ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma
1, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del
servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega
prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), come sostituito
dall'art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre
2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro,
occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il
quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, nella
legge 28 gennaio 2009, n. 2, promosso dalla Commissione tributaria
provinciale di Venezia nel procedimento vertente tra l'Azienda unita'
locale socio sanitaria (ULSS) 12 Veneziana e Equitalia Nord spa -
agente di riscossione Venezia, con ordinanza del 5 giugno 2019,
iscritta al n. 85 del registro ordinanze 2020 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima serie speciale,
dell'anno 2020.
Visti l'atto di costituzione dell'Azienda ULSS 12 Veneziana,
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 2021 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi gli avvocati Massimo Luciani e Loris Tosi per l'Azienda
ULSS 12 Veneziana e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il
Presidente del Consiglio dei ministri, questi ultimi in collegamento
da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della
Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 25 maggio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 5 giugno 2019 (reg. ord. n. 85 del 2020),
la Commissione tributaria provinciale (CTP) di Venezia ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 53, 76 e 97 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 1, del
decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio
nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista
dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), come sostituito dall'art. 32,
comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185
(Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e
impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico
nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio
2009, n. 2.
La disposizione censurata, nella versione applicabile, ad avviso
del rimettente, al caso di specie, disponeva (in combinato disposto
con l'art. 5, comma 1, primo periodo, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della
spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure
di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario»,
convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, che
ha ridotto di un punto la percentuale dell'aggio) che «[l']attivita'
degli agenti della riscossione e' remunerata con un aggio, pari al
nove [otto] per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei
relativi interessi di mora e che e' a carico del debitore: a) in
misura del 4,65 per cento delle somme iscritte a ruolo, in caso di
pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella.
In tal caso, la restante parte dell'aggio e' a carico dell'ente
creditore; b) integralmente, in caso contrario».
1.1.- Le questioni sono sorte nel corso di un giudizio proposto
dall'Azienda ULSS 12 Veneziana contro Equitalia Nord spa avverso una
cartella di pagamento dell'importo di complessivi euro 4.249.745,75,
di cui euro 188.838,07 a titolo di «compensi (aggio) di riscossione»,
notificata il 3 settembre 2014 ed emessa a seguito di iscrizione a
ruolo del 16 giugno 2014 per imposte, sanzioni, interessi e compensi
della riscossione dovuti per gli anni dal 1998 al 2001, in relazione
ad avvisi di accertamento divenuti definitivi per effetto della
sentenza della Corte di cassazione, sezione quinta civile, del 9
aprile 2014, n. 8320.
Il giudice a quo riferisce che l'impugnazione della predetta
cartella «riguarda unicamente i compensi di riscossione» e che con
essa la ricorrente ha chiesto: a) in via pregiudiziale, di sollevare
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 1, del
d.lgs. n. 112 del 1999 per contrasto con gli artt. 3, 23, 24, 53, 76
e 97 Cost.; b) in via principale, di dichiarare illegittima in tutto
o in parte la cartella di pagamento con riferimento alla pretesa
dell'aggio di riscossione; c) in via subordinata, di dichiarare
illegittima in tutto o in parte la cartella medesima per errata
determinazione dell'aggio della riscossione.
Illustrate nel dettaglio le ragioni esposte dall'Azienda ULSS nel
ricorso introduttivo del 2014 a sostegno della richiesta di
rimessione, la CTP fa proprie tali doglianze della contribuente,
precisando che debbono considerarsi recepite nonche' trascritte «per
extenso in questa sede», e aggiunge ulteriori argomentazioni e
osservazioni.
1.2.- In punto di diritto, il giudice a quo premette che la
suddetta censurata normativa e' applicabile ratione temporis al caso
di specie, data la mancanza di efficacia delle modifiche, in difetto
dell'apposito decreto attuativo da esse previsto, successivamente
apportate all'art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999 dall'art.
10, comma 13-quater, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22
dicembre 2011, n. 214.
1.3.- Quanto alle ragioni della non manifesta infondatezza, il
rimettente ritiene che la disciplina denunciata violerebbe l'art. 3
Cost., perche' la previsione di un aggio di riscossione, pari a una
percentuale fissa delle somme riscosse, irragionevolmente non
consentirebbe di commisurare la remunerazione dell'agente di
riscossione al costo effettivo del servizio, tanto che l'aggio
sarebbe dovuto anche in assenza di costi.
Inoltre, nel caso di tributi di importo esiguo o di ammontare
elevato, la stessa disciplina determinerebbe una remunerazione,
rispettivamente, largamente inferiore o superiore ai costi, senza
neppure il ragionevole correttivo costituito da un opportuno
prefissato tetto massimo e minimo, come nell'ipotesi esaminata da
questa Corte nella sentenza di rigetto n. 480 del 1993, idoneo a
determinarne un ancoraggio ai costi del servizio. Secondo il giudice
a quo, da tale precedente si dovrebbe concludere che l'introduzione
di una disposizione che preveda la remunerazione del servizio di
riscossione in misura percentuale al tributo sarebbe non
irragionevole soltanto a condizione «che venga prestabilito un
importo minimo e massimo entro cui l'aggio deve necessariamente
essere contenuto» e «un rapporto inversamente proporzionale
all'ammontare della somma da riscuotere».
La mancanza di un ancoraggio al costo del servizio farebbe
perdere al compenso per la riscossione il suo carattere di
controprestazione economica, creando un'ingiustificata «disparita' di
trattamento tra i contribuenti» che, a parita' di servizio reso - ad
esempio la compilazione della cartella di pagamento -, sarebbero
tenuti al pagamento di un aggio diverso in relazione agli importi
dovuti.
La norma censurata sarebbe infine irragionevole sotto un
ulteriore profilo, relativo alla circostanza che detti compensi
maturerebbero anche in relazione a voci accessorie (come gli
interessi di mora) che nulla avrebbero a che fare con la pretesa
tributaria.
1.4.- L'art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999, applicabile
ratione temporis, violerebbe poi l'art. 23 Cost.
Non sarebbe rispettato, infatti, il principio della riserva di
legge espresso dall'evocato parametro in quanto, ad avviso del
rimettente, i compensi di riscossione, proprio perche' non
commisurati ai costi del servizio, costituirebbero «in concreto»
prestazioni patrimoniali imposte rispetto alle quali il legislatore
non avrebbe individuato il presupposto e la misura della prestazione
ovverosia, rispettivamente, gli atti esecutivi o in generale gli
oneri a carico del contribuente e la misura del costo dell'esecuzione
coattiva.
1.5.- La disposizione censurata contrasterebbe inoltre con il
diritto di difesa sancito all'art. 24 Cost.
Non imponendo al concessionario «di indicare nella sezione
"dettaglio degli addebiti" gli atti esecutivi compiuti in ogni
singolo procedimento di riscossione», essa impedirebbe, infatti, di
rendere conosciute o conoscibili al contribuente le effettive
attivita' esecutive, precludendo un «controllo della proporzionalita'
(o addirittura della effettiva necessita') delle attivita' poste in
essere dall'ente riscossione».
1.6.- Il rimettente lamenta ancora l'illegittimita'
costituzionale della norma indubbiata per violazione dell'art. 53
Cost.
Sarebbe compromesso, in particolare, il principio di capacita'
contributiva da esso enunciato perche' l'imposizione tributaria
aumentata dei compensi per la riscossione «non risulterebbe piu'
commisurata al potere del cittadino di concorrere alle spese
pubbliche con la propria redditivita'», ma alle imposte dovute dal
contribuente ovverosia a debiti che per loro natura non potrebbero
mai «essere indici di ricchezza».
Peraltro, le prescritte modalita' di determinazione dei compensi
contrasterebbero anche con il criterio di progressivita' del sistema
tributario, «che [...] in relazione ad esborsi economici correlati
all'esercizio di un'attivita' istituzionale dovrebbe trasformarsi in
"regressivita'"».
Inoltre, tale disciplina dell'aggio discriminerebbe i
contribuenti, i quali si vedrebbero «privati del diritto a dosare la
propria contribuzione in base al reddito, scegliendo in questo modo
l'intensita' delle proprie prestazioni lavorative».
1.7.- Secondo la CTP, il censurato art. 17, comma 1, del d.lgs.
n. 112 del 1999, «non prescrivendo alcuna verifica puntuale e precisa
dei costi realmente sostenuti per la riscossione dei ruoli affidati
dall'ente creditore», violerebbe altresi' l'art. 76 Cost. in quanto
eccederebbe i limiti della legge 28 settembre 1998, n 337 (Delega al
Governo per il riordino della disciplina relativa alla riscossione),
che all'art. 1, comma 1, lettera e), aveva delegato il Governo ad
adottare un decreto legislativo che prevedesse «un sistema di
compensi collegati alle somme iscritte a ruolo effettivamente
riscosse, alla tempestivita' della riscossione e ai costi della
riscossione».
Precisa il rimettente che cio' varrebbe «sia in generale, sia con
specifico riferimento ai costi sostenuti per la riscossione delle
imposte dovute dal singolo contribuente».
1.8.- La norma indubbiata lederebbe infine i principi di
imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione sanciti
all'art. 97 Cost., sotto distinti profili.
Innanzitutto, secondo il rimettente, l'assenza di un preciso
dettato normativo che individui in modo specifico le procedure della
riscossione, la tipologia degli atti e i relativi costi, nonche' la
mancanza di una forma di responsabilita' del concessionario in ordine
alle scelte operate, esporrebbe il contribuente al rischio di essere
«onerato da costi ingenti per azioni inutili (inesistenza di beni da
aggredire) o eccessivamente dispendiose», in pregiudizio dei cennati
principi.
Inoltre, la norma censurata contrasterebbe con il principio di
buon andamento della pubblica amministrazione in quanto, disponendo
criteri e modalita' di riscossione irrazionali, non sarebbe
finalizzata ad assicurare l'efficienza del servizio. Tale lesione
troverebbe ulteriore conferma nella circostanza che, a differenza del
sistema previgente, per effetto della riforma attuata con il d.lgs.
n. 112 del 1999, Equitalia spa non assumerebbe alcun rischio
d'impresa per la mancata riscossione delle imposte iscritte a ruolo
dall'Ufficio finanziario (dato che puo' esercitare il diritto di
discarico per inesigibilita' di cui all'art. 19 del medesimo
decreto), non subendo «alcun danno patrimoniale per effetto
dell'inadempimento del contribuente». Cio' renderebbe dunque evidente
la sproporzione dell'aggio, che la legge riconosce all'agente della
riscossione anche qualora l'attivita' svolta risulti infruttuosa per
inesigibilita' del credito erariale.
1.9.- Secondo il giudice a quo, infine, le questioni sono
rilevanti, in quanto la sorte del giudizio dipenderebbe unicamente
dall'applicazione della norma censurata. La modifica intervenuta per
effetto dell'art. 5 del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, non
riguarderebbe, poi, «la quota parte a carico del ricorrente»
(giacche' - come nel caso di specie - anche qualora il pagamento
avvenga entro il termine di sessanta giorni dalla notifica della
cartella detta quota rimarrebbe comunque pari al 4,65 per cento).
2.- Con atto depositato il 4 agosto 2020, e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili o comunque non fondate.
2.1.- La difesa statale eccepisce la manifesta inammissibilita'
delle questioni ritenendo di poter estendere all'odierno incidente le
ragioni gia' indicate da questa Corte nell'ordinanza n. 65 del 2018.
Il giudice a quo avrebbe, infatti, denunciato «una generica
irrazionalita' del sistema» dolendosi «dell'aggio non in quanto tale,
ma in quanto questo non [verrebbe] ancorato al costo effettivo
dell'attivita' di riscossione». Pertanto, l'intervento richiesto non
sarebbe in senso totalmente caducatorio, ma «teso a ridisegnare la
disciplina del compenso dell'agente di riscossione in maniera tale da
garantire tale ancoraggio».
In mancanza di criteri da seguire per la quantificazione
dell'aggio, la richiesta sarebbe irrimediabilmente ambigua in quanto
la prospettazione dell'ordinanza si presterebbe a una duplice lettura
dell'asserita sproporzione del compenso, nell'alternativa tra
riferirla al costo della specifica procedura esecutiva oppure ai
costi complessivi dell'attivita' svolta dall'agente della
riscossione.
Da qui l'indeterminatezza e oscurita' del petitum, che resterebbe
irrisolta anche nelle conclusioni dell'ordinanza con cui si pone una
generica richiesta di declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999.
2.2.- A sostegno della non fondatezza delle questioni,
l'Avvocatura generale premette che la norma censurata, laddove pone,
in tutto o in parte, a carico del debitore l'onere generato dalla
riscossione, costituirebbe frutto di una precisa scelta di politica
fiscale finalizzata a far gravare tale onere sui soggetti morosi,
piuttosto che farlo ricadere interamente sulla fiscalita' generale
(e, dunque, anche sui contribuenti in regola con gli adempimenti
fiscali). In base a tale prospettazione, sarebbero morosi anche
coloro che, raggiunti da una cartella di pagamento, adempiano nel
termine di sessanta giorni dalla sua notifica, in quanto ciascun
contribuente puo' sempre evitarla, adempiendo tempestivamente ai
propri obblighi fiscali e contributivi.
Ad avviso della difesa statale, dall'ordinanza resterebbe quindi
del tutto indimostrato l'assunto del rimettente per cui la
determinazione della remunerazione stabilita dal censurato art. 17,
comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999 comporterebbe una
sovracompensazione del servizio.
A confutazione di cio', l'Avvocatura generale rileva in
particolare che il rischio della «mancata esazione» costituirebbe uno
dei principali «fattori di costo del sistema della riscossione»,
cosicche' sarebbe ragionevole che «il costo delle esecuzioni
infruttuose» venga ripartito sui «contribuenti solventi» che
comunque, con il loro inadempimento, hanno concorso a rendere
necessaria l'istituzione di uno specifico servizio della riscossione;
cio' in quanto «la legge parte dal presupposto che una parte di quel
compenso va a remunerare i costi che l'Agente della riscossione
sconta in relazione alle operazioni che si rivelano infruttuose».
Dunque, non potrebbe ritenersi sindacabile, in sede di giudizio
di costituzionalita' la mancata previsione di un limite massimo di
compenso, in quanto esso potrebbe pregiudicare la copertura dei
predetti costi di struttura, con la conseguenza di dover trasferire
nuovamente una parte degli oneri della riscossione dai debitori
inadempienti alla fiscalita' generale, secondo scelte che sarebbero
tuttavia riservate alla discrezionalita' del legislatore.
La difesa statale si sofferma poi, ampiamente, sulle ragioni per
le quali sarebbe impossibile trasferire in modo automatico sul
censurato art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999, nella
versione applicabile nel giudizio principale, i principi -
asseritamente - enucleati da questa Corte costituzionale nella citata
sentenza n. 480 del 1993, emessa in relazione ad altre, risalenti
disposizioni di legge, di contenuto oggettivamente diverso e
collocate in un quadro di riferimento profondamente mutato a seguito
di articolati e complessi interventi legislativi, che hanno
riguardato sia l'assetto generale della riscossione, sia la
disciplina dei singoli strumenti di recupero coattivo.
2.3.- Secondo l'Avvocatura generale le ragioni sopra illustrate
condurrebbero altresi' alla non fondatezza delle questioni di
legittimita' sollevate in riferimento agli artt. 23, 24 e 97 Cost.,
muovendo tutte dal medesimo ed erroneo presupposto interpretativo in
forza del quale l'aggio debba remunerare il costo della specifica
attivita' di riscossione relativa al singolo contribuente in concreto
inciso dalla procedura.
2.4.- Anche la censura formulata in riferimento al principio di
capacita' contributiva sarebbe manifestamente infondata. Ed infatti,
questa Corte avrebbe gia' chiarito che «va esclusa in radice
l'adombrata violazione dell'art. 53 Cost., atteso che con detto
precetto - che attiene al momento sostanziale dell'imposizione,
quanto alla individuazione del presupposto economico del tributo,
(che deve appunto rispecchiare la capacita' contributiva
dell'obbligato) - non puo' collidere norma [sulla riscossione
regionale dei tributi], quale e' quella in oggetto, che ha riguardo
solo al diverso e successivo aspetto della riscossione del tributo
stesso» (sentenza n. 480 del 1993; in senso conforme viene citata
anche la sentenza n. 7 del 1993).
2.5.- L'Avvocatura generale ritiene infine altresi' insussistente
il vulnus asseritamente arrecato all'art. 76 Cost. per eccesso di
delega in relazione ai criteri previsti dalla legge n. 337 del 1998.
Da un lato, infatti, la norma indubbiata sarebbe stata
successivamente oggetto di interventi legislativi, rispetto ai quali
non sussisterebbero piu' i vincoli che astringono solo l'emanazione
del decreto legislativo attuativo; dall'altro lato, l'assunto del
rimettente per cui essa sarebbe eccedente il criterio di remunerare i
costi della riscossione, costituirebbe «al piu', un'illazione non
dimostrata».
3.- Con atto depositato il 10 agosto 2020, si e' costituita la
contribuente Azienda ULSS 12 Veneziana, chiedendo che le questioni
siano accolte.
La parte privata preliminarmente argomenta a sostegno
dell'ammissibilita' di tutte le sollevate questioni, evidenziando che
il rimettente avrebbe: a) puntualmente ricostruito i «fatti di
causa»; b) identificato la norma oggetto di censura; c) motivato in
ordine alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza; d) formulato
un chiaro petitum.
In particolare, secondo l'Azienda ULSS, il petitum si
identificherebbe chiaramente nella richiesta di una pronuncia
additiva, in quanto il rimettente avrebbe inteso censurare proprio la
«assenza di un prefissato tetto massimo e di un rapporto inversamente
proporzionale all'ammontare della somma da riscuotere». Il che
differenzierebbe il caso di specie da quello dichiarato inammissibile
con l'ordinanza n. 65 del 2018 della Corte costituzionale.
Una tale richiesta non impingerebbe nella discrezionalita' del
legislatore, sia in ragione di un nuovo indirizzo di questa Corte che
non subordinerebbe piu' le sentenze additive all'esistenza delle
cosiddette rime obbligate (viene citata la sentenza n. 99 del 2019),
sia per la circostanza che, in riferimento alla norma censurata,
sarebbero proprio l'assenza di un limite massimo alla misura
dell'aggio e di una proporzionalita' inversa del suo ammontare a
determinare i lamentati vulnera.
Ne' infine si verserebbe in un caso di petitum ambiguo, poiche'
il rimettente avrebbe precisato che le doglianze attengono alla
disciplina dell'«aggio in quanto esso non risulta piu' ancorato alla
effettiva remunerazione dell'attivita' effettuata e dei costi
sostenuti dall'Agente della riscossione», con cio' palesando
inequivocabilmente il riferimento ai costi sostenuti per la
«specifica procedura esecutiva».
3.1.- La contribuente, infine, in adesione all'ordinanza di
rimessione, ribadisce le ragioni della fondatezza delle singole
censure gia' illustrate nel ricorso introduttivo del giudizio
principale.
In particolare, la violazione del principio di ragionevolezza e
di non discriminazione sarebbero accomunate dal fatto che, in
entrambi i casi, a difettare sarebbe «il sinallagma fra la modesta
prestazione resa dall'esattore e l'enormita' dell'aggio
riconosciutogli», non essendo il compenso ancorato in alcun modo ai
costi reali del servizio. Il contrasto con l'art. 3 Cost. sarebbe
dunque palese, tanto che la somma dovuta non potrebbe essere
qualificata «ne' come rimborso o congrua remunerazione di un servizio
specifico, ne' copertura del servizio generale, ma come una vera e
propria sanzione indiretta, se non addirittura, un aggravio del
carico fiscale o soprattassa», peraltro corrisposta all'agente della
riscossione quale soggetto privato, ancorche' a partecipazione
pubblica.
A cio' aggiunge che dalle motivazioni della sentenza di questa
Corte n. 269 del 2017 (pur relativa alla diversa fattispecie del
contributo per il finanziamento dell'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato, AGCM, avente natura tributaria) si
dovrebbe trarre il principio di una generale esigenza equitativa per
cui sarebbe necessario contenere il carico dei singoli contribuenti,
evitando - per traslato - che taluni di essi siano trasformati in
«"super-finanziatori" dell'agente di riscossione».
4.- A ridosso dell'udienza l'Avvocatura generale ha depositato
memoria insistendo per la dichiarazione di inammissibilita' e
comunque di non fondatezza delle questioni.
La difesa statale precisa, tra l'altro, che la richiesta additiva
formulata dal rimettente al fine di «introdurre un tetto massimo
all'aggio del concessionario della riscossione e la proporzionalita'
inversa tra la percentuale dell'aggio e l'importo da recuperare» non
sarebbe stata supportata - secondo la giurisprudenza di questa Corte
(e' citata la sentenza n. 99 del 2019) - dall'indicazione della
presenza nell'ordinamento di una o piu' soluzioni costituzionalmente
adeguate, che possano considerarsi coerenti con la logica perseguita
dal legislatore nella disciplina censurata.
L'Avvocatura, inoltre, ritiene che il rimettente muoverebbe da un
erroneo presupposto laddove intende che un livello di remunerazione
rapportato all'onerosita' dell'attivita' debba necessariamente
significare un ancoraggio al costo minuto della singola operazione e
non anche «alle responsabilita', al tempo, alle risorse impiegate e
al costo opportunita' delle alternative» in considerazione, quindi,
dell'attivita' dell'agente della riscossione nel suo complesso.
5.- Anche la parte privata ha depositato memoria fornendo
argomenti a contestazione della dedotta inammissibilita' delle
questioni per contraddittorieta' del petitum, che - a suo avviso -
sarebbe, invece, chiaramente da riferire «ai costi della singola
procedura esecutiva».
La contribuente sostiene poi che la denunciata assenza di
meccanismi che consentano di agganciare il compenso di riscossione ai
costi della procedura e, in particolare, l'«assenza di un prefissato
tetto massimo e di un rapporto inversamente proporzionale
all'ammontare della somma da riscuotere» indicherebbe chiaramente il
«verso» della richiesta in via da addizione, cui questa Corte, sulla
base della propria giurisprudenza, potrebbe rispondere sia mediante
una pronuncia additiva di principio, sia attraverso un'ordinanza di
rinvio della trattazione della causa con contestuale monito al
legislatore (sono citate le ordinanze n. 132 del 2020 e n. 207 del
2018).
Quanto al merito, la difesa ribadisce sostanzialmente quanto gia'
precedentemente illustrato nell'atto di costituzione precisando, che
«a seguire la tesi dell'Avvocatura dello Stato, sarebbero i soggetti
piu' virtuosi a dover rispondere per i soggetti morosi o comunque
incapienti», con cio' determinando una trasposizione dell'onere
tributario dal soggetto che ne dovrebbe essere per legge attinto a
quello che, invece, semplicemente puo' essere di fatto aggredito dal
riscossore.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 5 giugno 2019 (reg. ord. n. 85 del 2020),
la Commissione tributaria provinciale (CTP) di Venezia ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 53, 76 e 97 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 1, del
decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio
nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista
dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), come sostituito dall'art. 32,
comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185
(Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e
impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico
nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio
2009, n. 2.
La disposizione censurata, nella versione ritenuta applicabile al
caso di specie, disponeva - per effetto del combinato disposto con
l'art. 5, comma 1, primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario»,
convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135 (che
ha ridotto di un punto la percentuale dell'aggio) - che
«[l']attivita' degli agenti della riscossione e' remunerata con un
aggio, pari al nove [otto] per cento delle somme iscritte a ruolo
riscosse e dei relativi interessi di mora e che e' a carico del
debitore: a) in misura del 4,65 per cento delle somme iscritte a
ruolo, in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla
notifica della cartella. In tal caso, la restante parte dell'aggio e'
a carico dell'ente creditore; b) integralmente, in caso contrario».
Il giudice a quo correttamente premette che la suddetta censurata
normativa e' applicabile ratione temporis al caso di specie, data la
mancanza di efficacia delle modifiche, in difetto del previsto
apposito decreto attuativo, successivamente apportate all'art. 17,
comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999 dall'art. 10, comma 13-quater,
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per
la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214.
1.1.- Ad avviso del rimettente la disciplina denunciata
violerebbe l'art. 3 Cost., in quanto la previsione di un aggio di
riscossione, pari a una percentuale fissa delle somme riscosse,
irragionevolmente non consentirebbe di commisurare la remunerazione
dell'agente di riscossione al costo effettivo del servizio, tanto che
l'aggio sarebbe dovuto anche in assenza di costi. Inoltre, nel caso
di tributi di importo esiguo o di ammontare elevato, determinerebbe
una remunerazione, rispettivamente, largamente inferiore o superiore
ai costi, senza neppure il ragionevole correttivo costituito da un
tetto massimo e minimo (come nell'ipotesi esaminata da questa Corte
nella sentenza n. 480 del 1993), idoneo a determinarne un ancoraggio
ai costi del servizio, nonche' da un rapporto inversamente
proporzionale all'ammontare della somma da riscuotere.
La mancanza di tale ancoraggio farebbe perdere al compenso per la
riscossione il suo carattere di controprestazione economica, creando
un'ingiustificata disparita' di trattamento tra i contribuenti che, a
parita' di servizio reso (ad esempio la compilazione della cartella
di pagamento), sarebbero tenuti al pagamento di un aggio diverso in
relazione agli importi dovuti.
Dal presupposto interpretativo per cui i compensi della
riscossione non sarebbero commisurati ai costi dell'attivita' della
riscossione, il rimettente fa discendere, quindi, la violazione
dell'art. 23 Cost., in quanto l'aggio si risolverebbe in una
prestazione patrimoniale imposta, per la quale, tuttavia, mancherebbe
una previsione legislativa volta a determinarne il presupposto e la
misura e, quindi, a limitare la discrezionalita' dell'ente
impositore.
La disciplina indubbiata contrasterebbe poi con l'art. 24 Cost.,
poiche' non imporrebbe all'agente di riscossione di indicare, nel
dettaglio degli addebiti, gli atti esecutivi compiuti in ogni singolo
procedimento di riscossione, cosi' non consentendo di valutare la
proporzionalita' o la necessita' dell'attivita' svolta dall'agente e,
conseguentemente, limitando i diritti di difesa del contribuente.
Sulla base dei medesimi presupposti, sarebbe violato l'art. 53
Cost., in quanto i previsti compensi di riscossione si risolverebbero
in una prestazione patrimoniale imposta non proporzionale al dovere
del cittadino di concorrere alle spese pubbliche con il proprio
reddito, peraltro contrastando anche con il criterio della
progressivita'.
Sarebbe poi leso l'art. 76 Cost., in quanto la norma censurata,
nel fissare un aggio in una misura percentuale fissa delle somme
dovute dal contribuente, senza prevedere alcuna verifica puntuale e
precisa dei costi realmente sostenuti per la riscossione dei ruoli,
avrebbe violato il principio di delega disposto dalla legge 28
settembre 1998, n 337 (Delega al Governo per il riordino della
disciplina relativa alla riscossione), che aveva previsto un sistema
di compensi collegati alle somme iscritte a ruolo effettivamente
riscosse, alla tempestivita' della riscossione e ai costi della
riscossione, normalizzati secondo criteri individuati dal Ministero
delle finanze.
La norma censurata lederebbe, infine, i principi di imparzialita'
e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97
Cost.
L'assenza di un preciso dettato normativo che individui in modo
specifico le procedure della riscossione, la tipologia degli atti e i
relativi costi, nonche' la mancanza di una forma di responsabilita'
del concessionario in ordine alle scelte operate, esporrebbe,
infatti, il contribuente al rischio di essere onerato da costi
ingenti per azioni inutili o eccessivamente dispendiose.
Inoltre, tale disciplina, disponendo criteri e modalita' di
riscossione irrazionali, non sarebbe finalizzata ad assicurare
l'efficienza del servizio e in ogni caso l'agente della riscossione,
ancorche' ormai «ente pubblico», si troverebbe a esercitare
un'attivita' imprenditoriale sostanzialmente priva di rischi
d'impresa, non subendo «alcun danno patrimoniale per effetto
dell'inadempimento del contribuente».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in
giudizio tramite l'Avvocatura dello Stato, nel richiedere nel merito
la dichiarazione di non fondatezza delle questioni, ha
preliminarmente sollevato varie eccezioni di inammissibilita'.
In particolare, tra l'altro, ha eccepito che la richiesta e'
diretta a una riforma di sistema senza che risultino precedenti
normativi o giurisprudenziali adeguati (e' citata la sentenza n. 99
del 2019).
2.1.- L'eccezione e' fondata nei termini di seguito precisati.
2.1.1.- Nella disciplina censurata l'aggio e' strutturato come il
meccanismo di finanziamento ordinario dell'intera attivita' di
riscossione, la quale, secondo quanto osservato dall'Avvocatura
generale, vede nel rischio della «mancata esazione» uno dei suoi
principali «fattori di costo». Tale istituto e' rimasto
sostanzialmente invariato anche nella normativa attualmente vigente,
a seguito della riforma operata con il decreto legislativo 24
settembre 2015, n. 159, recante «Misure per la semplificazione e
razionalizzazione delle norme in materia di riscossione, in
attuazione dell'articolo 3, comma 1, lettera a), della legge 11 marzo
2014, n. 23».
Il rilievo dell'Avvocatura e' esatto: la suddetta disciplina e'
effettivamente funzionale «a remunerare i costi che l'Agente della
riscossione sconta in relazione alle operazioni che si rivelano
infruttuose» e cio' in base, continua la difesa dello Stato, alla
«precisa scelta di politica fiscale» di far gravare l'onere
complessivo della riscossione «sui soggetti morosi, piuttosto che
farlo ricadere interamente sulla fiscalita' generale (e, dunque,
anche sui contribuenti in regola con gli adempimenti fiscali)».
In forza di tale logica sono quindi considerati «morosi» anche
coloro che, raggiunti da una cartella di pagamento, adempiono nel
termine di sessanta giorni dalla sua notifica, nonche' quelli che
decidono di ricorrere per contestare la correttezza della pretesa
tributaria e assolvono l'esecuzione provvisoria: a tali "contribuenti
solventi" viene quindi addossato, attraverso l'aggio, il costo delle
esecuzioni infruttuose.
2.1.2.- Sulla dimensione di tali esecuzioni infruttuose e'
preliminarmente opportuno soffermarsi.
I costi complessivi della riscossione, infatti, costituiscono la
premessa di fatto sulla cui base, nella disposizione impugnata, si e'
stabilito che l'aggio dovesse essere pari «al nove [otto] per cento
delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di
mora e che e' a carico del debitore: a) in misura del 4,65 per cento
delle somme iscritte a ruolo, in caso di pagamento entro il
sessantesimo giorno dalla notifica della cartella [...]; b)
integralmente, in caso contrario» (percentuali che nella disciplina
attualmente vigente, nella specie non applicabile, risultano solo
ridotte, rispettivamente al 3 per cento e al 6 per cento).
Come si vedra' qui di seguito, tuttavia, tali costi sono
fortemente condizionati dall'abnorme dimensione delle esecuzioni
infruttuose, che quindi incidono altrettanto fortemente sulla
proporzionalita' dell'onere riversato sul contribuente che, sebbene
inadempiente (o ricorrente avverso la pretesa tributaria), assolve il
proprio debito tributario.
2.1.3.- La Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo,
nella Relazione sul rendiconto generale dello Stato per l'esercizio
2019, ha evidenziato che «il volume complessivo delle riscossioni a
mezzo ruoli fra il 2000 e il 2019 e' stato di 133,4 miliardi, a
fronte di un carico netto di 1.002,8 miliardi, con un indice di
riscossione del 13,3 per cento», precisando, peraltro, come tale
«affievolirsi delle azioni di riscossione coattiva» risulti di dubbia
compatibilita' con «il conseguimento degli obiettivi di contrasto
all'evasione fiscale e con la complessiva tenuta del sistema
tributario» (Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo,
decisione 24 giugno 2020, n. 10, relazione annessa, volume I, tomo I,
pagine 23 e 24).
Un'ulteriore conferma dell'insufficiente indice di riscossione
che ha caratterizzato l'ultimo ventennio si rinviene nella recente
audizione del Direttore dell'Agenzia delle entrate presso la Camera
dei deputati (VI Commissione finanze, Individuazione delle priorita'
nell'utilizzo del Recovery Fund, con particolare riferimento a
possibili interventi di riforma del sistema fiscale e della
riscossione, Roma, 14 settembre 2020, pagina 17), dove si precisa che
«[a]lla data del 30 giugno 2020, il valore del carico contabile
residuo, affidato dai diversi enti creditori all'Agente della
riscossione dal 1° gennaio 2000, ammonta a circa 987 miliardi di
euro».
Tale dimensione delle entrate pubbliche non riscosse, nella
medesima audizione viene quindi definita la piu' evidente
«particolarita'» (ma ben si dovrebbe parlare di grave anomalia) che
«emerge dal confronto del sistema della riscossione italiano con il
panorama internazionale».
2.1.4.- In base al consolidato orientamento della Corte di
cassazione l'aggio deve essere inteso come «finalizzato non tanto a
remunerare le singole attivita' compiute dal soggetto incaricato
della riscossione, ma a coprire i costi complessivi del servizio»
(Corte di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 3 dicembre
2020, n. 27650) e assume «natura retributiva e non tributaria» (Corte
di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 12 febbraio 2020, n.
3416), «trattandosi del compenso per l'attivita' esattoriale» (Corte
di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 11 maggio 2020, n.
8714).
E' del tutto evidente, pero', che tale remunerazione, deve
restare coerente con la sua funzione e non assumere un carattere
arbitrario, come invece puo' facilmente verificarsi nel caso (non
infrequente, per le ragioni sopra viste) di eccessiva entita' del
costo del non riscosso addossato al contribuente "solvente".
In questa situazione, infatti, il meccanismo di finanziamento
della funzione di riscossione degenera nel paradosso di addossare su
una limitata platea di contribuenti, individuati in ragione della
loro solvenza (tardiva rispetto alla fase dell'accertamento dei
tributi), il peso di una solidarieta' ne' proporzionata, ne'
ragionevole, perche' originata, in realta', dall'ingente costo della
«sostanziale impotenza dello Stato a riscuotere i propri crediti»
(Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione
8 aprile 2021, n. 4, pagina 9) nei confronti dei contribuenti
insolventi.
2.1.5.- E' opportuno precisare che questa situazione di
inefficienza della riscossione coattiva, che incide negativamente su
una fase essenziale della dinamica del prelievo delle entrate
pubbliche, non solo si riflette di fatto sulla ragionevolezza e
proporzionalita' dell'aggio, ma determina altresi' una grave
compromissione, in particolare, del dovere tributario.
Questa Corte ha gia' precisato che tale dovere, riconducibile al
valore inderogabile della solidarieta' di cui all'art. 2 Cost., e'
«preordinato al finanziamento del sistema dei diritti costituzionali,
i quali richiedono ingenti quantita' di risorse per divenire
effettivi» (sentenza n. 288 del 2019).
Si deve ora ribadire che un'adeguata riscossione e' essenziale
non solo per la tutela dei diritti sociali, ma anche di gran parte di
quelli civili, data l'ingente quantita' di risorse necessaria al
funzionamento degli apparati sia della tutela giurisdizionale sia
della pubblica sicurezza, entrambi indispensabili per la garanzia di
tali diritti.
Da questo punto di vista, la descritta, grave inadeguatezza dei
meccanismi legislativi della riscossione coattiva nel nostro Paese
concorre a impedire «di fatto» alla Repubblica di rimuovere gli
ostacoli di cui all'art. 3, secondo comma, Cost.: la funzione della
riscossione, infatti, e' essenziale «condizione di vita per la
comunita'», al punto da esprimere un interesse «protetto dalla
Costituzione (art. 53) sullo stesso piano di ogni diritto
individuale» (sentenza n. 45 del 1963).
E' quindi urgente che il legislatore statale provveda a riformare
tali meccanismi.
2.1.6.- Le modalita' con cui cio' potrebbe avvenire - superando i
profili di irragionevolezza della censurata disciplina dell'aggio
(sostanzialmente riprodotta, come detto, nella sua essenziale
struttura anche nella disciplina vigente) e garantendo risorse
adeguate alla funzione pubblica della riscossione - possono pero'
essere molteplici e sono rimesse in prima battuta alla
discrezionalita' del legislatore.
Il rimettente, del resto, non invoca affatto una pronuncia
ablativa della norma censurata, ma richiede una soluzione additiva,
ovvero la previsione sia di un minimo e un massimo, sia di un
rapporto inversamente proporzionale alla somma da riscuotere, che non
e' certo l'unica astrattamente compatibile con la Costituzione (ove
fosse determinabile in precisi parametri numerici, peraltro non
indicati dal giudice a quo).
Ne' quanto prospettato dalla CTP indica un adeguato punto di
riferimento (nel senso affermato, ex multis, dalla sentenza n. 222
del 2018). La sentenza n. 480 del 1993 di questa Corte, evocata dal
rimettente, atteneva, infatti, a un meccanismo legislativo regionale
che stabiliva esclusivamente un minimo e un massimo, mentre una
soluzione analoga a quella richiesta venne prevista solo nella fase
iniziale della storia della riscossione italiana, nella cosiddetta
«legge Sella» del 20 aprile 1871, n. 192, serie seconda (Sulla
riscossione delle imposte dirette).
In quel contesto la previsione di un limite minimo e massimo alla
percentuale dell'aggio rappresentava un sostanziale ancoraggio della
misura ai costi del sistema di riscossione; la contestuale previsione
che tale percentuale fosse inversamente proporzionale al gettito dei
ruoli affidati si giustificava invece al fine di rendere funzionale
il servizio del concessionario privato, organizzato in modo
competitivo su base territoriale, e di ridurre il divario tra le
esattorie che gestivano un maggior gettito e quelle che ne gestivano
uno minore.
E' chiaro che tali ragioni sono oggi del tutto venute meno: cio'
esclude la possibilita' di convalidare come soluzione
costituzionalmente adeguata quella prefigurata dal rimettente.
2.1.7.- La circostanza che il servizio della riscossione sia
ormai sostanzialmente accentrato, salve limitate eccezioni in ambito
locale, presso l'ente pubblico Agenzia delle entrate - Riscossione (e
gia' al tempo della disciplina censurata, presso Equitalia spa,
societa' a totale partecipazione pubblica), potrebbe, peraltro,
essere considerata dal legislatore al fine di valutare se l'istituto
dell'aggio mantenga ancora, in tale contesto, una sua ragion d'essere
- posto che rischia di far ricadere (o fa attualmente ricadere, come
si e' visto) su alcuni contribuenti, in modo non proporzionato, i
costi complessivi di un'attivita' ormai svolta quasi interamente
dalla stessa amministrazione finanziaria e non piu' da concessionari
privati -; o non sia piuttosto divenuto anacronistico e costituisca
una delle cause di inefficienza del sistema.
Infatti, se il finanziamento della riscossione, da un lato,
finisce per gravare prevalentemente sui cosiddetti "contribuenti
solventi" e, dall'altro, fornisce risorse insufficienti al corretto
esercizio della funzione pubblica di riscossione, si determina anche
un disincentivo alla lotta della cosiddetta "evasione da riscossione"
nei confronti di chi riesce a sfuggire in senso totale ai propri
obblighi, soprattutto se di importo relativamente modesto.
Risulta del resto enorme il numero dei ruoli relativi a tali
importi e che, in ogni caso, contribuisce alla genesi delle imponenti
cifre che caratterizzano la massa del non riscosso (come risulta
dalla memoria del Presidente dell'Ufficio parlamentare del bilancio
sul disegno di legge AS 2144, dell'8 aprile 2021, Commissioni riunite
V e VI del Senato della Repubblica): cio' anche per l'effetto di un
quadro normativo che impone lo svolgimento di attivita' pressoche'
indistinte per tutte le tipologie di somme iscritte a ruolo. Su tale
aspetto, peraltro, questa Corte ha gia' sollecitato il legislatore a
una revisione dei criteri di riscossione in modo da garantire
maggiore efficacia e tempestivita' (sentenza n. 51 del 2019).
Anche un obbligo tributario di ridotto ammontare, come puo'
essere spesso quello derivante da imposte locali, concretizza
l'inderogabile dovere di solidarieta' di cui all'art. 2 Cost. e in
quanto tale deve essere considerato dall'ordinamento, pena non solo
la perdita di rilevanti quote di gettito ma altresi' il determinarsi
di «disorientamento e amarezza per coloro che tempestivamente
adempiono e ulteriore spinta a sottrarsi al pagamento spontaneo per
molti altri» (Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo,
deliberazione 8 aprile 2021, n. 4, pagina 31).
Peraltro, la necessita' di «un'ampia e organica revisione
dell'intero sistema della riscossione per individuare soluzioni
idonee a potenziare l'efficienza della struttura amministrativa e
tutelare adeguatamente l'interesse dello Stato» e' stata nuovamente
evidenziata dalla Corte dei conti anche sotto l'ulteriore punto di
vista della dimensione dei residui attivi, impropriamente ritenuti di
riscossione certa - anche a causa di difetti di gestione e di
comunicazione dei dati -, che si riflettono in termini negativi anche
sulla stessa affidabilita' dei bilanci pubblici (Corte dei conti,
sezioni riunite in sede di controllo, Rapporto sul coordinamento
della finanza pubblica approvato il 24 maggio 2021, pagina 140).
2.1.8.- Il servizio della riscossione coattiva deve quindi essere
messo in condizioni di funzionare correttamente secondo i principi di
efficienza e buon andamento, anch'essi evocati dal rimettente:
tuttavia le modalita' con cui cio' puo' avvenire sono ben piu'
complesse e varie rispetto alla soluzione dallo stesso richiesta.
I principali Paesi europei (Germania, Francia, Spagna, Gran
Bretagna) hanno, del resto, da tempo superato l'istituto dell'aggio e
posto a carico della fiscalita' generale le ingenti risorse
necessarie al corretto funzionamento della riscossione.
Tale soluzione, peraltro, e' stata in vigore per circa quindici
anni anche nel nostro ordinamento con il d.P.R. 29 settembre 1973, n.
603 (Modifiche ed integrazioni al testo unico delle leggi sui servizi
della riscossione delle imposte dirette approvato con d.P.R. 15
maggio 1963, n. 858). Quest'ultimo, sebbene in un contesto ancora
legato alla concessione a soggetti privati dell'attivita' di
riscossione, all'art. 3, primo comma, gia' disponeva che «[p]er le
riscossioni effettuate sia mediante versamenti diretti dei
contribuenti sia mediante ruoli l'esattore e' retribuito con un aggio
a carico degli enti destinatari del gettito dei tributi».
Non e' marginale rilevare che la piu' autorevole dottrina avesse
ritenuto tale soluzione particolarmente efficace, sia in termini di
trasparenza contabile, sia al fine di eliminare le disparita' di
trattamento tra i contribuenti.
2.1.9.- Al riscontrato vulnus degli evocati valori costituzionali
questa Corte non puo', allo stato, porre rimedio, dato che, come
detto, il quomodo delle soluzioni attinge, in ogni caso, alla
discrezionalita' del legislatore, secondo uno spettro di possibilita'
che varia dalla fiscalizzazione degli oneri della riscossione (cosi'
come lo sono gia', del resto, quelli relativi all'attivita' di
controllo e di accertamento), eventualmente escluse le spese di
notifica della cartella e quelle esecutive, alla previsione di
soluzioni, anche miste, che prevedano criteri e limiti adeguati per
la determinazione di un "aggio" proporzionato.
Le questioni sollevate dal rimettente vanno percio' dichiarate
inammissibili, perche' le esigenze prospettate, pur meritevoli di
considerazione (nei sensi sopra precisati), implicano una modifica
rientrante nell'ambito delle scelte riservate alla discrezionalita'
del legislatore (sentenza n. 219 del 2019).
Nel pervenire a tale conclusione questa Corte ritiene, pero',
opportuno rimarcare, ancora una volta, l'indifferibilita' della
riforma, al fine sia di superare il concreto rischio di una
sproporzionata misura dell'aggio, sia di rendere efficiente il
sistema della riscossione.