ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, comma
2, lettera b), 9, comma 3, 18, comma 1, 8, commi 1, 2 e 3, e 13,
comma 2, lettere d), e), g) e i), della legge della Regione Veneto 23
giugno 2020, n. 24 (Normativa regionale in materia di polizia locale
e politiche di sicurezza), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 24-28 agosto 2020, depositato in
cancelleria il 3 settembre 2020, iscritto al n. 76 del registro
ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 43, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 2021 il Giudice relatore
Stefano Petitti;
uditi l'avvocato dello Stato Wally Ferrante per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Andrea Manzi e Franco Botteon
per la Regione Veneto, questi ultimi in collegamento da remoto, ai
sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18
maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 6 luglio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 24-28 agosto 2020, depositato il 3
settembre 2020 e iscritto al n. 76 del reg. ric. 2020, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso in via principale questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 3, comma 2, lettera b), 9,
comma 3, 18, comma 1, 8, commi 1, 2 e 3, e 13, comma 2, lettere d),
e), g), e i), della legge della Regione Veneto 23 giugno 2020, n. 24
(Normativa regionale in materia di polizia locale e politiche di
sicurezza), per contrasto con gli artt. 3, 97, 117, secondo comma,
lettere h) ed l), e 118, quarto comma, della Costituzione.
1.1.- Il ricorrente premette che la legge regionale impugnata
detta norme in materia di polizia locale e politiche di sicurezza,
definendo i principi generali riguardanti l'esercizio delle funzioni
di polizia locale e disciplinando lo svolgimento dei relativi
servizi, l'organizzazione territoriale nonche' la valorizzazione
della formazione degli operatori.
Con le disposizioni impugnate, tuttavia, il legislatore regionale
avrebbe ecceduto dalle proprie competenze, ponendosi in contrasto con
la normativa statale di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n.
117, recante «Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1,
comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106» e alla legge
7 marzo 1986, n. 65 (Legge-quadro sull'ordinamento della polizia
municipale), «che fungono da norme interposte nella violazione dei
parametri costituzionali stabiliti dall'articolo 117, secondo comma,
lettere l) e h), in materia di ordinamento civile e ordine pubblico e
sicurezza, nonche' dall'articolo 118, ultimo comma (sussidiarieta'
orizzontale), dall'articolo 3 (principio di uguaglianza) e dall'art.
97 della Costituzione (buon andamento della pubblica
amministrazione)».
2.- Cio' premesso, il ricorrente impugna innanzi tutto l'art. 3,
comma 2, lettera b), della legge reg. Veneto n. 24 del 2020, il quale
prevede che la Regione, per il perseguimento delle finalita' di cui
al comma 1 (relative alla razionalizzazione e al potenziamento degli
apparati di polizia locale nonche' alla promozione delle politiche di
sicurezza integrata), sostiene «la collaborazione istituzionale con i
vari enti e organismi pubblici, territoriali e statali, o anche con
privati e organismi del terzo settore, mediante la stipulazione di
intese o accordi per favorire, nel rispetto delle competenze di
ciascun soggetto, l'attuazione, l'integrazione e il coordinamento
delle politiche di sicurezza».
La disposizione impugnata lederebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. in relazione alla materia «ordinamento civile»,
perche' essa utilizza «locuzioni espressamente riferibili agli enti
del terzo settore ma impiegate verso soggetti aventi caratteristiche
diverse da quelle individuate dal d.lgs. n. 117 del 2017».
Essa e' ritenuta altresi' lesiva della riserva di competenza in
capo allo Stato nella materia «ordine pubblico e sicurezza» (art.
117, secondo comma, lettera h, Cost.), perche' disciplinerebbe non
solo le modalita' di esercizio delle funzioni di pubblica sicurezza
da parte della polizia locale, ma anche le forme della collaborazione
con le forze di polizia dello Stato (sono richiamate le sentenze di
questa Corte n. 35 del 2011 e n. 167 del 2010). Cio', in particolare,
si porrebbe in contrasto con le diverse modalita' di coinvolgimento
delle forze di polizia nell'espletamento delle funzioni di polizia
amministrativa locale, previste dalla legge n. 65 del 1986 (artt. 3 e
5) e dall'art. 7 del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 12 settembre 2000 (Individuazione delle risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative da trasferire alle regioni ed agli
enti locali per l'esercizio delle funzioni e dei compiti
amministrativi in materia di polizia amministrativa).
3.- Oggetto di impugnazione e' poi l'art. 9, comma 3, della legge
reg. Veneto n. 24 del 2020, il quale prevede che «[n]ei regolamenti
di polizia locale puo' anche essere previsto l'impiego di istituti di
vigilanza e delle associazioni di volontariato di cui all'articolo
18, con compiti di affiancamento e supporto all'azione della polizia
locale e la possibilita' di effettuare servizi per conto terzi, in
coerenza con quanto previsto agli articoli 16 e 17 [successivamente
sostituiti dagli artt. 18 e 19 per effetto dell'avviso di rettifica
pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto del 12
febbraio 2021, n. 22] e nel rispetto della normativa statale in
materia».
Anche tale disposizione si porrebbe in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., sia perche' consente agli enti del
terzo settore lo svolgimento in via primaria (e non residuale) di
attivita' diverse da quelle individuate dall'art. 5 cod. terzo
settore, sia perche', riconoscendo la possibilita' di effettuare
servizi in conto terzi, essa non rispetta la previsione dell'art. 33
dello stesso codice, secondo il quale le organizzazioni di
volontariato possono ricevere, per l'attivita' di interesse generale
prestata, solo il rimborso delle spese effettivamente sostenute e
documentate, «salvo che tale attivita' sia svolta quale attivita'
secondaria e strumentale nei limiti di cui all'articolo 6».
4.- L'art. 18, comma 1, della legge reg. Veneto n. 24 del 2020
attribuisce alla Giunta regionale il compito di promuovere e
sostenere la partecipazione delle associazioni di volontariato a
varie iniziative ivi indicate, «[a]l fine di favorire la
partecipazione dei cittadini alla progettazione, gestione e
valutazione delle politiche di sicurezza». Ad avviso del ricorrente,
tale previsione denoterebbe un'assenza di autonomia della funzione
ausiliaria demandata alle associazioni di volontariato, in contrasto
con l'art. 118, quarto comma, Cost., secondo il quale l'iniziativa
dei cittadini singoli o associati per lo svolgimento di attivita' di
interesse generale deve essere autonoma rispetto ai pubblici poteri e
porsi in rapporto di sussidiarieta' con essi.
Sarebbe poi lesivo dell'art. 3 Cost. il fatto che tale facolta'
di partecipazione sia limitata alle associazioni di volontariato e
non si estenda a tutti gli enti del terzo settore, che «possono
svolgere le attivita' di cui all'articolo 5 del Codice del Terzo
settore e sono strumento di partecipazione dei cittadini allo
svolgimento delle attivita' di interesse comune». Peraltro, il
legislatore regionale non avrebbe fatto riferimento, nell'individuare
le varie tipologie di soggetti privati, alla normativa nazionale che
definisce gli enti del terzo settore e le organizzazioni di
volontariato e prevede quale requisito ai fini della partecipazione
degli stessi l'iscrizione al Registro unico nazionale o ai registri
comunque regolati dal cod. terzo settore, con conseguente violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Infine, quest'ultimo parametro costituzionale sarebbe violato
anche perche' l'impugnato art. 18, comma 1, prefigura la
partecipazione delle associazioni di volontariato ad iniziative
finalizzate, tra l'altro, ad assistere la «polizia locale in
occasione di eventi pubblici di particolare rilievo» (lettera a) e a
«svolgere attivita' di ausilio nella sorveglianza dei luoghi
pubblici, finalizzate ad allertare tempestivamente gli organi di
polizia locale o nazionale per i necessari interventi» (lettera b).
Tali attivita', ad avviso del ricorrente, non sarebbero tuttavia
riconducibili a quelle che possono costituire oggetto delle attivita'
istituzionali degli enti del terzo settore ai sensi dell'art. 5 cod.
terzo settore.
5.- E' poi impugnato l'art. 8, commi 1 e 2, della legge reg.
Veneto n. 24 del 2020, che disciplina la struttura organizzativa
della polizia locale, prevedendo determinati ruoli funzionali e
distintivi di grado per il personale di polizia locale, anche al fine
dell'individuazione dei rapporti gerarchici interni.
Il ricorrente deduce la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., in riferimento alla materia «ordinamento civile»,
perche' il legislatore regionale avrebbe invaso un ambito riservato
alla competenza esclusiva dello Stato (e' richiamata ancora la
sentenza di questa Corte n. 35 del 2011), come comprovato dal
contrasto tra le disposizioni impugnate e gli artt. 6 e 7, comma 3,
della richiamata legge n. 65 del 1986, che disciplinano in modo
diverso le qualifiche ordinamentali per il personale di polizia
locale.
Un'invasione del medesimo ambito di competenza riservato allo
Stato viene poi fatta discendere dal fatto che una diversa disciplina
dei ruoli e delle qualifiche potrebbe avere ripercussioni sulla
disciplina prevista dal contratto collettivo nazionale del comparto
enti locali. Sotto tale profilo, aggiunge il ricorrente, verrebbe
leso anche l'art. 3 Cost. perche' la norma sarebbe foriera di una
disparita' di trattamento, «con presumibili effetti anche
sull'articolo 97 della Costituzione in quanto altera il principio del
buon andamento».
6.- Strettamente connesso al motivo d'impugnazione di cui al
punto precedente e' poi quello che ha ad oggetto l'art. 8, comma 3,
della medesima legge reg. Veneto n. 24 del 2020, con cui e'
attribuito alla Giunta il potere di definire le caratteristiche delle
uniformi e dei distintivi di grado nonche' le caratteristiche dei
mezzi e degli strumenti operativi e di autotutela in dotazione alla
polizia locale.
Anche tale disposizione contrasterebbe con l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in riferimento alla materia «ordinamento
civile», perche' l'art. 6, comma 2, numeri 4) e 5), della legge n. 65
del 1986 prevede che le Regioni debbano disciplinare con legge
regionale (e non, quindi, con atto di Giunta) le caratteristiche
delle uniformi, dei distintivi, dei mezzi e degli strumenti operativi
in dotazione.
7.- Con l'ultimo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri promuove distinte questioni di legittimita'
costituzionale nei confronti dell'art. 13, comma 2, lettere d), e),
g) e i), della medesima legge reg. Veneto n. 24 del 2020.
Tali previsioni individuano, nell'ambito del «Sistema regionale
di politiche integrate per la sicurezza», gli obiettivi che la
Giunta, anche mediante accordi sottoscritti ai sensi dell'art. 2 del
decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (Disposizioni urgenti in
materia di sicurezza delle citta'), convertito, con modificazioni,
nella legge 18 aprile 2017, n. 48, nonche' cooperando con soggetti
pubblici e privati, e' chiamata a perseguire realizzando o sostenendo
iniziative di interesse regionale.
In particolare, la lettera d) individua quale obiettivo di tali
iniziative quello di «rafforzare e valorizzare l'azione coordinata
della polizia locale secondo i principi della presente legge, con
azioni e progetti finalizzati al potenziamento strumentale e
operativo e alla condivisione degli strumenti e delle procedure
necessarie al coordinamento degli apparati di sicurezza per la
gestione di specifici servizi e per obiettivi comuni; promuovere il
potenziamento e l'ampliamento degli organici di polizia locale». Ad
avviso del ricorrente, tale previsione confliggerebbe con il sistema
delineato dal legislatore statale in materia di presidio del
territorio, pianificazione e coordinamento delle forze di polizia di
cui alla legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza), e in particolare con
l'art. 6, primo comma, lettera e), che attribuisce al Dipartimento di
pubblica sicurezza la «pianificazione generale e coordinamento delle
pianificazioni operative della dislocazione delle forze di polizia e
dei relativi servizi tecnici», nonche' con gli artt. 13 e 14, che
conferiscono rispettivamente al prefetto e al questore la facolta' di
disporre della forza pubblica e «la direzione, la responsabilita' e
il coordinamento, a livello tecnico operativo, dei servizi di ordine
e di sicurezza pubblica e dell'impiego a tal fine della forza
pubblica».
Nel momento in cui la disposizione impugnata prevede che la
Giunta regionale rafforzi e valorizzi azioni finalizzate al
potenziamento e alla condivisione degli strumenti e delle procedure
necessarie al coordinamento degli apparati di sicurezza, essa si
porrebbe in contrasto con la riserva di competenza allo Stato in
materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost.
Analoghe considerazioni dovrebbero valere, ad avviso del
ricorrente, nei confronti delle restanti disposizioni impugnate
dell'art. 13. Esse prevedono, nell'ambito di cui al gia' richiamato
comma 2, che la Giunta possa:
- «promuovere e programmare azioni di sistema sul territorio
regionale, coinvolgendo gli enti locali, le Polizie locali ma anche
le forze dell'ordine per l'ammodernamento delle metodologie di
intervento, la lotta ad ogni forma di illegalita' e di infiltrazione
criminale nel tessuto produttivo e sociale della Regione anche
attraverso la partecipazione a specifici programmi comunitari»
(lettera e);
- «razionalizzare e potenziare i presidi di sicurezza presenti
sul territorio regionale» (lettera g);
- «costituire tavoli a livello provinciale per la definizione e
l'implementazione continua delle politiche per la sicurezza» (lettera
i).
Lo svolgimento di tali attivita', per quanto subordinate alla
stipula di accordi con organi e autorita' di pubblica sicurezza, non
sarebbe compatibile con i processi di pianificazione e
razionalizzazione dei presidi di polizia che l'ordinamento rimette
alla competenza statale in materia di ordine pubblico e sicurezza di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
Ne' la normativa impugnata potrebbe rinvenire la sua
giustificazione nel fatto che essa si riferisce a iniziative di
sicurezza integrata, perche' anch'esse non si realizzano attraverso
un trasferimento di funzioni, presupponendo al contrario il rispetto
delle competenze dei diversi livelli di governo.
In questo quadro, il ricorrente rileva che al legislatore statale
spetta una competenza esclusiva in materia di presidio e controllo
del territorio (e' richiamata la sentenza di questa Corte n. 285 del
2019), mentre al legislatore regionale, nell'esercitare la sua
competenza in materia di «polizia amministrativa», residuano quelle
sfere di attivita' riguardanti la prevenzione o repressione di
attivita' funzionalmente connesse ad ambiti rimessi alla competenza
legislativa regionale (e' estesamente citata la sentenza n. 218 del
1988).
8.- Con atto depositato il 5 ottobre 2020 si e' costituita in
giudizio la Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta
regionale, chiedendo che i motivi di ricorso proposti avverso le
disposizioni impugnate della legge reg. Veneto n. 24 del 2020 vengano
dichiarati inammissibili e comunque infondati.
La difesa della Regione osserva preliminarmente come tale
disciplina trovi il suo fondamento, secondo quanto ribadito anche
dall'art. 1 della stessa legge regionale, nella competenza
legislativa esclusiva delle Regioni in materia di polizia
amministrativa locale e sia coerente con le norme e i principi
stabiliti dalla legge n. 65 del 1986 «per quanto riguarda gli aspetti
ancora vincolanti della stessa in materia di ordine pubblico e
sicurezza». L'ambito della competenza regionale in discussione,
quindi, non include solamente l'attivita' di prevenzione o
repressione diretta ad evitare danni o pregiudizi a persone e cose
nello svolgimento di attivita' rientranti in materie affidate alla
competenza regionale (e' richiamata la sentenza n. 285 del 2019), ma
si estende anche, secondo la difesa regionale, alle ulteriori
declinazioni di essa prodottesi a seguito dell'introduzione degli
strumenti di "sicurezza integrata" di cui al d.l. n. 14 del 2017,
come convertito, e alla conseguente necessita' di coordinamento tra
le competenze dei diversi soggetti istituzionali coinvolti, «anche
con riferimento alla collaborazione tra le forze di polizia e la
polizia locale» (art. 2, comma 1, del d.l. n. 14 del 2017, come
convertito).
9.- Cosi' ricostruite, in linea generale, le coordinate normative
entro le quali si collocano la legge reg. Veneto n. 24 del 2020 e, in
particolare, le disposizioni di essa impugnate, la difesa regionale
eccepisce innanzi tutto l'inammissibilita' della questione avente ad
oggetto l'art. 3, comma 2, lettera b), di tale legge regionale,
perche' non sarebbe dato comprendere i motivi del contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., non avendo il ricorso
chiarito come la generica previsione di una collaborazione con
privati e organismi del terzo settore possa «incidere o, addirittura,
alterare la disciplina statale in materia», che continuerebbe quindi
a trovare piena applicazione nel caso di specie.
Ne' la disposizione impugnata invaderebbe la riserva allo Stato
della competenza legislativa in materia di ordine pubblico e
sicurezza (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.), perche' essa
si limita a promuovere e non a imporre forme di collaborazione
istituzionale con i vari enti e organismi pubblici finalizzate a
favorire l'attuazione, l'integrazione e il coordinamento delle
politiche di sicurezza. La natura consensuale e non unilaterale di
tali forme di coinvolgimento sarebbe del resto avvalorata dal fatto
che la disposizione stessa prevede che esse debbano avvenire «nel
rispetto delle competenze di ciascun soggetto» e, quanto alla
promozione delle politiche di sicurezza integrata, «ai sensi
dell'articolo 1 comma 2, del decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14».
10.- Anche i motivi di censura rivolti nei confronti dell'art. 9,
comma 3, della legge reg. Veneto n. 24 del 2020, sarebbero infondati.
Con riguardo alla dedotta violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., derivante dall'affidamento in via primaria
alle associazioni di volontariato di attivita' diverse da quelle
individuate dall'art. 5 cod. terzo settore, la difesa regionale
osserva che in realta' la disposizione impugnata consente lo
svolgimento sia di «attivita' che, in via accessoria, si assommano e
affiancano le attivita' proprie di ciascuna associazione», sia di
altre attivita', come ad esempio l'ausilio nella sorveglianza dei
luoghi pubblici e altre attivita' ausiliarie, che possono accedere a
diverse delle attivita' contemplate dal richiamato art. 5 cod. terzo
settore (con riferimento, a titolo esemplificativo, agli ambiti di
cui alle lettere d, e, f, i, k, r, y del comma 1 del medesimo
articolo). Inoltre, agli enti del terzo settore e' consentito
dall'art. 6 del suddetto codice di «esercitare attivita' diverse da
quelle di cui all'articolo 5, a condizione che l'atto costitutivo o
lo statuto lo consentano e siano secondarie e strumentali rispetto
alle attivita' di interesse generale».
Sarebbe poi manifestamente infondata anche l'ulteriore questione
riguardante la possibilita' di impiegare le predette associazioni in
attivita' di affiancamento e supporto all'azione della polizia locale
al fine di effettuare servizi per conto terzi. Oltre a far valere una
diversa lettura della norma, secondo la quale sarebbe in realta'
esclusa la possibilita' di remunerare tali associazioni mediante
attivita' svolte in conto terzi, la difesa regionale osserva comunque
che ad escludere questa possibilita' di remunerazione e' lo stesso
art. 20 della legge reg. Veneto n. 24 del 2020, che riserva le
tariffe previste per tali attivita' unicamente ai compiti svolti dal
personale di polizia locale secondo le richieste di soggetti pubblici
e privati.
11.- Prive di fondamento, secondo la difesa regionale, sarebbero
anche le censure del ricorrente aventi ad oggetto l'art. 18, comma 1,
della legge regionale impugnata. Non vi sarebbe, in particolare,
alcuna violazione dell'art. 118, quarto comma, Cost., perche' lo
svolgimento di attivita' di interesse generale da parte dei cittadini
non puo' avvenire in modo «autonomo e disarticolato rispetto
all'attivita' dell'amministrazione pubblica», dovendosi al contrario
coordinare con quest'ultima (e' evocata la sentenza n. 131 del 2020),
tanto piu' che l'autonomia predicata dal principio costituzionale che
si assume leso e' riferita alla sola "iniziativa" dei cittadini e non
anche alla conseguente attivita' posta in essere.
Alla disposizione impugnata, inoltre, non potrebbe imputarsi di
violare l'ambito delle funzioni previsto dall'art. 5 cod. terzo
settore, considerato che essa non attribuisce in via diretta lo
svolgimento di tali attivita' alle associazioni, ma si limita a
identificare una serie di attivita' (non estranee agli ambiti di cui
alla norma statale) «nello svolgimento delle quali s'intende
sollecitare e favorire la partecipazione collaborativa delle
associazioni di volontariato».
Secondo la difesa regionale, infine, il fatto che il citato art.
18, comma 1, pur non escludendo il coinvolgimento di qualunque
cittadino, in forma singola o associata, nelle predette attivita',
privilegi «alcuni soggetti in considerazione della natura delle
associazioni in parola, che si avvalgono in modo prevalente
dell'attivita' di volontariato» deve ricondursi a una scelta
esercitata discrezionalmente, ma in modo non irragionevole, dal
legislatore regionale.
12.- Le censure rivolte nei confronti dell'art. 8, commi 1 e 2,
della legge reg. Veneto n. 24 del 2020, sono ritenute infondate dalla
difesa regionale.
La disciplina dei ruoli, dei distintivi e delle caratteristiche
delle dotazioni del personale di polizia locale non sarebbe
ascrivibile ad alcun titolo di competenza esclusiva dello Stato,
avendo essa - e in particolare quella contenuta nell'art. 8, comma 1,
- un contenuto riconducibile alla materia dell'organizzazione della
polizia locale, anche perche' la disposizione impugnata fa
espressamente salvi i ruoli funzionali previsti dalla legge e
l'inquadramento derivante dai contratti collettivi nazionali di
lavoro, nonche' le qualifiche attribuite al personale di polizia
locale secondo il vigente ordinamento.
Sarebbe poi inammissibile la censura consistente nella violazione
dell'art. 97 Cost., in quanto oscura e prospettata in termini
meramente dubitativi, mentre sarebbe da ritenersi manifestamente
infondata quella riguardante la lesione dell'art. 3 Cost., poiche' la
disposizione impugnata, lungi dall'introdurre una disparita' di
trattamento all'interno dell'ordinamento, fa salvo, secondo quanto
detto, l'inquadramento derivante dai contratti collettivi ed anzi
esclude che i distintivi di grado possano incidere sul rapporto
giuridico ed economico del personale.
13.- Muovendo dall'assunto che la disciplina dei distintivi di
grado degli appartenenti alla polizia locale afferisca alla materia
dell'organizzazione della polizia locale, di competenza residuale
delle Regioni, la difesa regionale ritiene di conseguenza che non sia
fondata neanche la censura promossa nei confronti dell'art. 8, comma
3, della legge reg. Veneto n. 24 del 2020. La compatibilita' di tale
previsione con l'art. 6, comma 2, numeri 4) e 5), della legge n. 65
del 1986 e con il principio della riserva di legge ivi contenuto,
infatti, dovrebbe ritenersi «conformata» dal nuovo quadro scaturente
dalla riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione,
cosi' che «la riserva di legge in parola deve considerarsi priva di
effetti vincolanti, non sussistendo, in materia, una competenza
esclusiva dello Stato, ma, per converso, operando la competenza
residuale ed esclusiva delle regioni». In ogni caso, tale riserva di
legge dovrebbe intendersi in termini relativi e non assoluti, cio'
che consentirebbe il ricorso (come in questo caso) ad atti normativi
secondari, tanto piu' che essi sono subordinati a un procedimento
rafforzato di adozione, mediante l'intervento delle Commissioni
consiliari.
14.- Sarebbero, infine, infondate anche le questioni aventi ad
oggetto l'art. 13, comma 2, lettere d), e), g) ed i), della legge
reg. Veneto n. 24 del 2020.
In particolare, la disposizione contenuta nella lettera d),
contrariamente agli assunti del ricorrente, non sottrarrebbe in alcun
modo competenze pianificatorie e gestorie al prefetto o al questore,
essendo unicamente rivolta a sollecitare iniziative serventi rispetto
all'azione di pubblica sicurezza, che resta «di esclusivo appannaggio
dei competenti organi statali».
Da un'analoga finalita' sarebbe contrassegnata, secondo la difesa
regionale, la disposizione contenuta nella lettera e), che, nel
favorire il coinvolgimento delle forze dell'ordine per i fini ivi
indicati, sottintende che cio' avvenga in uno spirito di
collaborazione, su base volontaria e nel rispetto delle reciproche
competenze, come sarebbe comprovato dal richiamo, tra gli ambiti
oggetto delle azioni di sistema, ai programmi comunitari, che
denoterebbero il perseguimento di finalita' di sicurezza integrata
territoriale.
Analoga natura «meramente sollecitatoria e programmatica»
avrebbero infine le iniziative menzionate nelle lettere g) e i) del
citato art. 13, comma 2, che, nel riferirsi ai presidi di sicurezza
presenti sul territorio regionale e alla costituzione di «tavoli a
livello provinciale per la definizione e l'implementazione delle
politiche per la sicurezza», rinvierebbero agli strumenti di
"prevenzione situazionale" richiamati dalle «Linee generali delle
politiche pubbliche per la sicurezza integrata» approvate nella
seduta della Conferenza unificata del 24 gennaio 2018 in attuazione
di quanto previsto dall'art. 2 del d.l. n. 14 del 2017.
15.- In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Veneto ha
depositato memoria insistendo nelle ragioni di inammissibilita' e di
infondatezza del ricorso.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 24-28 agosto 2020, depositato il 3
settembre 2020 e iscritto al n. 76 del reg. ric. 2020, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso in via principale, in riferimento
agli artt. 3, 97, 117, secondo comma, lettere h) ed l), e 118, quarto
comma, della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 3, comma 2, lettera b), 9, comma 3, 18, comma 1, 8, commi
1, 2 e 3, e 13, comma 2, lettere d), e), g), e i), della legge della
Regione Veneto 23 giugno 2020, n. 24 (Normativa regionale in materia
di polizia locale e politiche di sicurezza).
1.1.- La legge regionale oggetto delle censure governative e'
intervenuta a riformare organicamente l'ordinamento della polizia
locale in Veneto - in precedenza disciplinato dalla legge della
Regione Veneto 9 agosto 1988, n. 40 (Norme in materia di polizia
locale), abrogata per effetto dell'art. 24, comma 1, lettera a),
della legge regionale in esame - e a regolare le politiche di
sicurezza.
Gli obiettivi da essa perseguiti, come ricavabili dall'art. 1,
commi 2 e 3, sono di «promuovere una disciplina unitaria e coordinata
delle funzioni e dei compiti di polizia locale», nonche' di
privilegiare, «nel pieno rispetto dei principi di sussidiarieta' e
ragionevolezza nonche' valorizzando la specificita' ed il ruolo dei
soggetti pubblici e privati interessati, [...] il metodo della
concertazione per creare un sistema integrato di sicurezza nel
territorio regionale».
A quanto emerge dai lavori preparatori, con tale intervento
normativo si e' inteso non solo adeguare le competenze e i profili
organizzativi della polizia locale al quadro costituzionale e
normativo piu' recente, ma anche operare un piu' generale
rafforzamento del sistema territoriale di sicurezza, alla luce, tra
l'altro, delle novita' introdotte dal decreto-legge 20 febbraio 2017,
n. 14 (Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle citta'),
convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n. 48.
1.2.- Ad avviso del ricorrente, con le disposizioni impugnate la
Regione Veneto avrebbe tuttavia ecceduto dalle proprie competenze,
invadendo la sfera riservata allo Stato dall'art. 117, secondo comma,
lettere l) ed h), Cost. (in materia, rispettivamente, di ordinamento
civile e di ordine pubblico e sicurezza), come dimostrato dal
contrasto delle previsioni oggetto di censura con i parametri
interposti contenuti nel decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117,
recante «Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1, comma 2,
lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106» e nella legge 7 marzo
1986, n. 65 (Legge-quadro sull'ordinamento della polizia municipale),
nonche' violando gli artt. 3, 97 e 118, ultimo comma, Cost.
Pur se riferiti ad ambiti e a profili eterogenei, i diversi
motivi di censura di cui al ricorso introduttivo possono essere
suddivisi in tre distinti ordini di questioni, aventi ad oggetto: a)
le forme e i termini del coinvolgimento di soggetti privati
nell'espletamento dei compiti di polizia locale e nella progettazione
e attuazione delle politiche di sicurezza (art. 3, comma 2, lettera
b; art. 9, comma 3, e art. 18 della legge regionale impugnata); b)
l'ordinamento e le caratteristiche organizzative del servizio di
polizia locale (art. 8, commi 1, 2 e 3); c) le intese e gli accordi
in tema di sicurezza integrata promossi dalla Regione, nonche' la
promozione e il sostegno alle politiche integrate per la sicurezza
sul territorio regionale (art. 3, comma 2, lettera b e art. 13, comma
2, lettere d, e, g e i).
2.- L'art. 3, comma 2, lettera b), della legge reg. Veneto n. 24
del 2020 stabilisce che la Regione, per il perseguimento delle
finalita' di cui al comma 1 del medesimo articolo (relative alla
razionalizzazione e al potenziamento degli apparati di polizia locale
nonche' alla promozione delle politiche di sicurezza integrata)
sostiene «la collaborazione istituzionale con i vari enti e organismi
pubblici, territoriali e statali, o anche con privati e organismi del
terzo settore, mediante la stipulazione di intese o accordi per
favorire, nel rispetto delle competenze di ciascun soggetto,
l'attuazione, l'integrazione e il coordinamento delle politiche di
sicurezza».
2.1.- Con una prima ragione di censura, l'Avvocatura deduce la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
riferimento alla materia «ordinamento civile», perche' la
disposizione impiegherebbe «locuzioni espressamente riferibili agli
enti del terzo settore ma impiegate verso soggetti aventi
caratteristiche diverse da quelle individuate dal d.lgs. n. 117 del
2017».
La difesa della Regione eccepisce l'inammissibilita' di tale
censura, perche' essa sarebbe formulata in modo assertivo e non
spiegherebbe in alcun modo le ragioni della lamentata violazione
dell'ambito di competenza statale.
2.1.1.- L'eccezione e' fondata.
La doglianza statale appare, sul punto, lacunosa oltre che di non
agevole comprensione. Il ricorrente, infatti, non spiega in cosa
consisterebbe la lesione dedotta e, in particolare, in quale aspetto
debba ravvisarsi la lamentata diversita' di caratteristiche dei
soggetti in questione rispetto alla disciplina del codice del terzo
settore. Si deve pertanto ritenere che il ricorso sia in parte qua
inammissibile perche' non contiene una specifica e congrua
indicazione delle ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con il
parametro evocato e una, sia pur sintetica, argomentazione di merito
a sostegno delle censure (ex plurimis, sentenze n. 91, n. 88 e n. 42
del 2021, n. 199, n. 194 e n. 174 del 2020, n. 197 del 2017).
2.2.- A supporto della illegittimita' costituzionale della
medesima previsione, il ricorso deduce altresi' la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., perche' essa
disciplinerebbe non solo modalita' di esercizio delle funzioni di
pubblica sicurezza da parte della polizia locale, ma anche le forme
della collaborazione con le forze di polizia dello Stato.
2.2.1.- Le intese e gli accordi di cui alla disposizione
impugnata risultano strumentalmente rivolti all'attuazione,
all'integrazione e al coordinamento delle politiche di sicurezza,
intendendosi per tali le «politiche di sicurezza integrata»
richiamate nel comma 1 del medesimo art. 3, che la Regione Veneto si
impegna a promuovere sulla base di quanto previsto dall'art. 1, comma
2, del d.l. n. 14 del 2017, come convertito.
La previsione statale da ultimo richiamata qualifica la sicurezza
integrata come «l'insieme degli interventi assicurati dallo Stato,
dalle Regioni, dalle Province autonome di Trento e Bolzano e dagli
enti locali, nonche' da altri soggetti istituzionali, al fine di
concorrere, ciascuno nell'ambito delle proprie competenze e
responsabilita', alla promozione e all'attuazione di un sistema
unitario e integrato di sicurezza per il benessere delle comunita'
territoriali». Il successivo art. 2 del d.l. n. 14 del 2017, come
convertito, ha affidato ad apposite linee generali, adottate con
accordo sancito in Conferenza unificata, il compito di «coordinare,
per lo svolgimento di attivita' di interesse comune, l'esercizio
delle competenze dei soggetti istituzionali coinvolti, anche con
riferimento alla collaborazione tra le forze di polizia e la polizia
locale» nei settori di intervento ivi indicati.
La finalita' di coordinamento perseguita da tali previsioni, in
diretta attuazione dell'art. 118, terzo comma, Cost., si traduce poi
nella possibilita' che Stato, Regioni e Province autonome stipulino,
sulla base dell'art. 3, comma 1, del d.l. n. 14 del 2017, come
convertito, «specifici accordi per la promozione della sicurezza
integrata, anche diretti a disciplinare gli interventi a sostegno
della formazione e dell'aggiornamento professionale del personale di
polizia locale».
2.2.2.- Come questa Corte ha gia' chiarito in piu' occasioni,
l'insieme degli strumenti e delle procedure che presiedono alla
stipula di tali accordi e, piu' in generale, alla condivisione delle
scelte tra livelli di governo in materia di sicurezza integrata,
risponde a una «rinnovata declinazione legislativa del concetto di
sicurezza» (sentenze n. 177 del 2020 e n. 285 del 2019), che affianca
ad un ambito immediatamente connesso alla prevenzione e alla
repressione dei reati, di competenza esclusiva statale (sicurezza «in
senso stretto» o sicurezza primaria), un «fascio di funzioni
intrecciate, corrispondenti a plurime e diversificate competenze di
spettanza anche regionale» (sentenza n. 285 del 2019), in cui si
compendia la sicurezza «in senso lato», o sicurezza secondaria.
In questo scenario, che guarda alle Regioni come a enti
rappresentativi di interessi teleologicamente connessi alla
competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e
sicurezza, per quanto ad essa non direttamente afferenti, queste
ultime sono chiamate ad assicurare «le precondizioni per un piu'
efficace esercizio delle classiche funzioni di ordine pubblico, per
migliorare il contesto sociale e territoriale di riferimento,
postulando l'intervento dello Stato in relazione a situazioni non
altrimenti correggibili se non tramite l'esercizio dei tradizionali
poteri coercitivi» (sentenza n. 285 del 2019).
2.3.- E' alla luce di tali premesse che deve essere pertanto
esaminata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3,
comma 2, lettera b), della legge reg. Veneto n. 24 del 2020, promossa
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
Essa non e' fondata.
Da un lato, la disposizione in esame va chiaramente ricondotta
agli ambiti operativi e alle scansioni procedimentali delineati dagli
artt. 2 e 3 del d.l. n. 14 del 2017, come anche alle Linee generali
delle politiche pubbliche per la sicurezza integrata, adottate dalla
Conferenza unificata a seguito dell'accordo raggiunto il 24 gennaio
2018, essendo rivolta proprio a impegnare la Regione a dare avvio
alle forme di collaborazione istituzionale che si traducono, rispetto
agli organismi statali, nelle trattative volte alla stipula degli
accordi e delle intese in materia di sicurezza integrata.
Da un altro lato, a ulteriormente escludere qualsiasi profilo di
invasione nella materia dell'ordine pubblico e della sicurezza, sta
la circostanza che la stipula di tali intese o accordi deve, per sua
natura, ritenersi facoltativa per l'autorita' statale, che potra'
aderirvi solo ove ne abbia condiviso i contenuti e verificato la
corrispondenza alle proprie esigenze organizzative e strumentali. In
questo senso, come in altri casi analoghi decisi da questa Corte, e'
agevole rilevare che la disposizione assume un valore programmatico,
che non denota alcuna capacita' lesiva delle competenze statali,
perche' essa non determina alcuna interferenza, neanche potenziale,
sull'autonomo esercizio dei compiti delle autorita' statali preposte
alla cura dell'ordine pubblico e della sicurezza (sentenze n. 161 del
2021, n. 177 del 2020 e n. 208 del 2018).
3.- Il ricorrente ha impugnato anche l'art. 9, comma 3, della
legge reg. Veneto n. 24 del 2020, il quale prevede che «[n]ei
regolamenti di polizia locale puo' anche essere previsto l'impiego di
istituti di vigilanza e delle associazioni di volontariato di cui
all'articolo 18, con compiti di affiancamento e supporto all'azione
della polizia locale e la possibilita' di effettuare servizi per
conto terzi, in coerenza con quanto previsto agli articoli 18 e 19 e
nel rispetto della normativa statale in materia».
L'Avvocatura deduce la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., in riferimento alla materia «ordinamento civile»,
perche' la norma impugnata avrebbe previsto per le associazioni di
volontariato lo svolgimento di attivita' diverse da quelle di
interesse generale individuate dall'art. 5 cod. terzo settore.
Inoltre, prefigurando la possibilita' che tali associazioni, per il
fatto di svolgere compiti di affiancamento e supporto all'azione
della polizia locale, possano effettuare servizi per conto terzi, la
norma violerebbe anche il principio, contenuto nell'art. 33, comma 3,
cod. terzo settore, secondo il quale, per l'attivita' di interesse
generale prestata, le organizzazioni di volontariato possono ricevere
soltanto il rimborso delle spese effettivamente sostenute e
documentate, «salvo che tale attivita' sia svolta quale attivita'
secondaria e strumentale nei limiti di cui all'articolo 6» del
medesimo codice.
3.1.- Benche' non eccepita dalla difesa regionale, deve essere,
d'ufficio, dichiarata inammissibile la doglianza relativa alla
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
relativamente al parametro interposto di cui all'art. 5 cod. terzo
settore.
Tale censura, come quella analoga avente ad oggetto l'art. 3,
comma 2, lettera b), della legge impugnata, si mostra affetta dalle
medesime lacune argomentative, poiche' il ricorrente si limita ad
asserire il contrasto della disposizione impugnata con le norme del
codice del terzo settore (e, segnatamente, con l'art. 5, che elenca
le «[a]ttivita' di interesse generale» che gli enti del terzo settore
esercitano «in via esclusiva o principale»), senza addurre ragioni
quanto alla consistenza del vizio lamentato e, ancor prima, alla
pertinenza del richiamo a tale parametro interposto in relazione
all'ambito disciplinato dalla normativa in esame.
Limitatamente a tale motivo di ricorso, non e' stata quindi
raggiunta quella «soglia minima di chiarezza e di completezza» che
rende ammissibile l'impugnativa proposta (sentenze n. 95, n. 52 e n.
42 del 2021).
3.2.- Non e' invece fondato il motivo di censura relativo alla
violazione, ad opera del medesimo art. 9, comma 3, dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., in relazione al parametro
interposto di cui all'art. 33 cod. terzo settore. Quest'ultimo
prevede, in particolare al comma 3, che «[p]er l'attivita' di
interesse generale prestata le organizzazioni di volontariato possono
ricevere soltanto il rimborso delle spese effettivamente sostenute e
documentate, salvo che tale attivita' sia svolta quale attivita'
secondaria e strumentale nei limiti di cui all'articolo 6».
In disparte il quesito sulla riconducibilita' dell'attivita'
svolta dalle associazioni di volontariato, ai sensi della norma
impugnata, alle regole del codice del terzo settore, e' decisiva la
circostanza, correttamente rilevata dalla difesa regionale, che il
ricorrente muove da un erroneo presupposto interpretativo quanto al
significato da ascrivere alla disposizione in esame. Dalla
formulazione letterale del citato art. 9, comma 3, infatti, si ricava
pianamente che il coinvolgimento delle associazioni di volontariato
«con compiti di affiancamento e supporto dell'azione della polizia
locale» e la possibilita' di effettuare servizi per conto terzi
costituiscono distinti ambiti di intervento dei regolamenti di
polizia locale, cio' che esclude che si possa riferire a soggetti
privati, come le associazioni di volontariato, una modalita' di
remunerazione che la disposizione in esame riserva all'attivita'
svolta dalla polizia locale al di fuori dei suoi compiti
istituzionali. Tale esito, del resto, e' ulteriormente avvalorato
dall'art. 20 della medesima legge reg. Veneto n. 24 del 2020,
rubricato proprio «[s]ervizi per conto di terzi», secondo il quale,
al comma 1, «[g]li enti locali possono prevedere l'utilizzo
straordinario ed occasionale di personale e mezzi della polizia
locale, per attivita' o servizi richiesti da soggetti privati e
pubblici».
4.- Il ricorso denuncia poi l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 18, comma 1, della legge reg. Veneto n. 24 del 2020, il
quale stabilisce che, «[a]l fine di favorire la partecipazione dei
cittadini alla progettazione, gestione e valutazione delle politiche
di sicurezza e previa concertazione con gli enti locali nell'ambito
dei tavoli di cui all'articolo 12, la Giunta regionale promuove e
sostiene la partecipazione delle associazioni di volontariato» per
iniziative rivolte a una pluralita' di obiettivi ivi indicati.
Ad avviso della difesa statale, la disposizione in esame, per il
fatto di attribuire a soggetti privati compiti ausiliari rispetto a
quelli della polizia locale, lederebbe innanzi tutto l'art. 118,
quarto comma, Cost., secondo il quale l'iniziativa dei cittadini
singoli o associati per lo svolgimento di attivita' di interesse
generale deve essere «autonoma rispetto ai pubblici poteri e in
rapporto di sussidiarieta' con essi».
La disposizione sarebbe parimenti lesiva dell'art. 3 Cost.,
perche' tutti gli enti del terzo settore (e non solo le associazioni
di volontariato) dovrebbero poter svolgere le attivita' di interesse
generale di cui all'art. 5 cod. terzo settore. Inoltre, vi sarebbe un
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., perche'
il legislatore regionale avrebbe omesso di richiamare la normativa
nazionale che prevede, quale requisito costitutivo per la
qualificazione degli enti del terzo settore, l'iscrizione al Registro
unico nazionale. Inoltre, le singole iniziative richiamate alle
lettere a) e b) dell'art. 18, comma 1, della legge reg. Veneto n. 24
del 2020 - rivolte rispettivamente a «fornire assistenza alla polizia
locale in occasione di eventi pubblici di particolare rilievo» e a
«svolgere attivita' di ausilio nella sorveglianza dei luoghi
pubblici, finalizzate ad allertare tempestivamente gli organi di
polizia locale o nazionale per i necessari interventi, in conformita'
alle norme vigenti» - sarebbero estranee al novero delle attivita' di
interesse generale di cui al piu' volte richiamato art. 5 cod. terzo
settore, con conseguente invasione nella materia «ordinamento
civile».
4.1.- Tutti i motivi di ricorso devono essere dichiarati
inammissibili d'ufficio.
Il ricorrente, senza operarne alcuna graduazione, pone infatti
alla base dei propri motivi di impugnazione assunti contraddittori,
perche' rivolti - allo stesso tempo - a sostenere l'illegittimita'
del coinvolgimento delle associazioni di volontariato nelle
iniziative previste dall'articolo in esame (in virtu' dell'asserito
contrasto con l'art. 118, quarto comma, Cost.) e a dolersi della
mancata estensione di tale possibilita' agli enti costituiti nelle
ulteriori forme associative previste dal codice del terzo settore
(cio' che si tradurrebbe in una violazione dell'art. 3 Cost.). Tale
andamento contraddittorio e perplesso del ricorso (sentenze n. 232
del 2019 e n. 206 del 2001) si traduce nell'inidoneita' del medesimo
a «evidenziare e spiegare il quomodo del preteso vulnus» lamentato
(sentenza n. 135 del 2017), perche' esso formula una censura - la
mancata estensione dell'ambito di operativita' della disposizione in
esame a tutti gli enti del terzo settore - che «smentisce la stessa
premessa da cui muove il ricorrente» (sentenza n. 297 del 2009), vale
a dire l'illegittimita' del coinvolgimento nelle attivita' in parola
delle associazioni di cittadini (analogamente, sentenza n. 325 del
2010).
Un'analoga contraddittorieta' mina alla radice i motivi di
ricorso connessi alla temuta invasione della materia «ordinamento
civile», rendendoli parimenti inammissibili. Sul punto, tale esito
deriva dal fatto che il ricorrente postula che la violazione del
parametro costituzionale discenda, all'un tempo, dall'aver assimilato
alla disciplina del terzo settore attivita' che ad esso devono
restare estranee (perche' non rientranti tra quelle di interesse
generale di cui all'art. 5 cod. terzo settore), e dal non aver
rispettato le forme e i procedimenti che il codice stesso impone per
lo svolgimento delle medesime attivita' ad opera delle associazioni
di volontariato (in particolare, per quanto riguarda l'iscrizione al
registro unico nazionale di cui all'art. 11 cod. terzo settore).
5.- Con il secondo gruppo di censure, il Presidente del Consiglio
dei ministri impugna le previsioni contenute nei tre commi dell'art.
8 della legge reg. Veneto n. 24 del 2020, con cui sono stati
disciplinati i profili organizzativi del servizio di polizia locale,
relativi ai ruoli, ai distintivi e alle caratteristiche delle
dotazioni del personale di polizia locale.
6.- Con un autonomo motivo di ricorso, e' innanzi tutto impugnato
l'art. 8, commi 1 e 2, della legge regionale in esame. Il comma 1
disciplina la struttura organizzativa della polizia locale,
articolando i ruoli funzionali sulla base di quanto previsto dalla
legge e suddividendo i distintivi di grado «fatto salvo
l'inquadramento derivante dai contratti collettivi di lavoro», mentre
il comma 2 stabilisce che «[i] distintivi di grado di cui al comma 1
individuano i rapporti gerarchici interni all'apparato di polizia
locale, cui vanno ricondotte le qualifiche attribuite al personale di
polizia locale secondo il vigente ordinamento e non possono incidere
sul rapporto giuridico ed economico del personale stesso».
Secondo il ricorrente, tali previsioni lederebbero l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., in riferimento alla materia
«ordinamento civile», perche' attribuirebbero la qualifica di
«ufficiale o agente di polizia giudiziaria» (e' richiamata la
sentenza di questa Corte n. 35 del 2011) e perche' si porrebbero
comunque in contrasto con gli artt. 6 e 7, comma 3, della legge n. 65
del 1986, che delimitano gli ambiti di intervento della legge
regionale in materia di polizia locale e stabiliscono un diverso
regime di articolazione interna dei corpi di polizia municipale. Il
medesimo parametro costituzionale sarebbe, inoltre, violato perche'
la diversa articolazione in ruoli funzionali degli appartenenti alla
polizia locale e l'individuazione di ulteriori distintivi di grado
inciderebbero, soprattutto per i profili economici, sulla disciplina
prevista dal contratto collettivo nazionale del comparto enti locali,
con la conseguente lesione anche dell'art. 3 Cost., per la disparita'
di trattamento che in questo modo verrebbe introdotta, e dell'art. 97
Cost., in riferimento al principio del buon andamento della pubblica
amministrazione.
6.1.- Le questioni non sono fondate in relazione ad alcuno dei
parametri evocati.
I profili di censura riconducibili alla diversa articolazione
strutturale del servizio di polizia locale rispetto a quanto previsto
dalla legge n. 65 del 1986 risultano infatti estranei all'ambito
dell'ordinamento civile, perche' involgono con tutta evidenza profili
attinenti all'organizzazione del servizio e alla suddivisione degli
incarichi e dei ruoli funzionali, cio' che esclude ogni interferenza
con i profili privatizzati del rapporto di lavoro, in relazione ai
quali, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (sentenze
n. 42 del 2021, n. 189 e n. 128 del 2020), assume invece rilievo
l'esigenza di una uniforme disciplina a livello statale.
Parimenti non pertinente e' l'evocazione di una lesione del
medesimo parametro costituzionale in ragione della asserita
attribuzione al personale della polizia locale della qualifica di
ufficiale o agente di polizia giudiziaria. Ancor prima di rilevare
l'erroneita' del presupposto interpretativo da cui muove il
ricorrente, posto che la disposizione in esame non attribuisce
affatto tale qualifica agli operatori della polizia locale, deve
essere infatti evidenziata l'inconferenza del richiamo al parametro
dell'ordinamento civile (come, del resto, attestato anche dalla
sentenza n. 35 del 2011, che il ricorso pone alla base delle sue
censure ma che era riferita al diverso ambito di competenza
dell'«ordinamento penale» di cui al medesimo art. 117, secondo comma,
lettera l, Cost.).
Ma non fondata e' anche la censura con cui il ricorso lamenta
l'invasione della riserva di competenza statale in materia
civilistica, derivante dalle ripercussioni che dalla diversa
disciplina dei ruoli organizzativi e funzionali della polizia locale
si ricaverebbero con riguardo a quanto previsto dalla contrattazione
collettiva.
Ad escludere qualsiasi profilo di contrasto stanno, in questo
caso, le previsioni contenute nei commi oggetto di censura, che,
all'atto di disporre la riorganizzazione del servizio di polizia
locale, fanno esplicitamente salvo «l'inquadramento derivante dai
contratti collettivi nazionali di lavoro» (comma 1) ed escludono che
la nuova suddivisione dei gradi possa «incidere sul rapporto
giuridico ed economico del personale» (comma 2).
Del resto, la riorganizzazione dei ruoli del servizio di polizia
locale prevista dalle disposizioni in esame incide unicamente
sull'attribuzione dei distintivi di grado (suddivisi in agenti,
sottufficiali, ufficiali e comandanti) e si limita alla sola
individuazione dei rapporti gerarchici interni all'apparato di
polizia locale (secondo quanto prevede il comma 2 dell'art. 8), senza
che cio' determini alcuna conseguenza sui profili funzionali
dell'organizzazione del servizio, che restano incardinati nei ruoli
gia' previsti dalla legge (art. 8, comma 1).
L'insussistenza del vizio di violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. determina, conseguentemente, la non
fondatezza delle censure consistenti nella lesione degli artt. 3 e 97
Cost., che hanno, nell'impianto del ricorso introduttivo, natura
meramente ancillare rispetto a quella ora esaminata.
7.- Oggetto di censura e', inoltre, l'art. 8, comma 3, della
legge reg. Veneto n. 24 del 2020, ai sensi del quale la Giunta
regionale «definisce con proprio atto le caratteristiche delle
uniformi e dei distintivi di grado e di specialita' degli
appartenenti alla polizia locale, valorizzandone l'operativita'. La
Giunta regionale definisce altresi', sentita la competente
commissione consiliare, le caratteristiche dei mezzi e degli
strumenti operativi e di autotutela in dotazione».
Il ricorrente lamenta un contrasto con l'art. 6, comma 2, numeri
4) e 5), della legge n. 65 del 1986, il quale prevede che le Regioni
disciplinino con legge le caratteristiche delle uniformi, dei
distintivi, dei mezzi e degli strumenti operativi in dotazioni ai
Corpi o ai servizi di polizia locale. Da questo si ricaverebbe una
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., sempre
con riferimento alla materia «ordinamento civile».
7.1.- La questione e' inammissibile.
Il ricorrente formula, infatti, una censura logicamente
contraddittoria, perche' da un lato deduce l'assenza di competenza
della Regione a intervenire in una materia riservata alla competenza
esclusiva statale, ma dall'altro lato si duole del fatto che la
Regione non sia intervenuta proprio con legge, anziche' autorizzando
l'adozione di un atto della Giunta regionale, a disciplinare le
uniformi e i distintivi. Ne discende l'inammissibilita' della
questione, «non potendo coesistere - se non in un rapporto di
subordinazione, non dedotto nel ricorso - una censura attinente sia
all'an, sia al quomodo dell'esercizio della potesta' regionale»
(sentenze n. 35 del 2011 e n. 391 del 2006).
8.- Con il terzo e ultimo gruppo di censure, il Presidente del
Consiglio dei ministri impugna le disposizioni della legge reg.
Veneto n. 24 del 2020 che prevedono, oltre alle intese e agli accordi
in tema di sicurezza integrata promossi dalla Regione (art. 3, comma
2, lettera b, gia' esaminato supra, punti 2.2. e seguenti, in ragione
della connessione con altre censure), la promozione e il sostegno
alle politiche integrate per la sicurezza sul territorio regionale
(art. 13, comma 2, lettere d, e, g e i).
8.1.- In vista della realizzazione di un «sistema integrato di
sicurezza nel territorio regionale» (art. 13, comma 1), le
disposizioni impugnate prevedono che «la Giunta regionale agisce
anche mediante accordi sottoscritti con organi e autorita' di
pubblica sicurezza ed enti locali, nel rispetto delle linee generali
adottate ai sensi dell'articolo 2 del decreto-legge 20 febbraio 2017,
n. 14 convertito, con modificazioni dalla legge 18 aprile 2017, n. 48
nonche' cooperando con soggetti pubblici o privati, per realizzare o
sostenere iniziative di interesse regionale volte in particolare a:
[...]
d) rafforzare e valorizzare l'azione coordinata della polizia
locale secondo i principi della presente legge, con azioni e progetti
finalizzati al potenziamento strumentale e operativo e alla
condivisione degli strumenti e delle procedure necessarie al
coordinamento degli apparati di sicurezza per la gestione di
specifici servizi e per obiettivi comuni; promuovere il potenziamento
e l'ampliamento degli organici di polizia locale;
e) promuovere e programmare azioni di sistema sul territorio
regionale, coinvolgendo gli enti locali, le Polizie locali ma anche
le forze dell'ordine per l'ammodernamento delle metodologie di
intervento, la lotta ad ogni forma di illegalita' e di infiltrazione
criminale nel tessuto produttivo e sociale della Regione anche
attraverso la partecipazione a specifici programmi comunitari; [...]
g) razionalizzare e potenziare i presidi di sicurezza presenti
sul territorio regionale; [...]
i) costituire tavoli a livello provinciale per la definizione e
l'implementazione continua delle politiche per la sicurezza».
8.1.1.- Il ricorrente deduce la violazione della competenza
esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza (art.
117, secondo comma, lettera h, Cost.), perche' il sistema introdotto
dal legislatore veneto (e in particolare la previsione di cui alla
lettera d) si porrebbe in contrasto con la normativa nazionale in
materia di presidio del territorio e di coordinamento delle forze di
polizia di cui alla legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza). Le iniziative
previste dalle lettere e), g) e i), oltre a non mostrarsi conformi a
quanto previsto dall'art. 2 del d.l. n. 14 del 2017, come convertito,
che prevede il coinvolgimento dei prefetti dei Comuni capoluogo, non
sarebbero compatibili «con i processi di pianificazione e
razionalizzazione dei presidi di polizia, che l'ordinamento rimette
alla competenza strettamente statale».
Ad avviso della difesa regionale, le disposizioni in esame non
mirerebbero in alcun modo a sottrarre competenze di pianificazione e
gestione degli interventi di ordine pubblico al prefetto o al
questore, essendo rivolte unicamente a sollecitare iniziative
serventi rispetto all'espletamento dei compiti di pubblica sicurezza,
che restano in capo agli organi statali. Cio' varrebbe in relazione a
tutti gli ambiti di intervento di cui alle singole disposizioni
impugnate, per i quali il legislatore regionale ha inteso prevedere
forme di coinvolgimento da realizzare in un'ottica collaborativa e
con una valenza meramente sollecitatoria e programmatica.
8.2.- Il ricorso deve ritenersi parzialmente fondato in relazione
all'art. 13, comma 2, lettera d), e fondato in relazione alle lettere
e) e g) del medesimo comma.
Come questa Corte ha costantemente ribadito, a partire dalla
sentenza n. 285 del 2019, l'approdo a una «declinazione pluralista»
del concetto di sicurezza fa si' che «[l]a potesta' legislativa
regionale puo' essere esercitata non solo per disciplinare generici
interessi pubblici, come pure affermato nella sentenza n. 290 del
2001, ma anche per garantire beni giuridici fondamentali tramite
attivita' diverse dalla prevenzione e repressione dei reati», anche
in considerazione della circostanza che «l'endiadi "ordine pubblico e
sicurezza" [...] allude a una materia in senso proprio, e cioe' a una
materia oggettivamente delimitata che di per se' non esclude
l'intervento regionale in settori ad essa liminari» (sentenze n. 236
e n. 177 del 2020).
Ad assumere un valore dirimente, nella valutazione della
legittimita' di interventi regionali nella materia de qua, e' quindi
la circostanza che la Regione, pur dettando una disciplina idonea a
ripercuotersi sulla sicurezza dei cittadini in senso lato, curi pur
sempre interessi riconducibili ad ambiti di competenza ad essa
attribuiti e, in ogni caso, non giunga in alcun modo a interferire
con la riserva alla legge statale del compito di prevenire e
reprimere i reati, che identifica l'ambito della materia «ordine
pubblico e sicurezza» (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.)
indeclinabilmente connesso alla necessita' di una disciplina uniforme
sul territorio nazionale.
In applicazione di tali principi, la giurisprudenza di questa
Corte ha di recente ritenuto che non interferisse con l'esercizio di
competenze statali nella materia in questione ne' «l'attivita' di
conoscenza, formazione e ricerca» posta in essere dalla Regione
(sentenza n. 208 del 2018), ne' la promozione della cultura della
legalita' (sentenza n. 177 del 2020, e, ancora prima, sentenza n. 35
del 2012), e neanche la predisposizione di programmi di promozione
culturale e finanziamenti regionali nell'ambito dell'educazione
scolastica, volti a contrastare il cyberbullismo (sentenza n. 116 del
2019).
Per altro verso, questa Corte non ha mancato di dichiarare
l'illegittimita' costituzionale di leggi regionali idonee a
determinare un'interferenza, anche solo potenziale, nell'azione di
prevenzione e repressione dei reati, riservata alla competenza
esclusiva statale. Con la sentenza n. 177 del 2020, e' stata
dichiarata costituzionalmente illegittima una disposizione di legge
regionale (l'art. 6, comma 2, lettera k, della legge della Regione
Puglia 28 marzo 2019, n. 14, recante «Testo unico in materia di
legalita', regolarita' amministrativa e sicurezza») che, per il fatto
di prevedere l'istituzione di una «banca dati dei beni confiscati
alla criminalita' organizzata esistenti sul territorio regionale»,
determinava un'interferenza con la funzione riservata alla banca dati
nazionale istituita presso l'Agenzia nazionale per l'amministrazione
e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita'
organizzata ai sensi dell'art. 96 del decreto legislativo 6 settembre
2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di
prevenzione, nonche' nuove disposizioni in materia di documentazione
antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010,
n. 136).
Successivamente, con la sentenza n. 236 del 2020, questa Corte ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale della legge della Regione
Veneto istitutiva del controllo di vicinato (legge della Regione
Veneto 8 agosto 2019, n. 34, recante «Norme per il riconoscimento ed
il sostegno della funzione sociale del controllo di vicinato
nell'ambito di un sistema di cooperazione interistituzionale
integrata per la promozione della sicurezza e della legalita'»),
perche' - tra l'altro - essa pretendeva di assegnare a tali forme di
organizzazione e mobilitazione dei cittadini il compito di
contribuire funzionalmente «all'attivita' istituzionale di
prevenzione generale e controllo del territorio», cio' che rientra
nella specifica finalita' di prevenzione dei reati, estranea alle
competenze della Regione. Oltre a cio', la stessa possibilita',
prevista dall'art. 2, comma 4, della legge regionale ora citata, di
stipulare accordi o protocolli di intesa tra Uffici territoriali del
Governo ed enti locali «in materia di tutela dell'ordine e sicurezza
pubblica», e' stata ritenuta in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost., in ragione dell'estraneita' delle attivita'
riconducibili al controllo di vicinato rispetto alle ipotesi
disciplinate dal legislatore statale con il gia' citato d.l. n. 14
del 2017, come convertito, e dalle Linee generali con cui ad esso si
e' data attuazione.
8.3.- Le disposizioni contenute nell'art. 13 della legge reg.
Veneto n. 24 del 2020 attribuiscono alla Giunta regionale il potere
di agire, anche mediante accordi sottoscritti ai sensi del d.l. n. 14
del 2017, come convertito, e nel rispetto delle Linee generali
adottate sulla base dell'art. 2 di questo, per «realizzare o
sostenere» una serie di iniziative rivolte a finalita' riconducibili
ad ambiti di intervento eterogenei.
Talune di queste finalita', incluse nelle disposizioni non
oggetto di impugnazione, possono essere ricondotte a settori di
intervento che rientrano nel novero delle competenze regionali,
perche' connesse al perseguimento di finalita' culturali (come nel
caso della lettera a, riguardante la diffusione della «cultura della
legalita' e della cittadinanza responsabile per combattere ogni forma
di criminalita' e di corruzione»), allo svolgimento dei servizi
sociali (in relazione alla lettera b, concernente le cause e i
processi «di esclusione, devianza e instabilita' sociale») o al
coordinamento tra enti locali e cittadini «per l'elaborazione e
valutazione condivisa delle politiche di sicurezza» (lettera c).
Per queste finalita', deve pertanto ritenersi che la Giunta
regionale possa operare autonomamente, realizzando o sostenendo
iniziative di interesse regionale che possono prescindere dalla
stipula degli accordi regolati dal d.l. n. 14 del 2017, come
convertito, perche' le attivita' ivi previste risultano estranee ai
settori di intervento riservati a tali accordi, secondo quanto
previsto anche dalle Linee generali delle politiche pubbliche per la
sicurezza integrata.
8.4.- Lo stesso non e' a dirsi per le finalita' richiamate nelle
disposizioni oggetto di impugnazione di cui alle lettere d) - con
l'esclusione del richiamo al «potenziamento e l'ampliamento degli
organici di polizia locale» -, e) e g) del comma in esame.
A differenza delle previsioni contenute in altre parti
dell'articolo impugnato, prima menzionate, quelle contenute nelle
lettere d), e) e g) dell'art. 13, comma 2, della legge reg. Veneto n.
24 del 2020 mostrano, pur dietro una formulazione talvolta oscura e
ridondante, l'impiego di formule chiaramente espressive dell'intento
del legislatore regionale di intervenire in ambiti riconducibili alla
«sicurezza primaria». Il richiamo a espressioni quali la
«condivisione degli strumenti e delle procedure necessarie al
coordinamento degli apparati di sicurezza per la gestione di
specifici servizi e per obiettivi comuni», la promozione e
programmazione di «azioni di sistema sul territorio regionale,
coinvolgendo gli enti locali, le Polizie locali ma anche le forze
dell'ordine per l'ammodernamento delle metodologie di intervento, la
lotta ad ogni forma di illegalita' e di infiltrazione criminale nel
tessuto produttivo e sociale della Regione», nonche' l'esigenza di
«razionalizzare e potenziare i presidi di sicurezza presenti sul
territorio regionale», denota innanzi tutto una censurabile tecnica
legislativa, consistente nell'alternare formule e stilemi chiaramente
riconducibili ad aree di intervento sottratte alla disponibilita'
della Regione (come quelle ora richiamate), con previsioni invece non
esorbitanti dalle sue attribuzioni, come quella che, nella lettera
d), individua quale iniziativa da perseguire da parte della Giunta
«promuovere il potenziamento e l'ampliamento degli organici di
polizia locale».
Cio' che tuttavia e' decisivo, al di la' della tecnica
legislativa impiegata, e', per un verso, l'estraneita' delle
iniziative in parola ad ambiti funzionalmente riconducibili alle
competenze devolute alla cura della Regione nonche', per altro verso
e specularmente, l'assenza di qualsiasi continuita' tra il contenuto
di tali iniziative e i settori nei quali, per effetto dell'opera di
coordinamento posta in essere, ai sensi dell'art. 118, terzo comma
Cost., dal legislatore statale con l'adozione del d.l. n. 14 del
2017, come convertito, possono essere stipulati gli accordi tra Stato
e Regioni nell'ambito della sicurezza integrata.
Dal primo punto di vista, le previsioni di cui alle lettere d) -
con l'esclusione della finalita' di «promuovere il potenziamento e
l'ampliamento degli organici di polizia locale» -, e) e g)
attribuiscono alla Giunta regionale il compito di «realizzare o
sostenere» iniziative in settori per i quali, se e' evidente il
rischio di un'interferenza sui compiti istituzionali delle autorita'
statali preposte alla pubblica sicurezza (dal «coordinamento degli
apparati di sicurezza» al coinvolgimento delle forze dell'ordine «per
l'ammodernamento delle metodologie di intervento», fino alla
razionalizzazione e al potenziamento dei presidi di sicurezza), non
risulta, ancora prima, affatto chiaro «quali siano i precisi ambiti
materiali, distinti appunto dall'ordine pubblico e dalla sicurezza, e
in ipotesi riconducibili alla sfera di competenza regionale,
interessati dalla disciplina all'esame» (sentenza n. 236 del 2020).
Ad aggravare il rischio di una possibile interferenza
sull'autonoma assunzione delle scelte organizzative e funzionali
delle autorita' statali in materia di ordine pubblico e sicurezza,
inoltre, sta la circostanza che le «iniziative di interesse
regionale» in esame non sono univocamente ricondotte a una cornice
pattizia (come e' nel caso deciso di recente dalla sentenza n. 161
del 2021), perche' alla Giunta viene attribuito il potere di
«realizzare o sostenere» tali iniziative, cosi' prefigurando la
possibilita' di un intervento diretto, che si spinga al di la' della
semplice attivita' di stimolo o di impulso in vista della conclusione
di accordi con le autorita' statali.
Dal secondo punto di vista, le previsioni impugnate non risultano
in ogni caso riconducibili alle forme di coordinamento fra Stato e
Regioni in materia di ordine pubblico e sicurezza contemplate dal
d.l. n. 14 del 2017, come convertito, e dalle richiamate Linee
generali delle politiche pubbliche per la sicurezza integrata,
previste dall'art. 2 di esso e approvate dalla Conferenza unificata
in esito all'accordo ivi raggiunto il 24 gennaio 2018.
A quanto gia' osservato supra, al punto 2.2.1., si deve
aggiungere che il perimetro operativo degli accordi nella materia
della sicurezza integrata si identifica con i «settori di intervento»
previsti dall'art. 2, comma 1, del d.l. n. 14 del 2017, come piu' nel
dettaglio individuati dalle Linee generali. Tali settori, relativi
specificamente allo scambio informativo tra polizia locale e Forze di
polizia, all'interconnessione delle sale operative e all'utilizzo in
comune di sistemi di sicurezza tecnologica, nonche' all'aggiornamento
professionale integrato del personale, non mostrano alcuna
connessione con quelli oggetto di disciplina ad opera del legislatore
veneto, che prevedono invece un insieme ben piu' ampio e
indeterminato di iniziative: cio' che determina, anche da questo
punto di vista, il concreto rischio di un'interferenza con lo
svolgimento di compiti riservati nella materia de qua alle autorita'
statali.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 13, comma 2, lettera d), limitatamente alle parole
«rafforzare e valorizzare l'azione coordinata della polizia locale
secondo i principi della presente legge, con azioni e progetti
finalizzati al potenziamento strumentale e operativo e alla
condivisione degli strumenti e delle procedure necessarie al
coordinamento degli apparati di sicurezza per la gestione di
specifici servizi e per obiettivi comuni;», e lettere e) e g), della
legge reg. Veneto n. 24 del 2020.
8.5.- Non e' invece fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 13, comma 2, lettera i), della legge
regionale impugnata.
Tale disposizione prevede che la Giunta regionale, secondo le
modalita' gia' esaminate, possa realizzare o sostenere iniziative di
interesse regionale rivolte a «costituire tavoli a livello
provinciale per la definizione e l'implementazione continua delle
politiche per la sicurezza».
Le ravvisate ragioni di contrasto tra le altre previsioni
impugnate del medesimo art. 13 e la riserva di competenza allo Stato
in materia di ordine pubblico e sicurezza non sussistono con riguardo
alla disposizione ora in esame, poiche' essa - a differenza dalle
precedenti - non determina alcuno sconfinamento rispetto ad ambiti
riservati alla «sicurezza primaria» e, pertanto, non si presta a
determinare alcuna interferenza, neanche potenziale, sull'esercizio
delle relative attribuzioni ad opera delle autorita' statali e delle
forze di polizia.
I «tavoli» che essa prefigura, infatti, costituiscono delle sedi
di coordinamento contemplate dalle gia' richiamate Linee generali
attuative dell'art. 2 e seguenti del d.l. n. 14 del 2017, come
convertito, nelle quali si prevede che, a valle della stipula degli
accordi ivi previsti, debbano essere istituiti «tavoli tecnici
composti da rappresentanti della Prefettura Capoluogo di Regione e
della Regione, con la partecipazione, di volta in volta, dei
rappresentanti dei Comuni capoluogo e degli altri enti locali
interessati», i quali operano, ai sensi dell'art. 3, comma 4, del
d.l. n. 14 del 2017, come «strumenti e modalita' di monitoraggio
dell'attuazione degli accordi» sulla sicurezza integrata.
La loro previsione ad opera del legislatore regionale appare
dunque finalizzata, in prima battuta, a creare le condizioni per
l'istituzione di tali sedi di monitoraggio, cui sara' demandato il
compito di verificare l'attuazione degli accordi che la Regione
potra' sottoscrivere ai sensi delle richiamate disposizioni del d.l.
n. 14 del 2017, come convertito, con riferimento quanto meno alle
iniziative contemplate dalle lettere f) e h) del medesimo art. 13,
comma 2, della legge reg. Veneto n. 24 del 2020, non oggetto di
censura, relative ad ambiti di intervento afferenti alla sicurezza
integrata come, rispettivamente, l'attivazione e l'adeguamento dei
sistemi informativi e tecnologici per la sicurezza «al fine di
realizzare sistemi integrati che favoriscano l'interoperabilita' e lo
scambio informativo, nonche' l'attivita' di raccolta, elaborazione e
utilizzo delle banche dati», e la pianificazione e la realizzazione
di «attivita' di formazione sia al lavoro che sul lavoro, per
selezionare nuovi operatori di polizia locale e aggiornare o
riqualificare il personale gia' in servizio».
La disposizione contenuta nell'art. 13, comma 2, lettera i),
della legge reg. Veneto n. 24 del 2020 e', dunque, immune dalle
censure contenute nel ricorso introduttivo del presente giudizio.