ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 485 del
decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo
unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di
istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado), promosso
dalla Corte d'appello di Roma, sezione lavoro, nel procedimento
vertente tra Giorgio Belli dell'Isca e Ministero dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca e altro, con ordinanza del 9
novembre 2020, iscritta al n. 191 del registro ordinanze 2020 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione di Giorgio Belli dell'Isca, nonche'
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, di
Nicolina La Femina e di Maria Teresa Pepe e altri;
udito nell'udienza pubblica del 23 giugno 2021 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Antonio Salerno per Nicolina La Femina,
Vincenzo De Michele per Maria Teresa Pepe e altri, Stefano Ottolenghi
per Giorgio Belli dell'Isca e l'avvocato dello Stato Gabriella
D'Avanzo per il Presidente del Consiglio dei ministri, quest'ultima
in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del
Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 23 giugno 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 9 novembre 2020 (r.o. n. 191 del 2020), la
Corte d'appello di Roma, sezione lavoro, ha sollevato, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 485 del decreto legislativo 16 aprile 1994,
n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative
vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine
e grado), che - nel disciplinare la carriera del personale docente -
prevede il riconoscimento, ai fini giuridici ed economici, del
servizio anteriore alla nomina in ruolo prestato presso le scuole
statali e pareggiate.
Il giudice a quo dubita della legittimita' costituzionale di
questa disposizione nella parte in cui, in base all'interpretazione
giurisprudenziale assunta come diritto vivente (sono richiamate Corte
di cassazione, sezione lavoro, sentenze 16 dicembre 2019, n. 33137, e
11 dicembre 2019, n. 32386, e la giurisprudenza nelle stesse citata),
essa esclude il riconoscimento del servizio di insegnamento non di
ruolo prestato presso le scuole paritarie, istituite ai sensi della
legge 10 marzo 2000, n. 62 (Norme per la parita' scolastica e
disposizioni sul diritto allo studio e all'istruzione).
Cio' si porrebbe in contrasto con l'art. 3 Cost. per
l'irragionevole disparita' di trattamento derivante dal rilievo
attribuito, sia al servizio non di ruolo prestato presso scuole
pubbliche statali, sia a quello svolto sino all'anno scolastico
2005/2006 presso le scuole pareggiate, sia a quello prestato presso
le stesse scuole paritarie, ai soli fini dell'integrazione delle
graduatorie permanenti.
2.- Il giudizio a quo ha ad oggetto l'accertamento del diritto di
un docente all'attribuzione - ai fini della mobilita' territoriale -
del punteggio aggiuntivo per il servizio preruolo prestato presso un
istituto scolastico paritario. Il rimettente evidenzia che, qualora
la disposizione censurata fosse dichiarata illegittima, il gravame
dovrebbe essere accolto e all'appellante dovrebbe essere
riconosciuto, a tutti gli effetti giuridici ed economici, il servizio
non di ruolo prestato presso la scuola secondaria paritaria.
Il giudice a quo evidenzia come, nel caso di specie, venga in
rilievo la disciplina dell'art. 485 del d.lgs. n. 297 del 1994, che
fa riferimento al servizio non di ruolo prestato presso scuole di
istruzione secondaria ed artistica «statali e pareggiate», oltre che
presso scuole elementari «statali o [...] parificate». La successiva
legge 10 marzo 2000, n. 62 (Norme per la parita' scolastica e
disposizioni sul diritto allo studio e all'istruzione) ha introdotto,
accanto alle scuole statali, l'unitaria categoria delle scuole
paritarie e ha consentito alle scuole legalmente riconosciute e a
quelle pareggiate di chiedere il riconoscimento di parita' ai sensi
della nuova legge, rimanendo altrimenti soggette alla disciplina
originaria di cui al d.lgs. n. 297 del 1994.
Il giudice a quo ritiene che il riconoscimento del servizio non
di ruolo debba ammettersi anche per i servizi prestati presso le
scuole secondarie paritarie, altrimenti ci si troverebbe dinnanzi a
un'interpretatio abrogans del riferimento alle scuole pareggiate
ancora presente all'interno dell'art. 485 del d.lgs. n. 297 del 1994
e il riconoscimento del servizio di docenza non di ruolo resterebbe
limitato a quello prestato esclusivamente presso scuole statali
(essendo le scuole pareggiate ormai venute meno).
Cio' contrasterebbe con la ratio originaria dell'art. 485 del
d.lgs. n. 297 del 1994, introdotto per valorizzare la funzione di
docenza non di ruolo svolta presso scuole che, per le loro
caratteristiche e i loro requisiti, devono considerarsi equivalenti
alle scuole pubbliche statali.
Ove fosse escluso il rilievo del servizio svolto presso le scuole
paritarie, la disposizione censurata risulterebbe irragionevole,
poiche' il servizio prestato presso scuole pareggiate sarebbe
riconosciuto solo fino all'anno scolastico 2005-2006, ma sarebbe poi
escluso per il periodo successivo, a causa del venir meno di questa
tipologia di scuole. Cio' trascurerebbe il fatto che tali istituti
scolastici hanno, in realta', mantenuto i loro originari profili
organizzativi, ordinamentali e didattici, dovendo per di piu'
ottenere il riconoscimento della parita' che, rispetto al
pareggiamento, rappresenta un'evoluzione in chiave di ammodernamento
e affinamento.
Vi sarebbe, inoltre, una sostanziale omogeneita' dei requisiti
per accedere al rapporto di lavoro con le scuole pareggiate e con le
attuali scuole paritarie. In entrambi i casi, infatti, erano e sono
richiesti alternativamente il pubblico concorso o l'abilitazione
all'insegnamento. Cio' sarebbe coerente con l'art. 33, quarto comma,
Cost., che, richiedendo nelle scuole non statali un trattamento
scolastico equipollente a quello delle scuole statali, implicherebbe
un sistema di reclutamento del corpo docente omogeneo tra le due
tipologie di istituti, per assicurare lo stesso livello di
preparazione e professionalita'.
Infine, il rimettente richiama l'art. 2, comma 2, secondo
periodo, del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255 (Disposizioni
urgenti per assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico
2001/2002), convertito, con modificazioni, nella legge 20 agosto
2001, n. 333 che stabilisce che «[...] i servizi di insegnamento
prestati dal 1° settembre 2000 nelle scuole paritarie di cui alla
legge 10 marzo 2000, n. 62, sono valutati nella stessa misura
prevista per il servizio prestato nelle scuole statali [...]».
Secondo parte della giurisprudenza, tale disposizione limiterebbe
l'equivalenza ai soli fini dell'integrazione delle graduatorie
permanenti. Tuttavia, sarebbe irragionevole attribuire rilievo al
servizio svolto presso scuole paritarie ai fini dell'assunzione, ma
non a quelli della ricostruzione della carriera di un docente gia'
assunto in ruolo, considerando che sul piano della verifica della
professionalita' rileva piu' il momento dell'assunzione che quello
della ricostruzione della carriera.
Cio' premesso, il giudice a quo evidenzia come -
nell'interpretazione consolidata della giurisprudenza di legittimita'
- venga espressamente esclusa la possibilita' di riconoscere il
servizio preruolo svolto presso le scuole paritarie. Il rimettente
espone che per i giudici di legittimita', lo status giuridico del
personale docente non di ruolo delle scuole statali e quello delle
scuole paritarie non sarebbero omogenei, tenuto conto delle diverse
modalita' di assunzione (che solo nel primo caso prevedrebbero il
pubblico concorso) e della diversa natura dell'impiego pubblico
rispetto a quello privato.
Il giudice rimettente osserva, tuttavia, che anche per la scuola
pubblica statale la regola del concorso non e' esclusiva, coesistendo
con il sistema delle graduatorie permanenti ne', d'altra parte, per
l'accesso nelle scuole pareggiate era previsto il pubblico concorso.
Inoltre la natura pubblica o privata del datore di lavoro del
docente sarebbe irrilevante. Infatti, gia' nel sistema originario
dell'art. 485 del d.lgs. n. 297 del 1994 veniva riconosciuto il
servizio prestato presso le scuole pareggiate, che potevano essere
costituite anche da enti ecclesiastici, che non sono enti pubblici.
Da cio' deriverebbe un'irragionevole disparita' di trattamento
tra coloro che hanno svolto servizio non di ruolo presso scuole
paritarie e tre diverse categorie di soggetti: in primo luogo, coloro
che hanno svolto servizio non di ruolo presso scuole pubbliche
statali; in secondo luogo, coloro che hanno svolto servizio non di
ruolo presso scuole pareggiate fino all'anno scolastico 2005-2006;
infine, coloro che vedono riconosciuto il proprio servizio non di
ruolo presso scuole paritarie, ma solo ai fini dell'integrazione
delle graduatorie permanenti.
3.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimita' costituzionale sia
dichiarata inammissibile o comunque non fondata.
3.1.- In primo luogo, e' eccepita l'inammissibilita' della
questione per difetto di rilevanza, poiche' l'art. 485 del d.lgs. n.
297 del 1994 interferisce con una materia che attualmente, in base
all'art. 40, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) e' rimessa alla contrattazione collettiva,
anche in deroga ad eventuali norme di legge che prevedano discipline
differenti. Il giudice a quo avrebbe dovuto, quindi, applicare quanto
previsto dal contratto collettivo, secondo cui il servizio preruolo
svolto presso scuole paritarie non e' valutabile per la mobilita',
ne' ai fini della ricostruzione della carriera.
3.2.- La questione sollevata sarebbe comunque non fondata.
Dato il tenore letterale della disposizione impugnata, non
sarebbe possibile un'estensione automatica del regime originariamente
previsto per le scuole pareggiate anche alle diverse scuole
paritarie.
Inoltre, osserva la difesa statale, all'uniformita' dell'offerta
formativa e dei livelli di servizio resi presso la scuola statale e
presso quella paritaria, non corrisponderebbe l'equiparazione del
rapporto di lavoro che intercorre tra il docente e l'istituto privato
paritario, da una parte, e quello instaurato con la scuola statale,
dall'altra. Ad essere differenti sarebbero, infatti, le modalita' di
reclutamento, ormai quasi del tutto ispirate al principio
meritocratico del pubblico concorso, con conseguente portata
residuale delle graduatorie.
Sarebbe dunque da condividere il consolidato orientamento della
Corte di cassazione, secondo il quale non puo' riconoscersi il
servizio preruolo svolto presso le scuole paritarie, in ragione sia
del diverso status giuridico del loro personale rispetto a quello
delle scuole statali (sono richiamate, in tal senso, anche le
sentenze del Consiglio di Stato, sezione sesta, 4 novembre 2020, n.
6798 e n. 6799 e 6 marzo 2020, n. 1069), sia della mancanza di una
norma di legge che consenta tale riconoscimento, come era invece
previsto per le scuole pareggiate.
D'altra parte, l'equivalenza del servizio prestato presso scuole
paritarie e statali non sarebbe affatto confermata dall'art. 2, comma
2, del d.l. n. 255 del 2001, come convertito, che consente di
valutare il servizio negli istituti paritari ai fini
dell'integrazione delle graduatorie con cui si procede all'assunzione
nei ruoli. Infatti, le norme che prevedono il riconoscimento del
servizio preruolo a fini giuridici ed economici, in quanto
attributive di benefici particolari, non sarebbero suscettibili di
applicazioni estensive o analogiche.
Infine - laddove il servizio preruolo svolto in istituti privati
fosse valutabile ai fini della mobilita' - l'intento di sanare una
disparita' di trattamento si risolverebbe in un'inaccettabile
preferenza in favore di docenti sulla cui esperienza pregressa
l'amministrazione non potrebbe operare alcuna verifica, a svantaggio
dei controinteressati precari nella scuola statale, i quali sarebbero
invece soggetti a ben piu' stringenti vincoli di reclutamento e a
limitazioni nella mobilita' successivamente all'immissione in ruolo.
3.3.- In prossimita' dell'udienza pubblica, la difesa statale ha
depositato una memoria in cui ha, in primo luogo, insistito
nell'eccezione di inammissibilita' per difetto di rilevanza.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato ribadisce le
ragioni della non fondatezza, evidenziando che l'art. 1-bis, comma 7,
del decreto-legge 5 dicembre 2005, n. 250 (Misure urgenti in materia
di scuola, universita', beni culturali ed in favore di soggetti
affetti da gravi patologie, nonche' in tema di rinegoziazione di
mutui, di professioni e di sanita'), convertito, con modificazioni,
nella legge 3 febbraio 2006, n. 27, nel fare salvo l'art. 360, comma
6, del d.lgs. n. 297 del 1994, limita il riconoscimento del servizio
preruolo ai soli docenti di scuole pareggiate. Cio' sarebbe
incompatibile con la tesi secondo cui, dopo la legge n. 62 del 2000,
la disciplina del riconoscimento del servizio preruolo nelle scuole
pareggiate sarebbe automaticamente applicabile anche a quello reso
nelle scuole paritarie. Queste due categorie di scuole non sarebbero
comunque sovrapponibili, in considerazione dei differenti requisiti
per il reclutamento del personale docente.
La difesa statale sottolinea, inoltre, che le scuole paritarie
sono gestite da soggetti privati, che non avrebbero vincoli riguardo
al reclutamento, alla progressione di carriera dei docenti, nonche'
alla risoluzione del relativo rapporto di lavoro, essendo obbligati
soltanto ad assumere docenti muniti di abilitazione e ad applicare i
contratti collettivi di settore. Non sarebbe dunque irragionevole la
scelta di valorizzare la sola professionalita' maturata nell'ambito
delle scuole statali e non quella nelle scuole paritarie.
La costituzione di rapporti di lavoro a tempo determinato nella
scuola pubblica avviene sulla base di apposite graduatorie,
predisposte sulla base dei titoli abilitativi acquisiti e di quelli
di servizio maturati. La scelta organizzativa dell'amministrazione,
che individua la sede di destinazione, consegue a valutazioni di
pubblico interesse volte a garantire il servizio di istruzione in
modo omogeneo su tutto il territorio nazionale, nel rispetto del
principio di imparzialita'.
Le procedure di mobilita' sono volte a valorizzare il servizio
prestato, talora in condizioni di particolare disagio, presso sedi
assegnate all'esito di rigide e verificabili procedure gestite
dall'amministrazione scolastica, per consentire a coloro che hanno
accettato tali sistemazioni di far valere tali periodi di servizio ai
fini dell'avvicinamento presso sedi maggiormente gradite. Viceversa,
nelle scuole paritarie, l'assunzione consegue a valutazioni meramente
discrezionali del dirigente scolastico, anche a prescindere da
pregresse esperienze lavorative e dall'applicazione di criteri di
imparzialita' nella scelta dei docenti.
In definitiva, non potendosi affermare un'indiscriminata
equiparazione tra il servizio rispettivamente prestato presso le due
tipologie di scuole, non sarebbe ravvisabile alcun contrasto con il
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
4.- Il 1° febbraio 2021 l'Associazione professionale sindacale
ANIEF ha depositato un'opinione scritta, in qualita' di amicus
curiae.
Nel sollecitare l'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal giudice a quo, si sottolinea l'identita'
delle modalita' di assunzione dei docenti a tempo determinato della
scuola paritaria rispetto a quelle proprie della scuola statale.
Anche in quest'ultima il docente con incarico a tempo determinato non
necessariamente ha dovuto superare un concorso, essendo sufficiente
l'inserimento nelle graduatorie di istituto. Pertanto, la
ragionevolezza del diverso trattamento non potrebbe fondarsi su
differenti modalita' di assunzione.
L'ANIEF evidenzia, altresi', l'identita' di mansioni e obblighi
contrattuali che caratterizzano il servizio prestato presso la scuola
paritaria rispetto a quello svolto dai docenti delle scuole statali,
come emerge dalla contrattazione collettiva di settore.
La ratio dell'art. 485 del d.lgs. n. 297 del 1994 consisterebbe
nel valutare nella maniera opportuna la qualita' della prestazione
lavorativa svolta, connessa anche all'esperienza maturata, e cio' non
sarebbe in alcun modo collegato alle modalita' di assunzione o alla
natura giuridica del datore di lavoro.
La disparita' di trattamento rilevata dovrebbe, inoltre, essere
esaminata - in riferimento agli artt. 11 e 117 Cost. - anche alla
luce del quadro normativo eurounitario, in particolare in relazione
alla clausola n. 4 (Principio di non discriminazione) dell'Accordo
quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, concluso il
18 marzo 1999, allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio del
28 giugno 1999, e agli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre
2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, previo eventuale
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea.
Infatti, queste previsioni normative, come interpretate dalla stessa
Corte di giustizia, disporrebbero un generale divieto di
discriminazione in ragione delle condizioni di impiego, operante
anche a prescindere dal mancato superamento di un pubblico concorso.
5.- Nel giudizio dinanzi a questa Corte si e' costituito Giorgio
Belli dell'Isca, parte ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo
l'accoglimento della questione di legittimita' costituzionale in
esame.
Dopo avere ricostruito la vicenda in fatto e delineato
l'evoluzione della normativa rilevante, la parte privata condivide
gli argomenti svolti dal rimettente, specie ove evidenzia che il
raccordo tra l'art. 485 del d.lgs. n. 297 del 1994 e la disciplina
introdotta dal d.l. n. 250 del 2005, come convertito, imporrebbe il
riconoscimento del servizio di insegnamento prestato presso le scuole
paritarie.
Si sottolinea l'irragionevolezza di ammettere il riconoscimento
del servizio preruolo prestato presso le scuole pareggiate fino
all'anno scolastico 2005-2006, per poi escluderlo rispetto al
servizio prestato successivamente, per il solo fatto che tali scuole
hanno perso la loro originaria qualificazione giuridica, pur
mantenendo i medesimi requisiti relativi all'organizzazione,
all'ordinamento e all'offerta formativa.
La ratio dell'art. 485 del d.lgs. n. 297 del 1994 era quella di
valorizzare l'esperienza maturata dai docenti sia presso scuole
pubbliche statali, sia presso istituti che erogavano un servizio
didattico del tutto equivalente. Questa conclusione, se in origine
valeva per le scuole pareggiate, non potrebbe oggi non valere per le
scuole paritarie, che concorrono, assieme alle scuole statali, a
formare il sistema nazionale di istruzione.
Cio' sarebbe confermato dalla sostanziale omogeneita' dei
requisiti previsti per le scuole un tempo pareggiate e attualmente
paritarie. Infatti, la titolarita' dell'abilitazione
all'insegnamento, che e' oggi richiesta per l'assunzione presso le
scuole paritarie, era prevista anche per le scuole pareggiate, in
alternativa al superamento di pubblico concorso o alla chiamata del
docente gia' assunto in ruolo in altra scuola statale oppure
pareggiata (art. 356, comma 2, del d.lgs. n. 297 del 1994).
E' inoltre richiamato l'art. 2, comma 2, del d.l. n. 255 del
2001, come convertito, che permette al personale docente di ottenere
il pieno riconoscimento dell'attivita' di insegnamento prestata nelle
scuole paritarie ai fini dell'aggiornamento della loro posizione
nelle graduatorie permanenti. Sarebbe irragionevole riconoscere
rilevanza a tale attivita' ai fini della possibile assunzione,
escludendola, invece, ai fini della ricostruzione della carriera di
un docente gia' assunto in ruolo.
Viceversa, l'orientamento della Corte di cassazione - che
delimita l'ambito applicativo dell'art. 485 del d.lgs. n. 297 del
1994 alle sole scuole pareggiate - determinerebbe un'ingiustificata
disparita' di trattamento tra situazioni soggettive identiche, in
violazione dell'art. 3 Cost. Il principio di parita' scolastica e
l'espresso inserimento delle scuole paritarie nel sistema nazionale
di istruzione dovrebbero comportare, infatti, la piena equiparazione
dello status giuridico del personale docente che vi presta servizio a
quello riconosciuto ai docenti della scuola statale.
6.- Nel giudizio dinnanzi a questa Corte e' altresi' intervenuta
ad adiuvandum, in data 27 gennaio 2021, Nicolina La Femina, deducendo
di essere un'insegnante di ruolo della scuola primaria e di trovarsi
in una condizione soggettiva analoga a quella del ricorrente nel
giudizio a quo. La parte interveniente afferma di essere, dunque,
titolare di un interesse qualificato immediatamente inerente al
rapporto sostanziale dedotto nel giudizio e chiede che sia dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 485 del d.lgs. n. 297 del
1994, per contrasto con l'art. 3 Cost.
A sostegno di tale richiesta, sono illustrati argomenti
sostanzialmente coincidenti con quelli svolti dal giudice rimettente,
dalla parte privata costituita e dall'amicus curiae.
7.- Sono, inoltre intervenuti, in data 2 febbraio 2021, Maria
Teresa Pepe e altri quarantadue, assumendo di essere titolari di un
interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al
rapporto dedotto in giudizio. Gli intervenienti, sostenendo le
ragioni illustrate dal giudice a quo, chiedono che venga dichiarata
l'illegittimita' costituzionale della norma impugnata, per contrasto
con l'art. 3 Cost., eventualmente previo rinvio pregiudiziale alla
Corte di giustizia dell'Unione europea.
Anche in questo caso, a sostegno delle menzionate richieste,
vengono svolte considerazioni che riflettono quelle gia' esposte dal
rimettente, dalla parte privata costituita e dall'amicus curiae.
8.- Con atto depositato telematicamente il 21 giugno 2021, oltre
il termine di cui all'art. 4-ter, comma 1, delle Norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, il Comitato
nazionale docenti che hanno maturato punteggio preruolo in istituti
paritari ha presentato un'opinione scritta in qualita' di amicus
curiae.
Considerato in diritto
1.- La Corte d'appello di Roma, sezione lavoro, con ordinanza del
9 novembre 2020 (reg. ord. n. 191 del 2020), ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 485 del decreto legislativo 16 aprile 1994,
n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative
vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine
e grado), che - nel disciplinare la carriera del personale docente -
prevede il riconoscimento, ai fini giuridici ed economici, del
servizio anteriore alla nomina in ruolo prestato presso le scuole
statali e pareggiate.
Il giudice a quo dubita della legittimita' costituzionale di
questa disposizione nella parte in cui, in base all'interpretazione
giurisprudenziale assunta come diritto vivente (sono richiamate Corte
di cassazione, sezione lavoro, sentenze 16 dicembre 2019, n. 33137 e
11 dicembre 2019, n. 32386, e la giurisprudenza nelle stesse citata),
essa esclude il riconoscimento del servizio di insegnamento non di
ruolo prestato presso le scuole paritarie, istituite ai sensi della
legge 10 marzo 2000, n. 62 (Norme per la parita' scolastica e
disposizioni sul diritto allo studio e all'istruzione).
Cio' si porrebbe in contrasto con l'art. 3 Cost. per
l'irragionevole disparita' di trattamento derivante dal rilievo
attribuito, sia al servizio non di ruolo prestato presso le scuole
pubbliche statali, sia a quello svolto sino all'anno scolastico
2005/2006 presso le scuole pareggiate, sia a quello prestato presso
le stesse scuole paritarie, ai soli fini dell'integrazione delle
graduatorie permanenti.
2.- Quanto ai profili pregiudiziali, deve essere innanzitutto
richiamata la dichiarazione d'inammissibilita' degli interventi
spiegati da Nicolina La Femina e da Maria Teresa Pepe e altri, per le
ragioni esposte nell'ordinanza letta nel corso dell'udienza pubblica
e allegata alla presente sentenza.
3.- Va poi disattesa l'eccezione di difetto di rilevanza delle
questioni, sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato.
3.1.- La difesa statale ritiene la questione inammissibile,
poiche' il censurato art. 485 del d.lgs. n. 297 del 1994
interferirebbe con una materia rimessa alla contrattazione
collettiva, che prevede che il servizio preruolo prestato presso le
scuole paritarie non e' valutabile ai fini della mobilita'.
3.2.- L'assunto della difesa statale non puo' essere condiviso.
L'art. 40 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) stabilisce espressamente, al comma 1,
secondo periodo, che «Nelle materie relative alle sanzioni
disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della
corresponsione del trattamento accessorio, della mobilita', la
contrattazione collettiva e' consentita nei limiti previsti dalle
norme di legge». Ne consegue che nella materia della mobilita' dei
lavoratori (e dei docenti in particolare) il contratto collettivo non
puo' derogare alla disciplina di rango legislativo e la conseguenza
di tale violazione e' costituita dalla nullita' della previsione
contrattuale in contrasto con la disposizione legislativa (art. 40,
comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001).
Proprio su questa nullita' si fonda il ricorso della parte
privata, laddove assume che il contratto collettivo - nell'escludere
il rilievo del servizio preruolo prestato presso scuole paritarie ai
fini della mobilita' - violi la disposizione censurata, che essa
interpreta come inclusiva delle stesse scuole paritarie. La rilevanza
della questione discende, dunque, dalla necessita' per il giudice
rimettente di esaminare la validita' della previsione negoziale alla
luce del contenuto normativo della disposizione censurata. La
questione appare rilevante ai fini della definizione del giudizio a
quo e l'eccezione sollevata dalla difesa statale risulta non fondata.
4.- Gli ulteriori profili, diversi da quelli dell'ordinanza di
rimessione, formulati dall'amicus curiae non sono oggetto di
valutazione da parte di questa Corte.
5.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 485 del
d.lgs. n. 297 del 1994, sollevata in riferimento all'art. 3 Cost.,
non e' fondata.
5.1.- La disposizione in esame e' censurata nella parte in cui,
secondo il diritto vivente, esclude il riconoscimento, ai fini della
ricostruzione della carriera, del servizio di insegnamento non di
ruolo prestato presso le scuole paritarie.
La giurisprudenza della Corte di cassazione, in una cospicua
serie di decisioni, tra cui quelle richiamate dal rimettente quale
diritto vivente, ha infatti ritenuto che - ai fini dell'inquadramento
e del trattamento economico dei docenti - non e' valutabile il
servizio preruolo prestato presso le scuole paritarie in ragione
della non omogeneita' dello status giuridico del personale, nonche'
della mancanza di una norma di legge che consenta tale riconoscimento
(Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 10 novembre 2020, n.
25226; sentenze 16 dicembre 2019, n. 33137 e n. 33134; 11 dicembre
2019, n. 32386; 30 gennaio 2015, n. 1749; 20 gennaio 2014, n. 1035, e
1° ottobre 2012, n. 16623).
Anche la giurisprudenza amministrativa si e' attestata sulle
medesime posizioni, escludendo la possibilita' di valutare il
servizio preruolo svolto in scuole paritarie ai fini della mobilita'
(Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenze 4 novembre 2020, n.
6796, n. 6797, n. 6798 e n. 6799; 27 luglio 2020, n. 4770; 28 aprile
2020, n. 2717; 11 febbraio 2011, n. 906 e 7 gennaio 2008, n. 6;
sezione quarta, sentenze 22 giugno 2004, n. 4382 e 25 marzo 2004, n.
1607; sezione sesta, sentenza 9 maggio 2002, n. 2517).
Il giudice a quo - pur mostrando di condividere una diversa
interpretazione che porterebbe a riconoscere il rilievo del servizio
preruolo svolto presso le scuole paritarie - osserva come tale
soluzione si scontrerebbe con il contrario orientamento della Corte
di cassazione.
Al riguardo va ribadito che, in presenza di un orientamento
giurisprudenziale consolidato, il giudice a quo ha la facolta' di
assumere l'interpretazione censurata in termini di "diritto vivente"
e di richiederne su tale presupposto il controllo di compatibilita'
con i parametri costituzionali (sentenze n. 1 del 2021, n. 95, n. 32
e n. 12 del 2020, n. 189 e n. 75 del 2019, n. 39 del 2018, n. 259 e
n. 122 del 2017, n. 200 del 2016, n. 11 del 2015, n. 242 del 2014, n.
191 del 2013, n. 258 e n. 117 del 2012 e n. 91 del 2004). Cio', senza
che gli si possa addebitare di non aver seguito altra
interpretazione, piu' aderente ai parametri stessi, sussistendo tale
onere solo in assenza di un contrario diritto vivente (sentenze n. 95
del 2020, n. 141 del 2019, n. 122 del 2017 e n. 11 del 2015).
5.2.- D'altra parte, anche il Contratto collettivo nazionale
integrativo concernente la mobilita' del personale docente, educativo
ed A.T.A. per l'anno scolastico 2017/2018, sottoscritto il giorno 11
aprile 2017, nella premessa alle «Note comuni alle tabelle dei
trasferimenti a domanda e d'ufficio e dei passaggi dei docenti delle
scuole dell'infanzia, primaria, secondaria di I grado e degli
istituti di istruzione secondaria di II grado ed artistica e del
personale educativo», prevede espressamente che «[i]l servizio
prestato nelle scuole paritarie non e' valutabile in quanto non
riconoscibile ai fini della ricostruzione di carriera». Identica
previsione e' contenuta nel successivo Contratto collettivo nazionale
integrativo concernente la mobilita' del personale docente, educativo
ed A.T.A. per gli anni scolastici relativi al triennio 2019/20,
2020/21 e 2021/22, sottoscritto il giorno 6 marzo 2019.
Pertanto, nella consolidata interpretazione della giurisprudenza
e nella contrattazione collettiva di settore che la recepisce, la
disposizione censurata attribuisce rilievo unicamente al servizio
antecedente all'immissione in ruolo svolto in scuole statali e, sino
al 2006, in quelle pareggiate. Ed e' proprio sul mancato
riconoscimento del servizio di insegnamento preruolo reso in istituti
scolastici paritari che si appuntano le censure del rimettente.
5.3.- Quanto al primo profilo di irragionevolezza, che il
rimettente individua nel raffronto con la disciplina riservata dalla
stessa disposizione censurata ai docenti degli istituti scolastici
pareggiati, va rilevato che le due tipologie di scuole presentano
significative differenze nei rispettivi sistemi di selezione e
reclutamento del personale docente, tali da impedirne la completa
equiparazione.
5.3.1.- Infatti, solo gli istituti scolastici pareggiati, ormai
definitivamente superati dall'ordinamento scolastico (art. 1-bis del
decreto-legge 5 dicembre 2005, n. 250, recante «Misure urgenti in
materia di scuola, universita', beni culturali ed in favore di
soggetti affetti da gravi patologie, nonche' in tema di
rinegoziazione di mutui, di professioni e di sanita'», convertito,
con modificazioni, nella legge 3 febbraio 2006, n. 27), dovevano
garantire che il numero e il tipo delle cattedre fossero uguali a
quelli delle corrispondenti scuole statali e che le stesse cattedre
fossero «occupate da personale nominato, secondo norme stabilite con
regolamento, in seguito ad apposito pubblico concorso, o che sia
risultato vincitore, o abbia conseguito la votazione di almeno sette
decimi in identico concorso generale o speciale presso scuole statali
o pareggiate o in esami di abilitazione all'insegnamento
corrispondente» (art. 356, comma 2, lettera b, del d.lgs. n. 297 del
1994). Per l'accesso all'insegnamento negli istituti paritari,
viceversa, non e' stabilita alcuna selezione di carattere concorsuale
ed e' previsto il solo requisito dell'abilitazione (art. 1, comma 4,
lettera g, della legge n. 62 del 2000), dovendosi peraltro rilevare
che la stessa necessita' di tale requisito e' stata ripetutamente
derogata.
5.3.2.- E' bensi' vero che la giurisprudenza di legittimita' ha
ritenuto che l'abilitazione costituisca requisito di validita' del
contratto di lavoro avente ad oggetto mansioni di insegnamento (Corte
di cassazione, sezione lavoro, sentenza 20 febbraio 2018, n. 4080;
sezioni unite civili, sentenza 26 maggio 2011, n. 11559).
Ciononostante, in considerazione dell'impossibilita' da parte di
gestori di scuole paritarie di reperire personale fornito del
prescritto titolo di abilitazione e della prioritaria necessita' di
garantire il regolare avvio dell'anno scolastico delle scuole
paritarie senza interruzione dell'attivita' didattica, in piu'
occasioni il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca (oggi Ministero dell'istruzione) ha consentito ai gestori
delle scuole paritarie di conferire incarichi a tempo determinato a
personale fornito solo del prescritto titolo di studio (si vedano le
circolari del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca dell'11 luglio 2012, prot. n. 4420/R.U./U, del 29 ottobre
2001, prot. n. 2668, e del 15 giugno 2000, n. 163, prot. 63/VD).
Inoltre, ulteriori previsioni di carattere derogatorio nella
disciplina del reclutamento dei docenti delle scuole paritarie sono
stabilite dai successivi commi 4-bis e 5 dello stesso art. 1 della
legge n. 62 del 2000.
La prima disposizione prevede che, per i docenti in servizio
presso le scuole secondarie alla data di entrata in vigore della
legge n. 62 del 2000, il requisito del titolo di abilitazione debba
essere conseguito al termine dell'anno accademico in corso alla data
di conclusione della prima procedura concorsuale per titoli ed esami.
Anche la seconda disposizione introduce un regime di favore per le
scuole paritarie, consentendo loro di avvalersi di prestazioni
volontarie di personale docente, purche' fornito di relativi titoli
scientifici e professionali, ovvero di ricorrere anche a contratti
d'opera, in misura non superiore a un quarto delle prestazioni
complessive. La natura agevolativa di tale disciplina e' stata gia'
riconosciuta dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 42 del
2003).
5.4.- D'altra parte, una completa equiparazione del rapporto di
lavoro prestato presso le scuole paritarie a quello reso in quelle
statali non risponde neppure ai principi che si ricavano dall'art.
33, quarto comma, Cost., di cui la legge n. 62 del 2000 intendeva
essere attuazione.
5.4.1.- Con questo intervento, che ha riformato in senso
pluralista e policentrico l'ordinamento delle istituzioni
scolastiche, il legislatore ha voluto garantire agli alunni delle
scuole paritarie i medesimi standard qualitativi di quelle statali,
sia in relazione all'offerta didattica, sia al valore dei titoli di
studio che possono essere conseguiti. Cio' non ha peraltro comportato
una completa equiparazione del rapporto di lavoro che intercorre fra
il docente e la scuola paritaria a quello instaurato con i docenti
della scuola statale in regime di pubblico impiego privatizzato.
Infatti, nonostante la comune appartenenza al sistema nazionale
di istruzione, nell'assunzione dei docenti della scuola paritaria
manca la previsione di un'attivita' procedimentale che regoli la
selezione e il reclutamento degli insegnanti. Sempre in conformita'
all'art. 33, quarto comma, Cost., cio' garantisce l'autonomia e la
liberta' della scuola paritaria e l'esigenza di questa di dotarsi di
personale connotato da un'impostazione culturale, didattica ed
educativa coerente con il suo orientamento e progetto formativo.
Conseguentemente, la mancanza di meccanismi di selezione assimilabili
alle procedure concorsuali non consente di tenere conto dei principi
generali che, ai sensi dell'art. 97 Cost., devono informare
l'attivita' dell'amministrazione pubblica.
D'altra parte, il lavoro pubblico e il lavoro privato non possono
ritenersi totalmente assimilati e le differenze, pur attenuate,
permangono anche in seguito all'estensione della contrattazione
collettiva a una vasta area del lavoro prestato alle dipendenze delle
pubbliche amministrazioni. I principi costituzionali di legalita' ed
imparzialita', che si esprimono anche nella necessita' del pubblico
concorso, in conformita' all'art. 97 Cost., contribuiscono a
conformare la condotta della pubblica amministrazione e l'esercizio
delle funzioni che le sono riconosciute quale datore di lavoro
pubblico in regime contrattualizzato.
5.4.2.- E' pur vero che, attraverso il meccanismo delle
graduatorie ad esaurimento, di cui alla legge 3 maggio 1999, n. 124
(Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), anche
l'accesso all'insegnamento nella scuola statale prescinde, in misura
del 50 per cento delle immissioni in ruolo, dall'espletamento di un
pubblico concorso. Ma anche in questo caso permangono significative
differenze tra i rispettivi sistemi di reclutamento.
In effetti, il sistema delle graduatorie ha rappresentato uno
strumento per consentire l'assorbimento del precariato dei docenti
che hanno prestato attivita' di insegnamento presso le istituzioni
scolastiche statali. Tuttavia, proprio con riferimento ad esso,
questa Corte ha riconosciuto che «la scelta operata dal legislatore
con la legge n. 124 del 1999, istitutiva delle graduatorie
permanenti, e' quella di individuare i docenti cui attribuire le
cattedre e le supplenze secondo il criterio del merito» (sentenza n.
41 del 2011).
Anche laddove l'accesso all'insegnamento nella scuola statale
avvenga attraverso tale sistema, infatti, il possesso
dell'abilitazione all'insegnamento costituisce solo uno dei criteri
che determinano l'utile collocazione nelle stesse. Accanto ad esso,
si tiene conto di una molteplicita' di altri indicatori, espressivi
delle pregresse esperienze professionali, dell'anzianita' di servizio
e degli altri titoli professionali e accademici conseguiti.
Questo canale di accesso denota, inoltre, un carattere fortemente
procedimentalizzato, tale da consentire una verifica anche in sede
giudiziale sulla correttezza delle scelte operate
dall'amministrazione. Viceversa, nel sistema delle scuole paritarie,
proprio al fine di garantire la liberta' di educazione e l'autonomia
delle stesse istituzioni scolastiche, in particolare nel momento
della scelta del corpo docente, la selezione non comporta alcuna
attivita' procedimentale, potendo la scelta avvenire sulla base della
valutazione discrezionale del dirigente scolastico.
Va, infine, notato che il principio del pubblico concorso che
regola l'accesso ai ruoli della scuola statale, unito alla volonta'
legislativa di eliminare possibili distorsioni applicative, ha reso
progressivamente marginale il sistema delle graduatorie. Come
stabilito dall'art. 1, comma 605, lettera c), della legge 27 dicembre
2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», gia' a
partire dal 2007 non e' piu' consentito l'inserimento in esse di
nuovi aspiranti candidati prima che sia completata l'immissione in
ruolo dei docenti che gia' ne facevano parte.
5.4.3.- Permane, dunque, la differenza tra le scuole paritarie,
svincolate dall'esercizio di meccanismi di selezione assimilabili
alle procedure concorsuali, e quelle statali, dove invece valgono i
principi generali per l'accesso ai ruoli dell'amministrazione. Anche
dopo la legge n. 62 del 2000, cio' impedisce, sotto questo profilo,
la completa assimilazione dei due diversi plessi.
Ne', d'altra parte, la diversa valutazione del servizio incide su
quello che costituisce il presupposto della parita' di trattamento
garantita dalla legge n. 62 del 2000, rappresentato dalla comprovata
omogeneita' qualitativa dell'offerta formativa e didattica (legge n.
62 del 2000, art. 1, comma 5, primo periodo).
5.5.- Va infine esclusa l'irragionevolezza della disposizione
censurata, nel raffronto con l'art. 2, comma 2, del decreto-legge 3
luglio 2001, n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato
avvio dell'anno scolastico 2001/2002), convertito, con modificazioni,
nella legge 20 agosto 2001, n. 333.
5.5.1.- Quest'ultima disposizione consente la valutazione dei
servizi d'insegnamento prestati nelle scuole paritarie nella stessa
misura prevista per il servizio prestato nelle scuole statali, ma
tale valutazione ha rilievo ai soli fini della «[i]ntegrazione a
regime delle graduatorie permanenti del personale docente», cosi'
come indica la relativa rubrica. Agli insegnanti delle scuole
paritarie e' stato cosi' espressamente riconosciuto un beneficio
particolare e significativo, consistente nella equiparazione, a
determinati fini, dell'attivita' di insegnamento prestata
anteriormente all'immissione nei ruoli dell'amministrazione statale.
In quanto attributiva di un beneficio in favore di determinate
categorie di soggetti, questa norma riveste carattere eccezionale e
deve ritenersi di stretta interpretazione. Come riconosciuto dalla
costante giurisprudenza della Corte di cassazione e del Consiglio di
Stato, essa e' insuscettibile di essere applicata «estensivamente o
analogicamente» (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 10
novembre 2020, n. 25226 e sentenza 11 dicembre 2019, n. 32386;
Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenze 4 novembre 2020, n. 6796,
n. 6797, n. 6798 e n. 6799; 27 luglio 2020, n. 4770; 28 aprile 2020,
n. 2717; 11 febbraio 2011, n. 906; decisione 7 gennaio 2008, n. 6;
sezione quarta, decisioni 22 giugno 2004, n. 4382 e 25 marzo 2004, n.
1607; sezione sesta, decisione 9 maggio 2002, n. 2517). E'
consentita, dunque, la valutazione del servizio preruolo ai fini
dell'immissione dei docenti delle scuole paritarie nelle graduatorie
permanenti del personale docente, ma questa possibilita' non e'
estensibile, in via analogica, anche ai fini della ricostruzione
della carriera, della mobilita' scolastica e dell'accesso alle
procedure concorsuali riservate.
5.5.2.- Del resto, anche la disposizione dell'art. 485 del d.lgs.
n. 297 del 1994, con il riconoscimento, ai fini giuridici ed
economici, del servizio prestato dai docenti delle scuole statali e
pareggiate prima dell'immissione in ruolo, risulta attributiva di un
trattamento di particolare favore a tali docenti.
Al riguardo, questa Corte ha gia' ritenuto che la disposizione -
nel riprodurre il contenuto normativo dell'art. 2 del decreto-legge
19 giugno 1970, n. 370 (Riconoscimento del servizio prestato prima
della nomina in ruolo dal personale insegnante e non insegnante delle
scuole di istruzione elementare, secondaria e artistica), convertito,
con modificazioni, nella legge 26 luglio 1970, n. 576 - «ha,
all'evidenza, carattere di eccezionalita'» (ordinanza n. 15 del
2001).
In linea di coerenza con questa impostazione, e' stato altresi'
affermato che «l'interpretazione restrittiva delle disposizioni
impugnate non comporta la violazione dei parametri costituzionali
invocati, non risultando manifestamente irragionevole, ne' contraria
al buon andamento dell'amministrazione, la scelta discrezionale del
legislatore di valutare diversamente il servizio pregresso dei
docenti della scuola secondaria», in funzione delle specifiche
peculiarita' dell'attivita' di insegnamento prestata (ordinanza n. 89
del 2001; nello stesso senso, ordinanza n. 753 del 1988).
Specie in riferimento all'applicazione degli istituti che
regolano la carriera degli insegnanti, l'assimilazione della
disciplina del rapporto di lavoro dei docenti delle scuole paritarie
e di quelle statali rimane, quindi, solo parziale, spettando al
legislatore il compito di modularne le forme e la misura, nel
rispetto dei principi di cui all'art. 33 Cost. In considerazione dei
sopra evidenziati elementi differenziali che qualificano il
rispettivo rapporto di lavoro, non puo' ritenersi irragionevole la
scelta legislativa di limitare tale assimilazione ad alcuni aspetti
del rapporto.