ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 46, comma
2, della legge della Regione Siciliana 28 dicembre 2004, n. 17
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2005), promosso
dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
staccata di Catania, nel procedimento vertente tra F. S. e la
Soprintendenza per i beni culturali ed ambientali di Messina e altro,
con ordinanza del 10 dicembre 2019, iscritta al n. 44 del registro
ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 21, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione di F. S.;
udita nell'udienza pubblica del 22 giugno 2021 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
udito l'avvocato Salvatore Santonocito per F. S., in collegamento
da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della
Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 23 giugno 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
staccata di Catania, con ordinanza depositata il 10 dicembre 2019, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 46,
comma 2, della legge della Regione Siciliana 28 dicembre 2004, n. 17
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2005), in
riferimento agli artt. 3, 9 e 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, nonche' all'art. 14, lettera n), del decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito nella legge costituzionale 26 febbraio
1948, quest'ultimo in relazione all'art. 146 del decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
L'art. 46 dispone quanto segue: «1. Le autorizzazioni ad eseguire
opere in zone soggette a vincolo paesistico o su immobili di
interesse storico-artistico sono rilasciate o negate, ove non
regolamentate da norme specifiche dalle competenti Soprintendenze
entro il termine perentorio di 120 giorni. 2. Le competenti
Soprintendenze possono interrompere i termini dei 120 giorni
solamente una volta per la richiesta di chiarimenti o integrazioni.
Alla presentazione della documentazione richiesta gli uffici avranno
l'obbligo entro i successivi 60 giorni di esprimere un proprio
parere. Trascorso il termine perentorio di cui sopra si intende reso
in senso favorevole».
1.1.- Il rimettente riferisce che il giudizio a quo e' stato
promosso da un privato contro la Soprintendenza per i beni culturali
e ambientali di Messina e contro l'Assessorato regionale ai beni
culturali e all'identita' siciliana, al fine di chiedere
l'annullamento dell'autorizzazione paesaggistica del 4 gennaio 2017,
n. 39, emessa dal Dipartimento regionale dei beni culturali e
dell'identita' siciliana - Soprintendenza per i beni culturali e
ambientali di Messina. F. S., proprietario di un terreno nel Comune
di Taormina, il 24 aprile 2013 aveva chiesto alla Soprintendenza un
parere (recte: autorizzazione) per realizzare un complesso edilizio
turistico. Il procedimento veniva sospeso perche' la Soprintendenza
aveva chiesto ulteriore documentazione, depositata l'11 maggio 2016.
In seguito, veniva rilasciata l'autorizzazione paesaggistica del 4
gennaio 2017, n. 39, che, ritenuta insoddisfacente da F. S., veniva
da questi impugnata, fra l'altro per «violazione di legge per
formazione del silenzio assenso», dal momento che sulla sua richiesta
di autorizzazione paesaggistica si sarebbe formato il
silenzio-assenso il 10 luglio 2016, ai sensi dell'art. 46, comma 2,
della legge reg. Sicilia n. 17 del 2004.
Il TAR rimettente si sofferma sulla sussistenza dell'interesse al
ricorso di F. S., per la «notevole differenza» tra l'oggetto
dell'autorizzazione richiesta e quello dell'autorizzazione
rilasciata.
Il giudice a quo esamina poi il contenuto del citato art. 46,
mettendone in evidenza la formulazione imprecisa e la non agevole
interpretazione. Il rimettente aderisce all'interpretazione emersa in
alcune pronunce del giudice amministrativo (citate nell'ordinanza),
secondo le quali il silenzio-assenso si forma o una volta decorso il
termine di 120 giorni in assenza di richiesta di integrazione (in
base al comma 1), o una volta decorso il termine di 60 giorni dal
deposito della documentazione richiesta (in base al comma 2). Cio'
premesso, il TAR ritiene condivisibile la tesi del ricorrente secondo
cui, in virtu' del citato art. 46, comma 2, sulla sua istanza di
autorizzazione si sarebbe formato il silenzio-assenso, giacche',
anche a volerne far risalire la decorrenza alla data di consegna
dell'ulteriore documentazione (11 maggio 2016), il termine di 60
giorni di cui all'art. 46, comma 2, era gia' scaduto al momento di
adozione del provvedimento impugnato (4 gennaio 2017).
Secondo il giudice a quo, la presenza di un'«autorizzazione per
silentium» e la mancanza di una sua preliminare rimozione con atto di
autotutela inciderebbero sulla legittimita' dell'autorizzazione
rilasciata, con conseguente accoglimento del ricorso. Cio' renderebbe
rilevanti i dubbi di legittimita' costituzionale concernenti l'art.
46, comma 2, della legge reg. Sicilia n. 17 del 2004.
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, in primo luogo il
rimettente ritiene che la Regione Siciliana, pur dotata di potesta'
legislativa primaria nelle materie «turismo, vigilanza alberghiera e
tutela del paesaggio; conservazione delle antichita' e delle opere
artistiche», ai sensi dell'art. 14, lettera n), dello statuto
speciale, abbia violato il limite delle norme di grande riforma
economico-sociale. Rileva, inoltre, che la «tutela dell'ambiente»
ricade nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Il TAR riporta il contenuto dell'art. 146 del d.lgs. n. 42 del
2004 (d'ora in avanti: cod. beni culturali), osservando che «la
legislazione statale non prevede alcuna ipotesi di nulla-osta
paesaggistico che possa formarsi per silenzio-assenso». In
particolare, rileva che, in base al comma 9 del citato art. 146,
l'amministrazione competente puo' prescindere dal parere del
soprintendente, se questi non lo rilascia entro 60 giorni dalla
ricezione degli atti, mentre non e' prevista la possibilita' di
prescindere dal provvedimento espresso dell'autorita' competente.
Inoltre, lo stesso art. 146, comma 9, pur prevedendo procedure
semplificate per il rilascio dell'autorizzazione in relazione ad
interventi di lieve entita', tiene ferme le esclusioni di cui agli
artt. 19, comma 1, e 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi), cioe' l'esclusione del
silenzio-assenso nei «procedimenti riguardanti il patrimonio
culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio
idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza,
l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica
incolumita'». Coerentemente, il d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31
(Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi
dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura
autorizzatoria semplificata), contemplerebbe, per gli interventi di
lieve entita', il silenzio-assenso in relazione al parere del
soprintendente ma non per il provvedimento autorizzativo.
Il rimettente riferisce che, secondo la sentenza n. 172 del 2018
di questa Corte, gli artt. 143 e 146 cod. beni culturali sarebbero
norme di grande riforma economico-sociale, e dubita della
legittimita' costituzionale del censurato art. 46, comma 2, non tanto
per la semplice difformita' rispetto alla disciplina statale, quanto
piuttosto per il fatto che la disposizione censurata «determina un
sensibile abbassamento del livello di tutela dei valori paesaggistici
e ambientali rispetto a quello garantito dalle norme nazionali».
Infatti, essa ammetterebbe che l'autorizzazione si formi per effetto
del semplice passaggio del tempo, in assenza di una concreta
valutazione dei valori sopra indicati.
Il TAR ricorda che, per ragioni simili, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 8 della legge della
Regione Siciliana 6 maggio 2019, n. 5 (Individuazione degli
interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a
procedura autorizzatoria semplificata), il cui comma 6 stabilisce
quanto segue: «[t]rascorsi sessanta giorni senza che la
Soprintendenza ai beni culturali ed ambientali abbia adottato il
provvedimento richiesto si forma il silenzio assenso».
Il rimettente ritiene, dunque, non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 46, comma 2, della
legge reg. Sicilia n. 17 del 2004, nella parte in cui prevede il
silenzio-assenso per l'autorizzazione ivi disciplinata, «anziche'
prevedere comunque la necessita' di emissione di un provvedimento
autorizzativo espresso».
1.3.- Inoltre, il TAR dubita della conformita' dell'art. 46,
comma 2, all'art. 9 Cost., in quanto la disposizione in questione
determinerebbe, solo nella Regione Siciliana, «un forte abbassamento
del livello di tutela dei valori paesaggistici e ambientali».
Sottolinea inoltre, da un lato, i limiti che, in base agli artt.
21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990, incontra il
potere di autotutela relativo alle autorizzazioni tacitamente
formatesi, e, dall'altro lato, il «particolare rango che deve essere
riconosciuto alla tutela dell'ambiente e del paesaggio» secondo la
giurisprudenza costituzionale.
1.4.- Infine, la rilevante difformita' tra norme regionali e
norme statali, in relazione al procedimento di autorizzazione
paesaggistica, potrebbe implicare, secondo il rimettente, la
violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,
«non essendo rinvenibile alcuna ragione che possa giustificare una
dequotazione di tale entita' della tutela di quegli stessi valori che
il legislatore nazionale ha inteso tutelare in modo ben piu'
incisivo».
2.- Con memoria depositata il 4 giugno 2020 F. S. si e'
costituito nel giudizio di legittimita' costituzionale.
La parte rileva che la Regione Siciliana ha competenza
legislativa esclusiva, oltre che nelle materie «tutela del paesaggio»
e «conservazione delle antichita' e delle opere artistiche», in
quella dell'«incremento della produzione agricola ed industriale», ai
sensi dell'art. 14, lettera e), dello statuto speciale, e che
pertanto il TAR avrebbe dovuto considerare, nel valutare la
disposizione in questione, il «necessario contemperamento tra
l'aspetto prettamente naturalistico con l'obiettivo di sviluppo
economico e di incremento della produzione lavorativa».
Secondo la parte, poi, sarebbe lo stesso legislatore
costituzionale a consentire che il quadro normativo siciliano possa
differire da quello nazionale, in relazione al rilascio delle
autorizzazioni paesaggistiche, come risulterebbe dall'art. 116, terzo
comma, Cost., che prevede la possibilita' di attribuire «[u]lteriori
forme e condizioni particolari di autonomia» (anche) nella materia di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Infine, la parte rimarca che il TAR avrebbe omesso di considerare
l'art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, che avrebbe previsto «un
generale sistema di silenzio-assenso per nulla osta comunque
denominati di amministrazioni pubbliche [...], il quale e' stato
ritenuto ben applicabile anche in materia di accertamento della
compatibilita' paesaggistica di opere edilizie».
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
staccata di Catania, dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 46, comma 2, della legge della Regione Siciliana 28
dicembre 2004, n. 17 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per
l'anno 2005), in riferimento agli artt. 3, 9 e 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, nonche' all'art. 14, lettera n), del
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), convertito nella legge
costituzionale 26 febbraio 1948, quest'ultimo in relazione all'art.
146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137).
L'art. 46 dispone quanto segue: «1. Le autorizzazioni ad eseguire
opere in zone soggette a vincolo paesistico o su immobili di
interesse storico-artistico sono rilasciate o negate, ove non
regolamentate da norme specifiche dalle competenti Soprintendenze
entro il termine perentorio di 120 giorni. 2. Le competenti
Soprintendenze possono interrompere i termini dei 120 giorni
solamente una volta per la richiesta di chiarimenti o integrazioni.
Alla presentazione della documentazione richiesta gli uffici avranno
l'obbligo entro i successivi 60 giorni di esprimere un proprio
parere. Trascorso il termine perentorio di cui sopra si intende reso
in senso favorevole».
Il TAR censura l'art. 46, comma 2, nella parte in cui prevede il
silenzio-assenso per l'autorizzazione paesaggistica, «anziche'
prevedere comunque la necessita' di emissione di un provvedimento
autorizzativo espresso», per violazione: a) dell'art. 14, lettera n),
dello statuto speciale e dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione all'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 (d'ora in
avanti: cod. beni culturali), in quanto la legislazione statale non
consentirebbe che l'autorizzazione paesaggistica possa formarsi per
silenzio-assenso; b) dell'art. 9 Cost., in quanto la disposizione
censurata determinerebbe «un forte abbassamento del livello di tutela
dei valori paesaggistici e ambientali»; c) dell'art. 3 Cost., in
quanto la rilevante difformita' tra norme regionali e norme statali,
in relazione al procedimento di autorizzazione paesaggistica,
potrebbe implicare la violazione del principio di ragionevolezza,
«non essendo rinvenibile alcuna ragione che possa giustificare una
dequotazione di tale entita' della tutela di quegli stessi valori che
il legislatore nazionale ha inteso tutelare in modo ben piu'
incisivo».
2.- Le questioni sollevate dal TAR sono inammissibili per
irrilevanza.
Il giudice a quo riporta il contenuto dell'art. 146 cod. beni
culturali e dell'art. 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi), osservando che la prima
disposizione «non prevede alcuna ipotesi di nulla-osta paesaggistico
che possa formarsi per silenzio-assenso», e che la seconda esclude il
silenzio-assenso nei «procedimenti riguardanti il patrimonio
culturale e paesaggistico». Inoltre, afferma che l'art. 146 cod. beni
culturali sarebbe norma fondamentale di riforma economico-sociale,
idonea a limitare la potesta' legislativa primaria spettante alla
Regione Siciliana in materia di tutela del paesaggio, ai sensi
dell'art. 14, lettera n), dello statuto speciale. Ravvisando un
contrasto tra l'art. 46, comma 2, della legge reg. Sicilia n. 17 del
2004 e le citate norme statali, il rimettente ne deduce
l'illegittimita' costituzionale.
Il TAR omette, pero', di considerare la collocazione cronologica
della disposizione censurata e delle norme interposte evocate e, di
conseguenza, di affrontare la questione della vigenza della prima.
Occorre esaminare, in primo luogo, il rapporto tra la
disposizione censurata e l'art. 20, comma 4, della legge n. 241 del
1990. Il testo originario di tale norma rinviava ad un regolamento
successivo l'individuazione dei procedimenti soggetti al
silenzio-assenso. Sulla base di quanto previsto all'art. 29 della
stessa legge n. 241 del 1990, la Regione Siciliana ha adeguato ad
essa il proprio ordinamento tramite la legge 30 aprile 1991, n. 10
(Disposizioni per i procedimenti amministrativi, il diritto di
accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalita'
dell'attivita' amministrativa), il cui art. 23, nel testo originario,
prevedeva il silenzio-assenso, facendo salva la disciplina
regolamentare prevista dall'art. 20 della legge n. 241 del 1990.
Il regolamento in questione, emanato con d.P.R. 26 aprile 1992,
n. 300 (Regolamento concernente le attivita' private sottoposte alla
disciplina degli articoli 19 e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241),
non comprendeva i procedimenti di autorizzazione paesaggistica tra
quelli soggetti al silenzio-assenso. Cio' nondimeno la disposizione
censurata, introdotta con la legge reg. Sicilia n. 17 del 2004,
prevedeva il silenzio-assenso nei procedimenti di autorizzazione
paesaggistica (art. 46, comma 2, ultimo periodo).
Dopo pochi mesi dall'approvazione della appena citata legge
regionale, l'art. 20 della legge n. 241 del 1990 veniva sostituito
dall'art. 3, comma 6-ter, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35
(Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo
economico, sociale e territoriale), convertito, con modificazioni,
nella legge 14 maggio 2005, n. 80. Nel nuovo testo il comma 4
dell'art. 20 stabilisce che «[l]e disposizioni del presente articolo
non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio
culturale e paesaggistico, l'ambiente [...]». Al momento di entrata
in vigore di tale disposizione, l'art. 29 della legge n. 241 del 1990
prevedeva la non diretta applicabilita' della stessa legge ai
procedimenti di competenza regionale e il dovere delle regioni di
regolare i procedimenti in questione «nel rispetto del sistema
costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi
dell'azione amministrativa, cosi' come definite dai principi
stabiliti dalla presente legge».
Nel 2011 l'art. 23 della sopra ricordata legge reg. Sicilia n. 10
del 1991, di recepimento della legge n. 241 del 1990, e' stato
modificato dall'art. 7, comma 1, della legge della Regione Siciliana
5 aprile 2011, n. 5 (Disposizioni per la trasparenza, la
semplificazione, l'efficienza, l'informatizzazione della pubblica
amministrazione e l'agevolazione delle iniziative economiche.
Disposizioni per il contrasto alla corruzione ed alla criminalita'
organizzata di stampo mafioso. Disposizioni per il riordino e la
semplificazione della legislazione regionale), nei seguenti termini:
«1. Trovano applicazione nella Regione le disposizioni di cui
all'articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive
modifiche ed integrazioni». Il nuovo testo del citato art. 23 ha reso
dunque applicabile nella Regione Siciliana l'art. 20, comma 4, della
legge n. 241 del 1990 (introdotto nel 2005), che - come visto -
esclude il silenzio-assenso nei «procedimenti riguardanti il
patrimonio culturale e paesaggistico».
Dalla constatazione che si tratta di una norma di esclusione
direttamente applicabile, che riguarda specificamente i procedimenti
di tutela paesaggistica, si deve concludere che la sua applicazione
e' incompatibile con la permanente applicazione dell'art. 46, comma
2, ultimo periodo, della legge reg. Sicilia n. 17 del 2004 (che
prevede il silenzio-assenso). Di conseguenza, la disposizione
regionale in questione deve considerarsi abrogata a partire dal 26
aprile 2011, cioe' dal momento di entrata in vigore della legge reg.
Sicilia n. 5 del 2011.
In questo senso, del resto, si e' orientato in varie occasioni
anche il giudice amministrativo (ad esempio, TAR Sicilia, Palermo,
sezione seconda, sentenze 12 aprile 2021, n. 1190, e 29 gennaio 2019,
n. 230; TAR Sicilia, Catania, sezione prima, sentenze 28 dicembre
2020, n. 3589, e 24 dicembre 2020, n. 3577; Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana, sezioni unite consultive,
parere del 17 ottobre 2017, n. 139), pur registrandosi anche pronunce
di segno opposto (ad esempio, TAR Sicilia, Palermo, sezione prima,
sentenze 12 aprile 2021, n. 1150, 31 marzo 2021, n. 1021, e 14
gennaio 2020, n. 76).
Va inoltre osservato che, nel caso di specie, e' mancata una
valutazione del giudice a quo sulla vigenza della disposizione
censurata. Il rimettente non ha dato conto ne' delle successive
modifiche delle norme interposte evocate ne' dell'art. 7 della legge
reg. Sicilia n. 5 del 2011 (che ha reso applicabile in Sicilia l'art.
20, comma 4, della legge n. 241 del 1990) ne' della giurisprudenza
amministrativa che ha affrontato la questione della vigenza dell'art.
46, comma 2, ultimo periodo, della legge reg. Sicilia n. 17 del 2004.
Nel presente giudizio, dunque, questa Corte non puo' limitarsi ad
una verifica "esterna" della valutazione della rilevanza compiuta dal
giudice a quo, attenendosi al suo giudizio sulla vigenza della
disposizione censurata (sentenze n. 33 del 2015, n. 272 del 2010, n.
222 del 2007, n. 153 del 1995 e n. 6 del 1970). E' necessario invece
rilevare d'ufficio l'intervenuta abrogazione di essa e la conseguente
irrilevanza delle questioni sollevate, giacche' il rimettente -
affermato che, nel caso oggetto del giudizio a quo, il
silenzio-assenso sarebbe maturato il 10 luglio 2016, sulla base
dell'art. 46, comma 2, ultimo periodo, della legge reg. Sicilia n. 17
del 2004 - dubita della legittimita' costituzionale di una
disposizione (il citato art. 46, comma 2, ultimo periodo, appunto)
che in realta' non e' applicabile, essendo stata abrogata il 26
aprile 2011.