ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma
1, secondo periodo; 3, commi 1, 2 e 3; 4, commi 1, 2 e 3, della legge
della Regione Liguria 24 dicembre 2019, n. 30 (Disciplina per il
riutilizzo di locali accessori, di pertinenza di fabbricati e di
immobili non utilizzati) e degli artt. 8, comma 1, lettera b), e 24,
commi 2 e 3, della legge della Regione Liguria 6 febbraio 2020, n. 1
(Adeguamento della legislazione regionale in materia di disciplina
edilizia per le attivita' produttive alla disciplina statale e altre
disposizioni in materia di governo del territorio), promossi dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 29
febbraio-6 marzo e il 10-17 aprile 2020, depositati in cancelleria il
6 marzo e il 16 aprile 2020, iscritti, rispettivamente, ai numeri 35
e 41 del registro ricorsi 2020 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica numeri 17 e 20, prima serie speciale, dell'anno
2020.
Visti gli atti di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 2021 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati dello Stato Giammario Rocchitta e Maria
Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri e
l'avvocato Aurelio Domenico Masuelli per la Regione Liguria, questi
ultimi in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto
del Presidente della Corte del 16 marzo 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 27 aprile 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 29 febbraio-6 marzo 2020,
depositato il 6 marzo 2020 e iscritto al n. 35 del registro ricorsi
per l'anno 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento agli artt. 3, 9, 32, 117, commi secondo,
lettera s), e terzo, della Costituzione, questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 2, comma 1, secondo periodo; 3, commi 1, 2
e 3; 4, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Liguria 24 dicembre
2019, n. 30 (Disciplina per il riutilizzo di locali accessori, di
pertinenza di fabbricati e di immobili non utilizzati).
2.- Con ricorso notificato il 10-17 aprile 2020, depositato il 16
aprile 2020 e iscritto al n. 41 del registro ricorsi per l'anno 2020,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento
agli artt. 3, 9, 117, commi secondo, lettera s), e terzo, Cost.,
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 8, comma 1,
lettera b), e 24, commi 2 e 3, della legge della Regione Liguria 6
febbraio 2020, n. 1 (Adeguamento della legislazione regionale in
materia di disciplina edilizia per le attivita' produttive alla
disciplina statale e altre disposizioni in materia di governo del
territorio).
3.- Con il primo motivo del ricorso iscritto al reg. ric. n. 35
del 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., l'art. 2, comma 1,
secondo periodo, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019.
3.1.- La disposizione prevede che, per il mero mutamento di
destinazione d'uso di pertinenze e locali accessori che non comporta
opere edilizie, sia sufficiente la segnalazione certificata di inizio
attivita' (SCIA) di cui all'art. 13-bis della legge della Regione
Liguria 6 giugno 2008, n. 16 (Disciplina dell'attivita' edilizia).
3.2.- Il ricorrente ravvisa la violazione dei «principi
fondamentali dettati dallo Stato nella materia edilizia, che come
tali devono valere su tutto il territorio nazionale». Tali principi
imporrebbero, nel caso di «cambio di destinazione d'uso da
cantina/garage a civile abitazione» e di conseguente «passaggio da
una categoria urbanistica ad un'altra», il rilascio del permesso di
costruire. Ne' si potrebbe ritenere che tale prescrizione sia
superata dall'odierna disciplina, che, in alternativa al permesso di
costruire, prevede anche la SCIA, poiche' si tratta di una SCIA
caratterizzata da «un procedimento aggravato».
3.3.- La Regione Liguria si e' costituita in giudizio, per
chiedere di dichiarare inammissibile o comunque infondata la
questione in esame, alla luce di argomenti ribaditi anche nella
memoria illustrativa depositata in vista dell'udienza.
3.3.1.- In linea preliminare, la parte resistente osserva che i
vizi denunciati con il ricorso non sono riconducibili alla previsione
impugnata, ma all'art. 13-bis della legge reg. Liguria n. 16 del
2008, che regola i mutamenti di destinazione d'uso senza opere.
3.3.2.- Nel merito, il motivo di ricorso sarebbe comunque
infondato.
L'art. 10, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)»,
consentirebbe alle Regioni di stabilire quali mutamenti, connessi o
non connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro
parti, siano subordinati a permesso di costruire o a segnalazione
certificata d'inizio attivita'.
L'art. 22, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001 consentirebbe poi
alle Regioni di ampliare o circoscrivere il novero degli interventi
subordinati a segnalazione certificata d'inizio attivita'.
La disposizione impugnata, in coerenza con le previsioni della
legge statale, avrebbe subordinato i meri mutamenti di destinazione
d'uso senza opere alla segnalazione certificata d'inizio attivita'.
4.- Con il secondo motivo del ricorso iscritto al reg. ric. n. 35
del 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri censura, sempre
per contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., l'art. 3, comma 1,
della legge reg. Liguria n. 30 del 2019.
4.1.- Tale previsione e' sospettata di illegittimita'
costituzionale, in quanto consente «il riutilizzo per i fini di legge
di locali accessori e di pertinenze di un fabbricato, anche collocati
in piani seminterrati, nonche' di immobili non utilizzati, anche
diroccati, [...] in deroga alla disciplina dei vigenti strumenti e
piani urbanistici comunali, nonche' alla disciplina del vigente Piano
territoriale di coordinamento paesistico regionale, approvato ai
sensi della legge regionale 22 agosto 1984, n. 39 (Disciplina dei
piani territoriali di coordinamento) e successive modificazioni e
integrazioni».
4.2.- La previsione impugnata, nel dettare «una regola diversa,
piu' lasca e piu' permissiva» che disciplina i «titoli abilitativi in
modo difforme dalla regola generale», confliggerebbe sotto molteplici
profili «con le norme statali in materia edilizia» e, in particolare,
con l'art. 14 del d.P.R. n. 380 del 2001.
Ad avviso del ricorrente, la normativa statale «consente il
permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici solo per
edifici ed impianti di interesse pubblico previa deliberazione del
Consiglio comunale, comunque nel rispetto delle disposizioni
contenute nel decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, e delle
altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina
dell'attivita' edilizia».
La disciplina in esame, peraltro, subordinerebbe «il permesso di
costruire in deroga alle destinazioni d'uso per gli interventi di
ristrutturazione edilizia, attuati anche in aree industriali
dismesse» a una «previa deliberazione del Consiglio comunale che ne
attesta l'interesse pubblico» e alla condizione che dal mutamento di
destinazione d'uso non derivi «un aumento della superficie coperta
prima dell'intervento di ristrutturazione, fermo restando, nel caso
di insediamenti commerciali, quanto disposto dall'art. 31, comma 2,
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive
modificazioni».
Il ricorrente evidenzia, inoltre, che la deroga, «nel rispetto
delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza», puo' riguardare
soltanto «i limiti di densita' edilizia, di altezza e di distanza tra
i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti
urbanistici generali ed esecutivi, nonche' nei casi di cui al comma
1-bis, le destinazioni d'uso», nell'osservanza di quanto previsto
dagli «articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n.
1444».
4.3.- Con il ricorso di cui al reg. ric. n. 41 del 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche le modificazioni
apportate all'art. 3, comma 1, della legge reg. Liguria n. 30 del
2019 dall'art. 24, comma 2, della legge reg. Liguria n. 1 del 2020.
4.3.1.- Lo ius superveniens ha escluso la possibilita' di
derogare alla disciplina degli ambiti di rigenerazione urbana di cui
al Capo II della legge della Regione Liguria 29 novembre 2018, n. 23
(Disposizioni per la rigenerazione urbana e il recupero del
territorio agricolo).
4.3.2.- Anche la nuova formulazione si porrebbe, tuttavia, in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
contravverrebbe alla disciplina del permesso di costruire in deroga,
di cui all'art. 14 del d.P.R. n. 380 del 2001, che costituisce
principio fondamentale nella materia del governo del territorio.
4.4.- La Regione, nelle memorie di costituzione e nelle memorie
illustrative depositate in entrambi i giudizi, ha chiesto di
dichiarare inammissibili o comunque infondate le censure relative
all'art. 3, comma 1, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019, anche
nella versione modificata dall'art. 24, comma 2, della legge reg.
Liguria n. 1 del 2020.
4.4.1.- La questione sarebbe, anzitutto, inammissibile, in quanto
non sarebbe pertinente il richiamo all'istituto del permesso di
costruire in deroga, concernente le ipotesi in cui i Comuni «possono
rilasciare il titolo edilizio in difformita' dalla disciplina
pianificatoria».
La disposizione impugnata, per contro, perseguirebbe la sola
finalita' di individuare «il campo di applicazione» di alcuni
«interventi di limitata portata», riguardanti principalmente il
«recupero, mediante riutilizzo, di immobili esistenti». Tale
previsione rappresenterebbe, pertanto, il legittimo esercizio della
competenza spettante al legislatore regionale.
4.4.2.- Nel merito, la questione non sarebbe fondata, in quanto
il sistema della pianificazione non assurgerebbe a principio cosi'
assoluto e stringente da precludere le deroghe agli strumenti
urbanistici locali, apportate dalla legge regionale, pur sempre
sovraordinata (si richiama la sentenza di questa Corte n. 245 del
2018).
5.- Oggetto d'impugnazione - con il terzo motivo del ricorso
iscritto al reg. ric. n. 35 del 2020 - sono anche gli artt. 3, comma
1, e 4, commi 1 e 2, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019, per
contrasto con gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
5.1.- Le disposizioni impugnate incentiverebbero «gli interventi
su una pluralita' di fabbricati, anche vetusti, disseminati su tutto
il territorio regionale», anche quando si tratti di «immobili di
interesse culturale e paesaggistico, sottoposti a tutela ai sensi
della Parte II e della Parte III del Codice dei beni culturali e del
paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42».
L'art. 3, comma 1, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019
consente il riutilizzo di locali accessori e pertinenze di un
fabbricato, anche collocati in piani seminterrati, e di immobili non
utilizzati, anche diruti, in deroga alla disciplina dei vigenti
strumenti e piani urbanistici comunali e alla disciplina del vigente
Piano territoriale di coordinamento paesistico regionale.
L'art. 4, commi 1 e 2, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019
«demanda unicamente ai Comuni» la scelta di escludere l'applicazione
delle disposizioni della legge regionale, in relazione a specifiche
esigenze di tutela paesaggistica e nelle sole fattispecie
tassativamente indicate (il riutilizzo di locali contigui alla strada
pubblica, e con esclusivo riguardo al riutilizzo per l'uso
residenziale dei locali accessori e di pertinenze di un fabbricato,
anche collocati in piani seminterrati). Tale disciplina
incentiverebbe in maniera indiscriminata, al di fuori delle
attribuzioni regionali, «gli interventi di modifica» e il mutamento
della destinazione d'uso di immobili di interesse culturale.
5.2.- Le censure muovono dal presupposto che le disposizioni
impugnate siano applicabili anche ai beni culturali, oggetto di
tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137), e che, quanto ai beni sottoposti
a vincolo paesaggistico, non prevedano alcuna clausola di
salvaguardia «in favore del piano paesaggistico o di uno specifico
stralcio di esso». Esse ometterebbero, dunque, di subordinare
«l'applicazione della medesima normativa alla previa introduzione di
un'apposita disciplina d'uso dei beni paesaggistici tutelati,
elaborata d'intesa con il Ministero per i beni e le attivita'
culturali».
Sarebbe cosi' svuotata la «funzione propria del piano
paesaggistico», che e' chiamato a dettare, «nell'ambito della
considerazione complessiva del contesto tutelato» e nel quadro di una
elaborazione congiunta con il Ministero per i beni e le attivita'
culturali, «i criteri di gestione del vincolo», «la tipologia delle
trasformazioni compatibili e di quelle vietate, nonche' le condizioni
delle eventuali trasformazioni».
Sarebbe violata, pertanto, «la potesta' legislativa esclusiva
dello Stato in materia di tutela del paesaggio», rispetto alla quale
costituiscono norme interposte le previsioni del codice dei beni
culturali e del paesaggio e, in particolare, quanto ai beni
sottoposti a vincolo paesaggistico, gli artt. 135, 143 e 145.
Sarebbe violato anche l'art. 9 Cost., in quanto le previsioni
censurate, nel consentire un indiscriminato "riutilizzo" degli
immobili, anche di quelli culturali e «sottoposti a vincolo
paesaggistico», recherebbero un «potenziale pregiudizio ai beni
tutelati» e si porrebbero in «contrasto con il principio fondamentale
della tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della
Nazione».
5.3.- Con il ricorso di cui al reg. ric. n. 41 del 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 3, comma 1,
della legge reg. Liguria n. 30 del 2019, nella formulazione
modificata dall'art. 24, comma 2, della legge reg. Liguria n. 1 del
2020.
5.3.1.- Lo ius superveniens ha sancito l'inderogabilita' della
disciplina regionale degli ambiti di rigenerazione urbana.
Ad avviso del ricorrente, tale modificazione non varrebbe a
superare i vizi di illegittimita' costituzionale gia' denunciati con
il ricorso iscritto al reg. ric. n. 35 del 2020.
5.3.2.- Il ricorrente assume che anche la nuova formulazione
dell'art. 3, comma 1, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019 violi
gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Ad avviso del ricorrente, la previsione impugnata, nel consentire
anche per «i beni sottoposti a tutela» il «riutilizzo in
generalizzata deroga senza il necessario rispetto delle disposizioni
di tutela dettate dallo Stato (con inclusi gli interventi di
mutamento fisico della loro integrita') compromette il rispetto della
tutela stessa, e invade» la sfera di competenza esclusiva dello Stato
nella materia della tutela del paesaggio e del patrimonio storico e
artistico, in contrasto con gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
5.4.- Nelle memorie di costituzione e nelle memorie illustrative
depositate in ambedue i giudizi la Regione Liguria ha chiesto di
dichiarare la non fondatezza delle censure.
Le disposizioni impugnate, in quanto volte a disciplinare
interventi comunque soggetti alle procedure autorizzative di cui al
d.lgs. n. 42 del 2004, non inciderebbero «sui vincoli paesaggistici e
monumentali» e non interferirebbero con la competenza dello Stato «in
materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio».
In mancanza di espressa deroga, le disposizioni del d.lgs. n. 42
del 2004 si imporrebbero a tutte le amministrazioni e ai privati, a
prescindere dal loro espresso recepimento in fonti legislative e
regolamentari.
Gli interventi in esame non potrebbero travalicare la categoria
della ristrutturazione edilizia e, per altro verso, sarebbero
comunque vincolati a conservare sia la volumetria sia la sagoma
«dell'edificio eventualmente soggetto a demolizione e ricostruzione».
Essi non determinerebbero, pertanto, alcuna modificazione
apprezzabile «dell'assetto paesaggistico esistente».
In un'ottica di particolare tutela, il legislatore regionale
avrebbe escluso gli edifici rurali di valore testimoniale dall'ambito
applicativo degli interventi in esame e, con le novita' introdotte
dalla legge reg. Liguria n. 1 del 2020, avrebbe negato la
possibilita' di derogare agli strumenti urbanistici comunali per le
fattispecie previste dalla legge reg. Liguria n. 23 del 2018 in
materia di rigenerazione urbana e recupero del territorio agricolo.
Le disposizioni derogatorie della legge impugnata non si
applicherebbero nelle parti del territorio urbano e agricolo
individuate dai Comuni mediante una procedura semplificata. In tali
aree, l'attivita' edilizia sarebbe improntata a «finalita' di
recupero e di valorizzazione del patrimonio storico, culturale e
paesaggistico» e a criteri rigorosi, nel rispetto della
pianificazione territoriale regionale, compresa quella del Piano
territoriale di coordinamento paesistico.
Non si potrebbe ravvisare, pertanto, il paventato «svuotamento
del piano paesistico». La disciplina impugnata, in quanto «riferita
ad interventi di limitata importanza» e coerente con le previsioni
del d.lgs. n. 42 del 2004, non potrebbe interferire con il Piano
paesaggistico in corso di elaborazione, chiamato a disciplinare gli
interventi paesaggisticamente rilevanti nelle zone vincolate.
6.- Con il quarto motivo di ricorso (reg. ric. n. 35 del 2020),
il Presidente del Consiglio dei ministri censura, in riferimento agli
artt. 32 e 117, terzo comma, Cost., l'art. 3, commi 2 e 3, della
legge reg. Liguria n. 30 del 2019.
6.1.- L'art. 3, comma 2, della citata legge regionale prescrive,
per i locali destinati alla permanenza di persone, un'altezza interna
non inferiore a 2,40 metri e attribuisce rilievo all'altezza media,
nel caso di altezze diverse dei locali da recuperare.
In virtu' dell'art. 3, comma 3, il rispetto dei parametri di
aeroilluminazione e dell'altezza minima interna e' assicurato anche
con opere edilizie che possono interessare i prospetti del fabbricato
o mediante l'installazione di impianti e attrezzature tecnologiche.
6.2.- Il ricorrente assume che tali disposizioni contrastino, in
primo luogo, con l'art. 1 del decreto ministeriale 5 luglio 1975
(Modificazioni alle istruzioni ministeriali 20 giugno 1896
relativamente all'altezza minima ed ai requisiti igienico-sanitari
principali dei locali d'abitazione), che definisce l'altezza minima
interna utile dei locali adibiti ad abitazione. Tale altezza, pari a
2,70 metri, puo' essere ridotta a 2,40 metri per corridoi, disimpegni
in genere, bagni, gabinetti e ripostigli.
Nei Comuni montani al di sopra dei mille metri sul livello del
mare, e' consentita una riduzione dell'altezza minima dei locali
abitabili a 2,55 metri, in considerazione delle condizioni climatiche
locali e della locale tipologia edilizia.
Regole peculiari si applicano alle altezze minime degli edifici
situati in ambito di comunita' montane, quando siano sottoposti a
interventi di recupero edilizio e di miglioramento delle
caratteristiche igienico-sanitarie e l'edificio presenti
caratteristiche tipologiche specifiche del luogo meritevoli di
conservazione.
Ad avviso del ricorrente, le previsioni regionali
contrasterebbero anche con l'Allegato 1, punto 2.3. «Prescrizioni»,
numero 4, del decreto interministeriale 26 giugno 2015 (Applicazione
delle metodologie di calcolo delle prestazioni energetiche e
definizione delle prescrizioni e dei requisiti minimi degli edifici),
che consente di derogare in alcuni casi alle altezze minime dei
locali di abitazione previste dal d.m. 5 luglio 1975.
Il ricorrente ritiene, inoltre, che le previsioni impugnate non
siano coerenti con l'art. 5 del d.m. 5 luglio 1975, che prescrive,
per tutti i locali degli alloggi, a eccezione di quelli destinati a
servizi igienici, disimpegni, corridoi, vani-scala e ripostigli, una
«illuminazione naturale diretta, adeguata alla destinazione d'uso» e
regola, per ciascun locale di abitazione, l'ampiezza della finestra.
Il ricorrente evidenzia che le norme in materia di altezza e
aeroilluminazione, pur dettate da una fonte regolamentare, riguardano
la salubrita' e la vivibilita' degli ambienti e sanciscono requisiti
inderogabili ai fini del rilascio dell'abitabilita', nell'intento di
«tutelare condizioni protette direttamente da norme primarie e
costituzionali». Esse sarebbero dettate in diretta attuazione delle
prescrizioni degli artt. 218, 344 e 345 del regio decreto 27 luglio
1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie).
Pertanto, ad avviso del ricorrente, le disposizioni impugnate
sarebbero lesive dell'art. 32 Cost., in quanto contrasterebbero «con
i parametri interposti rappresentati dalle citate disposizioni del
D.M. 5 luglio 1975», dirette a tutelare la salute e la sicurezza
degli ambienti.
Sarebbe violato, inoltre, l'art. 117, terzo comma, Cost., in
quanto le disposizioni impugnate si porrebbero in contrasto con i
«principi fondamentali dettati dallo Stato a tutela della salute e
del governo del territorio».
6.3.- La Regione Liguria, nel costituirsi in giudizio, ha chiesto
di dichiarare inammissibili o comunque infondate le questioni
promosse con riguardo all'art. 3, commi 2 e 3, della legge reg.
Liguria n. 30 del 2019, sulla base di rilievi ribaditi anche nella
memoria illustrativa depositata in vista dell'udienza.
6.3.1.- In linea preliminare, la parte resistente contesta che le
disposizioni del d.m. 5 luglio 1975 e del d.m. 26 giugno 2015, in
quanto racchiuse in una fonte regolamentare, configurino un
«parametro idoneo a supportare la dedotta violazione dell'assetto
delle competenze legislative come delineato dalla Costituzione».
Soltanto le disposizioni regolamentari dettate dallo Stato, nelle
materie nelle quali e' titolare di competenza legislativa esclusiva,
potrebbero vincolare le Regioni.
Non sarebbe convincente la prospettazione che riconduce le
previsioni regolamentari all'attuazione del r.d. n. 1265 del 1934.
Se l'art. 344 di tale fonte primaria definisce soltanto le
materie oggetto di disciplina da parte dei regolamenti locali di
igiene e sanita', l'art. 345 del citato regio decreto fissa le regole
procedurali per l'approvazione dei regolamenti.
Quanto all'art. 218, si limiterebbe a demandare ai regolamenti
degli enti locali il compito di stabilire le norme per la salubrita'
dell'aggregato urbano, nel rispetto delle istruzioni del Ministro
dell'interno, che qualifica come mere «istruzioni di massima», ben
diverse, dunque, dalle «previsioni costituenti principi fondamentali,
inderogabili da parte delle Regioni nell'esercizio della potesta'
legislativa concorrente».
Quanto al dedotto contrasto con l'art. 32 Cost., dovrebbe
riguardare, a tutto concedere, «il risultato del concreto esercizio»
della competenza legislativa concorrente della Regione nella materia
«governo del territorio».
L'impugnazione dell'art. 3, comma 3, della legge reg. Liguria n.
30 del 2019 non sarebbe sorretta da alcuna argomentazione.
6.3.2.- Nel merito, le questioni promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri non sarebbero fondate.
Altre leggi regionali, non impugnate, avrebbero previsto in
termini analoghi il recupero dei vani e dei locali seminterrati.
La Regione ricorda, inoltre, che questa Corte, con la sentenza n.
245 del 2018, ha respinto il ricorso contro la legge della Regione
Abruzzo 1° agosto 2017, n. 40 (Disposizioni per il recupero del
patrimonio edilizio esistente. Destinazioni d'uso e contenimento
dell'uso del suolo, modifiche alla legge regionale n. 96/2000 ed
ulteriori disposizioni), che farebbe pur sempre riferimento a
un'altezza minima di 2,40 metri.
Secondo la sentenza citata, le prescrizioni della legge
abruzzese, nel regolare in termini dettagliati l'altezza minima dei
locali seminterrati e le modalita' di misurazione dell'altezza,
rappresenterebbero esercizio della competenza legislativa concorrente
nella materia «governo del territorio» e si limiterebbero a
incentivare il recupero dei vani seminterrati e accessori,
nell'osservanza della normativa ambientale e dei principi
fondamentali della disciplina urbanistica e edilizia.
Le previsioni impugnate dal Presidente del Consiglio dei ministri
si prefiggerebbero, in ultima analisi, di contemperare in maniera
ragionevole gli interessi coinvolti, in armonia con la disciplina
dettata da altre leggi regionali non impugnate o giudicate legittime
da questa Corte. Da tali rilievi discenderebbe l'infondatezza delle
questioni promosse.
7.- Con l'ultimo motivo del ricorso di cui al reg. ric. n. 35 del
2020, e' impugnato, in riferimento all'art. 3 Cost., l'art. 4, comma
3, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019, che racchiude la
disciplina intertemporale.
7.1.- Il ricorrente lamenta che la previsione citata sancisca
l'applicazione della normativa derogatoria non solo agli immobili
esistenti, ma anche, «con valenza retroattiva, ad immobili per la cui
costruzione sia gia' stato conseguito il titolo abilitativo edilizio
o l'approvazione dell'eventuale programma integrato di intervento».
Tale previsione consentirebbe «la regolarizzazione ex post di
opere che, al momento della loro realizzazione, erano in contrasto
con gli strumenti urbanistici di riferimento, dando corpo a un
intervento che esula dalle competenze regionali e risulta pertanto
illegittimo».
7.2.- Il ricorrente, nel prospettare la violazione dell'art. 3
Cost., censura la mancanza di «un'adeguata giustificazione sul piano
della ragionevolezza» e di «ragioni costituzionalmente accettabili».
Sarebbe leso, inoltre, l'affidamento che la collettivita' ripone
nella sicurezza giuridica e sarebbe imposto un arbitrario sacrificio
alle «posizioni soggettive dei potenziali controinteressati che
facevano affidamento sulla stabilita' dell'assetto normativo vigente
all'epoca delle singole condotte».
7.3.- Con il ricorso di cui al reg. ric. n. 41 del 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri impugna, sempre in riferimento
all'art. 3 Cost., le modifiche introdotte all'art. 4, comma 3, della
legge reg. Liguria n. 30 del 2019, dall'art. 24, comma 3, della legge
reg. Liguria n. 1 del 2020, che ha parzialmente ridefinito la
descritta disciplina intertemporale.
7.3.1.- Tale ultima disposizione, pur sopprimendo il richiamo
all'approvazione dell'eventuale programma integrato di intervento,
lascerebbe inalterata «la previsione dell'applicabilita' delle
disposizioni regionali anche ai locali, alle pertinenze e agli
immobili per i quali sia stato gia' conseguito il titolo edilizio
abilitativo».
7.3.2.- Il ricorrente prospetta la violazione dell'art. 3 Cost.,
sulla base del rilievo che la disposizione impugnata, nell'estendere
la deroga «con valenza retroattiva agli immobili gia' abilitati»,
lederebbe l'affidamento che la collettivita' ripone nella «certezza
dei rapporti». Anche in questo caso, sarebbero sacrificate «le
posizioni dei controinteressati che si sono determinati sulla base
dell'assetto normativo previgente» e non si riscontrerebbe
«un'adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza».
7.4.- La Regione Liguria, nella memoria di costituzione e nella
memoria illustrativa depositata in prossimita' dell'udienza, ha
eccepito in linea preliminare l'improcedibilita' del ricorso proposto
con riguardo all'originaria versione dell'art. 4, comma 3, della
legge reg. Liguria n. 30 del 2019, e ha comunque chiesto di
dichiararlo inammissibile o infondato.
7.4.1.- La disposizione impugnata sarebbe stata sostituita a
«pochissimi giorni» di distanza dalla sua entrata in vigore e si
potrebbe dunque ipotizzare che non abbia nel frattempo ricevuto
«concreta applicazione». Di qui l'improcedibilita' del ricorso.
7.4.2.- Il motivo di ricorso sarebbe comunque inammissibile e
infondato.
La disciplina in esame si applicherebbe esclusivamente agli
immobili «legittimamente assentiti» e non determinerebbe, pertanto,
alcun effetto di regolarizzazione «di interventi edilizi abusivamente
realizzati».
7.5.- Quanto all'impugnazione dell'art. 4, comma 3, della legge
reg. Liguria n. 30 del 2019, nella versione oggi vigente, la parte
resistente, sia nella memoria di costituzione sia nella memoria
illustrativa, ha chiesto di dichiararla inammissibile o comunque
infondata.
7.5.1.- Il motivo di ricorso sarebbe inammissibile, in quanto
formulato in termini meramente assertivi. Il ricorrente, difatti, non
avrebbe illustrato le ragioni che inducono a escludere la portata
satisfattiva dello ius superveniens e a ravvisare una lesione
dell'affidamento dei controinteressati.
7.5.2.- Nel merito, esso sarebbe comunque infondato, in quanto la
disposizione, anche nella versione modificata, si riferirebbe ai soli
immobili «legittimamente assentiti».
8.- Con il ricorso di cui al reg. ric. n. 41 del 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in riferimento
agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera b), della
legge reg. Liguria n. 1 del 2020.
8.1.- Nel sostituire l'art. 12, comma 2, della legge della
Regione Liguria 5 aprile 2012, n. 10 (Disciplina per l'esercizio
delle attivita' produttive e riordino dello sportello unico), la
disposizione impugnata consente la realizzazione degli interventi di
ampliamento degli insediamenti produttivi destinati ad attivita'
artigianali, industriali e agrituristiche, ad alberghi tradizionali,
a strutture turistico ricettive e ad attivita' socio-assistenziali e
commerciali in deroga alla disciplina dei piani urbanistici e
territoriali vigenti e/o in salvaguardia. E' fatto salvo il rispetto
degli standard urbanistici, della necessaria dotazione di parcheggi e
delle opere di urbanizzazione.
8.2.- Il ricorrente denuncia, in primo luogo, il contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per l'invasione della
«sfera di potesta' legislativa dello Stato in materia di tutela dei
beni culturali e del paesaggio, come esercitata con gli articoli 20 e
21 del Codice di settore, e con le norme dello stesso Codice che
impongono la pianificazione congiunta (artt. 135, 143 e 145)».
Con riguardo a «interventi modificativi - addirittura di
sostituzione edilizia -», la disposizione impugnata sancirebbe una
«deroga generalizzata agli strumenti di pianificazione urbanistica e
territoriale, anche se operanti in salvaguardia», in mancanza «di
prescrizioni che impongano comunque il rispetto delle norme contenute
nella Parte II del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, o in
ogni caso del piano paesaggistico sovraordinato».
Nel consentire «in modo generalizzato (ed indiscriminato)
sull'intero territorio regionale l'ampliamento dei complessi
immobiliari, e quindi anche di quelli sottoposti a vincolo», la
previsione impugnata svuoterebbe la funzione del Piano paesaggistico,
chiamato a «dettare, per ciascuna area tutelata, le prescrizioni del
caso, le trasformazioni compatibili e quelle vietate, nonche' le
condizioni delle eventuali trasformazioni», nell'ambito di una
pianificazione congiunta tra lo Stato e le Regioni.
Sarebbe violato anche l'art. 9 Cost., «che attribuisce allo Stato
la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico». Ad
avviso del ricorrente, l'esecuzione di lavori «in deroga
generalizzata agli strumenti di pianificazione, e senza il
contestuale limite del rispetto delle norme statali», recherebbe un
«potenziale pregiudizio» ai «beni tutelati (soprattutto quelli di
interesse culturale)» interessati da tali lavori.
8.3.- La Regione Liguria, nella memoria di costituzione e nella
memoria illustrativa depositata in prossimita' dell'udienza, ha
chiesto di dichiarare le questioni inammissibili o comunque
infondate.
8.3.1.- In linea preliminare, la parte resistente ha evidenziato
che la disposizione impugnata non modifica i presupposti degli
interventi di ampliamento, disciplinati dall'art. 12, comma 1, della
legge reg. Liguria n. 10 del 2012, ma si prefigge unicamente di
adeguare la normativa regionale al nuovo procedimento unico. Il
profilo di illegittimita' costituzionale non risiederebbe nella
previsione impugnata e la questione sarebbe, pertanto, inammissibile.
8.3.2.- Nel merito, le questioni non sarebbero fondate.
L'impugnato art. 8, comma 1, lettera b), della legge reg. Liguria
n. 1 del 2020 non contemplerebbe alcuna deroga alla «disciplina
statale posta a presidio dei beni soggetti a tutela» e farebbe salva
anche l'applicazione del Piano territoriale di coordinamento
paesistico regionale, che rappresenta - fino all'approvazione del
Piano paesaggistico - l'atto di pianificazione preordinato alla
tutela del paesaggio.
La mancanza di un espresso richiamo alle norme del codice dei
beni culturali e del paesaggio, provviste di «autonoma forza
precettiva» a prescindere da un apposito atto di recepimento, non
equivarrebbe a una deroga. Sarebbero le stesse leggi regionali di
settore (art. 1, comma 2, della legge della Regione Liguria 6 giugno
2014, n. 13, recante «Testo unico della normativa regionale in
materia di paesaggio», e art. 34 della legge della Regione Liguria 31
ottobre 2006, n. 33, recante «Testo unico in materia di cultura») a
imporre ex professo il rispetto delle prescrizioni inderogabili della
normativa statale.
Il legislatore regionale avrebbe inoltre dettato prescrizioni
specifiche, volte a migliorare l'aspetto esteriore delle costruzioni
e a salvaguardare le alberature di pregio presenti nell'area di
intervento, e avrebbe imposto di mettere a dimora alberature ad alto
fusto, al fine di mitigare l'impatto visivo prodotto dagli interventi
di ampliamento.
9.- All'udienza del 27 aprile 2021, le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni formulate nei rispettivi scritti
difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso iscritto al n. 35 del registro ricorsi 2020,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento
complessivamente agli artt. 3, 9, 32, 117, commi secondo, lettera s),
e terzo, della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 2, comma 1, secondo periodo; 3, commi 1, 2 e 3; 4, commi
1, 2 e 3, della legge della Regione Liguria 24 dicembre 2019, n. 30
(Disciplina per il riutilizzo di locali accessori, di pertinenza di
fabbricati e di immobili non utilizzati).
Con successivo ricorso, iscritto al n. 41 del registro ricorsi
2020, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, in
riferimento complessivamente agli artt. 3, 9, 117, commi secondo,
lettera s), e terzo, Cost., gli artt. 8, comma 1, lettera b), e 24,
commi 2 e 3, della legge della Regione Liguria 6 febbraio 2020, n. 1
(Adeguamento della legislazione regionale in materia di disciplina
edilizia per le attivita' produttive alla disciplina statale e altre
disposizioni in materia di governo del territorio).
2.- Il ricorso iscritto al reg. ric. n. 41 del 2020 promuove
questioni relative all'art. 24, commi 2 e 3, della legge reg. Liguria
n. 1 del 2020, che modifica rispettivamente gli artt. 3, comma 1, e
4, comma 3, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019, gia' impugnati
con il ricorso di cui al reg. ric. n. 35 del 2020, e investe,
altresi', l'art. 8, comma 1, lettera b), della legge reg. Liguria n.
1 del 2020, censurato per ragioni in gran parte analoghe a quelle
illustrate con riguardo alla disciplina di cui all'art. 3, comma 1,
della legge reg. Liguria n. 30 del 2019.
In ragione della stretta connessione che lega le disposizioni
oggetto dei due ricorsi e dell'analogia che si ravvisa tra alcune
delle censure proposte, i giudizi vanno riuniti, per essere trattati
congiuntamente e definiti con un'unica pronuncia.
3.- Con il primo motivo del ricorso di cui al reg. ric. n. 35 del
2020, e' impugnato, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
l'art. 2, comma 1, secondo periodo, della legge reg. Liguria n. 30
del 2019.
3.1.- Con riguardo ai locali accessori e alle pertinenze di un
fabbricato, anche collocati in piani seminterrati, la disciplina in
esame assoggetta gli interventi di «mero mutamento di destinazione
d'uso senza opere» alla segnalazione certificata d'inizio attivita'
prevista dall'art. 13-bis della legge della Regione Liguria 6 giugno
2008, n. 16 (Disciplina dell'attivita' edilizia), che a sua volta
richiama l'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), con le successive modificazioni e
integrazioni.
3.2.- Il ricorrente prospetta il contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost. e, in particolare, con il principio fondamentale nella
materia «governo del territorio», che, per il mutamento di
destinazione d'uso idoneo a determinare «il passaggio da una
categoria urbanistica ad un'altra», richiede «il rilascio del
permesso di costruire» o comunque la «SCIA [segnalazione certificata
d'inizio attivita'] alternativa al permesso di costruire»,
contraddistinta da «un procedimento aggravato».
Il regime dei titoli abilitativi per i diversi interventi edilizi
non potrebbe variare da Regione a Regione e dovrebbe essere omogeneo
«su tutto il territorio nazionale».
3.3.- La Regione Liguria ha eccepito, preliminarmente,
l'inammissibilita' della questione.
3.3.1.- Il contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost. non
deriverebbe dalla disposizione impugnata, ma dall'art. 13-bis della
legge reg. Liguria n. 16 del 2008, che regola i mutamenti di
destinazione d'uso senza opere. L'impugnato art. 2, comma 1, secondo
periodo, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019 si limiterebbe a
richiamare tale disposizione.
3.3.2.- L'eccezione non e' fondata.
Non rileva che il Presidente del Consiglio dei ministri non abbia
impugnato l'art. 13-bis della legge reg. Liguria n. 16 del 2008, in
quanto nei giudizi in via principale non opera l'istituto
dell'acquiescenza. La disposizione oggi sottoposta allo scrutinio di
questa Corte, nel richiamare la previsione anteriore, ha l'effetto di
reiterare la lesione che fonda l'interesse a ricorrere (di recente,
sentenza n. 107 del 2021, punto 2.3. del Considerato in diritto).
La questione, pertanto, e' ammissibile.
3.4.- Essa e' fondata, nei limiti e per i motivi di seguito
precisati.
3.4.1.- Occorre ricostruire, nell'evoluzione piu' recente, il
contesto normativo in cui la disposizione impugnata si colloca.
La destinazione d'uso connota l'immobile sotto l'aspetto
funzionale, condiziona il carico urbanistico, legato al fabbisogno di
strutture e di spazi pubblici, e incide sull'ordinata pianificazione
del territorio. Il legislatore statale ha avvertito, pertanto,
l'esigenza di disciplinare i mutamenti rilevanti della destinazione
d'uso, proprio per gli effetti pregiudizievoli che potrebbero
produrre sull'assetto urbanistico.
A tale riguardo, viene in rilievo l'art. 23-ter del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia (Testo A)», inserito dall'art. 17, comma 1, lettera n), del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11
novembre 2014, n. 164.
Nel far salve le diverse previsioni delle leggi regionali, la
disposizione citata identifica i mutamenti rilevanti della
destinazione d'uso in «ogni forma di utilizzo dell'immobile o della
singola unita' immobiliare diversa da quella originaria, ancorche'
non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purche' tale da
comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unita' immobiliare
considerati ad una diversa categoria funzionale» (comma 1). Tra le
categorie funzionali, il legislatore enumera quella residenziale,
quella turistico-ricettiva, quella produttiva e direzionale, quella
commerciale, quella rurale.
Il passaggio a una categoria funzionale autonoma, anche quando
non sia accompagnato dall'esecuzione di opere edilizie, e' rilevante,
in quanto implica un piu' elevato impatto sul carico urbanistico, che
si configura come rapporto di proporzione quali-quantitativa tra
insediamenti e standard per servizi di una determinata zona
territoriale.
L'art. 23-ter, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, come
sostituito dall'art. 10, comma 1, lettera m), del decreto-legge 16
luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per la semplificazione e
l'innovazione digitale), convertito, con modificazioni, nella legge
11 settembre 2020, n. 120, conferisce rilievo alla destinazione d'uso
stabilita dal titolo abilitativo che ha previsto la costruzione
dell'immobile o che l'ha legittimata e dal titolo abilitativo che ha
disciplinato l'ultimo intervento edilizio riguardante l'intero
immobile o unita' immobiliare, «integrati con gli eventuali titoli
successivi che hanno abilitato interventi parziali».
L'art. 23-ter, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 dispone che le
Regioni adeguino la propria legislazione ai principi stabiliti dalla
normativa statale in tema di mutamenti d'uso urbanisticamente
rilevanti, entro novanta giorni dalla sua entrata in vigore. Decorso
inutilmente tale termine, i principi in esame trovano comunque
applicazione.
L'ultimo periodo dell'art. 23-ter, comma 3, t.u. edilizia
consente in ogni caso il mutamento della destinazione d'uso
all'interno della stessa categoria funzionale e fa salve, a tale
riguardo, le diverse previsioni delle leggi regionali e degli
strumenti urbanistici comunali.
L'art. 10, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 completa la
disciplina dei mutamenti di destinazione d'uso.
Sono le Regioni a stabilire «quali mutamenti, connessi o non
connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro
parti», siano subordinati a permesso di costruire e quali a
segnalazione certificata di inizio attivita'.
La disciplina di dettaglio elaborata dalle Regioni si deve
coordinare con l'art. 10, comma 1, t.u. edilizia, che individua gli
interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio
subordinati a permesso di costruire. Essi consistono negli
«interventi di nuova costruzione» (lettera a), negli «interventi di
ristrutturazione urbanistica» (lettera b), negli «interventi di
ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in
tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino
anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero
che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A,
comportino mutamenti della destinazione d'uso, nonche' gli interventi
che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria
complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a
tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui
al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42» (lettera c).
Gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui al citato art.
10, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 380 del 2001 possono essere
realizzati mediante segnalazione certificata d'inizio attivita'
alternativa al permesso di costruire (art. 23, comma 01, lettera a,
del d.P.R. n. 380 del 2001), secondo un procedimento aggravato, che
impone, tra l'altro, al proprietario dell'immobile o agli altri
soggetti legittimati di presentare allo sportello unico la
segnalazione almeno trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei
lavori, «accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un
progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che
asseveri la conformita' delle opere da realizzare agli strumenti
urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai
regolamenti edilizi vigenti, nonche' il rispetto delle norme di
sicurezza e di quelle igienico-sanitarie» (art. 23, comma 1, del
d.P.R. n. 380 del 2001).
3.4.2.- La definizione dei titoli abilitativi per i diversi
interventi edilizi costituisce principio fondamentale nella materia
di legislazione concorrente «governo del territorio» e vincola la
normativa regionale di dettaglio (con specifico riguardo ai mutamenti
di destinazione d'uso, sentenza n. 2 del 2021, punto 2.3.2. del
Considerato in diritto).
Dall'art. 10, comma 2, t.u. edilizia, si evince il principio
fondamentale che prescrive, per i mutamenti di destinazione d'uso
degli immobili o di loro parti, un vaglio dell'autorita'
amministrativa, rimesso alle piu' puntuali determinazioni della
Regione, nel rispetto della normativa statale di principio. Tale
vaglio si esplica nella segnalazione certificata d'inizio attivita',
con l'attivazione di controlli successivi, oppure, con piu' pregnante
carattere preventivo, nel permesso di costruire, «fermo il vincolo,
stabilito dall'art. 10, comma 1, t.u. edilizia, della necessita' del
permesso (tra l'altro) per i mutamenti di destinazione d'uso nei
centri storici (permesso eventualmente sostituibile con la "super
SCIA", ex art. 23, comma 01, lettera a, dello stesso testo unico)»
(sentenza n. 2 del 2021, punto 17.3. del Considerato in diritto).
Con particolare riguardo ai locali accessori e alle pertinenze,
anche collocati in piani seminterrati, la disposizione impugnata
disciplina i mutamenti della destinazione d'uso senza opere, che si
traducono in «forme di utilizzo dell'immobile o della singola unita'
immobiliare comportanti il passaggio ad una diversa categoria
funzionale», tra quelle indicate dallo stesso legislatore regionale:
residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale,
commerciale, rurale, autorimesse e rimessaggi, servizi (art. 13,
comma 1, della legge reg. Liguria n. 16 del 2008, richiamato dal
successivo art. 13-bis della medesima legge regionale, a sua volta
richiamato dall'impugnato art. 2, comma 1, secondo periodo, della
legge reg. Liguria n. 30 del 2019).
Nel prevedere la segnalazione certificata d'inizio attivita', la
normativa in esame si allinea all'art. 10, comma 2, t.u. edilizia,
che, in via generale, consente alle Regioni di determinare quali
mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso
di immobili, o di loro parti, richiedano il permesso di costruire e
quali siano sottoposti alla mera SCIA.
Dalla normativa statale di principio, la disciplina regionale,
tuttavia, si discosta, nella parte in cui, in virtu' della sua
formulazione generale e onnicomprensiva, ritiene sufficiente la SCIA
ordinaria anche per i mutamenti di destinazione d'uso degli immobili
posti nei centri storici, in contrasto con le esigenze di piu'
incisiva tutela che presiedono a tale normativa.
Questa Corte ha affermato di recente che la disciplina del testo
unico dell'edilizia, interpretata alla luce della giurisprudenza
amministrativa e di legittimita', «impone il permesso di costruire
per i mutamenti di destinazione d'uso nei centri storici anche in
assenza di opere» (sentenza n. 2 del 2021, punto 2.3.1. del
Considerato in diritto).
Dall'art. 10, comma 1, lettera c), t.u. edilizia si puo'
desumere, difatti, che il legislatore statale considera con
particolare rigore, assoggettandoli al preventivo rilascio del
permesso di costruire, gli interventi idonei a determinare un
mutamento di destinazione d'uso nelle zone territoriali omogenee A di
cui all'art. 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444,
recante «Limiti inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di
distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attivita' collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765».
Si tratta delle «parti del territorio interessate da agglomerati
urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare
pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree
circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali
caratteristiche, degli agglomerati stessi». La peculiarita' di tali
zone territoriali omogenee e dunque le piu' gravi ripercussioni dei
mutamenti di destinazioni d'uso sull'armonico sviluppo urbanistico
impongono una piu' energica tutela, vanificata da una normativa che
ritiene sufficiente la SCIA ordinaria e prevede soltanto controlli
successivi.
3.4.3.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 1, secondo periodo, della legge
reg. Liguria n. 30 del 2019, nella parte in cui subordina gli
interventi consistenti nel mero mutamento di destinazione d'uso senza
opere alla segnalazione certificata d'inizio attivita'/SCIA di cui
all'art. 13-bis della legge reg. Liguria n. 16 del 2008, anche con
riguardo agli immobili posti nelle zone territoriali omogenee A, di
cui all'art. 2 del d.m. n. 1444 del 1968.
4.- Con il secondo motivo del ricorso di cui al reg. ric. n. 35
del 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 3,
comma 1, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019, in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost.
4.1.- La disposizione in esame consente il riutilizzo per i fini
di legge di locali accessori e di pertinenze di un fabbricato, anche
collocati in piani seminterrati, e di immobili non utilizzati, anche
diroccati, in deroga alla disciplina dei vigenti strumenti e piani
urbanistici comunali.
4.2.- Il ricorrente argomenta che tale disposizione contrasta con
l'art. 117, terzo comma, Cost. e con il principio fondamentale,
espresso dall'art. 14 del d.P.R. n. 380 del 2001, che sottopone a
rigorose condizioni il rilascio del permesso di costruire in deroga
agli strumenti urbanistici generali.
Tale permesso potrebbe essere rilasciato soltanto «per edifici ed
impianti pubblici o di interesse pubblico, previa deliberazione del
consiglio comunale, nel rispetto comunque delle disposizioni
contenute nel decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490», recante
«Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni
culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1 della legge 8 ottobre
1997, n. 352», e nel rispetto «delle altre normative di settore
aventi incidenza sulla disciplina dell'attivita' edilizia» (art. 14,
comma 1, t.u. edilizia).
Per gli interventi di ristrutturazione edilizia attuati in aree
industriali dismesse, potrebbe essere rilasciato il permesso di
costruire in deroga alle destinazioni d'uso solo previa deliberazione
del Consiglio comunale e a condizione che non vi sia un aumento della
superficie coperta (art. 14, comma 1-bis, t.u. edilizia). Nel caso
degli insediamenti commerciali, il legislatore impone l'osservanza
dell'art. 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214, che riconduce a un «principio generale
dell'ordinamento nazionale la liberta' di apertura di nuovi esercizi
commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o
altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla
tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso
l'ambiente urbano, e dei beni culturali».
Il ricorrente evidenzia che la deroga sarebbe subordinata al
«rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza» e
riguarderebbe i soli «limiti di densita' edilizia, di altezza e di
distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli
strumenti urbanistici generali ed esecutivi» e, nei casi degli
interventi di ristrutturazione edilizia, le destinazioni d'uso. Non
potrebbero essere derogati i limiti di densita' edilizia, di altezza
degli edifici e di distanza tra i fabbricati, sanciti,
rispettivamente, dagli artt. 7, 8 e 9 del d.m. n. 1444 del 1968 (art.
14, comma 2, t.u. edilizia).
Il legislatore regionale avrebbe dettato una diversa disciplina,
«piu' lasca e piu' permissiva», e regolerebbe i titoli abilitativi in
modo difforme dalla normativa statale, «che non puo' ammettere per
sua natura differenziazioni territoriali».
4.3.- Con il ricorso di cui al reg. ric. n. 41 del 2020, il
Presidente del Consiglio impugna, inoltre, sempre in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost., l'art. 3, comma 1, della legge reg.
Liguria n. 30 del 2019, nella versione modificata dall'art. 24, comma
2, della legge reg. Liguria n. 1 del 2020.
4.3.1.- La disposizione citata ha escluso la possibilita' di
derogare alla «disciplina degli ambiti di rigenerazione urbana di cui
al Capo II della legge della Regione Liguria 29 novembre 2018, n. 23
(Disposizioni per la rigenerazione urbana e il recupero del
territorio agricolo)».
4.3.2.- Lo ius superveniens non varrebbe, tuttavia, a porre
rimedio ai vizi di illegittimita' costituzionale censurati con il
ricorso di cui al reg. ric. n. 35 del 2020 e alla violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto «con i principi
fondamentali dettati dallo Stato nella materia del governo del
territorio».
4.4.- In primo luogo, occorre esaminare le eccezioni preliminari
formulate dalla parte resistente.
4.4.1.- Secondo la difesa della Regione Liguria, le questioni
sarebbero inammissibili, in quanto non sarebbe pertinente il richiamo
all'istituto del permesso di costruire in deroga.
4.4.2.- L'eccezione non e' fondata.
Il motivo di ricorso e' avvalorato da un'argomentazione
sufficiente a superare il vaglio di ammissibilita'. Se sia o meno
appropriato il riferimento al permesso di costruire in deroga, e'
profilo che attiene al merito delle questioni.
Non vi sono, dunque, ostacoli all'esame del merito.
4.5.- Le questioni, promosse con riguardo all'art. 3, comma 1,
della legge reg. Liguria n. 30 del 2019, nella formulazione
originaria e in quella introdotta dall'art. 24, comma 2, della legge
reg. Liguria n. 1 del 2020, oggi vigente, non sono fondate, nei
termini di seguito indicati.
4.5.1.- Le censure si appuntano sulla deroga ai vigenti strumenti
e piani urbanistici comunali, deroga che l'art. 24, comma 2, della
legge reg. Liguria n. 1 del 2020 ha inteso delimitare, escludendo dal
suo campo applicativo la disciplina degli ambiti di rigenerazione
urbana.
Nella prospettiva del ricorrente, tale deroga, pur cosi'
circoscritta, si porrebbe in contrasto con l'art. 117, terzo comma,
Cost. e, in particolare, con i principi fondamentali espressi nella
materia del governo del territorio dall'art. 14 del d.P.R. n. 380 del
2001.
La normativa interposta e' stata modificata dall'art. 10 del d.l.
n. 76 del 2020, come convertito.
Con riguardo agli interventi di ristrutturazione edilizia, l'art.
14, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, nella formulazione
introdotta dall'art. 10, comma 1, lettera f), numero 1), del d.l. n.
76 del 2020, come convertito, ammette la richiesta di permesso di
costruire previa deliberazione del Consiglio comunale che ne attesti
l'interesse pubblico e circoscrive quest'ultimo «alle finalita' di
rigenerazione urbana, di contenimento del consumo del suolo e di
recupero sociale e urbano dell'insediamento». Nel caso di
insediamenti commerciali, permane la necessita' di rispettare le
disposizioni dell'art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito.
Quanto all'art. 14, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, che
definisce l'ampiezza della deroga, l'art. 10, comma 1, lettera f),
numero 2), del d.l. n. 76 del 2020 puntualizza che la deroga puo'
riguardare le destinazioni d'uso, sempre che tali destinazioni siano
ammissibili.
Le richiamate modificazioni della normativa interposta non mutano
i termini delle questioni, che si incentrano sull'inosservanza dei
presupposti di legittimita' del permesso di costruire in deroga.
4.5.2.- La giurisprudenza di questa Corte e' costante
nell'affermare che il regime dei titoli abilitativi per le categorie
dei vari interventi edilizi costituisce principio fondamentale della
materia di legislazione concorrente «governo del territorio» e
vincola cosi' la legislazione regionale di dettaglio (fra le molte,
sentenze n. 54 del 2021, punto 4.1. del Considerato in diritto, n. 2
del 2021, punto 2.3.2. del Considerato in diritto, e n. 68 del 2018,
punto 10.1. del Considerato in diritto).
La disciplina impugnata, tuttavia, non ha introdotto una deroga
non consentita al regime statale dei titoli abilitativi e non ha
delineato - come nella fattispecie scrutinata da questa Corte nella
sentenza n. 282 del 2016 - una peculiare tipologia di permesso di
costruire in deroga, svincolata dal preventivo vaglio del Consiglio
comunale e volta a legittimare qualsiasi difformita'.
La disposizione in esame ha il fine precipuo di definire il campo
di applicazione degli interventi di riutilizzo dei locali accessori e
delle pertinenze di un fabbricato, anche collocati in piani
seminterrati, e degli immobili non utilizzati, anche diruti, e
concerne i profili eminentemente urbanistici degli interventi, senza
alterare il regime dei titoli abilitativi.
Le deroghe alla pianificazione comunale devono essere inquadrate
nella finalita' sottesa alla disciplina impugnata, che si prefigge di
«incentivare il riuso del patrimonio edilizio esistente e ridurre il
consumo di suolo, incentivare l'inserimento di funzioni per lo
sviluppo economico dei territori montani, di retro-costa e urbani
interni, nonche' favorire l'installazione di impianti tecnologici di
contenimento dei consumi energetici e delle emissioni in atmosfera»
(art. 1, comma 1, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019). Tale
finalita' fonda e al tempo stesso delimita la deroga prevista e
impone di intenderla in modo coerente con gli obiettivi perseguiti
dal legislatore ligure, senza estenderne la portata ad aspetti
estranei all'intervento riformatore, come quelli concernenti la
disciplina dei titoli abilitativi.
E' in tale contesto che la legge regionale, «fonte normativa
primaria sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali»
(sentenza n. 245 del 2018, punto 9.1. del Considerato in diritto e,
nello stesso senso, sentenza n. 179 del 2019, punto 12.4. del
Considerato in diritto), statuisce una deroga alla pianificazione
comunale, senza stravolgere il regime dei titoli abilitativi, che si
sostanzia in un principio fondamentale nella materia «governo del
territorio».
Prospettata con riguardo al contrasto con la disciplina del
permesso di costruire in deroga, la censura si rivela dunque non
fondata, nei termini sopra indicati.
5.- Con il terzo motivo del ricorso di cui al reg. ric. n. 35 del
2020 sono impugnati gli artt. 3, comma 1, e 4, commi 1 e 2, della
legge reg. Liguria n. 30 del 2019, per violazione degli artt. 9 e
117, secondo comma, lettera s), Cost.
5.1.- L'art. 3, comma 1, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019
e' impugnato in quanto, nel disciplinare gli interventi di riutilizzo
di vani accessori, pertinenze, immobili non utilizzati, non sancisce
alcuna clausola di salvaguardia «a favore del Codice dei beni
culturali e del paesaggio».
Quanto all'art. 4, commi 1 e 2, della legge reg. Liguria n. 30
del 2019, le censure vertono sul fatto che tale disciplina affidi
soltanto ai Comuni, in relazione a specifiche esigenze di tutela
paesaggistica e soltanto nelle fattispecie tassativamente indicate
(il riutilizzo per l'uso residenziale di locali accessori e
pertinenze di un fabbricato, anche collocati in piani seminterrati e
contigui alla strada pubblica), «la limitazione dell'ambito di
applicazione della disciplina introdotta dalla stessa legge, senza
parimenti escludere dall'ambito applicativo della legge i beni
sottoposti a tutela ai sensi della Parte II [del codice] dei beni
culturali e del paesaggio».
5.2.- Le censure muovono dal presupposto che le leggi regionali
impugnate, nel promuovere gli interventi di riutilizzo di un gran
numero di «fabbricati, anche vetusti, disseminati su tutto il
territorio regionale», riguardino anche gli «immobili di interesse
culturale e paesaggistico, sottoposti a tutela ai sensi della Parte
II e della Parte III del Codice dei beni culturali e del paesaggio di
cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42».
Sarebbe consentito, in particolare, il generale riutilizzo di
«immobili potenzialmente, per la loro vetusta', di interesse
culturale» e «di immobili, anche sottoposti a vincolo paesaggistico»,
senza la «previa introduzione di un'apposita disciplina d'uso [...]
elaborata d'intesa con il Ministero per i beni e le attivita'
culturali, ai sensi degli articoli 135, comma 1, e 143, comma 2, del
Codice di settore».
Ne deriverebbe il «sostanziale svuotamento della funzione propria
del piano paesaggistico», chiamato a dettare, per ogni area tutelata,
«i criteri di gestione del vincolo» e a individuare le
«trasformazioni compatibili» e «quelle vietate». Sarebbe compromessa,
inoltre, l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica,
peraltro oggetto di un obbligo di elaborazione congiunta con
riferimento ai beni vincolati.
Alla luce di tali premesse, il ricorrente denuncia la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), poiche' sarebbe lesa «la
potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del
paesaggio», rispetto alla quale «le previsioni del Codice dei beni
culturali e del paesaggio costituiscono norme interposte».
La disciplina impugnata, inoltre, si porrebbe in contrasto con
l'art. 9 Cost., che sancisce «il principio fondamentale della tutela
del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione» e
«pone la tutela del paesaggio quale interesse primario e assoluto»,
in quanto gli interventi che incentiva arrecherebbero un «potenziale
pregiudizio ai beni tutelati».
5.3.- Con il ricorso di cui al reg. ric. n. 41 del 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri censura la disciplina dell'art.
3, comma 1, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019, nella
formulazione modificata dall'art. 24, comma 2, della legge reg.
Liguria n. 1 del 2020.
5.3.1.- Lo ius superveniens ha sancito l'inderogabilita' della
disciplina regionale relativa agli ambiti di rigenerazione urbana.
5.3.2.- Pur modificata in senso restrittivo, la disposizione
impugnata presenterebbe i medesimi vizi di incostituzionalita' gia'
denunciati con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 35 del 2020.
Essa violerebbe gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost., che riservano rispettivamente allo Stato la tutela del
paesaggio e del patrimonio storico e artistico e la connessa potesta'
legislativa esclusiva.
5.4.- Occorre esaminare, in via prioritaria, la questione di
legittimita' costituzionale relativa alla violazione del riparto di
competenze tra Stato e Regioni, promossa in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Con riguardo sia all'art. 3, comma 1, della legge reg. Liguria n.
30 del 2019, nella formulazione originaria e in quella modificata
dall'art. 24, comma 2, della legge reg. Liguria n. 1 del 2020, oggi
vigente, sia all'art. 4, commi 1 e 2, della medesima legge regionale,
la questione non e' fondata, nei termini di seguito indicati.
5.4.1.- Il ricorrente ritiene che entrambe le disposizioni
impugnate deroghino alle previsioni di tutela delineate dal d.lgs. n.
42 del 2004 in tema di beni culturali e paesaggistici.
Gli interventi di riutilizzo incentivati dal legislatore
regionale riguarderebbero - senza eccezioni di sorta - anche immobili
di interesse culturale e paesaggistico e cosi' vanificherebbero, in
particolare, l'impronta unitaria della relativa pianificazione e il
vincolo della elaborazione congiunta del Piano paesaggistico tra lo
Stato e le Regioni.
La violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato
nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali» e' dedotta sotto questo specifico profilo ed e' avvalorata
dal puntuale richiamo alla "normativa interposta" del Codice di
settore in tema di beni culturali (artt. 20 e 21 del d.lgs. n. 42 del
2004) e di beni paesaggistici (artt. 135, 143 e 145 del medesimo
decreto legislativo).
5.4.2.- Questa Corte, anche di recente, ha ribadito che
«[a]ffinche' sia preservato il valore unitario e prevalente della
tutela paesaggistica (sul quale, fra le molte, sentenze n. 11 del
2016, n. 64 del 2015 e n. 197 del 2014), deve [...] essere
salvaguardata la complessiva efficacia del Piano paesaggistico,
ponendola al riparo dalla pluralita' e dalla parcellizzazione degli
interventi delle amministrazioni locali (sentenza n. 182 del 2006)»
(sentenza n. 74 del 2021, punto 3.2.2. del Considerato in diritto).
5.4.3.- Il ricorrente muove dall'assunto che l'omesso richiamo
delle previsioni di tutela del codice di settore equivalga a una
deroga, con la conseguente violazione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato.
A tale assunto si contrappongono argomenti di ordine testuale e
sistematico.
5.4.3.1.- Il legislatore regionale ha inteso derogare ex professo
alla sola disciplina dei vigenti strumenti e piani urbanistici
comunali e a quella fissata dal vigente Piano territoriale di
coordinamento paesistico regionale.
A fronte di un'indicazione espressa, che circoscrive l'ambito
applicativo delle deroghe, non si puo' attribuire al mancato richiamo
delle prescrizioni del codice di settore la portata di una deroga
indiscriminata, che esula dalle specifiche finalita' della normativa
regionale e contraddice la forza imperativa della disciplina statale,
ribadita anche dal legislatore ligure con riguardo ai beni culturali
(art. 34 della legge della Regione Liguria 31 ottobre 2006, n. 33,
recante «Testo unico in materia di cultura») e a quelli paesaggistici
(art. 1, comma 2, della legge della Regione Liguria 6 giugno 2014, n.
13, recante «Testo unico della normativa regionale in materia di
paesaggio»).
Alla luce di tali elementi, il silenzio del legislatore regionale
non consente di affermare, come fa il ricorrente, che vi sia una
deroga generalizzata.
5.4.3.2.- Gli interventi edilizi di recupero di locali accessori,
pertinenze e immobili non utilizzati devono essere realizzati nel
rispetto delle prescrizioni sui beni culturali e dei vincoli posti
dal Piano paesaggistico in corso di elaborazione. Tale disciplina
mantiene intatta la sua forza precettiva, in difetto di esplicite
indicazioni di segno contrario, tanto piu' necessarie in ragione di
fondamentali esigenze di certezza e del rango primario degli
interessi coinvolti.
La normativa regionale, pertanto, deve essere interpretata in
termini compatibili con il dettato costituzionale e con le
prescrizioni del codice dell'ambiente e del paesaggio, come questa
Corte ha affermato anche di recente con riguardo a una disciplina
veneta finalizzata al recupero dei sottotetti (sentenza n. 54 del
2021, punto 3.2. del Considerato in diritto).
Cosi' intesa, la disciplina impugnata non pregiudica
l'unitarieta' e la vincolativita' della pianificazione paesaggistica,
ne' mette a repentaglio l'obbligatorieta' dell'elaborazione congiunta
del Piano paesaggistico.
5.4.4.- Le medesime considerazioni privano di fondamento anche le
censure relative all'art. 4, commi 1 e 2, della legge reg. Liguria n.
30 del 2019, che attribuisce ai Comuni il potere di individuare,
entro la data del 30 aprile 2020, «limitatamente al riutilizzo di
locali contigui alla strada pubblica» parti del territorio escluse
dall'applicazione della normativa sul recupero di locali accessori e
pertinenze, in funzione di «specifiche esigenze di tutela
paesaggistica o igienico-sanitaria e nel rispetto della disciplina
dei piani di bacino e dei piani dei parchi» o anche in presenza di
«fenomeni di risalita della falda».
Tale normativa non demanda ai Comuni il potere di individuare i
beni oggetto di tutela, in un contesto di deroga generalizzata alle
previsioni del d.lgs. n. 42 del 2004, sia con riguardo ai beni
culturali, sia con riguardo ai beni paesaggistici. La forza cogente
di tali disposizioni rimane intatta e i Comuni - in un'ottica di piu'
elevata tutela e in relazione a esigenze specifiche, tassativamente
indicate e connesse agli interessi affidati alla cura degli enti
territoriali - possono individuare porzioni del territorio in cui la
legge in esame non trova applicazione.
Per le medesime ragioni, non risulta violato l'art. 9 Cost.
5.5.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3,
comma 1, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019 e' invece fondata
per violazione dell'art. 9 Cost. con riferimento a un ulteriore e
autonomo precetto contenuto nella disposizione impugnata, che deroga
«alla disciplina del vigente Piano territoriale di coordinamento
paesistico regionale, approvato ai sensi della legge regionale 22
agosto 1984, n. 39 (Disciplina dei piani territoriali di
coordinamento) e successive modificazioni e integrazioni».
5.5.1.- L'art. 9 Cost. sancisce il principio fondamentale della
tutela del paesaggio, che assurge a valore primario e assoluto e
investe i contenuti ambientali e culturali connessi alla «morfologia
del territorio», dunque all'«ambiente nel suo aspetto visivo»
(sentenza n. 367 del 2007, punto 7.1. del Considerato in diritto).
La disposizione impugnata entra in conflitto con tale principio
fondamentale, nella parte in cui consente la realizzazione degli
interventi di riutilizzo di locali accessori e pertinenze di un
fabbricato, anche collocati in piani seminterrati, e di immobili non
utilizzati, anche diruti, in deroga alla disciplina del Piano
territoriale di coordinamento paesistico regionale.
5.5.2.- Per la disamina del merito della questione, e' necessario
inquadrare tale piano nell'evoluzione normativa che ha caratterizzato
la pianificazione regionale con riguardo alla tutela dell'ambiente e
del paesaggio.
In base alla legge reg. Liguria n. 39 del 1984, la Regione
provvede alla «formazione di piani territoriali di coordinamento in
coerenza con gli indirizzi della programmazione regionale e di un
quadro unitario di pianificazione», allo scopo di disciplinare,
coordinare e orientare le attivita' di trasformazione del territorio,
considerate nel loro complesso o con riguardo a specifici settori di
intervento (art. 1).
I piani territoriali di coordinamento provvedono a indicare anche
i termini di destinazione d'uso, l'organizzazione spaziale dei
sistemi insediativi e infrastrutturali nonche' gli interventi a
protezione dell'ambiente in relazione alla potenzialita' d'uso delle
risorse territoriali e ai loro valori storico-culturali (art. 2,
primo comma).
Tra i possibili contenuti dei piani territoriali di
coordinamento, il legislatore regionale enumera: «a) l'individuazione
e/o il coordinamento dei piu' rilevanti interventi infrastrutturali;
b) la definizione dei sistemi delle attrezzature per servizi di
livello sovracomunali e degli impianti speciali, sotto il profilo
della loro organizzazione territoriale ed eventualmente della
localizzazione; c) la disciplina dei modi e delle forme di
utilizzazione del patrimonio ambientale nelle sue diverse espressioni
insediativa, ecologica, naturalistica, paesistica, archeologica e
storico-artistica, ai fini della sua conoscenza sistematica,
valorizzazione e tutela; d) l'indicazione degli interventi
preordinati alla difesa del suolo nonche' alla salvaguardia ed
utilizzazione delle risorse idriche, con particolare riguardo alle
opere di sistemazione idraulica, idraulico-forestale ed
idraulico-agraria; e) la definizione degli assetti costieri nei
diversi rapporti strutturali e funzionali corrispettivi territori
retrostanti; f) l'indicazione in termini qualitativi e quantitativi
delle direttrici di sviluppo residenziale, produttivo, commerciale,
turistico ed agricolo; g) l'individuazione di zone idonee anche sotto
il profilo dell'impatto ambientale alla concentrazione di
insediamenti produttivi, entro le quali delimitare le aree ad esso
destinate, nonche' l'indicazione del relativo dimensionamento» (art.
2, secondo comma, della legge reg. Liguria n. 39 del 1984).
Il Piano territoriale di coordinamento, per l'ambito territoriale
e per i settori di intervento ai quali si riferisce, costituisce, tra
l'altro, sede di coordinamento «dei piani relativi alla tutela
diretta dell'ambiente, quali il piano di risanamento delle acque di
cui all'articolo 4 della legge 10 giugno 1976, n. 319 e il piano di
risanamento per il miglioramento della qualita' dell'aria adottato in
conseguenza del provvedimento di cui all'articolo 4, ultimo comma
della legge 23 dicembre 1978, n. 833» (art. 3, primo comma, lettera
c, della legge reg. Liguria n. 39 del 1984).
I piani territoriali di coordinamento sono sovraordinati agli
strumenti urbanistici comunali (art. 5, primo comma, della legge reg.
Liguria n. 39 del 1984).
Il Piano territoriale di coordinamento paesistico coniuga le
funzioni di disciplina urbanistica con quelle di tutela dei valori
paesistici ed ambientali ed e' riconducibile, pertanto, alla
categoria dei piani tematici, che adempiono a una funzione piu'
complessa di quella di coordinamento dell'assetto urbanistico
regionale, caratteristica dei piani territoriali.
Tale piano incide non solo sulla regolamentazione urbanistica di
ordine generale, con efficacia vincolante verso i Comuni, ma puo'
contenere, altresi', la puntuale indicazione di vincoli e
prescrizioni volti alla tutela del paesaggio e dell'ambiente e
provvisti di forza cogente anche verso i privati proprietari. La
molteplicita' degli interessi coinvolti dalla pianificazione si
riflette nella complessita' delle funzioni, che non si esauriscono
nel vincolo di direttiva verso il Comune (Consiglio di Stato, sezione
quarta, decisione 26 settembre 2001, n. 5038).
Nella legislazione ligure il sistema della pianificazione
paesaggistica ha registrato un'evoluzione continua, culminata nella
transizione, non ancora compiuta, verso il Piano paesaggistico.
L'art. 3, comma 1, della legge della Regione Liguria 4 settembre
1997, n. 36 (Legge urbanistica regionale) definisce le funzioni della
pianificazione territoriale di livello regionale, deputata a fornire
«il quadro generale di riferimento per le scelte pianificatorie ai
diversi livelli relativamente alle componenti paesistica, ambientale,
insediativa ed infrastrutturale, in coerenza con gli obiettivi ed i
contenuti della programmazione economica-sociale regionale».
L'art. 3, comma 2, della legge reg. Liguria n. 36 del 1997, nella
formulazione modificata dall'art. 2, comma 1, della legge della
Regione Liguria 18 novembre 2016, n. 29, recante «Prime disposizioni
in materia urbanistica e di attivita' edilizia in attuazione della
legge regionale 16 febbraio 2016, n. 1 (Legge sulla crescita)»,
individua gli strumenti della pianificazione territoriale regionale
nel Piano territoriale regionale (PTR) e nel Piano paesaggistico.
L'art. 3, comma 3-bis, della legge reg. Liguria n. 36 del 1997,
aggiunto dall'art. 2, comma 2, della legge reg. Liguria n. 29 del
2016 e poi modificato dall'art. 2, comma 1, della legge della Regione
Liguria 7 agosto 2018, n. 15, recante «Modifiche alla legge regionale
4 settembre 1997, n. 36 (Legge urbanistica regionale) e altre
disposizioni di adeguamento in materia di governo del territorio»,
attribuisce al Piano paesaggistico «i contenuti e gli effetti
previsti negli articoli 135, 143 e 145 del d.lgs. n. 42/2004 e
successive modificazioni e integrazioni» e ne stabilisce la
predisposizione «con modalita' di elaborazione congiunta con il
Ministero per i beni e le attivita' culturali e secondo le procedure
previste dall'articolo 14-bis».
L'art. 68, comma 1, della legge reg. Liguria n. 36 del 1997
regola la fase transitoria e dispone che, fino all'approvazione del
Piano paesaggistico, operino le previsioni del Piano territoriale di
coordinamento paesistico approvato con deliberazione del Consiglio
regionale del 26 febbraio 1990, n. 6, «limitatamente all'assetto
insediativo del livello locale, con le relative norme di attuazione
in quanto applicabili».
Nella memoria di costituzione depositata nel giudizio introdotto
dal ricorso di cui al reg. ric. n. 41 del 2020, la Regione Liguria
evidenzia che il Piano territoriale di coordinamento paesistico
rappresenta «l'atto di pianificazione preordinato alla tutela
paesaggistica» nelle more dell'approvazione del Piano paesaggistico,
che e' «in corso di elaborazione congiunta».
5.5.3.- Il ricorrente argomenta che l'impugnato art. 3 «mantiene
salva solo una parte del PTRC regionale» e pone l'accento sul fatto
che - nell'attesa dell'approvazione del Piano paesaggistico, in corso
di elaborazione congiunta con il Ministero per i beni e le attivita'
culturali - una deroga strutturata in termini generali possa recare
pregiudizio ai valori tutelati dall'art. 9 Cost.
Tali argomenti colgono nel segno.
La disposizione impugnata sancisce una deroga di particolare
ampiezza al Piano territoriale di coordinamento paesistico,
preordinato a tutelare il paesaggio e l'ambiente e destinato a
trovare applicazione - come la stessa difesa regionale riconosce -
fino all'approvazione definitiva del Piano paesaggistico.
A fronte di una deroga di tale latitudine, che peraltro si
affianca alla deroga alla pianificazione comunale, non esclude
l'illegittimita' costituzionale il fatto che sia inderogabile la sola
«disciplina dell'Assetto Insediativo di Livello Locale del Piano
territoriale di coordinamento paesistico regionale relativamente ai
regimi normativi "PU" (parchi urbani) e "ANI-CE" (aree non insediate
- conservazione)». Si tratta di un aspetto di dettaglio, che non
attenua la portata lesiva della deroga disposta in via generale dalla
normativa regionale.
Neppure si puo' ritenere sufficiente che sia fatta salva la
disciplina degli ambiti di rigenerazione urbana o che l'art. 1 della
legge reg. Liguria n. 30 del 2019 escluda dall'ambito applicativo
della disciplina gli edifici rurali di valore testimoniale (comma 4)
e prescriva l'osservanza dei vigenti piani di bacino e dei piani dei
parchi (comma 5).
Non basta a tutelare i valori affermati dall'art. 9 Cost.
l'attribuzione ai Comuni del potere di individuare le aree escluse
dall'ambito applicativo della nuova disciplina regionale (art. 4,
commi 1 e 2, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019).
Nelle more dell'approvazione del Piano paesaggistico e per un
arco temporale che non e' possibile predeterminare con certezza, il
legislatore regionale deroga alle previsioni del Piano territoriale
di coordinamento paesistico, che si ispira al medesimo metodo della
pianificazione, in quanto funzionale alla salvaguardia piu' ampia ed
efficace dell'ambiente e del paesaggio e dei molteplici interessi di
risalto costituzionale che convergono nella tutela riconosciuta
dall'art. 9 Cost.
Proprio la mancanza di un Piano paesaggistico avrebbe imposto in
modo piu' stringente la salvaguardia delle prescrizioni del Piano
territoriale di coordinamento paesistico, caratterizzato da
un'analoga vocazione di tutela, riconosciuta dal legislatore ligure
(art. 68 della legge reg. Liguria n. 36 del 1997) e dalle difese
della stessa parte resistente.
La deroga censurata, nel consentire singoli e frammentari
interventi di riutilizzo al di fuori del contesto delineato dal Piano
territoriale di coordinamento paesistico, collide con il valore
primario del paesaggio e dell'ambiente e frustra le esigenze di
tutela organica e unitaria, immanenti al sistema, pur variamente
declinato, della pianificazione.
5.5.4.- Si deve dunque dichiarare l'illegittimita'
costituzionale, per violazione dell'art. 9 Cost., dell'art. 3, comma
1, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019, nel testo originario e in
quello modificato dall'art. 24, comma 2, della legge reg. Liguria n.
1 del 2020, nella parte in cui dispone che il riutilizzo di locali
accessori e di pertinenze di un fabbricato, anche collocati in piani
seminterrati, nonche' di immobili non utilizzati, anche diruti, sia
ammesso in deroga alla disciplina del vigente Piano territoriale di
coordinamento paesistico regionale, approvato ai sensi della legge
reg. Liguria n. 39 del 1984.
6.- Con il quarto motivo del ricorso iscritto al reg. ric. n. 35
del 2020, e' impugnato, in riferimento agli artt. 32 e 117, terzo
comma, Cost., l'art. 3, commi 2, secondo periodo, e 3, della legge
reg. Liguria n. 30 del 2019.
6.1.- L'art. 3, comma 2, secondo periodo, della legge regionale
citata stabilisce che l'altezza interna dei locali destinati alla
permanenza di persone non possa essere inferiore a 2,40 metri.
Quanto all'art. 3, comma 3, prevede che il rispetto dei parametri
di aeroilluminazione e dell'altezza minima interna sia assicurato
anche mediante opere edilizie che interessano i prospetti del
fabbricato oppure mediante l'installazione di impianti e di
attrezzature tecnologiche.
6.2.- Il ricorrente lamenta che tali disposizioni contrastino con
quanto prescrive il decreto ministeriale 5 luglio 1975 (Modificazioni
alle istruzioni ministeriali 20 giugno 1896 relativamente all'altezza
minima ed ai requisiti igienico-sanitari principali dei locali
d'abitazione) con riguardo alle altezze minime interne (art. 1) e ai
requisiti di aeroilluminazione (art. 5).
Il citato decreto ministeriale fissa in 2,70 metri l'altezza
minima interna utile dei locali destinati ad abitazione e consente di
ridurre tale altezza a 2,40 metri «per i corridoi, i disimpegni in
genere, i bagni, i gabinetti ed i ripostigli». Operano regole
peculiari per i Comuni montani posti al di sopra dei mille metri sul
livello del mare e per gli edifici situati nell'ambito delle
comunita' montane, sottoposti a interventi di recupero edilizio e di
miglioramento delle caratteristiche igienico-sanitarie.
La disciplina delle altezze minime dei locali di abitazione e'
stata integrata dal decreto interministeriale 26 giugno 2015
(Applicazione delle metodologie di calcolo delle prestazioni
energetiche e definizione delle prescrizioni e dei requisiti minimi
degli edifici), che, all'Allegato 1, punto 2.3. «Prescrizioni»,
numero 4, consente di derogarle fino a un massimo di dieci
centimetri, nel caso di installazione di impianti termici dotati di
pannelli radianti a pavimento o a soffitto e nel caso di intervento
di isolamento dall'interno.
Quanto ai requisiti di aeroilluminazione, e' l'art. 5 del d.m. 5
luglio 1975 a imporre per tutti i locali degli alloggi, a eccezione
di quelli destinati a servizi igienici, disimpegni, corridoi,
vani-scala e ripostigli, una «illuminazione naturale diretta,
adeguata alla destinazione d'uso», e a regolare l'ampiezza della
finestra e la superficie finestrata apribile.
Il ricorrente sostiene che le disposizioni riguardanti l'altezza
minima e i requisiti di aeroilluminazione, pur contenute in una fonte
regolamentare, rappresentino diretta attuazione degli artt. 218, 344
e 345 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del
testo unico delle leggi sanitarie) e si configurino come «limiti
invalicabili nel rilascio dell'abitabilita'», proprio perche' sono
improntate a finalita' di «tutela della salute e sicurezza degli
ambienti».
Poste tali premesse, il ricorrente ravvisa la violazione
dell'art. 32 Cost., «per contrasto con i parametri interposti
rappresentati dalle citate disposizioni del D.M. 5 luglio 1975» e
dell'art. 117, terzo comma, Cost., sul presupposto che le
disposizioni impugnate travalichino «il limite dei principi
fondamentali dettati dallo Stato a tutela della salute e del governo
del territorio».
6.3.- Occorre esaminare le eccezioni preliminari formulate dalla
Regione Liguria.
6.3.1.- Ad avviso della parte resistente, le questioni sarebbero
inammissibili.
La normativa statale invocata dalla parte ricorrente non sarebbe
idonea, in quanto contenuta in una fonte regolamentare, «a supportare
la dedotta violazione dell'assetto delle competenze legislative come
delineato dalla Costituzione».
Ne' si potrebbe sostenere che le previsioni regolamentari
rappresentino diretta attuazione degli artt. 218, 344 e 345 del r.d.
n. 1265 del 1934.
Quanto agli artt. 218 e 344 del r.d. n. 1265 del 1934, essi si
limiterebbero, rispettivamente, a individuare le materie dei
regolamenti di igiene e sanita' e a disciplinare la procedura per
l'approvazione di tali regolamenti.
L'art. 345 del r.d. n. 1265 del 1934, d'altro canto, pur
imponendo la conformita' dei regolamenti citati alle disposizioni
ministeriali, attribuirebbe a tali disposizioni il rango di «mere
istruzioni di massima», inidonee, in quanto tali, a enunciare
«principi fondamentali, inderogabili da parte delle Regioni
nell'esercizio della potesta' legislativa concorrente».
Peraltro, le disposizioni regolamentari potrebbero vincolare le
Regioni, soltanto quando siano dettate dallo Stato nelle materie in
cui lo stesso e' titolare di competenza legislativa esclusiva.
Il vaglio di conformita' all'art. 32 Cost. potrebbe riguardare
soltanto la normativa in concreto adottata dal legislatore regionale.
Inammissibile sarebbe l'impugnazione dell'art. 3, comma 3, della
legge reg. n. 30 del 2019, in quanto carente di ogni supporto
argomentativo in merito ai profili di contrasto con i parametri
costituzionali invocati.
6.3.2.- Le eccezioni preliminari non meritano di essere accolte.
6.3.2.1.- Questa Corte ha affermato di recente, nel respingere
analoga eccezione di inammissibilita' (sentenza n. 54 del 2021, punto
2.1. del Considerato in diritto), che gli atti statali di normazione
secondaria possono vincolare la normativa regionale di dettaglio
nelle materie di competenza legislativa concorrente, quando
definiscano e specifichino, in un ambito contraddistinto da un
rilevante coefficiente tecnico, il precetto posto dalla normativa
primaria e formino cosi' una unita' inscindibile con le previsioni di
tale normativa.
Le prescrizioni del d.m. 5 luglio 1975, come integrate dal d.m.
26 giugno 2015 con specifico riguardo alle altezze interne,
presentano una evidente natura tecnica. Adottate previo parere del
Consiglio superiore di sanita', esse fanno corpo unico con quanto
sancisce l'art. 218 del r.d. n. 1265 del 1934, che demanda al
Ministro competente il potere di emanare «le istruzioni di massima»,
affinche' i «regolamenti locali di igiene e sanita'» assicurino, tra
l'altro, «che nelle abitazioni: a) non vi sia difetto di aria e di
luce».
Legate da un nesso evidente alla normativa primaria e chiamate a
specificarne sul versante tecnico i precetti generali, le previsioni
contenute nella fonte regolamentare sono idonee a esprimere principi
fondamentali, vincolanti per la normativa di dettaglio adottata dalla
Regione Liguria.
6.3.2.2.- Sorretta da adeguata motivazione, e pertanto
ammissibile, e' anche la censura di violazione dell'art. 32 Cost. Il
ricorrente argomenta che la normativa regolamentare mira a
salvaguardare la salubrita' e l'abitabilita' degli ambienti ed e'
dunque inscindibilmente connessa con l'attuazione dell'art. 32 Cost.
6.3.2.3.- Ammissibile e' anche il motivo di ricorso riguardante
l'art. 3, comma 3, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019,
previsione che si correla all'impugnato art. 3, comma 2, della
medesima legge regionale e disciplina le modalita' con le quali si
puo' assicurare il rispetto dei parametri di aeroilluminazione e di
altezza minima interna.
Dal punto di vista del ricorrente, tali parametri si
discosterebbero dalle prescrizioni della normativa statale e,
pertanto, anche la normativa sulle modalita' utili ad assicurarne il
rispetto sarebbe affetta dai medesimi vizi di illegittimita'
costituzionale.
6.4.- La questione, promossa con riguardo all'art. 3, comma 2,
secondo periodo, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019, e' fondata.
6.4.1.- Le previsioni in tema di altezze interne degli edifici,
dettate dal d.m. 5 luglio 1975, si prefiggono di salvaguardare le
condizioni di abitabilita' e di agibilita' degli edifici e
rappresentano diretta attuazione delle prescrizioni stabilite dal
r.d. n. 1265 del 1934, fonte normativa di rango primario (Consiglio
di Stato, sezione seconda, sentenza 23 dicembre 2020, n. 8289). La
norma secondaria attua e specifica l'imperativo contenuto nella norma
primaria e ne definisce il contenuto minimo inderogabile, dal quale
la verifica dell'abitabilita' non puo' prescindere (Consiglio di
Stato, sezione sesta, sentenza 26 marzo 2021, n. 2575).
L'inderogabilita' dei requisiti di altezza minima, ribadita da
questa Corte (sentenza n. 256 del 1996) nello scrutinio della
disciplina del condono (art. 35 della legge 28 febbraio 1985, n. 47,
recante «Norme in materia di controllo dell'attivita'
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie»), risponde a esigenze di tutela della salubrita' degli
ambienti e della salute delle persone che vi dimorano.
Le prescrizioni riguardanti l'altezza interna degli edifici, al
pari dei parametri di aeroilluminazione, perseguono l'essenziale
finalita' di conformare l'attivita' edilizia e, in tale ambito,
apprestano misure volte anche a garantire il diritto alla salute nel
contesto dell'abitazione, spazio di importanza vitale nell'esistenza
di ogni persona. Tali prescrizioni si configurano, pertanto, come
principi fondamentali nella materia «governo del territorio»,
vincolanti per la legislazione regionale di dettaglio.
6.4.2.- Nel fissare requisiti di altezza interna inferiori a
quelli prescritti dalla fonte statale, la normativa regionale si pone
in contrasto con il richiamato principio fondamentale.
6.4.2.1.- Non serve invocare - come fa la parte resistente - la
circostanza che altre leggi regionali che hanno fissato requisiti
analoghi non siano state impugnate. Tale circostanza e' ininfluente e
non offre argomenti decisivi a sostegno dell'infondatezza delle
questioni promosse.
6.4.2.2.- Non inducono a diverse conclusioni le affermazioni
della sentenza di questa Corte n. 245 del 2018, richiamata a piu'
riprese dalla Regione Liguria negli scritti difensivi.
Tale pronuncia non ha analizzato il tema della compatibilita'
delle previsioni della legge della Regione Abruzzo 1° agosto 2017, n.
40 (Disposizioni per il recupero del patrimonio edilizio esistente.
Destinazioni d'uso e contenimento dell'uso del suolo, modifiche alla
legge regionale n. 96/2000 ed ulteriori disposizioni) con la
normativa inderogabile posta dal d.m. 5 luglio 1975.
La legge abruzzese, finalizzata a promuovere il recupero di vani
e locali accessori e di vani e locali seminterrati, nell'ottica di
uno sviluppo sostenibile e del contenimento del consumo di suolo, e'
stata scrutinata da questa Corte in riferimento a diversi profili,
attinenti, in particolare, alla normativa di principio del testo
unico dell'edilizia, che assegna ai Comuni la disciplina
dell'attivita' edilizia (art. 2), attribuisce ai Comuni la potesta'
pianificatoria urbanistica (artt. 4 e 7) e individua l'attivita'
edilizia realizzabile in assenza degli strumenti urbanistici (art.
9).
6.4.2.3.- Quanto alla sentenza di questa Corte n. 54 del 2021,
menzionata dalla difesa regionale nel corso della discussione
all'udienza pubblica, essa si confronta espressamente con le
prescrizioni del d.m. 5 luglio 1975, per affermarne
l'inapplicabilita' alla speciale normativa in tema di sottotetti.
La pronuncia ricordata, tuttavia, non collima con la fattispecie
oggi sottoposta al vaglio di questa Corte.
La ratio decidendi della sentenza citata si fonda sulla
«peculiare morfologia» dei sottotetti e non puo' essere estesa
all'eterogenea categoria degli immobili disciplinati dalla
disposizione impugnata. Quest'ultima include locali accessori e
pertinenze e, per tale vasta gamma di immobili, che non risultano
accomunati da caratteristiche e morfologie peculiari, di per se'
incompatibili per la loro conformazione con l'osservanza integrale
dei limiti di altezza interna, non puo' che imporsi la forza cogente
delle disposizioni invocate come parametro interposto.
Dettate a salvaguardia della salubrita' degli ambienti e della
salute di chi li abita e calibrate anche sulla specificita' dei
diversi locali abitativi e del contesto in cui sorgono, tali
disposizioni rispondono a scelte statali, che non possono essere
vanificate dalla disciplina regionale di dettaglio.
6.4.3.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 2, secondo periodo, della legge
reg. Liguria n. 30 del 2019.
Restano assorbite le censure di violazione degli artt. 32 e 117,
terzo comma, Cost., quest'ultimo evocato con riferimento al contrasto
con i principi fondamentali nella materia di legislazione concorrente
«tutela della salute».
6.4.4.- Non sono, per contro, fondate le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 3, della legge reg.
Liguria n. 30 del 2019.
6.4.4.1.- Quanto all'altezza minima interna, la previsione che
impone di assicurarne il rispetto anche con opere edilizie che
possono interessare i prospetti del fabbricato o mediante
l'installazione di impianti e attrezzature tecnologiche deve ora
essere letta alla luce dell'appena pronunciata declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2, secondo periodo,
della legge reg. Liguria n. 30 del 2019.
I requisiti di altezza interna sono ora quelli imposti dalla
normativa statale, illegittimamente derogati dalla disciplina
regionale dichiarata costituzionalmente illegittima. Pertanto, non si
ravvisa il denunciato contrasto e la questione non e' fondata.
6.4.4.2.- Anche la questione concernente i parametri di
aeroilluminazione non e' fondata.
Il legislatore regionale non deroga all'art. 5 del d.m. 5 luglio
1975. Tale previsione, richiamata dal ricorrente, impone per tutti i
locali degli alloggi una illuminazione naturale diretta, adeguata
alla destinazione d'uso e detta anche una disciplina di dettaglio
sull'ampiezza delle finestre e sul fattore luce diurna da garantire.
Non sussiste, pertanto, il contrasto con la normativa statale di
principio che il ricorrente ha censurato.
Da tali rilievi discende la non fondatezza delle questioni
promosse.
7.- Con il quinto motivo di ricorso, il ricorrente impugna, in
riferimento all'art. 3 Cost., l'art. 4, comma 3, della legge reg.
Liguria n. 30 del 2019, poi censurato, con il ricorso di cui al reg.
ric. n. 41 del 2020, nella formulazione modificata dall'art. 24,
comma 3, della legge reg. Liguria n. 1 del 2020.
7.1.- Nell'originaria formulazione la disposizione impugnata
stabilisce che la legge regionale si applichi «agli immobili
esistenti o per la cui costruzione sia gia' stato conseguito il
titolo abilitativo edilizio o l'approvazione dell'eventuale programma
integrato di intervento richiesto alla data di approvazione della
delibera del Consiglio comunale di cui al comma 1».
Si tratta della delibera con cui il Consiglio comunale,
«limitatamente al riutilizzo di locali contigui alla strada
pubblica», puo' individuare «parti del proprio territorio nelle quali
non trovano applicazione le disposizioni» della legge in esame,
riguardanti il «riutilizzo per l'uso residenziale dei locali
accessori e di pertinenze di un fabbricato, anche collocati in piani
seminterrati», e puo' altresi' determinare «specifici ambiti del
territorio comunale nei quali, in presenza di fenomeni di risalita
della falda, e' esclusa la possibilita' di riutilizzo dei locali
accessori e delle pertinenze di un fabbricato collocate in piani
seminterrati».
Le previsioni della legge reg. Liguria n. 30 del 2019 si
applicano agli immobili realizzati successivamente, decorsi cinque
anni dall'ultimazione dei lavori.
7.2.- Il motivo di ricorso verte sull'asserita applicazione
retroattiva delle deroghe previste dalla legge regionale «ad immobili
per la cui costruzione sia gia' stato conseguito il titolo
abilitativo edilizio o l'approvazione dell'eventuale programma
integrato di intervento».
Ad avviso del ricorrente, il «carattere innovativo, con efficacia
retroattiva» della previsione censurata «potrebbe rendere legittime
condotte che, non considerate tali al momento della loro
realizzazione (perche' non conformi agli strumenti urbanistici di
riferimento), lo divengono per effetto dell'intervento successivo del
legislatore». Si determinerebbe cosi' la «regolarizzazione ex post di
opere che, al momento della loro realizzazione, erano in contrasto
con gli strumenti urbanistici di riferimento».
La previsione retroattiva dell'art. 4, comma 3, della legge reg.
Liguria n. 30 del 2019 sarebbe sprovvista di «un'adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza» e lederebbe in
maniera arbitraria «l'affidamento che la collettivita' ripone nella
sicurezza giuridica», meritevole di particolare tutela «[n]ella
specifica materia urbanistica».
Alla luce di tali rilievi, il ricorrente prospetta il contrasto
con il principio di ragionevolezza enunciato dall'art. 3 Cost.
7.3.- Il medesimo contrasto e' denunciato dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso di cui al reg. ric. n. 41 del
2020, con riguardo all'art. 4, comma 3, della legge reg. Liguria n.
30 del 2019, nella formulazione modificata dall'art. 24, comma 3,
della legge reg. Liguria n. 1 del 2020.
La disposizione impugnata, nella versione oggi vigente, prevede
l'applicazione della legge reg. Liguria n. 30 del 2019 «ai locali,
alle pertinenze e agli immobili, come definiti all'articolo 1,
esistenti alla data della sua entrata in vigore o per la cui
costruzione sia stato conseguito il titolo abilitativo edilizio prima
della data di approvazione della deliberazione del Consiglio comunale
di cui al comma 1».
Le modifiche apportate dalla legge reg. Liguria n. 1 del 2020
hanno soppresso il richiamo all'approvazione del programma integrato
di intervento.
7.4.- Il ricorrente evidenzia che l'eliminazione del richiamo al
programma integrato di intervento non sana i vizi di illegittimita'
costituzionale dedotti con il ricorso di cui al reg. ric. n. 35 del
2020.
Difatti, la portata derogatoria della disciplina sarebbe pur
sempre «estesa con valenza retroattiva agli immobili gia' abilitati»
e sacrificherebbe in modo arbitrario l'affidamento «dei
controinteressati che si sono determinati sulla base dell'assetto
normativo previgente».
7.5.- Le questioni, promosse con riguardo alla versione
originaria e a quella oggi vigente dell'art. 4, comma 3, della legge
reg. Liguria n. 30 del 2019, possono essere esaminate in una
prospettiva unitaria, poiche' identiche sono le argomentazioni
addotte dal ricorrente e dalla Regione Liguria e identiche sono le
censure.
7.6.- Occorre, in primo luogo, esaminare le eccezioni preliminari
formulate dalla Regione Liguria.
7.6.1.- Con riguardo all'originaria formulazione dell'art. 4,
comma 3, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019, impugnata con il
ricorso di cui al reg. ric. n. 35 del 2020, la parte resistente ha
eccepito l'improcedibilita' delle censure. La disposizione sarebbe
stata tempestivamente modificata dall'art. 24, comma 3, della legge
reg. Liguria n. 1 del 2020 e, pertanto, si potrebbe escludere, con
ogni verosimiglianza, che nel frattempo essa abbia ricevuto concreta
applicazione.
Da tali considerazioni si potrebbe evincere, nella prospettiva
della parte resistente, il sopravvenuto venir meno dell'interesse al
ricorso.
7.6.2.- L'eccezione non puo' essere accolta.
L'art. 4, comma 3, della legge reg. Liguria n. 30 del 2019,
nell'originaria versione, che includeva anche il richiamo al
programma integrato di intervento, e' entrato in vigore il 15 gennaio
2020. La legge regionale, difatti, e' stata pubblicata il 31 dicembre
2019 sul Bollettino Ufficiale della Regione, n. 19, parte prima, e,
in difetto di disposizioni di segno diverso, e' entrata in vigore il
quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione, in base alle
previsioni dell'art. 49, comma 2, della legge statutaria 3 maggio
2005, n. 1, recante «Statuto della Regione Liguria».
Quanto alla legge reg. Liguria n. 1 del 2020, che ha modificato
la disposizione previgente e ha abrogato la previsione riguardante il
programma integrato di intervento, e' stata pubblicata il 12 febbraio
2020 sul Bollettino Ufficiale della Regione, n. 1, parte prima, ed e'
dunque entrata in vigore il 27 febbraio 2020, quindicesimo giorno
successivo alla pubblicazione.
La vigenza della norma per un apprezzabile arco di tempo - dal 15
gennaio 2020 al 27 febbraio 2020 - non avvalora la sua mancata
applicazione. Peraltro, nel regolare l'ambito di applicazione della
nuova normativa, le previsioni impugnate producono effetti immediati
e la parte resistente non ha allegato elementi circostanziati a
sostegno della mancata applicazione nel periodo, non trascurabile, di
vigenza.
Ne' tale sopravvenuta carenza di interesse si puo' desumere in
maniera univoca dal contegno della parte ricorrente, che ha mostrato
di coltivare l'impugnazione anche con riguardo all'originaria
formulazione dell'art. 4, comma 3, della legge reg. Liguria n. 30 del
2019.
7.6.3.- Con riguardo alla vigente formulazione della disposizione
impugnata, la parte resistente ha eccepito l'inammissibilita' in
ragione della genericita' delle argomentazioni svolte nel ricorso.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, in particolare, si
sarebbe limitato a escludere la natura satisfattiva delle innovazioni
e a configurare una lesione dell'affidamento, senza offrire,
tuttavia, argomenti persuasivi.
7.6.4.- Neppure tale eccezione puo' essere accolta.
Il ricorrente ha osservato che le sopravvenienze non hanno inciso
sul nucleo precettivo della disposizione impugnata e non hanno posto
rimedio al vulnus denunciato, che non risiede nell'inclusione del
programma integrato di intervento, ma nella paventata
regolarizzazione di abusi preesistenti.
Quanto alla lesione dell'affidamento, la parte ricorrente ha
mostrato di evincerla dalla natura retroattiva della disposizione e
ha svolto - anche a tale riguardo - un'argomentazione adeguata, che
consente di cogliere il senso delle censure.
I rilievi del ricorso non presentano, pertanto, le lacune
segnalate dalla difesa regionale a sostegno dell'eccezione di
inammissibilita'.
7.7.- Le questioni promosse con riguardo all'originaria e
all'odierna formulazione della disposizione impugnata non sono
fondate.
7.7.1.- Le censure di irragionevolezza, per arbitraria lesione di
un affidamento meritevole di tutela, si incentrano sulla premessa che
la disposizione impugnata, con la sua valenza retroattiva,
regolarizzi gli abusi preesistenti.
7.7.2.- Tale regolarizzazione deve essere esclusa, alla luce del
dato letterale della normativa impugnata e delle finalita' che la
ispirano.
7.7.2.1.- Nel promuovere il riutilizzo - per vari scopi - di
locali accessori e di pertinenze di un fabbricato, anche collocati in
piani seminterrati, e di immobili, anche diruti, non utilizzati da
almeno cinque anni, la legge reg. Liguria n. 30 del 2019 pone come
requisito imprescindibile la legittima realizzazione o la regolare
legittimazione alla data di entrata in vigore della legge (art. 1,
comma 3, della legge regionale citata, per i locali accessori e le
pertinenze, e comma 4, per gli immobili non utilizzati).
Il legislatore regionale estende, inoltre, le misure di incentivo
anche agli immobili per la cui costruzione sia stato gia' conseguito
il titolo abilitativo edilizio - o, nella versione previgente, sia
stato approvato il programma integrato di intervento - prima della
delibera del Consiglio comunale che individua le aree escluse, per
esigenze di particolare tutela, dall'applicazione della legge.
Gli interventi disciplinati dal legislatore regionale riguardano
dunque immobili legittimamente assentiti o comunque immobili per i
quali si e' positivamente concluso il vaglio dell'amministrazione che
conduce al rilascio del titolo abilitativo o alla conclusione del
programma integrato di intervento.
Alla luce del suo inequivocabile tenore letterale la disposizione
impugnata non si risolve, quindi, nella regolarizzazione degli abusi
gia' perpetrati.
7.7.2.2.- Tale asserita regolarizzazione e' contraddetta anche
dalla considerazione delle finalita' perseguite dalla normativa in
esame.
Essa si prefigge, all'art. 1, comma 1, della legge reg. Liguria
n. 30 del 2019, di promuovere gli interventi di riutilizzo, «con
l'obiettivo di incentivare il riuso del patrimonio edilizio esistente
e ridurre il consumo di suolo» e, secondo i principi generali (art.
11 delle disposizioni preliminari al codice civile), dispone per
l'avvenire e si applica dunque alle opere ancora da realizzare.
Esula dalla finalita' di una disciplina cosi' congegnata la
regolarizzazione di preesistenti condotte abusive, che non potrebbero
essere ricondotte - da un punto di vista sia semantico sia
finalistico - agli interventi di riutilizzo che il legislatore
regionale intende favorire con misure mirate (negli stessi termini,
per una fattispecie e per censure in gran parte analoghe, sentenza n.
118 del 2021, punto 3.2.1. del Considerato in diritto).
7.7.3.- La fattispecie sottoposta all'odierno scrutinio di
costituzionalita' non puo' essere assimilata, pertanto, a quella
esaminata nella sentenza n. 73 del 2017, che il ricorrente richiama a
fondamento delle censure.
Con la pronuncia indicata, questa Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di alcune disposizioni della legge
della Regione Basilicata 4 marzo 2016, n. 5 (Collegato alla Legge di
stabilita' regionale 2016), che, dietro lo schermo
dell'interpretazione autentica, avevano legittimato retroattivamente
interventi difformi dagli strumenti urbanistici vigenti al momento
della loro realizzazione, in contrasto con il principio della doppia
conformita'.
Alle stesse conclusioni questa Corte e' giunta nella sentenza n.
70 del 2020, con riguardo all'art. 2 della legge della Regione Puglia
17 dicembre 2018, n. 59, recante «Modifiche e integrazioni alla legge
regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a
sostegno dell'attivita' edilizia e per il miglioramento della
qualita' del patrimonio edilizio residenziale)».
Anche in tale ipotesi la previsione impugnata, nel dichiarato
intento di fornire l'interpretazione autentica della disciplina
previgente, presentava nondimeno una portata innovativa, tale da
rendere irragionevolmente legittime, in virtu' della sua efficacia
retroattiva, condotte che tali non erano allorche' erano state
attuate. Per questa via, il legislatore regionale aveva introdotto in
maniera surrettizia una sanatoria, in contrasto con il principio
fondamentale della doppia conformita'.
La disposizione impugnata nell'odierno giudizio, per contro, si
applica agli interventi di riutilizzo successivi alla sua entrata in
vigore, a condizione che riguardino immobili legittimamente
realizzati o che sia stata vagliata la conformita' alla normativa
edilizia, con il rilascio del titolo abilitativo o l'approvazione del
programma integrato di intervento.
Essa delimita in senso restrittivo i presupposti degli interventi
di riutilizzo che intende promuovere, senza introdurre alcuna
sanatoria extra ordinem delle irregolarita' preesistenti.
8.- Con ricorso iscritto al reg. ric. n. 41 del 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri censura, in riferimento agli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), l'art. 8, comma 1, lettera
b), della legge reg. Liguria n. 1 del 2020, che ha sostituito l'art.
12, comma 2, della legge della Regione Liguria 5 aprile 2012, n. 10
(Disciplina per l'esercizio delle attivita' produttive e riordino
dello sportello unico).
8.1.- In virtu' della disposizione impugnata, gli interventi di
ristrutturazione edilizia, di nuova costruzione e di sostituzione
edilizia, finalizzati all'ampliamento degli «insediamenti produttivi
esistenti destinati ad attivita' artigianali, industriali, agricole
ed agrituristiche, ad alberghi tradizionali, a strutture turistico
ricettive e ad attivita' socio-assistenziali e commerciali, con
esclusione delle grandi strutture di vendita», non possono essere
cumulati con «gli ampliamenti consentiti dagli strumenti urbanistici
comunali entro soglie percentuali predeterminate» e possono essere
realizzati, mediante il procedimento unico disciplinato dall'art. 10
della legge reg. Liguria n. 10 del 2012, «anche in deroga alla
disciplina dei piani urbanistici e territoriali vigenti e/o operanti
in salvaguardia».
La legge regionale fa salvo in ogni caso «il rispetto della
dotazione dei parcheggi pertinenziali previsti dalla disciplina
urbanistico comunale, nonche' della dotazione di opere di
urbanizzazione primaria e/o secondaria per il soddisfacimento degli
standard urbanistici necessari».
8.2.- Il ricorrente assume che «la deroga generalizzata agli
strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale, anche se
operanti in salvaguardia», in mancanza di «prescrizioni che impongano
comunque il rispetto delle norme contenute nella Parte II del Codice
dei Beni Culturali e del Paesaggio, o in ogni caso del piano
paesaggistico sovraordinato», invada «la sfera di potesta'
legislativa dello Stato in materia di tutela dei beni culturali e del
paesaggio, come esercitata con gli articoli 20 e 21 del Codice di
settore, e con le norme dello stesso Codice che impongono la
pianificazione congiunta (artt. 135, 143 e 145)».
In violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., la
disciplina regionale in esame incentiverebbe «l'ampliamento
generalizzato dei complessi immobiliari in deroga agli strumenti
pianificatori», senza salvaguardare l'applicazione della normativa
statale riguardante i beni sottoposti a tutela.
La disposizione impugnata finirebbe cosi' per «svuotare la
funzione propria del piano paesaggistico», chiamato a «dettare, per
ciascuna area tutelata, le prescrizioni del caso, le trasformazioni
compatibili e quelle vietate, nonche' le condizioni delle eventuali
trasformazioni», e infrangerebbe l'obbligo di pianificazione
congiunta tra Stato e Regioni.
Sarebbe violato anche l'art. 9 Cost., «che attribuisce allo Stato
la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico».
8.3.- La Regione Liguria ha eccepito, in linea preliminare,
l'inammissibilita' delle questioni promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri.
8.3.1.- La disposizione impugnata non avrebbe innovato la
disciplina degli interventi di ampliamento, gia' dettata dall'art. 12
della legge reg. Liguria n. 10 del 2012.
La previsione che il ricorrente reputa lesiva della competenza
legislativa esclusiva dello Stato e dell'art. 9 Cost. sarebbe dunque
«in vigore dal 2012» e non sarebbe stata introdotta dalla legge reg.
Liguria n. 1 del 2020, che avrebbe soltanto raccordato la normativa
previgente con il nuovo procedimento unico. Questi rilievi
indurrebbero a ritenere la questione inammissibile.
8.3.2.- L'eccezione deve essere disattesa.
Nell'adeguare la disciplina dell'ampliamento degli insediamenti
produttivi al procedimento autorizzatorio unico regionale (art. 10
della legge reg. Liguria n. 10 del 2012), la legislazione ligure
conferma la deroga agli strumenti urbanistici, gia' contemplata dalla
normativa previgente.
Tale circostanza, tuttavia, non preclude l'esame del merito, in
quanto nei giudizi in via principale non opera l'istituto
dell'acquiescenza e - nella prospettiva del ricorrente - la
disposizione oggi sottoposta al vaglio di questa Corte reitera la
lesione insita nella disciplina anteriore (fra le molte, sentenze n.
25 del 2021, punto 17 del Considerato in diritto, e n. 106 del 2020,
punto 2.1. del Considerato in diritto).
Sussiste, pertanto, l'interesse a ricorrere contro una disciplina
che riproduce l'originario contenuto lesivo in un sistema peraltro
contraddistinto da un nuovo e peculiare procedimento autorizzatorio.
8.4.- Le questioni, promosse nei confronti dell'art. 8, comma 1,
lettera b), della legge reg. Liguria n. 1 del 2020, possono essere
scrutinate nel merito.
Esse non sono fondate, nei termini di seguito precisati.
8.4.1.- Il ricorrente muove dall'assunto che la disposizione
impugnata, nel derogare in via generale agli strumenti di
pianificazione urbanistica e territoriale, non imponga il rispetto
delle prescrizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio e
cosi' consenta l'ampliamento anche di complessi immobiliari
sottoposti a vincolo. Una disciplina cosi' congegnata svilirebbe il
ruolo essenziale del Piano paesaggistico, frutto di una elaborazione
congiunta tra lo Stato e le Regioni.
8.4.2.- La disposizione impugnata ben puo' essere, tuttavia,
interpretata in termini compatibili col dettato costituzionale.
8.4.2.1.- La deroga prevista dal novellato art. 12, comma 2,
della legge reg. Liguria n. 10 del 2012 e' circoscritta alla
pianificazione urbanistica e, peraltro, anche in tale ambito, non ha
un'estensione indeterminata, come si evince dalle indicazioni del
comma 1, che valgono a delimitarne l'ampiezza. E' prescritto, in
termini generali, il rispetto della «destinazione d'uso prevista
dalla pianificazione urbanistica comunale» (lettera b), e delle
«distanze minime dalle costruzioni esistenti stabilite dalla
strumentazione urbanistica comunale o dalla vigente legislazione in
materia» (lettera d).
Alla luce del dato testuale, la deroga censurata non investe la
disciplina di tutela prevista nel codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Il fatto che tale disciplina, provvista di valenza generale e di
autonoma forza precettiva, non sia richiamata, non comporta una
deroga implicita, per le ragioni gia' illustrate nei punti 5.4.3.1. e
5.4.3.2. nello scrutinio dell'art. 3, comma 1, della legge reg.
Liguria n. 30 del 2019.
8.4.2.2.- Anche il contesto complessivo, in cui la disposizione
impugnata si colloca, avvalora tali conclusioni.
In una prospettiva di piu' efficace tutela, il legislatore
regionale si e' premurato di salvaguardare anche la «conformita' con
la disciplina del Piano Territoriale di Coordinamento Paesistico»,
deputato a svolgere la funzione di pianificazione del paesaggio nelle
more dell'approvazione del Piano paesaggistico (art. 12, comma 1,
lettera e, della legge reg. Liguria n. 10 del 2012).
Nella fattispecie ora sottoposta allo scrutinio di questa Corte
non si ravvisa quella deroga alle prescrizioni del Piano territoriale
di coordinamento paesistico, che e' a fondamento della declaratoria
di illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, della legge
reg. Liguria n. 30 del 2019.
La legge regionale citata ha dettato ulteriori previsioni di
dettaglio, allo scopo di preservare i valori ambientali e
paesaggistici. A tali finalita' si ispirano, in particolare, la
salvaguardia delle alberature di pregio presenti nell'area di
intervento (lettera f), la messa a dimora di alberature di alto fusto
«negli ampliamenti degli insediamenti industriali ed artigianali,
lungo i confini a contatto con insediamenti a destinazione d'uso
diversa da quella produttiva» (lettera g), l'obbligo di assicurare
«un armonico inserimento rispetto alla costruzione esistente» per gli
ampliamenti degli alberghi tradizionali, delle strutture turistico
ricettive e delle strutture socio-assistenziali (lettera h),
l'obbligo di rispettare «le tipologie edilizie degli edifici
esistenti» con riguardo agli ampliamenti degli edifici adibiti alle
attivita' di agriturismo (lettera i).
8.4.3.- La disciplina regionale, intesa alla luce di tutte le
previsioni in cui si articola, non si risolve nell'indistinta
approvazione degli interventi di ampliamento di beni vincolati, in
contrasto con i principi enunciati dall'art. 9 Cost., e non entra in
conflitto con il Piano paesaggistico e con le regole che presiedono
alla sua elaborazione congiunta, nel quadro della competenza
legislativa esclusiva statale sancita dall'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
Nei termini indicati, pertanto, la questione non e' fondata.