ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Veneto 23 dicembre 2019, n. 50
(Disposizioni per la regolarizzazione delle opere edilizie eseguite
in parziale difformita' prima dell'entrata in vigore della legge 28
gennaio 1977, n. 10 "Norme in materia di edificabilita' dei suoli"),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 25-28 febbraio 2020, depositato in cancelleria il 2
marzo 2020, iscritto al n. 26 del registro ricorsi 2020 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima serie
speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2021 il Giudice relatore
Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Andrea Manzi e Franco
Botteon per la Regione Veneto, in collegamento da remoto, ai sensi
del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 16 marzo
2021;
deliberato nella camera di consiglio del 24 marzo 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 25-28 febbraio 2020 e depositato il
successivo 2 marzo (reg. ric. n. 26 del 2020), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della Regione Veneto 23
dicembre 2019, n. 50 (Disposizioni per la regolarizzazione delle
opere edilizie eseguite in parziale difformita' prima dell'entrata in
vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 "Norme in materia di
edificabilita' dei suoli"), per contrasto con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
2.- L'art. 1 della legge impugnata prevede che, «[n]elle more
dell'entrata in vigore della normativa regionale di riordino della
disciplina edilizia, la Regione del Veneto, in attuazione dei
principi di tutela del legittimo affidamento dei soggetti interessati
e di semplificazione dell'azione amministrativa, promuove, in
coerenza con quanto previsto dalla legge regionale 6 giugno 2017, n.
14 "Disposizioni per il contenimento del consumo di suolo e modifiche
della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme per il governo del
territorio e in materia di paesaggio", il recupero e la
riqualificazione del patrimonio edilizio esistente, consentendo la
regolarizzazione amministrativa delle parziali difformita' edilizie
risalenti nel tempo, secondo le modalita' e le procedure di cui alla
presente legge».
L'art. 2, inerente alle modalita' applicative delle enunciate
finalita', prevede poi, al comma 1, che le disposizioni della legge
si applichino «alle opere edilizie, provviste di titolo edilizio
abilitativo o di certificato di abitabilita' od agibilita', eseguite
in parziale difformita' dai titoli edilizi rilasciati o dai progetti
approvati prima dell'entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977,
n. 10»; la norma prosegue indicando le difformita' passibili di
regolarizzazione, che comportino, fra l'altro, «un aumento fino a un
quinto del volume dell'edificio e comunque in misura non superiore a
90 metri cubi», ovvero «un aumento fino a un quinto della superficie
dell'edificio e comunque in misura non superiore a 30 metri
quadrati».
Infine, e' previsto, al comma 3, che le difformita' possano
essere «regolarizzate mediante presentazione di una segnalazione
certificata di inizio attivita' (SCIA)» e previo pagamento delle
sanzioni pecuniarie meglio specificate nel prosieguo del testo, fatti
salvi gli effetti civili e penali dell'illecito e fermo restando il
pagamento del contributo di costruzione, ove dovuto.
3.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tali
disposizioni si porrebbero in contrasto con la normativa statale di
principio della materia «governo del territorio», contenuta nel
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380,
recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia edilizia (Testo A)» (di seguito: t.u. edilizia), con
conseguente violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
3.1.- In particolare, il ricorrente osserva che le norme
impugnate consentirebbero la conservazione del patrimonio edilizio
esistente anche se abusivo, sostituendo la sanzione demolitoria con
quella pecuniaria al di fuori dei casi tassativi stabiliti dagli
artt. 31 e 33 t.u. edilizia, concernenti, rispettivamente, gli
interventi edificatori o le ristrutturazioni in assenza di permesso
di costruire, in totale difformita' dallo stesso o con variazioni
essenziali.
Il ricorrente rileva poi che la misura delle difformita'
volumetriche o di superficie suscettibili di regolarizzazione supera
il limite previsto dall'art. 34, comma 2-ter, t.u. edilizia, a mente
del quale la sussistenza di «parziale difformita'» e' esclusa
unicamente «in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura
o superficie coperta che non eccedano per singola unita' immobiliare
il 2 per cento delle misure progettuali», dal che deduce un ulteriore
profilo di contrasto con l'evocato parametro interposto.
3.2.- Infine, l'impugnato art. 2 determinerebbe «un ampliamento
delle ipotesi condonabili previste dalla legislazione statale,
ammettendo la regolarizzazione amministrativa delle (parziali)
difformita' edilizie mediante la presentazione di una SCIA»; esso,
pertanto, contrasterebbe con gli artt. 36 e 37 t.u. edilizia, che
consentono il rilascio di un titolo edilizio in sanatoria solo in
presenza del requisito della cosiddetta doppia conformita', ovvero
solo se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed
edilizia vigente sia al momento della sua realizzazione, sia al
momento della presentazione della domanda.
A tale riguardo, il ricorrente richiama la giurisprudenza
costituzionale che ha chiarito come competano al legislatore statale,
oltre ai profili penalistici, le scelte di principio sul versante
della sanatoria, in particolare quelle relative all'an, al quando e
al quantum, mentre al legislatore regionale spettino unicamente
l'articolazione e la specificazione di tali disposizioni.
Nel caso di specie, la legge regionale impugnata avrebbe invece
consentito la regolarizzazione di difformita' edilizie sulla base di
un titolo abilitativo diverso da quello indicato dalla norma di
principio e oltre il termine previsto dal legislatore statale -
nell'esercizio della potesta' esclusiva attribuitagli dallo stesso
art. 117, terzo comma, Cost. - con l'art. 5 del decreto-legge 12
luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della
spesa pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio
2004, n. 191.
4.- La Regione Veneto si e' costituita con memoria depositata il
30 marzo 2020, chiedendo che le questioni siano dichiarate non
fondate.
4.1.- Dopo aver premesso che spetta certamente al legislatore
statale tracciare la disciplina di principio della sanatoria in
materia edilizia, la Regione ha sostenuto che cio' non comporta
necessariamente che spetti sempre e comunque allo Stato la competenza
a disciplinare «qualsiasi ipotesi di regolarizzazione edilizia, pur
ove essa non costituisca un condono, ma una mera ipotesi di
fiscalizzazione dell'illecito edilizio».
L'intervento normativo in questione costituirebbe, per l'appunto,
un'ipotesi di mera "fiscalizzazione dell'illecito", come dimostrato
dal fatto che non vengono rimosse le conseguenze degli abusi sul
piano civile e penale; siffatta categoria di interventi dovrebbe
ritenersi pienamente rientrante nell'ambito della competenza
riconosciuta alle Regioni nella materia «governo del territorio»,
costituendo una forma di regolarizzazione amministrativa di
difformita' modeste, ispirata a criteri di ragionevolezza,
circoscritta nel tempo e conforme alle regole di principio fissate
dal legislatore statale.
4.2.- Su tali basi, la Regione ha evidenziato che le disposizioni
impugnate riguardano infatti «abusi edilizi di scarso rilievo,
risalenti, peraltro, ad un periodo 'storico' nel quale i progetti
venivano sottoposti al solo esame della commissione edilizia e in cui
le varianti ai progetti gia' dotati di licenza edilizia venivano
realizzate in assenza di ulteriori atti autorizzatori»; si
tratterebbe, quindi, di una tipologia di abusi gia' considerata
«sanabile in via generale» dal legislatore statale, come evincibile
dall'art. 34 t.u. edilizia che, per il caso di interventi eseguiti in
parziale difformita' dal permesso di costruire, consente che l'ordine
di demolizione sia sostituito dal pagamento di una sanzione pari al
doppio del costo di produzione.
L'intervento normativo regionale si porrebbe su un piano di
continuita' con tale disciplina di principio, perseguendo, nello
stesso tempo, finalita' di interesse pubblico, di certezza del
diritto e di tutela dell'affidamento dei privati.
4.3.- Quanto, poi, all'asserita difformita' della legge regionale
rispetto alla previsione di cui all'art. 34, comma 2-ter, t.u.
edilizia, la Regione ha sostenuto che la percentuale di tolleranza
prevista da tale ultima norma e' destinata «ad integrare, nel minimo,
i valori limite previsti dalla disposizione di legge regionale».
4.4.- Infine, quanto all'asserito contrasto rispetto alla
disciplina della cosiddetta doppia conformita', la Regione ha
evidenziato che l'ambito di applicazione dei due istituti sarebbe
«diverso e non sovrapponibile, sostanzialmente e diacronicamente»,
poiche', in presenza dei relativi presupposti, il privato puo'
ricorrere alla facolta' concessagli dal legislatore regionale laddove
manchino i requisiti per l'operativita' della sanatoria prevista in
caso di "doppia conformita'".
5.- Le parti hanno depositato memorie in prossimita'
dell'udienza, insistendo nelle rispettive argomentazioni.
La Regione Veneto, in particolare, ha sostenuto che l'impugnato
art. 2 si porrebbe in rapporto di specialita' con l'art. 34-bis t.u.
edilizia, contemplando un'ipotesi peculiare di «tolleranza
costruttiva», in piena conformita' con la norma statale di principio.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della
Regione Veneto 23 dicembre 2019, n. 50 (Disposizioni per la
regolarizzazione delle opere edilizie eseguite in parziale
difformita' prima dell'entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977,
n. 10 "Norme in materia di edificabilita' dei suoli"), per contrasto
con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
L'art. 1 della legge impugnata prevede che, «[n]elle more
dell'entrata in vigore della normativa regionale di riordino della
disciplina edilizia, la Regione del Veneto, in attuazione dei
principi di tutela del legittimo affidamento dei soggetti interessati
e di semplificazione dell'azione amministrativa, promuove, in
coerenza con quanto previsto dalla legge regionale 6 giugno 2017, n.
14 "Disposizioni per il contenimento del consumo di suolo e modifiche
della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme per il governo del
territorio e in materia di paesaggio", il recupero e la
riqualificazione del patrimonio edilizio esistente, consentendo la
regolarizzazione amministrativa delle parziali difformita' edilizie
risalenti nel tempo, secondo le modalita' e le procedure di cui alla
presente legge».
Secondo il ricorrente, tali disposizioni e l'impugnato art. 2 -
il quale consente, «a tutela del legittimo affidamento dei soggetti
interessati e di semplificazione dell'azione amministrativa», la
«regolarizzazione amministrativa» delle opere edilizie «provviste di
titolo edilizio abilitativo o di certificato di abitabilita' od
agibilita'» ed «eseguite in parziale difformita' dai titoli edilizi
rilasciati o dai progetti approvati prima dell'entrata in vigore
della legge 28 gennaio 1977, n. 10», mediante presentazione di
segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) e previo
pagamento di sanzione pecuniaria - si porrebbero in contrasto con la
normativa statale di principio nella materia «governo del
territorio», e in particolare con gli artt. 31, 33, 34, 36 e 37 del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380,
recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia edilizia (Testo A)» (di seguito: t.u. edilizia).
In particolare, le norme impugnate introdurrebbero, al di fuori
di quanto previsto dalla normativa nazionale, ipotesi nelle quali e'
possibile sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria;
inoltre, nel consentire, all'art. 2, la regolarizzazione di
variazioni che comportino «un aumento fino a un quinto del volume
dell'edificio e comunque in misura non superiore a 90 metri cubi»,
ovvero «un aumento fino a un quinto della superficie dell'edificio e
comunque in misura non superiore a 30 metri quadrati», esse
derogherebbero ai limiti di tolleranza fissati dall'art. 34, comma
2-ter, t.u. edilizia; infine, introdurrebbero una sanatoria degli
abusi edilizi senza il rispetto del requisito della "doppia
conformita'" di cui agli artt. 36 e 37 t.u. edilizia.
2.( La questione formulata in relazione ai parametri interposti
rappresentati dagli artt. 36 e 37 t.u. edilizia riveste priorita'
logica e merita di essere scrutinata con precedenza.
2.1.( La questione e' fondata.
Secondo il ricorrente, come si e' detto, il meccanismo di
regolarizzazione degli abusi edilizi consentito dalle norme impugnate
introduce una nuova ipotesi di sanatoria, il cui perimetro
applicativo e' piu' ampio di quello stabilito dalle norme statali di
principio; secondo la Regione Veneto, invece, non si produrrebbe
alcun effetto sanante degli abusi, poiche' la regolarizzazione
disposta varrebbe unicamente a determinare una "fiscalizzazione
dell'illecito", mediante la sostituzione dell'obbligo di ripristino
con una sanzione pecuniaria.
2.2.( In base al tenore letterale delle norme impugnate, il
pagamento delle sanzioni pecuniarie non e' di per se' sufficiente a
consentire la «regolarizzazione amministrativa» delle opere edilizie
eseguite in parziale difformita' dal titolo, occorrendo al riguardo
anche la presentazione di una SCIA.
L'effetto sostanziale delle norme impugnate, pertanto, non e'
circoscritto all'esclusione della sanzione demolitoria ( sostituita
da quella pecuniaria, seppur con salvezza degli «effetti civili e
penali dell'illecito» (art. 2, comma 3, della legge regionale
impugnata) ( ma si estende al rilascio di un diverso titolo
abilitativo.
2.3.( La combinazione di queste due conseguenze, quindi, produce,
per tutti gli immobili oggetto di disciplina, gli effetti di una
sanatoria straordinaria (sentenza n. 233 del 2015), che si
differenzia, in quanto tale, dall'istituto a carattere generale e
permanente del «permesso di costruire in sanatoria», disciplinato
dall'art. 36 t.u. edilizia.
Le norme impugnate, infatti, non solo consentono il mantenimento
dell'immobile abusivo nella disponibilita' del soggetto interessato,
senza alcun obbligo di ripristino dello status quo ante, ma
prevedono, in relazione allo stesso, che il titolo originario,
stabilito dal legislatore statale, sia sostituito dal nuovo titolo,
conseguente alla presentazione della SCIA.
Significativo, a tale ultimo proposito, e' il rilievo ( emergente
dall'esame dei lavori preparatori ( che la scelta di adottare «lo
strumento della segnalazione certificata di inizio attivita'» e'
stata dichiaratamente operata per salvaguardare «l'affidamento
maturato dai soggetti privati alla conservazione, alla libera
circolazione nonche' alla trasformazione edilizia [...] dei suddetti
edifici» (Relazione della proposta di legge al Consiglio regionale da
parte della seconda commissione consiliare), ovvero in relazione a
situazioni e attivita' che necessariamente presuppongono la
sussistenza di un valido titolo abilitativo.
2.4.( In tema di condono edilizio, la giurisprudenza di questa
Corte ha piu' volte chiarito che spettano alla legislazione statale,
oltre ai profili penalistici (integralmente sottratti al legislatore
regionale: sentenze n. 49 del 2006, n. 70 del 2005 e n. 196 del
2004), le scelte di principio, in particolare quelle relative all'an,
al quando e al quantum, ossia la decisione sul se disporre un titolo
abilitativo edilizio straordinario, quella relativa all'ambito
temporale di efficacia della sanatoria e infine l'individuazione
delle volumetrie massime condonabili (sentenza n. 70 del 2020; nello
stesso senso, sentenze n. 208 del 2019, n. 68 del 2018 e n. 73 del
2017).
Solo nel rispetto di tali scelte di principio, competono poi alla
legislazione regionale l'articolazione e la specificazione delle
disposizioni dettate dal legislatore statale (sentenze n. 73 del 2017
e n. 233 del 2015).
2.5.( Le norme impugnate esorbitano da tale ambito di competenza.
Circa la possibilita' che una legge regionale intervenga con una
propria disciplina in materia, questa Corte ha infatti rilevato che
si tratta di scelta «espressiva della funzione di "governo del
territorio" tipica della disciplina urbanistica ed edilizia, rimessa
alla potesta' legislativa delle Regioni nel rispetto dei principi
fondamentali stabiliti con leggi dello Stato (art. 117, terzo comma,
Cost.), ed in particolare di quelli "desumibili" dal t.u. edilizia,
come sancito dall'art. 1 dello stesso» (sentenza n. 2 del 2019).
A tale ultimo proposito, tuttavia, questa Corte ha anche
precisato che costituisce principio fondamentale della materia
governo del territorio la verifica della cosiddetta "doppia
conformita'" di cui al menzionato art. 36 t.u. edilizia, in base al
quale «il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario
dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se
l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia
vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al
momento della presentazione della domanda».
Si tratta, infatti, di un adempimento «finalizzato a garantire
l'assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia durante
tutto l'arco temporale compreso tra la realizzazione dell'opera e la
presentazione dell'istanza volta ad ottenere l'accertamento di
conformita'» (sentenza n. 232 del 2017; nello stesso senso, sentenze
n. 107 del 2017 e n. 101 del 2013).
Anche nei casi in cui l'attivita' sia subordinata alla
presentazione di SCIA, la normativa statale di principio impone il
duplice accertamento di conformita', e cio' sia per l'ipotesi in cui
la segnalazione riguardi opere gia' compiute dal soggetto
interessato, sia per l'ipotesi di opere in corso di esecuzione (art.
37, commi 4 e 5, t.u. edilizia): anche in relazione a tutti gli
interventi oggetto di SCIA in sanatoria, pertanto, dev'essere
attestata la conformita' alla disciplina urbanistica ed edilizia al
momento della realizzazione e a quello della successiva segnalazione.
2.6.( La presentazione della SCIA, prevista dal comma 3
dell'impugnato art. 2, non si allinea a tale principio.
Con essa, infatti, il soggetto interessato attesta la conformita'
dell'opera alla normativa regionale sopravvenuta, in vigore al
momento della segnalazione; ma non ne attesta la conformita' alla
disciplina vigente al momento della realizzazione dell'intervento, la
difformita' dalla quale costituisce, anzi, il presupposto per l'avvio
della procedura di regolarizzazione.
3.( Le norme impugnate contrastano dunque con l'evocata normativa
statale di principio.
Per tale ragione, le questioni di legittimita' costituzionale
promosse avverso gli artt. 1 e 2 della legge reg. Veneto n. 50 del
2019 sono fondate, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Resta assorbito l'esame degli ulteriori profili di censura.
4.- Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
va inoltre dichiarata, in via consequenziale, l'illegittimita'
costituzionale delle residue disposizioni della legge regionale
impugnata (articoli da 3 a 6), difettando esse di autonoma portata
normativa a seguito della caducazione delle norme censurate.