ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 20, comma
11, della legge della Regione Siciliana 22 dicembre 2005, n. 19
(Misure finanziarie urgenti e variazioni al bilancio della Regione
per l'esercizio finanziario 2005. Disposizioni varie), promosso dalla
Corte di cassazione nel procedimento vertente tra l'Azienda agricola
Emilia Fodera' snc e altri e la Dobank spa, quale rappresentante
della Unicredit spa, con ordinanza del 9 dicembre 2019, iscritta al
n. 95 del registro ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell'anno
2020.
Visti gli atti di costituzione, fuori termine, dell'Azienda
agricola Emilia Fodera' snc e di Cesare Fodera', nonche' l'atto di
intervento della Regione Siciliana;
udito nella camera di consiglio del 24 febbraio 2021 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
deliberato nella camera di consiglio del 24 febbraio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 9 dicembre 2019 (r.o. n. 95 del 2020) la
Corte di cassazione ha sollevato, in riferimento agli artt. 14, primo
comma, lettera a), 17, primo comma, lettera e), del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito nella legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, e all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 20, comma 11, della legge della
Regione Siciliana 22 dicembre 2005, n. 19 (Misure finanziarie urgenti
e variazioni al bilancio della Regione per l'esercizio finanziario
2005. Disposizioni varie), nella parte in cui prevede che «gli
istituti ed enti esercenti il Credito agrario prorogano di diciotto
mesi le passivita' di carattere agricolo scadute o che andranno a
scadere entro il 31 dicembre 2005».
2.- Il Collegio rimettente riferisce di essere adito per la
cassazione di una sentenza della Corte di appello di Palermo di
inefficacia del precetto, intimato dal Banco di Sicilia per
inadempimento di un contratto di mutuo per consolidamento di
passivita' agrarie con scadenza dal 31 dicembre 1998 al 31 dicembre
2004, a cui gli intimati si erano opposti adducendo l'inesigibilita'
del credito, ai sensi dell'art. 20, comma 11, della legge reg.
Siciliana n. 19 del 2005, che proroga di diciotto mesi le passivita'
di carattere agricolo scadute o che andranno a scadere entro il 31
dicembre 2005, purche' contratte in epoca antecedente alla stessa
legge.
3.- La Corte di cassazione, premesso di non condividere
l'interpretazione offerta dalla Corte di appello, secondo cui l'art.
20, comma 11, della legge reg. Siciliana n. 19 del 2005 rimetterebbe
all'accordo delle parti la proroga delle scadenze contrattuali dei
mutui agrari in corso, ritiene invece che la norma abbia immediata
portata precettiva e disponga la proroga in via automatica, a
prescindere dall'assenso degli enti e degli istituti di credito
mutuanti, non necessitando, un accordo di tal fatta, un'espressa
previsione normativa di autorizzazione.
In tal senso deporrebbe il dato letterale della disposizione che,
usando il modo verbale indicativo, denota la doverosita' dell'azione
prevista; inoltre, solo il riconoscimento della portata precettiva
della norma le consentirebbe di aver qualche utilita', mancando la
previsione di provvidenze pubbliche o altre forme di incentivazione
dell'accordo delle parti, il quale e' sempre possibile, in base alla
disciplina del mutuo, senza necessita' di un'ulteriore specifica
previsione di legge che a cio' le inviti.
Peraltro, prosegue la Corte di cassazione, gia' in altre
occasioni il legislatore regionale siciliano avrebbe previsto
proroghe automatiche delle scadenze delle passivita' dei mutui
agrari, sancendo, invece, espressamente la loro natura facoltativa
quando ne ha voluto rimettere l'operativita' alla volonta' delle
parti.
4.- Accertato, dunque, che la disposizione regionale non puo'
avere il significato meramente propulsivo indicato dalla Corte di
appello, la Corte di cassazione ritiene che l'art. 20, comma 11,
della legge reg. Siciliana n. 19 del 2005 sia in contrasto con l'art.
3 Cost. e con le sopra indicate norme dello statuto siciliano, per
superamento della competenza legislativa regionale e invasione di
quella del legislatore statale.
5.- Quanto alla rilevanza, la Suprema Corte precisa che non e'
contestato che il mutuo di cui si discute rientri tra quelli di cui
alla norma censurata, sia per la tipologia che per la localizzazione
regionale del rapporto e delle parti, trattandosi di un mutuo per il
consolidamento di passivita' agricole concesso da un istituto
regionale esercente credito agrario in favore di una azienda agricola
siciliana, con rate scadute al 31 dicembre 2005.
Per effetto dell'art. 20, comma 11, della legge reg. Siciliana n.
19 del 2005, dunque, le scadenze sono prorogate di diciotto mesi, con
conseguente inesigibilita' dei crediti azionati con il precetto
impugnato, a nulla rilevando, ai fini del giudizio di opposizione, la
sopravvenuta esigibilita' dei crediti per scadenza delle proroghe.
Inoltre, la Corte rimettente precisa che la rilevanza della
questione sulla legittimita' della proroga non verrebbe meno neppure
a seguito dell'esame degli altri motivi di opposizione al precetto
non solo per la priorita' logica del suo esame, comportando il suo
accoglimento la caducazione integrale del precetto, ma perche' non
sarebbero fondati; comunque, qualora fossero accolti i motivi di
opposizione relativi all'esatta determinazione della somma dovuta,
non si potrebbe giungere alla declaratoria di nullita' del mutuo o
dello stesso precetto opposto.
6.- Quanto alla non manifesta infondatezza, la Corte di
cassazione ritiene che la violazione degli artt. 14, primo comma,
lettera a), e 17, primo comma, lettera e), dello statuto della
Regione Siciliana e dell'art. 3 Cost. derivi dall'incidenza, da parte
della norma censurata, sui rapporti di diritto privato che, per
risalente giurisprudenza costituzionale (sono citate le sentenze n.
72 del 1965 e n. 154 del 1972), sono esclusi dalla competenza
legislativa della Regione Siciliana sia in materia di industria e
commercio che in materia di agricoltura, essendo riservati alla
competenza statale.
7.- A sostegno delle proprie argomentazioni, la Corte di
cassazione cita una serie di pronunce della Corte costituzionale che
hanno ribadito la competenza dello Stato in materia di disciplina dei
rapporti privati, dichiarando l'illegittimita' costituzionale di
norme regionali siciliane che la invadevano (sentenze n. 35 del 1992,
n. 189 del 2007 e n. 265 del 2013).
Tale orientamento, prosegue la Corte di cassazione citando
numerose altre pronunce, si sarebbe ampiamente consolidato nel senso
di ritenere l'ordinamento di diritto privato un limite alla potesta'
legislativa regionale, in quanto fondato sull'esigenza, sottesa al
principio di uguaglianza, di garantire l'uniforme trattamento dei
rapporti privatistici su tutto il territorio nazionale;
conseguentemente, le norme dettate dal codice civile, siano esse
imperative o destinate a regolare i rapporti civili in assenza di
diversa volonta' delle parti, sarebbero inderogabili per il
legislatore regionale.
8.- Cio' varrebbe anche in riferimento alla competenza esclusiva
statutaria siciliana in materia di agricoltura poiche', anche se
l'art. 14, primo comma, lettera a), dello statuto non precisa,
analogamente a quanto avviene per la competenza in materia di
industria e commercio di cui alla successiva lettera d) dello stesso
art. 14, primo comma, che ne sono esclusi i rapporti privati, tale
esclusione deriverebbe da un principio generale dell'ordinamento, che
solo talvolta si e' reputato di dover esplicitamente ribadire, senza
che possa essere attribuito specifico rilievo alla differente
formulazione delle due disposizioni statutarie.
9.- Pertanto, conclude il Collegio rimettente, la norma
censurata, regolando la proroga delle scadenze dei contratti di
credito agrario delle aziende agricole siciliane, ad un tasso di
interesse determinato, avrebbe superato i limiti connaturati alle
competenze statutarie di cui agli artt. 14, primo comma, lettera a),
e 17, primo comma, lettera e) dello statuto regionale e avrebbe
illegittimamente interferito sulle regole civilistiche
dell'adempimento delle obbligazioni pecuniarie e sulle conseguenze
dell'inadempimento in materia di «ordinamento civile», che e' materia
riservata al legislatore statale in ragione del rispetto del precetto
di uguaglianza, che prescrive di disciplinare in modo uniforme i
rapporti privatistici su tutto il territorio nazionale e che si
impone anche alle Regioni a statuto speciale.
10.- Nel giudizio di costituzionalita' si sono costituite
tardivamente l'Azienda agricola Emilia Fodera' snc e Cesare Fodera',
quali parti del giudizio principale, chiedendo che la norma censurata
sia dichiarata costituzionalmente illegittima.
11.- E' intervenuta in giudizio la Regione Siciliana chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile e infondata, e in primo
luogo la resistente ha rilevato che l'ordinanza della Corte di
cassazione le era stata notificata in data 27 luglio 2020, solo dopo
l'iscrizione del giudizio di costituzionalita' e d'ordine della
cancelleria della stessa Corte costituzionale.
12.- L'inversione della tempistica, stabilita dall'art. 2, comma
1, delle Norme integrative per i giudizi dinanzi la Corte
costituzionale, comporterebbe l'inammissibilita' del giudizio,
poiche' la Regione non avrebbe avuto un congruo termine per
predisporre il proprio atto di intervento.
13.- Inoltre, il giudizio di costituzionalita' sarebbe
inammissibile per difetto di motivazione sulla non manifesta
infondatezza, poiche' l'ordinanza ha evocato il contrasto con le
norme statutarie e con il solo art. 3 Cost., mentre non ha indicato
l'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost., cosi' da rivelarsi
contraddittoria e carente, non essendo chiaro in che modo la Regione,
nell'esercizio delle proprie competenze in materia di agricoltura e
credito agrario, avrebbe superato il "limite del diritto privato".
A supporto delle proprie argomentazioni, la Regione Siciliana
ricorda che con le ordinanze n. 339 del 2006 e n. 345 del 2008 la
Corte costituzionale ha gia' dichiarato l'inammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale sollevata in riferimento
all'art. 1 della legge della Regione Siciliana 23 dicembre 2000, n.
28 (Proroga delle cambiali agrarie ed altre norme in materia di
agricoltura. Norme in materia di usi civici), di proroga dei crediti
agrari, per mancata specifica indicazione del parametro
dell'ordinamento civile, a fronte della mera evocazione del contrasto
con l'art. 3 Cost.
14.- Nel merito la resistente ha dedotto che la questione sarebbe
infondata, essendo la Corte di cassazione incorsa in erronea
interpretazione della disposizione censurata, che, secondo una
lettura costituzionalmente orientata, avrebbe natura meramente
propulsiva, volta a favorire l'accordo delle parti sulla proroga
delle scadenze delle passivita' agrarie, la cui posticipazione non
avverrebbe in via automatica.
Secondo la Regione resistente questa interpretazione della
disposizione censurata deriverebbe dall'art. 12 delle Preleggi
poiche' l'utilizzo della parola «prorogano» implicherebbe, quale
presupposto implicito, la sussistenza di un accordo tra istituto di
credito e debitore e, in tal senso, la Regione avrebbe interpretato
norme di analogo contenuto sia nelle proprie circolari che nelle
difese spiegate di fronte alla Corte costituzionale nel corso del
giudizio conclusosi con l'ordinanza n. 345 del 2008.
15.- Inoltre, la questione sarebbe infondata poiche'
l'attribuzione della competenza legislativa statutaria esclusiva in
materia di agricoltura e foreste consentirebbe l'adozione di atti
normativi incidenti anche sui rapporti regolati dalle norme del
codice civile, se funzionale al perseguimento delle finalita' di
interesse pubblico assegnate alla Regione.
16.- A supporto di cio' vengono citate le sentenze n. 7 del 1956
e n. 6 del 1958 con cui la Corte costituzionale ha riconosciuto la
possibilita' di apportare eccezioni alla regola di riserva statale
della competenza in materia di diritto privato quando ricorrano le
seguenti condizioni: 1) eccezionalita' di situazioni locali; 2)
soddisfacimento di interessi pubblici; 3) mancanza di contrasto con i
criteri informatori della legislazione statale in materia, da
adattare alle particolari situazioni ambientali.
17.- Inoltre, poiche' la potesta' legislativa in materia agraria
non investirebbe solo i profili tecnici, ma anche i rapporti privati
quando possa influire sulla situazione generale economica,
sull'incremento della produzione agricola e sulla pace sociale delle
campagne, che costituiscono interessi pubblici, la Regione conclude
per la legittimita' dell'art. 20, comma 11, della legge reg.
Siciliana n. 19 del 2005 in relazione all'obiettivo perseguito nel
contesto della generale potesta' riconosciuta nella materia
agricoltura alla Regione Siciliana.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 9 dicembre 2019 (r.o. n. 95 del 2020) la
Corte di cassazione ha sollevato, in riferimento agli artt. 14, primo
comma, lettera a), 17, primo comma, lettera e), del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito nella legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, e all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 20, comma 11, della legge della
Regione Siciliana 22 dicembre 2005, n. 19 (Misure finanziarie urgenti
e variazioni al bilancio della Regione per l'esercizio finanziario
2005. Disposizioni varie), nella parte in cui prevede che «gli
istituti ed enti esercenti il Credito agrario prorogano di diciotto
mesi le passivita' di carattere agricolo scadute o che andranno a
scadere entro il 31 dicembre 2005».
La norma censurata prevede che «[a]l fine di agevolare la ripresa
delle aziende agricole siciliane singole e/o associate, colpite dalla
grave crisi di mercato nel corso del 2004 e del 2005, gli istituti ed
enti esercenti il Credito agrario prorogano di diciotto mesi le
passivita' di carattere agricolo scadute o che andranno a scadere
entro il 31 dicembre 2005, nonche' per le aziende agrumicole,
ortofrutticole e terricole, quelle in scadenza al 31 maggio 2006,
purche' contratte anteriormente alla data di entrata in vigore della
presente legge. Alle suddette operazioni di proroga si applica, a
totale carico del beneficiario, il tasso di riferimento vigente al
momento della scadenza della passivita'».
La Corte rimettente ritiene che la Regione, prorogando di
diciotto mesi le passivita' di carattere agricolo scadute o che
andranno a scadere entro il 31 dicembre 2005, purche' contratte in
epoca antecedente alla stessa legge regionale, abbia superato i
limiti della competenza legislativa statutaria esclusiva in materia
di agricoltura, di cui all'art. 14, primo comma, lettera a), dello
Statuto della Regione Siciliana, e della competenza concorrente in
materia di credito, di cui al successivo art. 17, primo comma,
lettera e), invadendo la sfera di attribuzioni del legislatore
statale in materia di diritto privato, in proposito richiamando
l'art. 3 Cost., che impone un trattamento uniforme dei rapporti
privatistici su tutto il territorio nazionale.
2.- In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilita', per
tardivita', della costituzione dell'Azienda agricola Emilia Fodera'
snc e di Cesare Fodera', avvenuta oltre il termine perentorio
previsto dall'art. 3 delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale di venti giorni dalla pubblicazione
dell'ordinanza di rimessione in Gazzetta Ufficiale; tale termine,
infatti, scadeva l'8 settembre 2020, essendo la pubblicazione
avvenuta il 19 agosto 2020, mentre l'atto di costituzione delle parti
private e' stato depositato nella cancelleria di questa Corte il 18
settembre 2020, poiche' ai giudizi in via incidentale innanzi a
questa Corte non si applica la sospensione feriale dei termini.
3.- Quanto ai profili di inammissibilita' dedotti dalla difesa
regionale, questi si riferiscono al difetto di motivazione
dell'ordinanza sulla non manifesta infondatezza e all'inidoneita' del
termine a difesa, poiche' la notifica alla Regione dell'ordinanza
della Corte di cassazione e' avvenuta solo dopo il deposito presso la
cancelleria di questa Corte.
Tale eccezione e' infondata; invero, l'art. 3 delle Norme
integrative dei giudizi davanti alla Corte costituzionale prevede
quale unico termine perentorio per la costituzione nel giudizio di
costituzionalita' quello di venti giorni dalla pubblicazione
dell'ordinanza nella Gazzetta Ufficiale.
4.- L'ulteriore eccezione di inammissibilita' e' riferita al
difetto di motivazione per l'omessa indicazione del parametro di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost.; anch'essa e'
infondata, invero il richiamo alla violazione dell'ordinamento civile
si evince dall'evocazione dell'art. 3 Cost. La violazione del
principio di uguaglianza e', infatti, argomentata dalla necessita' di
garantire in maniera uniforme, su tutto il territorio nazionale, le
regole di disciplina dei rapporti privatistici; inoltre l'ordinanza
di rimessione fa esplicito riferimento alla indebita invasione della
sfera di competenza statale nel diritto privato.
5.- Nel merito la questione e' fondata.
Va innanzitutto esclusa la lettura costituzionalmente orientata
della norma censurata, cosi' come prospettata dalla difesa della
Regione, che richiama in questo senso un risalente parere del proprio
ufficio legislativo e legale, reso in riferimento alla legge della
Regione Siciliana 28 settembre 1999, n. 22 (Interventi urgenti per il
settore agricolo), che aveva contenuto analogo a quello della
disposizione regionale oggi all'esame.
La difesa della Regione, richiamandosi al suddetto parere,
sostiene che la norma censurata non avrebbe carattere precettivo,
bensi' meramente "propulsivo", costituendo solo un invito a porre in
essere la prevista proroga delle passivita' riferite alla
rateizzazione, cio' che non avrebbe condizionato sul piano
privatistico la volonta' delle parti.
6.- Il tenore letterale della normativa censurata non consente,
pero', l'accoglimento della interpretazione proposta dalla difesa
regionale, in quanto il termine «prorogano», usato dalla disposizione
censurata, ha una valenza chiaramente precettiva e, pertanto,
incompatibile con la pretesa che si tratti di un mero invito a porre
in essere una proroga. D'altra parte, ove si dovesse presupporre un
implicito accordo delle parti in ordine alla proroga, la norma non
avrebbe alcuna utilita' pratica.
7.- Peraltro, va osservato che, quando il legislatore siciliano
in passato ha previsto la facolta' di proroga delle passivita'
agrarie da parte degli enti e degli istituti di credito, ha
utilizzato l'espressione «possono prorogare» piuttosto che
«prorogano», prevedendo, inoltre, uno stanziamento in denaro (in tal
senso l'art. 58 della legge della Regione Siciliana 26 marzo 2002, n.
2 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2002) che,
nell'individuare forme di finanziamento di soccorso per le passivita'
agricole in scadenza entro il 30.12.2002, prevede la possibilita' di
riconoscere il concorso pubblico nel pagamento degli interessi; e
l'art. 18-bis della legge della Regione Siciliana 21 settembre 2005,
n. 11 (Riordino della disciplina dell'attivita' di garanzia
collettiva dei fidi), introdotto dall'art. 80, comma 10, della legge
della Regione Siciliana 12 maggio 2010, n. 11 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2010), che prevede
l'autorizzazione di spesa di 10 mila migliaia di euro sotto forma di
garanzia e contributo in conto interessi).
8.- L'art. 20, comma 11, della legge reg. Siciliana n. 19 del
2005, censurata, proroga le rate dei crediti agrari. Potrebbe cosi'
sembrare afferente sia alla materia agricoltura, di competenza
esclusiva della Regione, sia alla materia del credito, che integra
una competenza regionale concorrente.
Ma, nonostante la suddetta connessione, va innanzitutto esclusa
l'inerenza alla materia agricoltura, apparentemente derivante dalla
stretta connessione tra la politica dei sussidi al settore e
l'utilizzazione degli strumenti finanziari finalizzati a tale scopo.
In proposito, la difesa della Regione si basa su una risalente
giurisprudenza di questa Corte in materia di riduzione dei canoni
agrari e di estaglio che, pur riconoscendo che la disciplina dei
rapporti privatistici richiede un trattamento uniforme, in ossequio
al principio di uguaglianza, in presenza di specifiche circostanze
ammetteva la possibilita' che le Regioni potessero adottare alcune
previsioni di stampo privatistico (sentenze n. 160 del 1969, n. 34
del 1962, n. 37 del 1961, n. 21 del 1959, n. 6 del 1958, n. 109, n.
36 e n. 35 del 1957).
Le suddette decisioni riguardavano interventi strettamente
connessi ai contratti agrari e, quindi, alla materia agricoltura di
competenza esclusiva di Regioni a statuto speciale nell'attesa di una
riforma complessiva del settore.
Pertanto, l'attrazione alla materia agricoltura e' stata ritenuta
con esclusivo riferimento ai contratti agrari, cio' che non vale per
l'attivita' creditizia, che viene in rilievo nella specie, ancorche'
strumentale all'esercizio dell'agricoltura.
Neppure puo' ritenersi che la Regione abbia legittimamente
legiferato nell'esercizio della sua competenza concorrente in materia
di credito, competenza che attiene all'organizzazione del sistema
creditizio regionale.
La specifica fattispecie in esame inerisce, al contrario, alle
condizioni del sinallagma privatistico, intervenendo sul tempo di
adempimento dell'obbligazione, con una previsione normativa che
incide sull'autonomia negoziale.
Pertanto, la disciplina censurata va ricondotta non alla materia
del credito, ma alla disciplina dei rapporti di diritto privato, di
cui l'autonomia negoziale e' principio fondante posto dal legislatore
statale nell'esercizio della sua competenza che, in tale materia, e'
esclusiva in quanto fondata sull'esigenza, sottesa al principio di
uguaglianza, di garantire il trattamento uniforme dei suddetti
rapporti su tutto il territorio nazionale.
Conseguentemente, va dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 20, comma 11, della legge reg. Siciliana n. 19 del 2005, in
contrasto con l'art. 3 Cost. nonche' invasivo della competenza
legislativa statale in materia di diritto privato.