IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA
Sezione seconda
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 53 del 2020, proposto da Ente nazionale protezione
animali E.N.P.A Onlus, Lega italiana protezione degli uccelli - Lipu
Birdlife Italia Odv, Associazione italiana world wide fund for nature
(Wwt) Onlus Ong, Lav Lega antivivisezione onlus ente morale, in
persona dei rispettivi legali rappresentanti, tutti rappresentati e
difesi dall'avvocato Valentina Stefutti, con domicilio digitale come
da PEC da Registri di giustizia;
Contro Regione Liguria, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Leonardo
Castagnoli e Andrea Bozzini, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di giustizia e con domicilio eletto presso gli uffici
dell'Avvocatura regionale a Genova, via Fieschi, n. 15;
Nei confronti Eps ente produttori selvaggina non costituito in
giudizio;
E con l'intervento di ad opponendum:
Federazione della Regione Liguria, A.N.U.U. - Associazione dei
migratoristi italiani per la Conservazione dell'ambiente naturale -
sede regionale della Lig, Arcicaccia Liguria, Associazione nazionale
libera caccia - A.N.L.C. sede regionale della Liguria, Unione
nazionale enalcaccia pesca e tiro Liguria, in persona dei rispettivi
legali rappresentanti, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato
Pietro Balletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
giustizia e con domicilio eletto presso il suo studio a Genova, via
Corsica, n. 2;
Per l'annullamento della nota della Regione Liguria - settore
fauna selvatica, caccia e vigilanza venatoria, del 23 dicembre 2019,
prot. PG/2019/376978, avente a oggetto: «Legge regionale 7 ottobre
2008, n. 35 Modifica alla legge regionale 22 gennaio 1999, n. 4
(Norme in materia di foreste e di assetto idrogeologico)», nonche' di
ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso,
ancorche' non conosciuto;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Liguria;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2021 il dott.
Alessandro Enrico Basilico;
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale n. 1 del 1948 e l'art. 23 della legge n. 87 del 1953;
Premesso e considerato che:
le ricorrenti, tutte individuate dal Ministero competente
quali associazioni di protezione ambientale ai sensi degli articoli
13 e 18 della legge n. 349 del 1986, hanno impugnato dinanzi a questo
Tribunale la circolare emessa il 23 dicembre 2019 (prot. n. 376978)
dal dirigente del settore fauna selvatica, caccia e vigilanza
venatoria del Dipartimento agricoltura, turismo, formazione e lavoro
della Regione Liguria, con la quale questi ha fornito indicazioni
alle autorita' e ai soggetti preposti all'attivita' di vigilanza
faunistico-venatoria relativamente alla soluzione dell'«antinomia
riscontrata tra normativa regionale e normativa statale in materia di
divieto di caccia in terreni boscati percorsi dal fuoco»,
evidenziando che «l'unica disposizione applicabile in territorio
ligure e' quella speciale contenuta nella legge regionale n.
35/2008»;
in particolare, nella circolare si afferma che, sebbene
l'art. 10, comma 1, della legge n. 353 del 2000 (legge quadro in
materia di incendi boschivi) stabilisca un divieto di caccia per
dieci anni, «si ritiene che nel territorio ligure debba essere
considerato vigente il divieto di caccia previsto dall'art. 46, comma
5, della legge regionale n. 4/1999, che dispone: "5. Nei boschi
percorsi da incendi e' vietato per tre anni l'esercizio
dell'attivita' venatoria, qualora la superficie bruciata sia
superiore ad ettari uno. Tali boschi devono essere opportunamente
tabellati"», in quanto «in carenza di una pronuncia di illegittimita'
da parte della Corte costituzionale, la legge risulta a tutti gli
effetti valida ed efficace»;
la stessa circolare ha aggiunto che «affinche' si possa
validamente contestare la violazione della norma di cui all'art. 46,
comma 5, della legge regionale n. 4/1999, occorre che i soprassuoli
percorsi dal fuoco, sui quali viene rilevato il comportamento
illecito, risultino preventivamente perimetrati e censiti
nell'apposito catasto comunale di cui all'art. 10, comma 1 della
legge 21 novembre 2000, n. 353, nonche' opportunamente tabellati».
le ricorrenti hanno chiesto a questo Tribunale amministrativo
regionale l'annullamento della circolare, previa sospensione
dell'esecutivita', e hanno eccepito, in via pregiudiziale,
l'incostituzionalita' dell'art. 46, comma 5, della legge regionale n.
4 del 1999 per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione;
si e' costituita in giudizio la Regione, resistendo al
ricorso;
sono intervenute nel processo le associazioni venatorie
elencate in epigrafe, chiedendo anch'esse il rigetto
dell'impugnativa;
con ordinanza n. 156 del 2020, la domanda cautelare e' stata
respinta, in quanto si e' ritenuto insussistente il presupposto del
«periculum in mora»;
nel prosieguo del giudizio, le parti hanno presentato
ulteriori scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi;
all'udienza del 14 aprile 2021, la causa e' stata trattenuta
in decisione;
il collegio e' chiamato innanzitutto a valutare la
sussistenza dei presupposti processuali e delle condizioni
dell'azione, la cui verifica e' strumentale al riscontro della
rilevanza della questione di costituzionalita' eccepita dalle
ricorrenti;
in via pregiudiziale, le associazioni venatorie intervenienti
eccepiscono l'improcedibilita' del ricorso per sopravvenuta carenza
d'interesse ad agire, in quanto si e' conclusa la stagione di caccia
2020/2021;
l'eccezione e' infondata, perche' la circolare non riguarda
una singola stagione di caccia, ma e' volta a indirizzare l'attivita'
di vigilanza faunistico-venatoria in generale e senza limiti di tempo
e, considerato che essa non e' stata ritirata dall'amministrazione,
le ricorrenti conservano interesse a ottenerne l'annullamento;
ancora, in via pregiudiziale, le associazioni venatorie
intervenienti eccepiscono il difetto d'interesse ad agire, in quanto
l'individuazione del territorio agro-silvo-pastorale nel quale e'
consentita la caccia e' rimessa al piano faunistico-venatorio;
l'eccezione e' infondata, perche' le ricorrenti non si
dolgono dell'inclusione di un determinato terreno tra quelli nei
quali e' consentita la caccia, ma lamentano il fatto che, per effetto
della circolare impugnata, l'attivita' di vigilanza
faunistico-venatoria sia indirizzata in modo da escludere i controlli
sui terreni percorsi da incendi da oltre tre anni e che comunque non
siano preventivamente perimetrati e censiti nell'apposito catasto
comunale, nonche' opportunamente tabellati, a prescindere dal modo
con cui tali terreni vengono considerati nel Piano
faunistico-venatorio;
infine, in via pregiudiziale, tanto la Regione, quanto le
associazioni venatorie intervenienti eccepiscono l'inammissibilita'
del ricorso per carenza d'interesse ad agire, in quanto l'atto
impugnato sarebbe privo di effetti lesivi immediati e diretti,
trattandosi di una circolare interpretativa;
a questo proposito, si deve osservare, in linea di principio,
che non si puo' escludere che le circolari possano essere impugnate
davanti al giudice amministrativo, considerato che l'art. 113 della
costituzione stabilisce che la tutela giurisdizionale contro gli atti
dell'amministrazione «e' sempre ammessa» e «non puo' essere esclusa o
limitata [...] per determinate categorie di atti» (in questo senso,
si v. anche Tribunale amministrativo regionale Lazio, Roma, sez. II,
sentenza n. 7395 del 2012);
il problema dell'ammissibilita' dell'impugnazione delle
circolari non attiene quindi alla natura dell'atto in se', quanto
alla verifica della lesione che puo' derivarne, da apprezzare alla
luce della funzione e del contenuto in concreto (in questi termini,
si v. anche Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 1458 del 2016);
infatti, secondo un'autorevole dottrina e una giurisprudenza
consolidata, con il termine «circolare» non s'intende un tipo di
atto, quanto piuttosto il mezzo con cui vengono comunicati atti dai
contenuti piu' eterogenei: tra questi, si distinguono cosi le
circolari «interpretative», con cui «gli organi di vertice
dell'amministrazione intendono perseguire un'applicazione uniforme
del diritto», le quali, ove facciano riferimento a fattispecie
concrete, possono «ledere direttamente situazioni soggettive»,
manifestando quindi caratteri propri del provvedimento amministrativo
(in questi termini, si v. ancora Tribunale amministrativo regionale
Lazio, Roma, sez. II, sentenza n. 7395 del 2012);
quella impugnata nel presente giudizio e' una circolare
«interpretativa», in quanto con essa l'Amministrazione regionale
intende perseguire un'applicazione uniforme della normativa in
materia di divieto di caccia in terreni boscati percorsi dal fuoco,
indirizzando su questa base l'attivita' di vigilanza
faunistico-venatoria;
sebbene l'orientamento tradizionale ritenga che le circolari
«interpretative» siano prive di effetti vincolanti - in quanto il
singolo funzionario puo' discostarsene e, comunque, esse ben possono
essere disattese dal giudice (tra le tante, si v. Cons. St., sez. IV,
sentenza n. 367 del 2019) - si deve considerare che queste, quando
provengono da organi dotati di specifiche competenze in un dato
ambito, hanno comunque l'effetto di orientare l'attivita'
amministrativa in quel settore, effetto che non e' di mero fatto,
bensi' propriamente giuridico, in quanto correlato all'obiettivo e
alla funzione stessa della circolare, ossia fornire indirizzi agli
uffici per un'uniforme applicazione della legge; d'altronde, proprio
in ragione della considerazione che una circolare, ancorche'
interpretativa, produce tali effetti, in giurisprudenza se ne ammette
l'impugnazione, sia pure unitamente all'atto esecutivo che cagiona
una lesione al singolo, giungendo anche a ritenere che il relativo
gravame comporti una modifica della competenza a conoscere
dell'intera controversia (sul punto, si v. Cons. St., Ad. Plen.,
sentenza n. 19 del 2011, nonche', piu' di recente, Tribunale
amministrativo regionale Campania, Napoli, sentenza n. 3036 del 2020
e Tribunale amministrativo regionale Lazio, Roma, sez. I, sentt. n.
50 del 2019);
inoltre, le circolari «interpretative» spiegano una
particolare efficacia rispetto all'attivita' di vigilanza preordinata
all'adozione di sanzioni amministrative, perche' si ritiene che il
singolo che vi si conforma possa invocare la propria buona fede e
rimanere esente da sanzione per carenza dell'elemento soggettivo (sul
punto si v., tra le tante, Cass. civ., sez. trib., sentenza n. 18618
del 2019);
se dunque le circolari «interpretative» sono prive di
efficacia lesiva per i singoli, la circostanza che queste producano
comunque l'effetto di orientare l'attivita' amministrativa conduce a
ritenere che possano ledere interessi diffusi (a tal proposito, si v.
per esempio Tribunale amministrativo regionale Lazio sentenza n.
10273 del 2020, che ha ritenuto ammissibile l'impugnazione della
circolare ministeriale relativa alla scelta dell'attivita'
alternativa per gli studenti che non si avvalgono dell'insegnamento
della religione cattolica da parte dell'Unione degli atei e degli
agnostici razionalisti, in quanto gli interessi di cui questa e'
portatrice «si assumono incisi dall'atto ministeriale impugnato»);
occorre infatti considerare che la giurisprudenza e'
pervenuta a riconoscere all'interesse diffuso una dignita' e una
consistenza propria e distinta da quella dell'interesse legittimo del
singolo, definendolo come «un interesse sostanziale che eccede la
sfera dei singoli per assumere una connotazione condivisa e non
esclusiva, quale interesse di "tutti" in relazione ad un bene dal cui
godimento individuale nessuno puo' essere escluso, ed il cui
godimento non esclude quello di tutti gli altri» (si v., di recente,
Cons. St., Ad. Plen., sentenza n. 6 del 2020);
se dunque l'interesse diffuso e' «sintesi e non sommatoria
dell'interesse di tutti gli appartenenti alla collettivita'» (cosi,
ancora, Cons. St., Ad. Plen., sentenza n. 6 del 2020), e' logico
ritenere che anche la relativa lesione possa manifestarsi in forme e
modalita' differenti dalla semplice somma di singole lesioni a
interessi individuali;
con particolare riferimento, alla tutela dell'ambiente, e'
ormai consolidato in giurisprudenza l'orientamento secondo cui, alla
luce del principio di precauzione che ispira la normativa di questa
materia, va seguito un approccio necessariamente «non restrittivo»
nell'individuazione della lesione che potrebbe astrattamente fondare
l'interesse all'impugnazione, dato che «pretendere la dimostrazione
di un sicuro pregiudizio all'ambiente o alla salute, ai fini della
legittimazione e dell'interesse a ricorrere, costituirebbe una
probatio diabolica, tale da incidere sul diritto costituzionale di
tutela in giudizio delle posizioni giuridiche soggettive» (tra le
piu' recenti, si v.: Cons. St., sez. IV, sentenza n. 6862 del 2020;
Tribunale amministrativo regionale Campania, Napoli, sentenza n. 1790
del 2021; Tribunale amministrativo regionale Campania, Salerno,
sentenza n. 1147 del 2020), pertanto la «soglia di tutela
giurisdizionale, nella relativa declinazione di salvaguardia dei
valori ambientali, deve intendersi anticipata al livello di oggettiva
presunzione di lesione» (in questi termini, si v. Tribunale
amministrativo regionale Puglia, Lecce, sentenza n. 1191 del 2020);
inoltre, con riguardo alle associazioni portatrici
dell'interesse diffuso alla salvaguardia dell'ambiente, la cui
legittimazione trova fondamento normativo negli articoli 13 e 18
della legge n. 349 del 1986, l'interesse ad agire «deve essere
ritenuto certamente sussistente nel caso in cui si eccepisca in via
diretta la lesione del bene ambiente» (cosi, tra le tante, Tribunale
amministrativo regionale Lombardia, Milano, sentenza n. 2500 del
2019) e, stante il gia' richiamato principio di precauzione, ben puo'
essere ritenuto sussistente in forza di un ragionamento presuntivo,
ossia nei casi in cui, secondo massime d'esperienza, il verificarsi
di un pregiudizio all'ambiente sia «piu' probabile che non»;
nel caso di specie, la circolare impugnata e' espressione
dell'esercizio della funzione di coordinamento delle funzioni di
vigilanza e controllo sull'attivita' venatoria attribuita alla
Regione dall'art. 48 della legge regionale n. 29 del 1994, pertanto,
in base alla massima d'esperienza secondo cui la grande maggioranza
dei funzionari pubblici e' solita conformarsi alle circolari volte a
coordinarne l'azione, e' presumibile che questa effettivamente
orienti il comportamento degli addetti alla vigilanza, cosi riducendo
considerevolmente - se non eliminando - i controlli sulla caccia nei
boschi percorsi da incendi da piu' di tre anni, con superficie
bruciata inferiore a un ettaro e non opportunamente tabellati (senza
contare che, nel caso in cui la sanzione venisse emessa, consentira'
al trasgressore d'invocare utilmente la propria «buona fede» in sede
d'impugnazione), con l'effetto finale e complessivo di ridurre la
tutela del bene ambiente;
sotto altro profilo, l'annullamento dell'atto impugnato
risponde all'esigenza di assicurare una tutela «piena ed effettiva»
(art. 1 cod. proc. amm.) all'interesse diffuso alla protezione
dell'ambiente anche mediante sollecitazione del sindacato di
costituzionalita' sulla legge regionale interpretata dalla circolare,
che, diversamente, risulterebbe difficilmente promuovibile: se
infatti si considera che, in ossequio alla circolare e fino a un suo
eventuale annullamento, e' presumibile che gli agenti di vigilanza si
astengano dall'irrogare sanzioni nel caso di attivita' venatoria nei
boschi percorsi da incendi da piu' di tre anni, si comprende come sia
improbabile l'instaurazione di eventuali ulteriori giudizi, aventi a
oggetto l'applicazione della circolare stessa, nei quali la questione
medesima possa essere rilevante (sull'interesse ad agire per
sollecitare il sindacato di costituzionalita' quanto questo
rappresenti «l'unico spiraglio di tutela» della posizione soggettiva
si v. Cons. St., sez. IV, sentenza n. 753 del 2014, la quale ha
ritenuto rilevante la questione di costituzionalita' di una norma per
come interpretata dalla circolare impugnata nel relativo giudizio);
sussiste quindi l'interesse delle associazioni ricorrenti a
ottenere l'annullamento della circolare e del correlato effetto
d'indirizzo, al fine di estendere l'attivita' di vigilanza anche ai
boschi percorsi da incendi da piu' di tre anni e senza le ulteriori
condizioni previste dalla normativa regionale per l'applicazione del
divieto;
rispetto alla domanda di annullamento cosi' configurata, la
questione di costituzionalita' e' rilevante;
la «norma oggetto» della questione, ossia l'art. 46, comma 5,
della legge regionale n. 4 del 1999 (Norme in materia di foreste e di
assetto idrogeologico), come aggiunto dall'art. 1 della legge
regionale n. 35 del 2008, stabilisce che: «nei boschi percorsi da
incendi e' vietato per tre anni l'esercizio dell'attivita' venatoria,
qualora la superficie bruciata sia superiore ad ettari uno. Tali
boschi devono essere opportunamente tabellati»;
nell'affermare che in Liguria deve ritenersi vigente
unicamente questo divieto, invece di quello piu' stringente disposto
dalla normativa statale, la circolare indirizza l'azione degli organi
di vigilanza applicando coerentemente la legge regionale, la quale e'
effettivamente in vigore fino a che la Corte ne dichiari
l'incostituzionalita';
pertanto, questo giudice non puo' decidere
sull'illegittimita' dell'atto impugnato senza che sia prima risolto
il dubbio di costituzionalita' della norma regionale su cui esso si
fonda e di cui rappresenta la coerente attuazione;
la questione di costituzionalita' della legge regionale per
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, e'
anche non manifestamente infondata;
il parametro richiamato riserva alla legislazione esclusiva
dello Stato la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, con la
conseguenza che spetta al legislatore nazionale stabilire standard
minimi e uniformi di tutela della fauna, ponendo regole che possono
essere modificate dalle Regioni, nell'esercizio della loro potesta'
legislativa in materia di caccia, esclusivamente nella direzione
dell'innalzamento del livello di tutela;
nel caso di specie, l'art. 10, comma 1, della legge statale
n. 353 del 2000 prevede che la caccia sia vietata per dieci anni
nelle zone boscate i cui soprassuoli siano stati percorsi dal fuoco,
senza porre condizioni connesse alla dimensione della superficie
bruciata o al fatto che il bosco sia o meno tabellato;
questa prescrizione e' stata ritenuta una misura minima e
uniforme di tutela della fauna, non derogabile dai legislatori
regionali, dalla Corte costituzionale che, su tale base, con la
sentenza n. 303 del 2013 ha dichiarato l'incostituzionalita' della
legge della Regione Campania n. 26 del 2012, che stabiliva un divieto
di caccia di dodici mesi nelle zone colpite da incendi, argomentando
che «la normativa statale, nella prospettiva di consentire la
ricostituzione dell'area boschiva incendiata, prevede, dunque, un
periodo di inibizione della caccia piu' ampio rispetto a quello
stabilito in modo generale e indistinto dalla norma regionale
censurata, la quale si risolve, percio', in una riduzione della
soglia minima di tutela»;
come in quel caso, cosi anche in quello specie vi e' un
contrasto tra la legge statale e la legge regionale, la quale riduce
la soglia minima di tutela e appare costituzionalmente illegittima
sotto due profili: innanzitutto, perche' vieta di cacciare nelle zone
boschive danneggiate, in tutto o in parte, da incendio per tre anni,
anziche' per dieci anni successivi; inoltre, perche', ai fini
dell'applicazione del divieto, pone condizioni ulteriori non previste
dalla normativa statale, ossia che la superficie bruciata sia
superiore a un ettaro e che i boschi siano tabellati;
considerato il dato testuale della «norma oggetto», il cui
tenore e' inequivoco, non e' possibile interpretarla in conformita'
al parametro costituzionale, ne' risolvere in altro modo l'antinomia,
se non rimettendo la questione alla Corte costituzionale;