ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, 3,
commi 1 e 3, e 4, commi 1 e 2, lettera b), della legge della Regione
Calabria 2 luglio 2020, n. 10, recante «Modifiche e integrazioni al
Piano Casa (legge regionale 11 agosto 2010, n. 21)», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 25-28
agosto 2020, depositato in cancelleria il 28 agosto 2020, iscritto al
n. 72 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nell'udienza pubblica del 5 ottobre 2021 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Domenico Gullo per la Regione
Calabria, quest'ultimo in collegamento da remoto, ai sensi del punto
1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 6 ottobre 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 25-28 agosto 2020, depositato il 28
agosto 2020 e iscritto al n. 72 del registro ricorsi 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale, in via principale, degli artt. 2, 3,
commi 1 e 3, e 4, commi 1 e 2, lettera b), della legge della Regione
Calabria 2 luglio 2020, n. 10, recante «Modifiche e integrazioni al
Piano Casa (legge regionale 11 agosto 2010, n. 21)», in riferimento
agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
nonche' al principio di leale collaborazione fra Stato e Regioni.
Il ricorrente premette che la Regione Calabria e il Ministero per
i beni e le attivita' culturali e per il turismo (MIBACT) hanno
avviato, fin dal 2012, un rapporto di collaborazione istituzionale in
vista della elaborazione congiunta del piano paesaggistico regionale,
in attuazione degli artt. 135 e 143 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
Tale rapporto di collaborazione ha portato all'adozione del
Quadro territoriale regionale a valenza paesaggistica (QTRP),
approvato dal Consiglio regionale con deliberazione del 1° agosto
2016, n. 134. In esso sono poste le basi per la redazione del piano
paesaggistico, costituito da sedici piani d'ambito, in vista della
tutela, conservazione e valorizzazione del paesaggio. Il ricorrente
precisa che, nelle more dell'approvazione del piano, sono state
concordate norme di salvaguardia attinenti al sistema delle tutele,
alla difesa del suolo e alla prevenzione dei rischi.
Il ricorrente lamenta che, nonostante l'avvio dell'indicato
itinerario di collaborazione con il MIBACT, la Regione ha approvato,
in autonomia, la citata legge regionale n. 10 del 2020. Quest'ultima
contiene disposizioni - fra cui quelle impugnate - che modificano,
unilateralmente, la disciplina dell'esecuzione di interventi
straordinari, in deroga alle previsioni dei regolamenti comunali e
degli strumenti urbanistici e territoriali comunali, provinciali e
regionali, gia' introdotti dalla legge della Regione Calabria 11
agosto 2010, n. 21 (Misure straordinarie a sostegno dell'attivita'
edilizia finalizzata al miglioramento della qualita' del patrimonio
edilizio residenziale), inerente al cosiddetto Piano casa.
Secondo la difesa statale, tali disposizioni - adottate dalla
Regione in via del tutto autonoma, in assenza di ogni riferimento al
piano paesaggistico - violerebbero la competenza legislativa
esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. e il principio di leale collaborazione, che impone una
pianificazione concertata e condivisa, vanificando il potere dello
Stato nella tutela dell'ambiente, rispetto al quale il paesaggio
assume valore primario e assoluto, in linea con l'art. 9 Cost.
1.1.- In particolare, il ricorrente impugna l'art. 2 della citata
legge reg. Calabria n. 10 del 2020, nella parte in cui, modificando
l'art. 4 della legge reg. Calabria n. 21 del 2010, innalza i limiti
di superficie lorda delle unita' abitative entro cui sono consentiti
interventi edilizi straordinari di ampliamento volumetrico, di
variazione di destinazione d'uso e di variazione del numero delle
unita' immobiliari, in deroga agli strumenti urbanistici.
In specie, con riguardo alle unita' abitative residenziali, si
prevede che i citati interventi possano essere effettuati sul 20 per
cento della superficie lorda per unita' immobiliare gia' esistente,
fino ad un massimo di 75 mq di superficie interna netta per ogni
unita' residenziale (art. 4, comma 1, lettera a, primo periodo, della
legge reg. Calabria n. 21 del 2010), anche «nel caso di un'unica
unita' immobiliare qualora superi i 1000 metri cubi a patto che si
effettuino contestualmente sull'intero fabbricato lavorazioni atte ad
innalzare il livello di efficienza termica o strutturale (sismica) di
almeno una classe» (art. 4, comma 1, lettera a, secondo periodo,
della citata legge regionale). Con riferimento alle unita' abitative
non residenziali, i medesimi interventi sono consentiti «entro il
limite del 20 per cento della superficie lorda, per unita'
immobiliare [...] fino ad un massimo di 200 metri quadrati di
superficie interna netta per unita' immobiliare», ma «sono aumentati
al 30 per cento, per un incremento massimo di 700 metri quadrati
interni netti, in caso di destinazioni d'uso produttive, direzionali,
commerciali ed artigianali» (art. 4, comma 1, lettera b, della legge
reg. Calabria n. 21 del 2010).
Il ricorrente sostiene che le richiamate previsioni, che
determinano la trasformazione del territorio attraverso gli
interventi edilizi sopra elencati, sono state adottate dalla Regione
in via del tutto autonoma e avulsa dal quadro di riferimento
costituito dalle previsioni del piano paesaggistico. Quest'ultimo -
che deve essere elaborato secondo il modulo della pianificazione
concertata e condivisa, prescritto dalle norme statali (artt. 135,
143 e 145 cod. beni culturali - costituirebbe il solo strumento
idoneo a garantire l'ordinato sviluppo urbanistico e a individuare le
trasformazioni compatibili con le prescrizioni statali del citato
codice.
Le disposizioni regionali impugnate, nel consentire interventi di
trasformazione del territorio al di fuori del contesto pianificatorio
condiviso con lo Stato, sarebbero lesive della competenza legislativa
esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. e del principio di leale collaborazione, oltre che in contrasto
con l'impegno assunto nel 2012 dalla Regione con il MIBACT. Il
ricorrente sottolinea, infatti, che, sebbene con la legge reg.
Calabria n. 21 del 2010 la Regione avesse dettato norme proprie
introducendo il cosiddetto Piano casa, solo a partire dal 2012, la
medesima, avviando un rapporto di collaborazione istituzionale con il
MIBACT finalizzato all'elaborazione congiunta del piano paesaggistico
regionale, si e' impegnata a condividere con lo Stato anche
l'individuazione delle misure necessarie al corretto inserimento, nel
contesto paesaggistico, di tutti gli interventi di trasformazione del
territorio, in vista dell'obiettivo dello sviluppo sostenibile delle
aree interessate. Impegno che sarebbe stato violato con l'adozione
delle norme impugnate.
1.2.- Analoghe censure sono rivolte all'art. 3, commi 1 e 3,
della stessa legge reg. Calabria n. 10 del 2020, la' dove modifica la
disciplina dettata dall'art. 5 della precedente legge reg. Calabria
n. 21 del 2010, consentendo interventi straordinari di demolizione e
ricostruzione di edifici esistenti, «anche con riposizionamento
dell'edificio all'interno delle aree di pertinenza catastale
dell'unita' immobiliare interessata», con ampliamenti di volumetria
piu' elevati di quelli precedentemente previsti («con realizzazione
di un aumento in volumetria entro un limite del 30 per cento su
immobili esistenti»: comma 1), nonche' deroghe all'altezza massima
della nuova edificazione («[l]'altezza massima della nuova
edificazione puo' essere derogata fino all'utilizzo della volumetria
realizzabile »: comma 3).
Anche tali previsioni sono impugnate in quanto con esse la
Regione avrebbe illegittimamente disciplinato, in via del tutto
autonoma, interventi di modifica fisica in aumento e in elevazione di
edifici nella fase della loro ricostruzione dopo la demolizione,
nonche' del loro riposizionamento, in deroga agli strumenti di
pianificazione comunale vigenti e, soprattutto, al di fuori di ogni
criterio di pianificazione paesaggistica da concordare
necessariamente ed inderogabilmente con lo Stato.
In tal modo il legislatore regionale avrebbe violato la
competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente e il principio di leale collaborazione, dando vita a un
intervento regionale autonomo al posto della pianificazione
concertata e condivisa, prescindendo da questa e superandola,
peraltro smentendo l'impegno assunto nei confronti dello Stato di
proseguire un percorso di collaborazione. Sarebbe, infine, vanificato
il potere dello Stato nella tutela dell'ambiente, rispetto al quale
il paesaggio assume valore primario e assoluto, in linea con l'art. 9
Cost.
1.3.- E', infine, impugnato l'art. 4, commi 1 e 2, lettera b),
della citata legge reg. Calabria n. 10 del 2020, la' dove proroga di
un anno (e cioe' fino al 31 dicembre 2021) la possibilita' di
presentare istanze per l'esecuzione dei citati interventi edilizi
straordinari, riferibili anche a immobili esistenti alla data del 31
dicembre 2019.
La proroga in questione - che si aggiunge alle precedenti
numerose proroghe gia' apportate dalle leggi regionali successive
alla legge reg. Calabria n. 21 del 2010 sul cosiddetto Piano casa -
renderebbe palese l'intento del legislatore regionale di stabilizzare
nel lungo periodo la previsione degli interventi edilizi in deroga
agli strumenti urbanistici, che erano, invece, stati introdotti come
straordinari, con la conseguenza di accrescerne enormemente il numero
e di renderne «costante l'estraneita' [...] rispetto all'alveo
naturale costituito dal piano paesaggistico».
Cio' starebbe a indicare, ad avviso della difesa statale, che,
«pendente il processo di pianificazione paesaggistica condivisa fra
Stato e Regione Calabria cui dovrebbero riferirsi tutte le
trasformazioni del territorio», la Regione Calabria ha legiferato in
violazione di «tutti i precetti costituzionali gia' lesi dalle
precedenti norme della stessa legge sopra censurate: l'art. 9 e
l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, nonche' il
principio di leale collaborazione fra Stato e regioni».
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Calabria, che chiede
che il ricorso venga dichiarato inammissibile e/o infondato.
2.1.- In primo luogo, la resistente rileva la genericita' ed
indeterminatezza delle censure che difetterebbero di argomentazioni
puntuali e specifiche. Non sarebbe adeguatamente motivata
l'affermazione che le disposizioni impugnate violino le norme statali
interposte e, di conseguenza, le norme costituzionali evocate.
Nel merito, le questioni sarebbero prive di fondamento.
Richiamando il percorso di collaborazione istituzionale avviato
con il MIBACT, la resistente contesta che gli accordi stretti con lo
Stato siano stati disattesi, in quanto nel 2016 la Regione ha
approvato il Quadro territoriale regionale con valenza paesaggistica.
Quest'ultimo, elaborato congiuntamente con il Ministero competente,
definisce il quadro di riferimento per la tutela paesaggistica, in
attesa dell'approvazione congiunta del piano paesaggistico regionale.
La resistente precisa, peraltro, che l'obbligo di copianificazione
riguarda beni e aree tutelate che sono espressamente sottratte
all'applicazione delle norme impugnate.
Queste ultime - la' dove consentono interventi straordinari di
ampliamento, di variazione di destinazione d'uso e di variazioni del
numero di unita' immobiliari, nonche' di demolizione e ricostruzione
di edifici esistenti con ampliamenti volumetrici, in deroga agli
strumenti urbanistici, e la' dove prorogano la possibilita' di
realizzare simili interventi - sarebbero in armonia con la normativa
statale posta a tutela dell'ambiente e del paesaggio, come si
desumerebbe dai limiti espressamente posti dall'art. 6 della legge
reg. Calabria n. 21 del 2010.
3.- All'udienza pubblica, le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni formulate nelle memorie scritte.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 72 del
2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 2, 3, commi 1 e 3, e 4, commi
1 e 2, lettera b), della legge della Regione Calabria 2 luglio 2020,
n. 10, recante «Modifiche e integrazioni al Piano Casa (legge
regionale 11 agosto 2010, n. 21)», in riferimento agli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, nonche' al principio
di leale collaborazione fra Stato e Regioni.
1.1.- Il ricorrente premette che la Regione Calabria ha avviato,
fin dal 2012, un virtuoso itinerario di collaborazione con il
Ministero per i beni e le attivita' culturali e per il turismo
(MIBACT), in vista della elaborazione congiunta del piano
paesaggistico regionale, in attuazione degli artt. 135 e 143 del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137).
Tale percorso - che ha trovato una prima espressione
nell'adozione da parte della Regione nel 2016 del Quadro territoriale
regionale a valenza paesaggistica (QTRP) - sarebbe stato dalla stessa
interrotto con l'approvazione delle citate disposizioni della legge
reg. Calabria n. 10 del 2020.
Queste ultime apportano modifiche alla disciplina dell'esecuzione
degli interventi edilizi straordinari, in deroga alle previsioni
degli strumenti urbanistici e territoriali comunali, provinciali e
regionali, gia' previsti dalla legge della Regione Calabria 11 agosto
2010, n. 21 (Misure straordinarie a sostegno dell'attivita' edilizia
finalizzata al miglioramento della qualita' del patrimonio edilizio
residenziale), che aveva introdotto il cosiddetto Piano casa.
In particolare, esse: consentono ampliamenti volumetrici,
variazioni di destinazione d'uso e variazioni del numero di unita'
immobiliari entro limiti percentuali di superficie lorda piu' ampi di
quelli gia' indicati dall'art. 4, comma 1, della legge reg. Calabria
n. 21 del 2010 (art. 2); autorizzano interventi di demolizione e
ricostruzione di edifici esistenti, «anche con riposizionamento
dell'edificio all'interno delle aree di pertinenza catastale
dell'unita' immobiliare interessata», con ampliamenti di volumetria
piu' elevati di quelli previsti dall'art. 5 della medesima legge reg.
Calabria n. 21 del 2010 (art. 3, comma 1), nonche' deroghe
all'altezza massima della nuova edificazione, modellate sulla
volumetria realizzabile (art. 3, comma 3); infine, modificando quanto
stabilito dall'art. 6, commi 1 e 12, della citata legge reg. n. 21
del 2010, prorogano di un anno (fino al 31 dicembre 2021) la
possibilita' di presentare istanze per l'esecuzione di tali
interventi, con riferimento anche a immobili esistenti alla data del
31 dicembre 2019 (art. 4, commi 1 e 2, lettera b).
1.2.- Le censure, ancorche' rivolte alle singole disposizioni,
rivelano un impianto unitario e colpiscono tutte le disposizioni
impugnate sotto un identico profilo. Esse possono, pertanto, essere
esaminate congiuntamente.
L'assunto del ricorrente si sostanzia nella considerazione che,
nel consentire interventi edilizi straordinari, in deroga agli
strumenti urbanistici, ulteriori rispetto a quelli gia' previsti
dalla citata legge reg. Calabria n. 21 del 2010 (artt. 2 e 3, commi 1
e 3, della legge reg. Calabria n. 10 del 2020), e nel prorogarne nel
tempo la realizzabilita', in riferimento anche a immobili edificati
piu' recentemente (art. 4, commi 1 e 2, lettera b), senza procedere,
preliminarmente, alla necessaria concertazione e condivisione con gli
organi statali competenti, la Regione abbia violato la competenza
legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e il
principio di leale collaborazione e, altresi', disatteso l'impegno
assunto nei confronti dello Stato di proseguire il percorso di
collaborazione, determinando una riduzione dello standard di tutela
del paesaggio che la Costituzione assegna allo Stato.
2.- Preliminarmente, occorre esaminare l'eccezione di genericita'
e indeterminatezza sollevata dalla resistente in riferimento alle
censure promosse nei confronti dell'art. 2 della legge reg. Calabria
n. 10 del 2020, la' dove autorizza l'incremento di ampliamenti
volumetrici, variazioni di destinazione d'uso e variazioni del numero
di unita' immobiliari in deroga agli strumenti urbanistici.
Secondo la Regione, infatti, il preteso contrasto con gli artt.
135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, e,
quindi, con gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., non
sarebbe sorretto da adeguata motivazione.
2.1.- L'eccezione e' priva di fondamento.
La giurisprudenza costituzionale ha da tempo affermato che
«l'esigenza di un'adeguata motivazione a fondamento dell'impugnazione
si pone in termini ancora piu' rigorosi nei giudizi proposti in via
principale rispetto a quelli instaurati in via incidentale» (sentenza
n. 20 del 2021: in tal senso, sentenze n. 170 e n. 78 del 2021). Sul
ricorrente grava, pertanto, l'onere di individuare le disposizioni
impugnate e i parametri costituzionali di cui denuncia la violazione
e di suffragare le ragioni del dedotto contrasto con una
argomentazione non meramente assertiva, sufficientemente chiara e
completa (sentenze n. 170 e n. 95 del 2021). Tuttavia, allorquando
l'atto introduttivo, pur nella sua sintetica formulazione, individui
il parametro che si assume violato e la ratio del prospettato
contrasto della disposizione denunciata con lo stesso, l'impugnativa
proposta e' ammissibile (sentenza n. 52 del 2021).
Nella specie, pur nell'evidente essenzialita'
dell'argomentazione, da una lettura complessiva del ricorso emerge,
in termini sintetici, ma sufficientemente chiari, che le ragioni
dell'impugnativa della normativa regionale risiedono nella pretesa
violazione della procedura di collaborazione, che la Regione si
sarebbe impegnata a seguire con riguardo a tutti gli interventi di
trasformazione del territorio, in base all'intesa stipulata con lo
Stato, in vista della redazione congiunta del piano paesaggistico
regionale, in armonia con quanto statuito dal legislatore statale
negli artt. 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, nell'esercizio della competenza esclusiva in materia di
tutela del paesaggio e dell'ambiente, di cui agli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Le censure del ricorrente superano dunque quella «soglia minima
di chiarezza [...] che rende ammissibile l'impugnativa proposta»
(sentenza n. 52 del 2021).
3.- Ancora in linea preliminare, occorre tener conto della
circostanza che, successivamente alla proposizione del presente
ricorso, la Regione ha approvato la legge della Regione Calabria 7
luglio 2021, n. 23 (Proroga del termine di cui al comma 12
dell'articolo 6 della l.r. 21/2010). Tale legge, modificando
nuovamente il comma 12 dell'art. 6 della legge reg. Calabria n. 21
del 2010, ha ulteriormente prorogato - rispetto a quanto gia'
disposto dall'art. 4, commi 1 e 2, lettera b), della legge reg.
Calabria n. 10 del 2020, oggetto del presente giudizio - dal 31
dicembre 2021 al 31 dicembre 2022, la possibilita' di presentare
istanza per la realizzazione degli interventi straordinari
disciplinati dalla citata legge regionale n. 21 del 2010.
3.1.- Considerato che la norma sopravvenuta non ha un contenuto
satisfattivo, non puo' ritenersi cessata la materia del contendere,
non ricorrendo i presupposti cui questa Corte subordina tale
accertamento (ex multis, sentenze n. 195 e n. 36 del 2021).
4.- Nel merito le questioni sono fondate in riferimento a tutte
le disposizioni impugnate e a tutti i parametri evocati.
4.1.- Questa Corte, gia' all'indomani dell'entrata in vigore
della riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, di
cui alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione), proprio con
riferimento alle modifiche apportate al codice dei beni culturali e
del paesaggio, per effetto del decreto legislativo 24 marzo 2006, n.
157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), ha sottolineato la
portata unitaria e complessa della nozione di territorio, su cui
«gravano piu' interessi pubblici: quelli concernenti la conservazione
ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo
Stato, e quelli concernenti il governo del territorio e la
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del
territorio), che sono affidati alla competenza concorrente dello
Stato e delle Regioni» (sentenza n. 367 del 2007; di recente, nello
stesso senso, fra le altre, sentenze n. 164 del 2021 e n. 66 del
2018). In quanto incide sul paesaggio, valore costituzionale
«primario» e «assoluto» (sentenze n. 641 del 1987 e n. 151 del 1986),
che corrisponde all' «aspetto del territorio, per i contenuti
ambientali e culturali che contiene», la tutela ambientale e
paesaggistica, affidata allo Stato, «precede e comunque costituisce
un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla
competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del
territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali»
(sentenza n. 367 del 2007). Tale tutela ben puo', anzi deve, trovare
forme di coordinamento con quella affidata alle Regioni, proprio in
considerazione dell'unitarieta' del territorio.
E' in questa prospettiva che il Codice dei beni culturali e del
paesaggio, all'art. 143, comma 2, ha previsto la possibilita', per le
Regioni, di stipulare intese con l'allora Ministero per i beni
culturali e ambientali e con il Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare «per la definizione delle modalita'
di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici», al di la' dei
casi in cui cio' e' prescritto dall'art. 135, comma 1, del medesimo
Codice, «precisando che il contenuto del piano elaborato
congiuntamente forma oggetto di apposito accordo preliminare e che lo
stesso e' poi "approvato con provvedimento regionale"» (sentenza n.
367 del 2007).
Il piano paesaggistico regionale - le cui prescrizioni sono
«cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle citta'
metropolitane e delle province» e «immediatamente prevalenti sulle
disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti
urbanistici» (art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004) - e'
infatti «strumento di ricognizione del territorio oggetto di
pianificazione non solo ai fini della salvaguardia e valorizzazione
dei beni paesaggistici, ma anche nell'ottica dello sviluppo
sostenibile e dell'uso consapevole del suolo, in modo da poter
consentire l'individuazione delle misure necessarie per il corretto
inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di
trasformazione del territorio» (sentenza n. 172 del 2018, richiamata
dalla sentenza n. 86 del 2019). Per tale motivo, questa Corte ha gia'
avuto occasione di affermare che e' necessario salvaguardare «la
complessiva efficacia del piano paesaggistico, ponendola al riparo
dalla pluralita' e dalla parcellizzazione degli interventi delle
amministrazioni locali (sentenza n. 182 del 2006)» (sentenza n. 74
del 2021).
Per il medesimo motivo, inoltre, la legge regionale deve
disciplinare - secondo l'art. 145, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004
- «le procedure di adeguamento degli altri strumenti di
pianificazione e le connesse misure di governo del territorio in
linea con le determinazioni del nuovo piano paesaggistico (sentenza
n. 64 del 2015) o, nell'attesa dell'adozione, secondo le modalita'
concertate e preliminari alla sua stessa adozione» (sentenza n. 86
del 2019), anche allorquando la Regione si sia a cio' volontariamente
vincolata mediante apposito accordo.
4.2.- Nella specie, la Regione Calabria ha sottoscritto un
Protocollo d'intesa con l'allora Ministero per i beni e le attivita'
culturali in data 23 dicembre 2009, sulla cui base ha avviato un
rapporto di collaborazione in vista della elaborazione congiunta del
piano paesaggistico regionale, in linea con l'art. 143 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio. Da tale collaborazione e' scaturita
l'adozione del Quadro territoriale regionale con valenza
paesaggistica (QTRP), approvato dal Consiglio regionale con
deliberazione 1° agosto 2016, in attuazione degli artt. 17 e 25 della
legge della Regione Calabria 16 aprile 2002, n. 19 (Norme per la
tutela, governo ed uso del territorio - Legge urbanistica della
Calabria). In questo documento, frutto di elaborazione congiunta, si
definisce il quadro condiviso «di riferimento e di indirizzo per lo
sviluppo sostenibile dell'intero territorio regionale» (art. 1, comma
2), di tutti gli interventi di trasformazione del territorio da
realizzare, anche nelle more dell'approvazione del piano
paesaggistico regionale, si specificano i compiti del Comitato
tecnico di copianificazione, istituito in attuazione del citato
Protocollo, si impone una valutazione congiunta di coerenza degli
strumenti di pianificazione locale con il quadro stesso da parte
della Regione e dei competenti organi del MIBACT (art. 30, comma 7).
E', pertanto, evidente che l'introduzione delle disposizioni
regionali impugnate, che, come si e' detto, consentono interventi
edilizi straordinari, in deroga agli strumenti urbanistici, ulteriori
rispetto a quelli gia' previsti dalla citata legge reg. Calabria n.
21 del 2010 e ne prorogano di un anno la realizzabilita', in
riferimento anche a immobili edificati piu' recentemente, senza
seguire le modalita' procedurali collaborative concordate e senza
attendere l'approvazione congiunta del piano paesaggistico regionale,
viola l'impegno assunto dalla Regione in ordine alla condivisione del
«governo delle trasformazioni del proprio territorio e congiuntamente
del paesaggio» (art. 1, comma 1, del QTRP) e, quindi, il principio di
leale collaborazione cui si informano le norme del Codice dei beni
culturali e del paesaggio e determina una lesione della sfera di
competenza statale in materia di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali».
Cio' comporta un'ulteriore conseguenza, confortata da quanto
questa Corte ha recentemente affermato con riguardo al potere di
pianificazione urbanistica, in armonia con il giudice amministrativo,
e cioe' che esso «"non e' funzionale solo all'interesse all'ordinato
sviluppo edilizio del territorio [...], ma e' rivolto anche alla
realizzazione contemperata di una pluralita' di differenti interessi
pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori
costituzionalmente garantiti" (Consiglio di Stato, sezione quarta,
sentenza 9 maggio 2018, n. 2780)» (sentenza n. 202 del 2021).
Nel consentire i richiamati interventi edilizi in deroga alla
pianificazione urbanistica per un tempo indefinito, per effetto delle
reiterate proroghe (il termine originariamente previsto per la
presentazione delle istanze per eseguire gli interventi in questione,
individuato nel 31 dicembre 2014, era stato poi prorogato al 31
dicembre 2016, poi ancora al 31 dicembre 2018, successivamente al 31
dicembre 2020, al 31 dicembre 2021 e ora al 31 dicembre 2022), le
citate previsioni finiscono per danneggiare il territorio in tutte le
sue connesse componenti e, primariamente, nel suo aspetto
paesaggistico e ambientale, in violazione dell'art. 9 Cost. Tale
lesione e' resa piu' evidente dalla circostanza che, in questo lungo
lasso di tempo, non si e' ancora proceduto all'approvazione del piano
paesaggistico regionale.