n. 113 del 1993).
Sul complesso delle norme citate, come e' noto, si e' consolidato
un orientamento giurisprudenziale di legittimita', qualificabile alla
stregua di diritto vivente, secondo cui rispetto alle decisioni
dell'Ufficio centrale nazionale sussiste difetto assoluto di
giurisdizione, sia del giudice ordinario che del giudice
amministrativo, perche' proprio l'art. 66 Cost. riserverebbe
esclusivamente alle Camere, tramite le rispettive Giunte, anche il
giudizio sul contenzioso pre-elettorale, compreso quello relativo
all'ammissione delle liste, restando cosi' precluso qualsiasi
intervento giurisdizionale, anche di natura cautelare (ex multis,
Corte di cassazione, sezioni unite, sentenze 15 febbraio 2013, n.
3731; 8 aprile 2008, n. 9153, n. 9152 e n. 9151; 6 aprile 2006, n.
8119 e 8118; 9 giugno 1997, n. 5135). Il contenzioso in esame -
stabilisce per parte sua la giurisprudenza amministrativa -
risulterebbe dunque ripartito fra l'Ufficio centrale nazionale e le
Assemblee parlamentari, in virtu' di una norma eccezionale di
carattere derogatorio (l'art. 66 Cost.), che delineerebbe un regime
di riserva parlamentare, strumentale alla necessita' di garantire
l'indipendenza del Parlamento (ex plurimis, Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, sezione seconda Bis, sentenze 13 febbraio
2018, n. 1719 e n. 1722; 12 febbraio 2018, n. 1645).
Contestualmente, e di converso, le Giunte delle elezioni di
Camera e Senato - con orientamento, anche in questo caso, costante
almeno a partire dalla XIII Legislatura (1996-2001) - ritengono
bensi' sussistente la propria competenza a pronunciare giudizio
definitivo, ai sensi dell'art. 87 del d.P.R. n. 361 del 1957, sui
ricorsi e reclami, compresi quelli relativi al procedimento
elettorale preparatorio, ma solo al fine di verificare i titoli di
ammissione degli eletti. Ritengono cioe' le Giunte di conoscere di
ogni fase del procedimento elettorale, compresa quella precedente
l'apertura dei seggi, ma esclusivamente ai fini del giudizio sulla
corretta composizione dell'organo elettivo. In questa lettura, l'art.
66 Cost. non include la possibilita' di un sindacato delle Camere
sulle esclusioni di contrassegni, liste o candidati, decise prima
dello svolgimento delle elezioni (ex plurimis, Giunta delle elezioni
e delle immunita' parlamentari del Senato, sedute dell'11 dicembre
2018 e del 2 luglio 2013, nonche' Giunta delle elezioni della Camera
dei deputati, seduta dell'11 dicembre 2018).
In relazione alle decisioni degli uffici elettorali che abbiano
limitato il diritto dei cittadini di presentare liste o di
candidarsi, ne risulta un quadro complessivo in cui le controversie
che precedono lo svolgimento delle elezioni politiche scontano un
evidente vuoto di tutela giurisdizionale; assenza di tutela che si
riproduce anche di fronte alle Giunte delle Camere, pur ad elezioni
avvenute.
4.2.- I problemi posti da questo peculiare assetto normativo sono
giunti, in passato, all'attenzione di questa Corte, sia attraverso la
via del conflitto tra poteri, sollevato da associazioni politiche nei
confronti di Camera e Senato, sia attraverso il giudizio in via
incidentale.
In un primo caso di conflitto, era lamentato che «lo strettissimo
lasso di tempo a disposizione per la raccolta delle firme e la
necessita' di definire le candidature in anticipo rispetto alle altre
formazioni politiche» producevano il rischio di esclusione dalla
competizione elettorale in numerose circoscrizioni, con conseguente
lesione del diritto, sancito dall'art. 49 Cost., di parteciparvi in
condizioni di parita' con gli altri partiti. Il conflitto e' stato
dichiarato inammissibile, in ragione dell'impossibilita' di
riconoscere ai partiti politici la natura di poteri dello Stato
(ordinanza n. 79 del 2006).
Similmente, nella recente ordinanza n. 196 del 2020, e' stato
altresi' dichiarato inammissibile, di nuovo per carenza del requisito
soggettivo, un conflitto tra poteri promosso dall'Associazione
«+Europa», la medesima ricorrente dell'odierno giudizio principale.
In quella occasione era lamentata l'asserita violazione degli artt.
48 e 49 Cost., per non aver il legislatore introdotto, a favore dei
partiti politici gia' presenti nel Parlamento nazionale, l'esonero
dalla raccolta delle firme per la presentazione delle liste alle
elezioni regionali dell'autunno 2020. La ricorrente aveva dato conto,
tra l'altro, dell'impossibilita' di «percorrere la via del giudizio
incidentale», in ragione della impraticabilita' del «rimedio
dell'impugnazione giudiziale del provvedimento che escludesse la
ricorrente dalle competizioni elettorali a causa della mancata
raccolta delle firme».
Sollevata invece in via incidentale, la questione di legittimita'
costituzionale relativa all'impossibilita' di ricorrere a un giudice
nei confronti delle decisioni adottate dall'Ufficio centrale
nazionale e' stata dichiarata manifestamente inammissibile, sia
perche' il rimettente non aveva indicato la giurisdizione cui
riteneva necessario devolvere la cognizione, sia perche' si era
ritenuto che, attraverso la questione di legittimita' costituzionale,
fosse in realta' sollecitata «una radicale riforma legislativa che
eccede[va] i compiti di questa Corte» (ordinanza n. 512 del 2000).
Successivamente, la sentenza n. 259 del 2009 ha nuovamente
affrontato una questione di legittimita' costituzionale sollevata in
via incidentale nei confronti degli artt. 23 e 87 del d.P.R. n. 361
del 1957, nella parte in cui non prevedono l'impugnabilita' davanti
al giudice amministrativo delle decisioni dell'Ufficio centrale
nazionale. Anche in tal caso la pronuncia e' stata
d'inammissibilita', ma ad essa si e' giunti attraverso affermazioni
di rilievo per il caso ora in esame.
La sentenza osservava che, pur non essendosi in presenza di un
vuoto di tutela, si versava in una situazione di «incertezza» sul
giudice competente, frutto di una «divergenza interpretativa» sul
significato degli artt. 23 e 87 del d.P.R. n. 361 del 1957, da
risolvere «con gli strumenti giurisdizionali, comuni e
costituzionali, esistenti». Affermava, inoltre, che il diniego di
giurisdizione da parte del Parlamento sulle situazioni giuridiche
soggettive, in ipotesi lese nel procedimento elettorale preparatorio
alle elezioni politiche, comporterebbe, al piu', che sulla questione
«possa sorgere un conflitto di giurisdizione, che non spetta a questa
Corte risolvere» (analogamente, nell'ordinanza n. 117 del 2006, era
stato dichiarato «irricevibile» un ricorso per conflitto tra poteri
che richiedeva, in realta', la risoluzione di un conflitto negativo
di giurisdizione).
Peraltro, la sentenza n. 259 del 2009 negava l'esistenza di un
vuoto di tutela sottolineando, soprattutto, che «le questioni
attinenti le candidature, che vengono ammesse o respinte dagli uffici
competenti, nel procedimento elettorale preparatorio, riguardano un
diritto soggettivo, tutelato per di piu' da una norma costituzionale,
come tale rientrante, in linea di principio, nella giurisdizione del
giudice ordinario» (cio' che, in quel caso, giustificava
l'inammissibilita' della questione, volta invece a ottenere, come si
e' detto, con sentenza additiva, l'impugnabilita' davanti al giudice
amministrativo delle decisioni dell'Ufficio centrale nazionale:
mentre soltanto una legge, ai sensi dell'art. 103 Cost., potrebbe
introdurre in materia un'ulteriore ipotesi di giurisdizione
esclusiva).
Confortava, inoltre, nella medesima direzione la vigenza
dell'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita' nonche' in
materia di processo civile), che delegava il Governo - con delega i
cui termini non erano scaduti nel momento in cui la Corte decideva la
questione - ad introdurre, appunto, la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo nelle controversie concernenti atti del
procedimento elettorale preparatorio per le elezioni per il rinnovo
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Per questa parte, la delega e' poi stata lasciata scadere. Quel
che ora conta, tuttavia, e' che questa Corte - affermando, pur solo
in principio, la giurisdizione del giudice ordinario in materia -
gia' allora riteneva che la forza precettiva dell'art. 66 Cost. non
copre il contenzioso pre-elettorale, che percio' ben puo' essere
escluso dal perimetro di efficacia della norma costituzionale.
4.3.- A distanza di oltre un decennio, scaduta inutilmente la
delega ricordata, consolidatosi il citato "diritto vivente" della
giurisprudenza di legittimita', condiviso da quella amministrativa,
confermatasi la ricordata prassi interpretativa delle Giunte
parlamentari, questa conclusione - gia' presente nella sentenza n.
259 del 2009 - va ribadita e ulteriormente argomentata.
Essa e' coerente sia con il tenore testuale dell'art. 66 Cost.,
sia con l'ispirazione fondamentale che guido' i Costituenti
nell'approvazione di questa norma costituzionale: garantire
l'autonomia delle Assemblee parlamentari nella decisione circa le
controversie relative ai titoli di ammissione dei propri componenti e
percio', deve intendersi, dei proclamati eletti, e solo di questi
ultimi.
In Assemblea Costituente fu vivacemente discussa la scelta se
riservare la verifica sulle elezioni alle Camere o ad organi (anche
giurisdizionali) ad esse estranee, ma non venne mai messo in dubbio
che la verifica da disciplinare in Costituzione dovesse avere ad
oggetto esclusivamente l'accertamento della condizione di quanti, a
seguito del voto, fossero stati proclamati eletti. Ad esempio, il
riferimento esplicito ad un accertamento da condurre solo nei
confronti di chi fosse «eletto deputato» era stato svolto dall'on.
Ambrosini nella seduta del 19 settembre 1946 della seconda
Sottocommissione della Commissione per la Costituzione; e nella
stessa seduta l'on. Codacci Pisanelli evidenziava come alle Giunte
parlamentari fosse rimesso il compito di accertare l'esistenza «negli
eletti» di determinati requisiti.
Ferma, quindi, questa ratio essenziale, come emerge dai lavori
dell'Assemblea costituente, il tenore dell'art. 66 Cost. non sottrae
affatto al giudice ordinario, quale giudice naturale dei diritti, la
competenza a conoscere della violazione del diritto di elettorato
passivo nella fase antecedente alle elezioni, quando non si ragiona
ne' di componenti eletti di un'assemblea parlamentare ne' dei loro
titoli di ammissione.
E', del resto, il rilievo stesso del diritto di elettorato
passivo, «aspetto essenziale della partecipazione dei cittadini alla
vita democratica» (sentenza n. 141 del 1996), a imporre questa
soluzione. La giurisprudenza costituzionale riconosce in effetti
nell'elettorato passivo un diritto politico fondamentale, che l'art.
51 Cost. garantisce a ogni cittadino con i caratteri propri
dell'inviolabilita' ex art. 2 Cost. (ex multis, sentenze n. 25 del
2008, n. 288 del 2007, n. 160 del 1997, n. 344 del 1993, n. 539 del
1990, n. 571 del 1989 e n. 235 del 1988).
Inoltre, se e' vero che una tutela dei diritti effettiva richiede
l'accesso a un giudice (art. 24 Cost.: tra le tante, sentenze n. 182
del 2014 e n. 119 del 2013), risulta ancora piu' evidente che il
presidio della tutela giurisdizionale deve assistere un diritto
inviolabile, quale quello ora in esame.
Previsione del diritto inviolabile e garanzia del ricorso al
giudice per assicurarne la tutela devono insomma coesistere e
sorreggersi reciprocamente. Del resto, questa Corte non ha esitato ad
ascrivere il diritto alla tutela giurisdizionale «tra i principi
supremi del nostro ordinamento costituzionale, in cui e' intimamente
connesso con lo stesso principio di democrazia l'assicurare a tutti e
sempre, per qualsiasi controversia, un giudice e un giudizio»
(sentenza n. 18 del 1982, nonche', nello stesso senso, n. 82 del
1996). Particolarmente nella prospettiva dell'effettivita', «[a]l
riconoscimento della titolarita' di diritti non puo' non
accompagnarsi il riconoscimento del potere di farli valere innanzi a
un giudice in un procedimento di natura giurisdizionale» (sentenza n.
26 del 1999): pertanto, l'azione in giudizio per la difesa dei propri
diritti e' essa stessa il contenuto di un diritto, protetto dagli
artt. 24 e 113 Cost., da annoverarsi tra quelli inviolabili e
caratterizzanti lo stato democratico di diritto. «Ne' e' contestabile
che il diritto al giudice ed a una tutela giurisdizionale effettiva
dei diritti inviolabili e' sicuramente tra i grandi principi di
civilta' giuridica in ogni sistema democratico del nostro tempo»
(sentenza n. 238 del 2014).
In definitiva, se «la "grande regola" del diritto al giudice e
alla tutela giurisdizionale effettiva dei propri diritti, in quanto
scelta che appartiene ai grandi principi di civilta' del tempo
presente, non puo' conoscere eccezioni», salvo quelle strumentali
alla necessita' di garantire l'indipendenza del Parlamento (sentenza
n. 262 del 2017), non vi sono ragioni per attribuire all'art. 66
Cost. il significato di estendere, anziche' ridurre, quelle
eccezioni.
Spetta naturalmente alla giurisprudenza comune tenere in conto
questa interpretazione, quanto alla conseguente lettura delle
disposizioni di legge ordinaria che con l'art. 66 Cost. fanno
sistema, e fra queste, soprattutto, dell'art. 87 del d.P.R. n. 361
del 1957.
4.4.- Ne' e' decisiva - come assume l'Avvocatura generale dello
Stato - la distinzione, ritenuta di natura strutturale, tra diritto
di elettorato attivo e diritto di elettorato passivo, affermando che
essa condurrebbe di necessita' a riservare il secondo diritto alla
cognizione delle Camere.
A prescindere dalle innegabili differenze che qualificano il modo
d'essere dei due diritti, il ragionamento fin qui condotto, in
relazione alla fase precedente lo svolgimento delle elezioni, non
ammette una tale distinzione. Entrambi gli aspetti del diritto di
voto esigono tutela, in quella fase, di fronte a un giudice: quello
ordinario, che ne e' in principio il giudice naturale, oppure, se
cosi' la legge preveda, il giudice amministrativo, in via di
giurisdizione esclusiva (art. 103 Cost.).
Sotto un profilo diverso da quello evocato dall'Avvocatura
generale, la cennata distinzione tra il diritto di elettorato attivo
e quello passivo consente semmai di evidenziare ancor piu' il vuoto
di tutela che caratterizza l'attuale regime del secondo.
Laddove il diritto di elettorato attivo sia messo in discussione
nella sua stessa esistenza, l'ordinamento appresta un idoneo rimedio
giurisdizionale: cosi', per contestare un provvedimento (delle
competenti Commissioni elettorali) di cancellazione dalle liste
elettorali, oppure la mancata iscrizione in queste, la legge
attribuisce il diritto di agire davanti al giudice ordinario (art. 42
del d.P.R. 20 marzo 1967, n. 223, recante «Approvazione del testo
unico delle leggi per la disciplina dell'elettorato attivo e per la
tenuta e la revisione delle liste elettorali»), con procedura
regolata dal rito sommario di cognizione (art. 24, comma 1, del
decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, recante «Disposizioni
complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e
semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi
dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69»), e la relativa
controversia e' trattata in ogni grado in via d'urgenza (art. 24,
comma 9, del d.lgs. appena citato). Nel corso della procedura,
inoltre, ben possono essere sollevate questioni di legittimita'
costituzionale sulla disciplina che regola l'elettorato attivo e la
tenuta e la revisione delle liste elettorali, come testimonia la
sentenza n. 47 del 1970 di questa Corte, che dichiaro'
costituzionalmente illegittime alcune previsioni del d.P.R. n. 223
del 1967.
Come e' noto, inoltre, le sentenze n. 1 del 2014 e n. 35 del 2017
hanno considerato ammissibili questioni di legittimita'
costituzionale sollevate in relazione a norme di legge dalla cui
applicazione possa derivare non gia' - come da quelle sulla tenuta e
sulla revisione delle liste elettorali - una lesione all'esistenza
stessa del diritto di elettorato attivo, bensi' un'incertezza circa
la pienezza del diritto di voto e la sua conformita' ai principi
costituzionali, come ritenevano in quelle occasioni i giudici a
quibus a causa delle norme del sistema elettorale - o, piu'
precisamente, della formula elettorale - di volta in volta vigente.
Sollevate di fronte al giudice ordinario, investito di ricorsi
che miravano appunto ad ottenere l'accertamento della pienezza del
diritto di voto e della conformita' della sua regolamentazione a
Costituzione, l'ammissibilita' delle questioni di legittimita'
costituzionale su leggi elettorali e' stata motivata - oltre che
sulla base del positivo riscontro del rapporto di pregiudizialita'
tra giudizio a quo e giudizio costituzionale e sulla scorta del
rilievo essenziale del diritto oggetto di accertamento - soprattutto
in nome dell'«esigenza che non siano sottratte al sindacato di
costituzionalita' le leggi, quali quelle concernenti le elezioni
della Camera e del Senato, che definiscono le regole della
composizione di organi costituzionali essenziali per il funzionamento
di un sistema democratico-rappresentativo e che quindi non possono
essere immuni da quel sindacato [...]. Cio' per evitare la creazione
di una zona franca nel sistema di giustizia costituzionale, in un
ambito strettamente connesso con l'assetto democratico
dell'ordinamento» (sentenza n. 35 del 2017, che richiama testualmente
la sentenza n. 1 del 2014).
Viceversa, in casi in cui le disposizioni oggetto di censura,
relative alle elezioni per il Parlamento europeo, avrebbero potuto
pervenire al vaglio di legittimita' costituzionale in un giudizio
originatosi in via incidentale nel contenzioso elettorale, le
questioni sono state dichiarate inammissibili. Essendo previsto un
apposito procedimento in cui il diritto di voto puo' trovare tutela
di fronte a un giudice (quello amministrativo), non solo
successivamente alle elezioni, ma anche prima di esse, nell'ambito
del procedimento elettorale preparatorio, appunto in tale sede
possono essere sollevate questioni di legittimita' costituzionale e
non sussiste percio' alcuna zona franca (sentenza n. 110 del 2015;
ordinanza n. 165 del 2016).
Nel caso del diritto di elettorato passivo, la situazione, come
si e' visto, e' ben diversa. Qui, particolarmente per cio' che
concerne le elezioni politiche nazionali, manca una disciplina
legislativa che assicuri accesso tempestivo alla tutela
giurisdizionale nei confronti di decisioni in ipotesi lesive
dell'esistenza stessa del diritto, quali i provvedimenti di
ricusazione di liste o d'incandidabilita', a differenza di quel che
accade per le elezioni europee o amministrative (artt. 5, 9 e 12 del
decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, recante «Testo unico
delle disposizioni in materia di incandidabilita' e di divieto di
ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze
definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo
1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190», nonche' art. 22
del d.lgs. n. 150 del 2011), nel cui ambito e' ben possibile
ricorrere al giudice avverso analoghe decisioni e, in quella sede,
eccepire le pertinenti questioni di legittimita' costituzionale (ex
plurimis, sentenze n. 214 del 2017, n. 276 del 2016 e n. 236 del
2015).
Secondo l'art. 2, comma 2, del citato d.lgs. n. 235 del 2012,
infatti, l'accertamento dell'incandidabilita' alle elezioni politiche
nazionali e' demandato agli Uffici elettorali in occasione della
presentazione delle liste e l'unico rimedio ammesso avverso la
decisione e' il ricorso all'Ufficio centrale nazionale. Con la
conseguenza - gia' sopra illustrata - che sulle disposizioni di legge
(art. 1 del d.lgs. n. 235 del 2012) che prevedono le fattispecie
d'incandidabilita' in questione il controllo di legittimita'
costituzionale e' di fatto precluso.
In questo specifico ambito, e' giocoforza riconoscere che si e'
in presenza di una zona franca dalla giustizia costituzionale, e
dalla giustizia tout-court, quantomeno nella sua dimensione effettiva
e tempestiva, cio' che non e' accettabile in uno Stato di diritto.
E' per questa essenziale ragione che l'eccezione dell'Avvocatura
generale va rigettata. L'affermazione del giudice a quo circa
l'esistenza della propria giurisdizione sul ricorso che ha dato
origine alle odierne questioni di legittimita' costituzionale non
solo non risulta implausibile, come richiede la giurisprudenza
costante di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 267, n. 99, n. 44
e n. 24 del 2020, n. 52 e n. 39 del 2018), ma si rivela conforme al
quadro costituzionale, in cui al riconoscimento di un diritto deve
necessariamente accompagnarsi la garanzia della sua tutela in sede
giurisdizionale.
4.5.- In effetti, nel caso di specie, lo stesso interesse a
ricorrere dei proponenti l'azione di accertamento nel giudizio
principale si fonda, ed e' persuasivamente argomentato dal
rimettente, con la necessita' di esperire l'azione in un momento
largamente anticipato rispetto alla data in cui dovranno essere
indette le elezioni e, quindi, ben prima dell'avvio del vero e
proprio procedimento elettorale preparatorio. Solo in questo modo,
infatti, e' attualmente possibile ottenere - particolarmente se
insorgano in via incidentale dubbi sulla legittimita' costituzionale
delle norme che regolano l'accesso alla competizione elettorale - una
pronuncia tempestiva, prima dello svolgimento delle elezioni.
Con riferimento alle elezioni amministrative, ma con
considerazioni estensibili a quelle politiche nazionali, questa Corte
(sentenza n. 236 del 2010) ha affermato che «la posticipazione
dell'impugnabilita' degli atti di esclusione di liste o candidati ad
un momento successivo allo svolgimento delle elezioni preclude la
possibilita' di una tutela giurisdizionale efficace e tempestiva
delle situazioni soggettive immediatamente lese dai predetti atti,
con conseguente violazione degli artt. 24 e 113 Cost. Infatti, posto
che l'interesse del candidato e' quello di partecipare ad una
determinata consultazione elettorale, in un definito contesto
politico e ambientale, ogni forma di tutela che intervenga ad
elezioni concluse appare inidonea ad evitare che l'esecuzione del
provvedimento illegittimo di esclusione abbia, nel frattempo,
prodotto un pregiudizio».
In un quadro in cui e' la stessa Costituzione a disporre termini
stringenti (in base all'art. 61 Cost., le elezioni delle nuove Camere
devono svolgersi entro 70 giorni dalla fine delle precedenti), ne
deriva la necessita', anche per le elezioni politiche, della
previsione di un rito ad hoc, che assicuri una giustizia
pre-elettorale tempestiva.
In attesa del necessario intervento del legislatore, allo stato
attuale della normativa e delle interpretazioni su di essa
prevalenti, l'azione di accertamento di fronte al giudice ordinario -
sempre che sussista l'interesse ad agire (art. 100 cod. proc. civ.) -
risulta l'unico rimedio possibile per consentire la verifica della
pienezza del diritto di elettorato passivo e la sua conformita' alla
Costituzione.
5.- Sulla prima delle due censure sollevate dal rimettente -
quella relativa all'art. 18-bis, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957,
nella parte in cui richiede, per la presentazione delle candidature
per il rinnovo della Camera dei deputati, un numero minimo di 1.500
sottoscrizioni per ogni collegio plurinominale (ridotte alla meta' in
caso di scioglimento della Camera che ne anticipi la scadenza di
oltre centoventi giorni), anziche' tali numeri ridotti a un quarto -
l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che le modifiche normative
sopravvenute per effetto dell'entrata in vigore del decreto
legislativo 23 dicembre 2020, n. 177 (Determinazione dei collegi
elettorali uninominali e plurinominali per l'elezione della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica, a norma dell'articolo 3
della legge 27 maggio 2019, n. 51), dovrebbero indurre a restituire
gli atti al giudice a quo, per una nuova valutazione sulla rilevanza
e sulla non manifesta infondatezza delle questioni sollevate.
Per l'Avvocatura generale, la motivazione del rimettente si
baserebbe essenzialmente sulla considerazione del numero eccessivo
delle sottoscrizioni complessivamente richieste (1.500 per 63
collegi, quindi 94.500 in totale, oppure 47.250 in caso di
scioglimento anticipato). Poiche' il d.lgs. n. 177 del 2020, dando
seguito alla riduzione del numero di parlamentari stabilita con legge
costituzionale 19 ottobre 2020, n. 1 (Modifiche agli articoli 56, 57
e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei
parlamentari), ha determinato una «consistente diminuzione del numero
dei collegi plurinominali per l'elezione della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica», la riduzione giustificherebbe la
restituzione degli atti.
In effetti, secondo la Tabella A2 allegata al predetto decreto
legislativo, il numero dei collegi plurinominali per l'elezione della
Camera dei deputati e' stato ridotto a 49, sicche' il numero delle
sottoscrizioni che ogni lista non esonerata dovra' raccogliere su
tutto il territorio nazionale si e' corrispondentemente ridotto a
73.500, ovvero a 36.750 nell'ipotesi di scioglimento anticipato.
La tesi dell'Avvocatura generale, tuttavia, non convince.
In primo luogo, la disposizione oggetto della questione di
legittimita' costituzionale non e' direttamente incisa dalla modifica
normativa sopravvenuta: il numero di sottoscrizioni richieste per
ciascun collegio plurinominale rimane infatti stabilito in 1.500 (750
in caso di scioglimento anticipato).
In secondo luogo, il numero dei collegi, per quanto criticamente
sottolineato dal rimettente, e' soltanto uno degli argomenti che
sostengono le censure. Come gia' si e' detto, l'irragionevolezza
della disciplina deriverebbe piuttosto dal «congiunto e concreto
effetto di una pluralita' di limiti all'esercizio del diritto di
candidarsi»: il numero delle firme, essenzialmente, ma anche il breve
intervallo temporale per la loro raccolta, il ristretto ambito
soggettivo del regime di esenzione, l'incertezza ingenerata «dalla
prassi, consolidatasi nell'ultimo decennio», della riduzione
dell'onere di raccolta solo in prossimita' del decreto di
scioglimento delle Camere.
Infine, anche valutando isolatamente l'effetto della diminuzione
dei collegi sul numero complessivo di sottoscrizioni richieste, tale
riduzione, a livello nazionale, finisce per incidere per poco meno di
un quarto rispetto al totale di quelle necessarie nella vigenza del
d.lgs. n. 189 del 2017: e il rimettente chiede a questa Corte una
pronuncia che riduca quel numero non di un quarto, ma ad un quarto.
Si e' pertanto in presenza di modifiche normative sopravvenute
solo parziali, seppur non marginali, che non incidono sul significato
delle censure e non determinano una modifica dei termini essenziali
di esse (sentenze n. 165 del 2020 e n. 125 del 2018).
6.- L'Avvocatura generale eccepisce ulteriormente
l'inammissibilita' per irrilevanza della censura sollevata dal
giudice a quo in relazione all'art. 18-bis, comma 2, del d.P.R. n.
361 del 1957.
Il rimettente ha chiesto che, con pronuncia d'accoglimento
sostitutiva, la disposizione sia dichiarata costituzionalmente
illegittima nella parte in cui limita l'esenzione dell'onere di
raccolta delle sottoscrizioni ai partiti o gruppi politici costituiti
in gruppo parlamentare in entrambe le Camere, anziche' includere, tra
i soggetti esonerati, i partiti o i gruppi politici che un gruppo
parlamentare abbiano costituito in almeno una delle due Camere,
all'inizio della legislatura in corso al momento della convocazione
dei comizi elettorali.
L'Avvocatura generale obietta che il rimettente avrebbe
utilizzato, come termine di riferimento per la pronuncia sostitutiva,
«un'ipotesi che [...] non corrisponde alla situazione di fatto dei
ricorrenti nel giudizio principale, i quali non risulta abbiano
costituito un gruppo parlamentare in uno dei rami del Parlamento». Da
qui, a suo dire, l'inammissibilita' della questione, il cui
accoglimento non gioverebbe alle parti dei giudizi principali.
In effetti, all'inizio della corrente legislatura, l'associazione
ricorrente nel giudizio principale non aveva costituito alcun gruppo
parlamentare: al Senato, il 28 marzo 2018, essa rappresentava
soltanto una componente del Gruppo misto («Piu' Europa con Emma
Bonino»). Analogamente, alla Camera, in data 3 aprile 2018,
l'Associazione «+Europa» costituiva una componente del Gruppo misto
(«+Europa-Centro Democratico»). La circostanza e' confermata dalla
memoria delle parti stesse, nella quale e' affermato che
l'Associazione «+Europa» «non ha ottenuto un numero di eletti
sufficiente a formare gruppi parlamentari alla Camera o al Senato».
La questione e' inammissibile per carenza di motivazione sulla
rilevanza, cioe' per una ragione parzialmente diversa da quella
indicata dall'Avvocatura dello Stato.
Infatti, secondo la giurisprudenza di questa Corte, il
presupposto della rilevanza non si identifica necessariamente con
l'utilita' concreta di cui le parti in causa potrebbero beneficiare a
seguito della decisione di accoglimento (sentenze n. 254 del 2020, n.
253 e n. 174 del 2019 e n. 20 del 2018).
Nel caso di specie, pero', il problema non riguarda tanto il
risultato cui il rimettente mira, bensi' soprattutto la condizione in
cui si trovano, in partenza, i ricorrenti nel giudizio principale,
nel momento in cui le censure vengono sollevate. Essi sono
direttamente soggetti al comma 1 del citato art. 18-bis (che
stabilisce il numero delle sottoscrizioni da raccogliere), come
riconosce la stessa ordinanza di rimessione, mentre non sono
annoverabili - se non indirettamente in quanto soggetti esclusi (tra
i tanti) - fra i destinatari del comma 2 del medesimo articolo, che
detta una disciplina applicabile alle sole forze politiche costituite
in gruppo parlamentare in entrambe le Camere all'inizio della
legislatura, esonerandole dalla necessita' di raccogliere le
sottoscrizioni.
Ebbene, la pur peculiare natura del giudizio di accertamento non
puo' essere dilatata fino al punto di diventare mera occasio per
sottoporre a censura di legittimita' costituzionale disposizioni che
compongono il contesto normativo in cui e' collocata quella
direttamente applicabile alla controversia. Invece, il comma 2
dell'art. 18-bis del d.P.R. n. 361 del 1957 viene coinvolto dal
rimettente nelle censure per un'esigenza "sistematica", nell'ambito
della complessiva trasformazione delle regole che disciplinano
l'accesso delle liste alla competizione elettorale, che l'ordinanza
di rimessione auspica.
Cio' non appartiene alla logica del giudizio incidentale di
legittimita' costituzionale.
Il rimettente, inoltre, se non spiega le ragioni per cui - in
"entrata", cioe' al momento in cui le questioni vengono sollevate -
la disposizione ora in esame sia applicabile ai ricorrenti, nulla
dice nemmeno sulle ragioni per cui l'intervento sostitutivo richiesto
(l'estensione dell'ambito di esonero ai soggetti politici che hanno
costituito un gruppo in una sola delle Camere) garantirebbe ai
ricorrenti - in "uscita", cioe' dopo l'eventuale pronuncia di
accoglimento - la ricercata "pienezza" del diritto di elettorato
passivo: cio' che risulta anche contraddittorio rispetto alla natura
stessa del giudizio da questi promosso. Tutto questo comporta anche
una insufficiente motivazione sull'interesse ad agire nel giudizio
principale, e, di riflesso, sulla rilevanza della questione.
Da questo punto di vista, non e' senza rilievo che, nei propri
atti d'intervento, i ricorrenti stessi chiedano una pronuncia
sostitutiva ben diversa da quella prospettata dal rimettente, cioe'
l'estensione dell'ambito di esonero ai soggetti politici che abbiano
anche un solo rappresentante eletto in una delle due Camere o nel
Parlamento europeo: richiesta, come noto, inammissibile, perche' non
idonea ad allargare il perimetro dell'esame di questa Corte,
vincolato alle prospettazioni contenute nell'ordinanza di rimessione,
ma sintomatica delle aporie della questione ora in esame.
7.- Residuano quindi le sole censure relative all'art. 18-bis,
comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957, nella parte in cui prevede, per
la dichiarazione di presentazione delle liste di candidati per
l'attribuzione dei seggi nel collegio plurinominale, la
sottoscrizione di almeno 1.500 elettori (la meta' in caso di
scioglimento anticipato superiore ai centoventi giorni rispetto alla
scadenza naturale delle Camere), anziche' di tali numeri ridotti a un
quarto.
L'Avvocatura generale eccepisce in proposito un'altra causa
d'inammissibilita', perche' sarebbe richiesta a questa Corte la
pronuncia di una sentenza additiva a contenuto non costituzionalmente
obbligato, in ragione del carattere eminentemente discrezionale di
ogni scelta legislativa in materia elettorale, compresa quella in
discussione. In particolare, l'inammissibilita' delle censure del
rimettente deriverebbe dalla richiesta di sostituzione della
disciplina vigente, in quanto ritenuta irragionevole, con soluzioni
normative definite «gia' esistenti» nell'ordinamento (prevedendosi,
cioe', un quarto delle sottoscrizioni attualmente richieste), ma in
realta' non piu' vigenti, perche' relative a precedenti tornate
elettorali, e comunque non a rime costituzionalmente obbligate, in
quanto a loro volta frutto di libere valutazioni del legislatore.
Questa Corte ritiene tuttavia, come gia' in precedenti occasioni
(sentenze n. 252 e n. 152 del 2020, n. 222 del 2018, n. 179 del 2017
e n. 236 del 2016), che a fronte di un'eccezione d'inammissibilita'
fondata sulla pluralita' di scelte alternative possibili, rimesse
alla discrezionalita' legislativa, l'assenza di una soluzione a rime
obbligate non e' preclusiva di per se' sola dell'esame nel merito
delle censure.
8.- Nel merito, le ricordate questioni di legittimita'
costituzionale non sono fondate.
La giurisprudenza costituzionale ha gia' ripercorso origini,
ratio e natura delle previsioni che, per le elezioni sia
amministrative che politiche, richiedono la raccolta di un certo
numero di sottoscrizioni a corredo delle candidature.
Citando le parole della Relazione governativa di presentazione
del decreto legislativo luogotenenziale 7 gennaio 1946, n. 1
(Ricostituzione delle Amministrazioni comunali su base elettiva),
alle origini della disciplina in questione, la sentenza n. 83 del
1992 ha ricordato quali sono gli inconvenienti - diffusi
nell'ordinamento precedente, che non prevedeva oneri di sorta - che
simili previsioni mirano ad evitare: «da un lato, lo sfrenarsi della
lotta elettorale tra coloro che per sola ambizione, o per fini ancor
meno commendevoli, aspiravano alla conquista del pubblico potere, pur
non riscuotendo alcun credito fra la popolazione; dall'altro, una
grande dispersione di voti, che si polverizzavano fra un numero
eccessivo di nomi».
La medesima sentenza ha sottolineato che le disposizioni
sull'onere di raccolta delle sottoscrizioni sono adottate
«nell'esercizio dei poteri previsti dall'art. 51 della Costituzione,
al fine di soddisfare un'esigenza certamente non irragionevole»,
perche' la fissazione di un numero minimo di firme e' giustificato
«"dalla duplice esigenza di garantire da un lato una certa
consistenza numerica di base ad una compagine che mira ad assumere
elettoralmente un ruolo di rappresentanza politico-amministrativa
della comunita' e di assicurare, dall'altro, a tale compagine un
minimo di credibilita' ed affidabilita'"»; ha rimarcato, poi, che,
nel nostro ordinamento, e' «ormai un principio generalizzato che in
ogni tipo di elezione diretta le candidature debbano essere munite di
una sorta di dimostrazione di seria consistenza e di un minimo di
consenso attestata dalla sottoscrizione di un determinato numero di
elettori» .
Questa Corte ha anche indicato il fondamento delle disposizioni
che, in materia, stabiliscono reati di falso nelle autenticazioni
delle sottoscrizioni, notando che esse proteggono il bene della
«genuinita' della competizione elettorale» (sentenza n. 84 del 1997),
ed anche quello della «serieta' delle candidature» (sentenza n. 45
del 1967); ha contestato l'idea che la raccolta delle sottoscrizioni
sia una formalita' di scarso rilievo, e ha nuovamente sottolineato la
ratio delle disposizioni penali in materia, ricordando che il bene
finale tutelato «e' di rango particolarmente elevato, anche sul piano
della rilevanza costituzionale, in quanto intimamente connesso al
principio democratico della rappresentativita' popolare: trattandosi
di assicurare il regolare svolgimento delle operazioni elettorali ed
il libero ed efficace esercizio del diritto di voto» (sentenza n. 394
del 2006).
Il giudice a quo e' consapevole dell'ampia discrezionalita'
attribuita in materia al legislatore, conosce la giurisprudenza
costituzionale appena riassunta, non nega la sussistenza di un
interesse istituzionale ed obiettivo al regolare svolgimento della
competizione elettorale, garantita dalle previsioni in parola.
Ritiene, ciononostante, che 1.500 sottoscrizioni per collegio
plurinominale rappresentino un onere eccessivo e sproporzionato,
considerando soprattutto che tale cifra (da moltiplicare per il
totale dei collegi stabiliti sull'intero territorio nazionale) e'
prevista, come varie volte si e' detto, nel contesto di una
disciplina che richiede tempi ristretti per la raccolta, ed e'
caratterizzata da incertezza rispetto al momento in cui la raccolta
stessa deve iniziare, nonche' da instabilita', perche' soggetta a
mutamenti a ridosso delle elezioni.
A suo avviso, l'operare congiunto di questi aspetti renderebbe la
disciplina vigente la piu' onerosa tra tutte quelle adottate dal 1957
in poi, come confermerebbe la circostanza che essa sia stata oggetto
di deroga pochi mesi dopo la sua adozione. Proprio al fine di
dimostrarne la manifesta irragionevolezza, il rimettente si sofferma,
con ampio dettaglio, sulle previsioni che, a partire dal 1957, si
sono finora succedute in materia.
Questa analitica indagine comparativa non raggiunge tuttavia il
suo obbiettivo, perche' il confronto tra le varie normative non
consente di dimostrare che la disciplina vigente sia la piu'
restrittiva per i soggetti non esonerati dall'obbligo di raccolta
delle sottoscrizioni, giungendo oltretutto a superare la soglia della
irragionevolezza manifesta.
Non e' sufficiente limitarsi al confronto tra le quantita' delle
sottoscrizioni di volta in volta richieste. Troppo numerose, infatti,
sono le variabili da considerare. Conta il numero dei collegi
istituiti sull'intero territorio nazionale, la loro dimensione e
popolazione (ma il rimettente non censura la previsione di un numero
sempre uguale di sottoscrizioni, pur in collegi plurinominali non
comparabili, appunto per dimensione, popolazione, articolazione
territoriale); ha decisivo rilievo il tipo di sistema elettorale
adottato a livello nazionale, nonche' la specifica formula elettorale
con cui sono assegnati i seggi del singolo collegio, poiche' un conto
e' raccogliere sottoscrizioni per un candidato, magari assai
popolare, che concorre per un collegio uninominale, ben diverso e'
farlo per presentare una lista in un collegio plurinominale che
assegna seggi con formula proporzionale. Ancora, ha notevole peso la
possibilita' o meno di presentare liste in coalizione; non e'
secondario il numero dei soggetti abilitati alla raccolta e
all'autenticazione delle sottoscrizioni; sono certo importanti i
termini previsti per le varie fasi del procedimento pre-elettorale;
non e' irrilevante nemmeno il modo in cui la legge di volta in volta
configura l'elenco dei soggetti esonerati dall'onere di raccolta
delle sottoscrizioni.
Nelle diverse regolamentazioni succedutesi nel tempo tutti questi
elementi sono stati variamente disciplinati, affiancandosi in
combinazioni sempre diverse, cio' che rende non solo incerto, ma
anche fallace, il confronto fra discipline lontane nel tempo e
nell'ispirazione.
L'esame comparato delle diverse normative succedutesi nel tempo
non puo' essere dunque decisivo, ai fini della valutazione della
manifesta irragionevolezza della soluzione attualmente vigente sulla
raccolta delle sottoscrizioni. Ciascuna delle regolamentazioni sul
punto e' legata allo specifico sistema elettorale nel cui ambito e'
stata adottata, e va valutata insieme ad esso, non invece
isolatamente coinvolta in comparazioni diacroniche.
La ristrettezza dei tempi in cui le firme devono essere raccolte
puo' senza dubbio costituire un aggravio (sul quale il legislatore
potrebbe opportunamente intervenire), ma essa e' nota in partenza ai
destinatari, e non costituisce un accadimento improvviso e
imprevedibile. Per parte loro, i ricordati e frequenti mutamenti di
disciplina a ridosso delle elezioni - pur espressione di un non
commendevole costume legislativo, nell'ambito di una disciplina che
dovrebbe presentare i caratteri della stabilita' e della certezza -
esibiscono la costante natura di interventi piu' favorevoli, che
diminuiscono l'onerosita' degli adempimenti. In quanto tali - e,
beninteso, purche' tali - non possono percio' avere un peso decisivo
nell'orientare verso un giudizio di irragionevolezza manifesta della
disciplina censurata.
Infine, converge nella medesima direzione la diminuzione stessa
del numero complessivo dei collegi plurinominali - e percio' delle
sottoscrizioni da raccogliere - operata dal ricordato d.lgs. n. 177
del 2020, che da' seguito alla riduzione del numero di parlamentari
stabilita con legge cost. n. 1 del 2020.
In definitiva, alla luce dell'ampia discrezionalita' che e'
attribuita al legislatore in materia elettorale, in considerazione
dell'interesse costituzionale al regolare svolgimento delle
competizioni elettorali assicurato dalla disciplina in esame,
l'insieme delle argomentazioni proposte dal rimettente non conduce a
un giudizio di manifesta irragionevolezza della scelta censurata.
Caduta questa censura, seguono la medesima sorte quelle proposte
per violazione degli artt. 51, primo comma, 48, secondo comma, e 1,
secondo comma, Cost., per asserita lesione del libero esercizio del
diritto di voto e del principio democratico di rappresentativita'
popolare: censure tutte in realta' dipendenti dalla prima.
Infine, non sussiste nemmeno la prospettata violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 3 Prot. addiz. CEDU.
Come recentemente rammentato da questa Corte (sentenza n. 35 del
2021), la Corte EDU, nel quadro di una giurisprudenza che manifesta
notevole prudenza nella valutazione delle restrizioni al diritto di
voto nel suo aspetto passivo, muove dal dichiarato presupposto che al
legislatore nazionale deve essere riconosciuto il potere di
disciplinare il diritto di presentarsi alle elezioni, circondandolo
di cautele rigorose, anche piu' stringenti di quelle predisposte per
il diritto di elettorato attivo, purche' tali restrizioni perseguano
un fine legittimo, compatibile con il principio del primato della
legge e con gli obbiettivi generali della Convenzione.
Per gli aspetti qui rilevanti, la Corte EDU ha ritenuto non
incompatibile con la Convenzione l'imposizione ai partecipanti alla
competizione elettorale dell'obbligo di presentare un certo numero di
sottoscrizioni, anche se il numero di firme sia relativamente elevato
(sentenze 6 novembre 2012, Ekoglasnost contro Bulgaria, punto 63; 9
maggio 1994, Asensio Serqueda contro Spagna e 12 luglio 1976, X.
contro Austria), giacche' misure di questo genere perseguono il
legittimo obiettivo di scoraggiare candidature fittizie. Vero che
nella sentenza Ekoglasnost la Corte di Strasburgo ha sanzionato la
Bulgaria per violazione del citato art. 3: ma non per l'onere di
raccolta delle sottoscrizioni in se', bensi' per il fatto che tale
onere - unito a quello di depositare una cauzione elettorale - era
stato introdotto tardivamente, cioe' nell'imminenza delle elezioni,
tipo di censura che non potrebbe certo muoversi alla disciplina
interna vigente (che, come si e' ampiamente visto, e' piuttosto
caratterizzata dalla frequente introduzione, in prossimita' delle
elezioni, di discipline che diminuiscono la gravosita' dell'onere di
raccolta).