ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
554 e 849, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio
pluriennale per il triennio 2020-2022), e dell'art. 57, comma 1, del
decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124 (Disposizioni urgenti in
materia fiscale e per esigenze indifferibili), convertito, con
modificazioni, nella legge 19 dicembre 2019, n. 157, promosso dalla
Regione Liguria con ricorso spedito per la notificazione il 22
febbraio 2020, depositato in cancelleria il 25 febbraio 2020,
iscritto al n. 24 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima serie speciale,
dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 2021 il Giudice relatore
Angelo Buscema;
uditi l'avvocato Pietro Piciocchi per la Regione Liguria e
l'avvocato dello Stato Giammario Rocchitta per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
vista l'ordinanza istruttoria n. 79 del 9 marzo 2021, ai sensi
dell'art. 12 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, finalizzata ad acquisire ulteriori e specifiche
informazioni indispensabili ai fini della decisione, che ha disposto
l'audizione del Ragioniere generale dello Stato e del Presidente
dell'Istituto per la finanza e l'economia locale (IFEL) nella camera
di consiglio del 24 giugno 2021;
uditi nella camera di consiglio del 24 giugno 2021, il Ragioniere
generale dello Stato, dott. Biagio Mazzotta, e del Presidente
dell'Istituto per la finanza e l'economia locale (IFEL), dott. Enrico
Ferri, alla presenza dell'avvocato Pietro Piciocchi per la Regione
Liguria e dell'avvocato dello Stato Giammario Rocchitta per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 ottobre 2021 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
uditi l'avvocato Pietro Piciocchi per la Regione Liguria e
l'avvocato dello Stato Giammario Rocchitta per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 6 ottobre 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso iscritto al reg. ric. n. 24 del 2020, la Regione
Liguria, su istanza del Consiglio delle autonomie locali della
medesima Regione, ha proposto questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 554, della legge 27 dicembre 2019,
n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022), «in combinato
disposto con l'art. 1, comma 892, L. n. 145/2018», in riferimento
agli artt. 5 e 119, primo e quarto comma, della Costituzione;
dell'art. 57, comma 1, del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124
(Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 19
dicembre 2019, n. 157, in riferimento agli artt. 5 e 119, primo,
terzo e quarto comma, Cost.; dell'art. 1, comma 849, della legge n.
160 del 2019, in riferimento agli artt. 5 e 119, primo, terzo e
quarto comma, Cost.
1.1.- L'art. 1, comma 554, della legge n. 160 del 2019 e'
impugnato nella parte in cui consolida, per gli anni dal 2020 al
2022, il contributo riconosciuto ai Comuni per il ristoro del gettito
non piu' acquisibile a seguito dell'introduzione del Tributo per i
servizi indivisibili (TASI), di cui all'art. 1, comma 639, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. (Legge di
stabilita' 2014)», nella misura complessiva di 300 milioni di euro,
anziche' nella misura di 625 milioni di euro, somma ritenuta
inizialmente sufficiente a coprire i minori introiti conseguenti
all'abolizione dell'Imposta municipale unica (IMU) sulla prima casa e
all'introduzione della TASI.
Sostiene la ricorrente che l'ammontare complessivo della quota
compensativa IMU-TASI, pari a 625 milioni di euro - definito
dall'art. 1, comma 1, lettera d), del decreto-legge 6 marzo 2014, n.
16 (Disposizioni urgenti in materia di finanza locale, nonche' misure
volte a garantire la funzionalita' dei servizi svolti nelle
istituzioni scolastiche), convertito, con modificazioni, nella legge
2 maggio 2014, n. 68, e ripartita con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze 6 novembre 2014, secondo i criteri di
cui alla nota metodologica del Ministero dell'economia e delle
finanze 29 luglio 2014 -, sarebbe stato quantificato tenendo conto
del saldo netto tra il fabbisogno totale da finanziare e le risorse
disponibili, al fine di ristorare integralmente la perdita di gettito
subita dai Comuni a causa delle agevolazioni introdotte dallo Stato,
in attuazione del principio di invarianza del gettito, secondo i
criteri indicati dall'art. 11 della legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione).
Per effetto di successivi interventi normativi, a partire dal
2015 la quota ristorativa destinata ai Comuni sarebbe stata
progressivamente ridotta, secondo i seguenti importi: 530 milioni di
euro ai sensi dell'art. 8, comma 10, del decreto-legge 19 giugno
2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali.
Disposizioni per garantire la continuita' dei dispositivi di
sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle
spese del Servizio sanitario nazionale nonche' norme in materia di
rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni,
nella legge 6 agosto 2015, n. 125; 390 milioni di euro ai sensi
dell'art. 1, comma 20, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2016)»; 300 milioni di euro nel
2017, ai sensi dell'art. 3, comma 1, del d.P.C.m. 10 marzo 2017,
recante «Disposizioni per l'attuazione dell'articolo 1, comma 439,
della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Legge di bilancio 2017)», somma
confermata anche per il 2018 dall'art. 1, comma 870, della legge 27
dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020).
L'art. 1, comma 892, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio
di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021), invece, «per ciascuno degli
anni dal 2019 al 2033» ha quantificato la quota ristorativa TASI in
un contributo pari a 190 milioni di euro, vincolati, peraltro, «al
finanziamento di piani di sicurezza a valenza pluriennale finalizzati
alla manutenzione di strade, scuole ed altre strutture di proprieta'
comunale». A questa somma, l'art. 1, comma 895-bis, della legge n.
145 del 2018, introdotto dall'art. 11-bis, comma 8, del decreto-legge
14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno
e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 febbraio 2019, n. 12,
ha aggiunto, sempre per il 2019, un ulteriore contributo pari a 110
milioni di euro, cosi' portando la quota ristorativa del fondo di
solidarieta' comunale (FSC) per tale annualita' a 300 milioni di
euro.
La somma, pari a 110 milioni di euro, e' stata destinata anche
per gli anni 2020, 2021 e 2022, dall'art. 1, comma 554, della legge
n. 160 del 2019, sicche', in definitiva, il contributo ristorativo
complessivamente stanziato e oggetto di impugnazione e', per tali
annualita', pari a 300 milioni di euro. Dal 2023 al 2033, invece,
sarebbero stanziati solo 190 milioni di euro, peraltro "vincolati"
alla manutenzione di strade, scuole e altre strutture di proprieta'
comunale (art. 1, comma 892, della legge n. 145 del 2018).
Secondo il ricorrente, lo Stato, anziche' compensare l'erosione
di un'entrata propria del Comune con un trasferimento pari al gettito
non piu' riscosso, avrebbe drasticamente ridotto i trasferimenti
statali - che avrebbero dovuto invece neutralizzare le perdite di
gettito subite - in violazione del principio di autonomia
finanziaria, che implica anche il divieto di cosiddetti "tagli
lineari" (sono richiamate in proposito, le sentenze di questa Corte
n. 103 del 2018 e n. 10 del 2016).
Tale contrazione di risorse, unitamente all'introduzione del
vincolo di destinazione (cristallizzato fino al 2033), imporrebbe ai
Comuni una contrazione della spesa necessaria per l'espletamento
delle funzioni loro assegnate dalla legge, con cio' ledendo non solo
l'autonomia finanziaria degli enti locali (art. 119, primo comma,
Cost.) e il principio della integrale correlazione fra risorse e
funzioni (art. 119, quarto comma, Cost.), ma anche il principio che
riconosce e promuove le autonomie locali (art. 5 Cost.).
1.2.- Viene altresi' impugnato l'art. 57, comma 1, del d.l. n.
124 del 2019, come convertito, nella parte in cui prevede che «[l]a
quota di cui al periodo precedente e' incrementata del 5 per cento
annuo dall'anno 2020, sino a raggiungere il valore del 100 per cento
a decorrere dall'anno 2030».
La norma censurata, sostanzialmente, dopo aver ridisegnato le
percentuali di redistribuzione basate sulla differenza fra capacita'
fiscale e fabbisogno standard - fissandole al quaranta per cento per
il 2017 e al quarantacinque per cento per gli anni 2018 e 2019 -
prevede l'incremento progressivo del cinque per cento annuo a partire
dal 2020, modificando cosi' l'originaria scansione temporale fissata
dall'art. 1, comma 449, lettera c), della legge n. 232 del 2016.
Sostiene il ricorrente che l'incremento della percentuale di
perequazione calibrata sulla differenza tra le capacita' fiscali e i
fabbisogni standard - sebbene piu' graduato rispetto a quanto
originariamente previsto dall'art. 1, comma 449, lettera c), della
legge n. 232 del 2016, ossia il quaranta per cento nel 2017, il
cinquantacinque per cento nel 2018, il settanta per cento nel 2019,
l'ottantacinque per cento nel 2020 e il cento per cento nel 2021,
progressione bloccata per il 2019 ai sensi dell'art. 1, comma 921,
della legge n. 145 del 2018 - di fatto attuerebbe e perpetuerebbe una
sperequazione fra i Comuni, essenzialmente per tre ragioni: per il
carattere sostanzialmente "orizzontale" del FSC; per le modalita' con
cui sono calcolate le capacita' fiscali; e per come sono strutturati
i fabbisogni standard.
Con riferimento alla natura orizzontale del FSC, la Regione
Liguria sostiene che tanto la legge delega sul federalismo fiscale,
quanto la giurisprudenza costituzionale avrebbero affermato la natura
"verticale" dei fondi perequativi di cui all'art. 119, terzo comma,
Cost.: il fondo perequativo dovrebbe essere alimentato con il solo
gettito dei tributi erariali o con trasferimenti diretti dello Stato.
Il FSC, invece, tradirebbe la propria vocazione solidaristica a
carattere "verticale" in quanto e' alimentato esclusivamente dai
Comuni, attraverso il gettito dell'imposta municipale propria, e non
anche dalla fiscalita' generale, come invece prevede la legge n. 42
del 2009 in riferimento al fondo perequativo per le funzioni
fondamentali (art. 13, comma 1, lettera a, della legge n. 42 del
2009).
Tale situazione dipenderebbe dal fatto che la componente
verticale, finanziata dallo Stato, sarebbe stata annullata dai tagli
riconducibili alle misure di concorso alla finanza pubblica previste
per i Comuni negli anni compresi fra il 2010 e il 2015, tanto da
diventare, dal 2015 ad oggi, un "trasferimento negativo", nel senso
che sarebbe il comparto dei Comuni a trasferire risorse allo Stato.
Sarebbe cosi' violato l'art. 119, terzo comma, Cost.
Quanto ai criteri perequativi, il ricorrente fa notare che i
Comuni con maggiori capacita' fiscali contribuiscono maggiormente al
FSC e ricevono meno di altri, senza che a tale maggiore contribuzione
corrisponda necessariamente una maggiore ricchezza della popolazione
del Comune interessato. A riprova della sostenuta irragionevole
discriminazione, viene dedotto che, per effetto del sistema di
rendita catastale vigente in Italia, i Comuni che hanno aggiornato le
rendite catastali presentano una capacita' fiscale maggiore rispetto
a quelli che non hanno provveduto in tal senso. Questo meccanismo si
riverbererebbe sul valore della quota di contribuzione al FSC - alla
maggiore capacita' fiscale corrisponde, infatti, una maggiore quota
di contribuzione al fondo - che non rifletterebbe, pero', l'effettiva
ricchezza della popolazione dei Comuni. Sarebbe emblematico il caso
del Comune di Genova, ma anche di tutti i Comuni liguri in genere, i
quali, solo per aver aggiornato i valori catastali, sono i primi in
Italia per capacita' fiscale (776 euro pro capite, rispetto ad una
media nazionale di 475 euro) e, pertanto, contribuirebbero piu' di
quanto ricevono, rispetto ai Comuni che non hanno aggiornato le
rendite catastali.
Per effetto di questa "distorsione" del criterio perequativo, ad
elevati contributi versati non corrisponderebbe un adeguato livello
di risorse disponibili, e verrebbero cosi' contraddetti i principi
della certezza delle risorse e del finanziamento integrale delle
funzioni con le risorse attribuite, di cui all'art. 119, primo e
quarto comma, Cost., con conseguente violazione anche delle
prerogative delle autonomie locali di cui all'art. 5 Cost.
Il criterio perequativo viene, infine, censurato anche laddove
rapporta le capacita' fiscali ai fabbisogni standard, in quanto tale
criterio sarebbe insufficiente a misurare l'effettiva capacita' di un
ente di provvedere integralmente all'esercizio delle funzioni. I
fabbisogni standard, secondo la ricorrente, laddove prevedono che
l'unica spesa da considerare per decidere la redistribuzione sia
quella per le funzioni fondamentali, prescindendo da altre voci che
gravano sui bilanci degli enti locali e che devono trovare comunque
soddisfacimento nelle loro capacita' fiscali (si menziona il debito
pregresso, anche ereditato da amministrazioni precedenti), non
garantirebbero un livello di risorse adeguato per finanziare
integralmente le funzioni attribuite agli enti locali.
1.3.- Infine, la ricorrente impugna l'art. 1, comma 849, della
legge n. 160 del 2019, che - aggiungendo la lettera d-quater)
all'art. 1, comma 449, della legge n. 232 del 2016 - prevede la
seguente progressione di incremento del FSC: 100 milioni di euro nel
2020; 200 milioni di euro nel 2021; 300 milioni di euro nel 2022; 330
milioni di euro nel 2023 e 560 milioni di euro annui a decorrere dal
2024, cosi' provvedendo a una progressiva reintegrazione delle
risorse venute meno ai sensi dell'art. 47, comma 8, del decreto-legge
24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la
giustizia sociale), convertito, con modificazioni, nella legge 23
giugno 2014, n. 89.
I tagli alla dotazione del FSC, introdotti con il menzionato d.l.
n. 66 del 2014 e inizialmente circoscritti al triennio 2015-2017,
sono stati estesi dapprima al 2018 e poi anche al 2019 (art. 1, comma
921, della legge n. 145 del 2018).
Secondo la Regione Liguria, la disposizione impugnata, anziche'
integrare complessivamente le risorse sottratte al FSC dai richiamati
tagli, ne prevedrebbe solo una esigua e comunque lenta
ricostituzione, arrivando ad integrarle per intero solo dieci anni
dopo la loro soppressione.
In proposito e' richiamata la giurisprudenza costituzionale che
ha giudicato legittimi i "tagli lineari" alla duplice condizione: che
tali misure prevedano un contenimento complessivo e siano temporanee.
Secondo la ricorrente, la norma censurata difetterebbe della
transitorieta', poiche' protrae per un periodo piu' che doppio i
tagli inizialmente disposti per un triennio.
Mediante un richiamo alle argomentazioni svolte nei precedenti
motivi, e' poi aggredita la natura sostanzialmente orizzontale del
FSC: i "tagli lineari" al FSC hanno, infatti, azzerato i
trasferimenti statali - ossia, la sua componente verticale - e il
fondo viene cosi' unicamente alimentato dalla quota di IMU prelevata
ai Comuni, dal che si lamenta la violazione dell'art. 119, terzo
comma, Cost.
La Regione ricorrente, in proposito, cita un documento del
Servizio studi della Camera dei deputati del 7 marzo 2018, da cui
emergerebbe che la struttura attuale del FSC e' a carattere
«prevalentemente orizzontale», poiche' risulta «alimentato
esclusivamente dai Comuni attraverso il gettito dell'imposta
municipale propria, e non anche dalla fiscalita' generale, come,
invece, richiesto dalla legge n. 42 del 2009 in riferimento al fondo
perequativo per le funzioni fondamentali». Nel medesimo documento
riportato dalla ricorrente sarebbe, poi, affermato che tale
situazione dipende dal fatto che la componente verticale del FSC e'
stata annullata dai tagli alle risorse introdotti e reiterati negli
anni dal legislatore, con la conseguenza che i trasferimenti
complessivi (al netto delle compensazioni dei tributi soppressi)
risultano negativi, ossia il comparto dei Comuni trasferisce risorse
allo Stato.
Parimenti sarebbe lesa l'autonomia tributaria degli enti locali,
di cui all'art. 119, primo comma, Cost. nonche' il principio del
cosiddetto parallelismo di risorse per lo svolgimento delle funzioni
attribuite (art. 119, primo comma, Cost.), cosi' ledendo la stessa
autonomia riconosciuta dall'art. 5 Cost.
La ricorrente conclude, pertanto, per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della norma/disposizione impugnata con
il presente motivo nella parte in cui, anziche' ricostituire, a
partire dall'anno 2020 il fondo di solidarieta' comunale nella misura
di euro 563,4 milioni, sottratta per effetto dell'art. 47, comma 8,
del d.l. n. 66 del 2014, stabilisce un meccanismo di ricomposizione
progressiva che ne consentira' il pieno reintegro solo nel 2024.
2.- Con memoria depositata il 10 aprile 2020, si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
Anzitutto, la difesa erariale sostiene l'inammissibilita' del
ricorso per l'omessa enunciazione delle ragioni per le quali la
legislazione statale impugnata sarebbe idonea a produrre un effetto
«diretto ed immediato» sulle prerogative costituzionali riconosciute
dalla Costituzione alle Regioni. Secondo l'Avvocatura dello Stato, la
Regione Liguria avrebbe dovuto quantomeno dimostrare come la «stretta
connessione», in tema di finanza regionale e locale, tra le
attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali si rifletta
sulle competenze legislative regionali (in proposito e' richiamata la
sentenza di questa Corte n. 170 del 2017).
Il ricorso sarebbe parimenti inammissibile quanto all'asserita
lesione del principio della necessaria correlazione fra risorse a
disposizione e svolgimento delle funzioni assegnate, poiche' il
ricorrente non avrebbe adeguatamente dimostrato come il venir meno
delle risorse indispensabili impatti sull'effettivo e concreto
svolgimento delle funzioni degli enti locali, con conseguente difetto
di autosufficienza del gravame (sono richiamate, al riguardo, le
sentenze di questa Corte n. 127 del 2016, n. 239 del 2015 nonche' n.
36, n. 26 e n. 23 del 2014).
Il Presidente del Consiglio dei ministri eccepisce, poi,
l'inammissibilita' per mancanza di completezza e chiarezza del
ricorso, poiche' la ricorrente, non avendo dimostrato il rapporto di
causalita' esistente fra i tagli subiti dai Comuni e gli impegni di
spesa assunti, non avrebbe adeguatamente motivato il pregiudizio
derivante dai tagli medesimi.
Parimenti inammissibili sarebbero le censure relative allo
squilibrio provocato dalle misure di contenimento della finanza
pubblica, poiche' l'onere di dimostrare l'impossibilita' di svolgere
i compiti assegnati alla Regione o agli enti locali incombe sulla
parte ricorrente (sono in proposito richiamate le sentenze di questa
Corte n. 205 e n. 127 del 2016).
L'Avvocatura erariale eccepisce inoltre l'inammissibilita' della
seconda questione per carenza di interesse ed aberratio ictus perche'
- rispettivamente - l'eventuale dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della norma impugnata farebbe rivivere quella
precedente, che dettava una piu' rapida progressione perequativa, e
perche' la disciplina dei criteri di calcolo della capacita' fiscale
sarebbe dettata da un'altra norma, segnatamente l'art. 1, comma
380-ter, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato.
Legge di stabilita' 2013)».
Viene infine eccepita l'inammissibilita' di tutte le doglianze
avanzate dalla ricorrente in riferimento all'art. 5 Cost., per
l'omessa dimostrazione di come la violazione di questo parametro
ridondi sull'ambito delle competenze legislative delle Regioni (e'
citata la sentenza di questa Corte n. 251 del 2015).
2.1.- Ove si accedesse al merito delle questioni, l'Avvocatura
dello Stato ne paventa comunque la non fondatezza.
Con riferimento al primo motivo, lo Stato sostiene che le misure
volte a compensare il mancato gettito della TASI non attuerebbero una
mera reiterazione dei tagli, quanto piuttosto una loro rimodulazione,
e pertanto l'effetto dell'asserito vulnus al fabbisogno finanziario
sarebbe temperato dalla progressiva riassegnazione delle risorse
originariamente trattenute (e' richiamata, in proposito, la sentenza
di questa Corte n. 46 del 2019).
L'Avvocatura dello Stato confuta poi anche il riferimento al
contenuto della nota metodologica, poiche' essa sarebbe riferita non
tanto all'ammontare delle risorse del fondo compensativo (fissato
dall'art. 1, comma 731, della legge n. 147 del 2013) quanto al
riparto del fondo stesso.
2.2.- Con riferimento al secondo motivo, il Presidente del
Consiglio dei ministri osserva che l'eventuale declaratoria di
illegittimita' costituzionale della norma censurata non muterebbe il
sistema di redistribuzione del fondo in questione, tantomeno ne
bloccherebbe la progressione.
Afferma la difesa statale che, in assenza della disposizione
impugnata - una volta cessata l'efficacia del regime derogatorio
previsto dall'art. 1, comma 992, della legge n. 145 del 2018, che
aveva bloccato per il 2019 l'incedere della perequazione - a partire
dal 2020 ritroverebbe efficacia il regime stabilito dall'art. 1,
comma 449, lettera c), della legge n. 232 del 2016.
Poiche' dall'oggetto del ricorso non sembrerebbe emergere la
richiesta di reiterare la deroga introdotta dall'art. 1, comma 992,
della legge n. 145 del 2018, bensi' la mera ablazione della norma
impugnata, laddove introduce il criterio summenzionato, l'Avvocatura
dello Stato eccepisce dunque l'inammissibilita' della doglianza per
difetto di interesse, ovvero, alternativamente, la sua non
fondatezza.
Parimenti inammissibili, o, in alternativa, non fondate,
sarebbero le censure sollevate in riferimento alle diseguaglianze
derivanti dall'applicazione della perequazione calibrata sulla
capacita' fiscale e sui fabbisogni standard, poiche' la norma
impugnata non attiene alla disciplina di tali aspetti.
2.3.- Con riferimento al terzo motivo, la difesa dello Stato
sostiene la non pertinenza alla vicenda de qua dei principi elaborati
da questa Corte in tema di "tagli lineari", poiche' la norma
impugnata introdurrebbe un graduale aumento delle risorse del FSC e
non attuerebbe un mero taglio lineare.
Il Presidente del Consiglio dei ministri contesta poi la
ricostruzione normativa operata dal ricorrente, sostenendo che le
asserite riduzioni al FSC non sarebbero «direttamente ricollegabil[i]
ai tagli lineari di cui all'art. 47, comma 8, del D.L. n. 66/2014,
anche se di questi si e' tenuto "anche conto" nella ridefinizione
della dotazione del fondo di solidarieta' comunale ai sensi del
precedente comma 848».
La difesa erariale ammette che una effettiva decurtazione di
risorse, protratta anche per il 2019, ai sensi dell'art. 1, comma
921, della legge n. 145 del 2016, non potrebbe considerarsi
costituzionalmente legittima, dal momento che tale taglio era
previsto solo fino al 2018, a norma dell'art. 47, comma 8, del d.l.
n. 66 del 2014.
Tuttavia, per confutare le censure della Regione Liguria, il
resistente sostiene che la normativa di riferimento per la dotazione
del FSC non sia quella risultante dal d.l. n. 66 del 2014 e sue
successive modifiche, ma quella risultante dall'art. 1, comma 448,
della legge n. 232 del 2016, che ha stabilito per il 2017 la
dotazione del FSC pari ad euro 6.197.184.364,87 e, a decorrere dal
2018, una dotazione di euro 6.208.184.364,87.
La conferma della dotazione del FSC "a regime" a partire dal 2018
- secondo la difesa dello Stato - proverebbe che non vi e' stata
alcuna decurtazione del fondo in questione, e non verrebbe pertanto
in rilievo il carattere della temporaneita' o meno della misura
legislativa adottata, ma «esclusivamente il carattere stabile della
dotazione del fondo di solidarieta' comunale».
Quanto alla asserita natura orizzontale del FSC, l'Avvocatura
dello Stato sostiene che la necessaria natura verticale del fondo
perequativo sarebbe riferibile solo al fondo di cui all'art. 119,
quinto comma, Cost., e non a quello di cui all'art. 119, terzo comma,
Cost., come si ricaverebbe dalla giurisprudenza costituzionale (sono
riportate, in proposito, le sentenze n. 61 del 2018, n. 79 del 2014 e
n. 176 del 2012).
Con riferimento, invece, alle dedotte sperequazioni generate
dall'applicazione dei criteri della capacita' fiscale e dei
fabbisogni standard, secondo il resistente non vi sarebbe prova del
danno subito, dal momento che per 64 Comuni della Regione Liguria
l'ammontare di risorse attribuite sarebbe superiore a quello
derivante dall'applicazione del solo criterio delle risorse storiche.
3.- Con memoria integrativa del 16 febbraio 2021, la Regione
Liguria ha anzitutto ribadito la propria legittimazione a promuovere
ricorso per conto degli enti locali.
A confutazione dell'eccezione statale sulla mancata dimostrazione
della lesione dell'autonomia finanziaria derivante dalle norme
oggetto di censura, la ricorrente allega alcuni documenti relativi
alla ripartizione del FSC nel 2021 per il Comune di Genova (che
assorbirebbe oltre l'80 per cento della quota di FSC assegnata ai
Comuni liguri).
Quanto ai tagli sulla "quota ristorativa IMU-TASI", la ricorrente
allega una Tabella riferita ai trasferimenti al Comune di Genova che
ne proverebbe il «drastico ridimensionamento», poiche' le risorse
passano da euro 27.560.641,48 nel 2014, ad euro 13.229.107,91 nel
2021 (circa il 52 per cento in meno), con una perdita di risorse pari
a circa 19 milioni di euro, contrazione che non sarebbe compensata da
alcun incremento di autonomia tributaria dell'Ente.
Quanto agli effetti negativi prodotti dall'incedere della
perequazione calibrata sulla differenza tra capacita' fiscali e
fabbisogni standard, il ricorrente allega un prospetto che proverebbe
come tale progressione della perequazione abbia prodotto (e sia
destinata a produrre, a pieno regime) una consistente contrazione
delle risorse per il Comune di Genova, che di fatto riceve in
perequazione la meta' di quanto versa, con una perdita costante annua
dal 2021 in poi di circa 1,6 milioni di euro. Viene pertanto ribadita
la censura di illegittimita' costituzionale della norma che -
anziche' mutare il criterio di calcolo della perequazione - dispone
la lenta ma inevitabile progressione di un criterio le cui
conseguenze in termini di «shock perequativo» sarebbero gia'
acclarate nonche' condivise dallo stesso legislatore statale (ragion
per cui la legge impugnata avrebbe disposto un "rallentamento" della
progressione rispetto al calendario originariamente fissato).
Viene, infine, allegato il prospetto di sintesi del bilancio di
previsione del Comune di Genova, da cui emergerebbe che le risorse
assegnate alle varie Direzioni dell'ente dal 2021 al 2023 sono tutte
in progressiva diminuzione, a riprova della incidenza dei tagli
sull'esercizio delle funzioni assegnate. In proposito, sarebbe
emblematica la flessione negli stanziamenti della Direzione politiche
sociali, che dal 2021 al 2023 subiscono una contrazione di risorse
del 50 per cento.
Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha presentato una
memoria nei termini, in cui sostanzialmente ribadisce le eccezioni
sollevate e le argomentazioni di non fondatezza prospettate nell'atto
di costituzione.
4.- Nella camera di consiglio del 9 marzo 2021, ai sensi
dell'art. 12 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, come disposto con ordinanza istruttoria n. 79 del
2021, sono stati ascoltati il Ragioniere generale dello Stato e il
Presidente dell'Istituto della finanza e l'economia locale (IFEL),
alla presenza delle parti, le quali, nella successiva udienza
pubblica del 5 ottobre 2021, hanno replicato alle affermazioni
rilasciate in audizione.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso iscritto al reg. ric. n. 24 del 2020, la Regione
Liguria, su istanza del Consiglio delle autonomie locali della
medesima Regione, ha proposto questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 554, della legge 27 dicembre 2019,
n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022), «in combinato
disposto con l'art. 1, comma 892, della L. n. 145/2018», in
riferimento agli artt. 5 e 119, primo e quarto comma, della
Costituzione; dell'art. 57, comma 1, del decreto-legge 26 ottobre
2019, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 19
dicembre 2019, n. 157, in riferimento agli artt. 5 e 119, primo,
terzo e quarto comma, Cost.; e dell'art. 1, comma 849, della legge n.
160 del 2019, in riferimento agli artt. 5 e 119, primo, terzo e
quarto comma, Cost.
1.1.- L'art. 1, comma 554, della legge n. 160 del 2019 e'
impugnato nella parte in cui consolida, per gli anni dal 2020 al
2022, il contributo riconosciuto ai Comuni per il ristoro del gettito
tributario non piu' acquisibile a seguito dell'introduzione della
Tariffa per i servizi indivisibili (TASI) di cui all'art. 1, comma
639, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge
di stabilita' 2014)», nella misura complessiva di 300 milioni di
euro, anziche' nella misura 625 milioni di euro, somma ritenuta
inizialmente sufficiente a coprire i minori introiti conseguenti
all'introduzione della TASI nonche' all'abolizione dell'Imposta
municipale unica (IMU) sulla prima casa.
Sostiene la Regione ricorrente che lo Stato, anziche' compensare
l'erosione di un'entrata propria del Comune con un trasferimento pari
al gettito non piu' riscosso, avrebbe drasticamente ridotto i
trasferimenti statali, in violazione del principio di autonomia
finanziaria, che implicherebbe anche il divieto di cosiddetti "tagli
lineari".
Tale contrazione di risorse, unitamente all'introduzione del
vincolo di destinazione (cristallizzato fino al 2033), imporrebbe ai
Comuni una riduzione della spesa necessaria per l'espletamento delle
funzioni loro assegnate dalla legge, con cio' ledendo non solo
l'autonomia finanziaria degli enti locali (art. 119, primo comma,
Cost.) e il principio dell'integrale correlazione fra risorse e
funzioni (art. 119, quarto comma, Cost.), ma anche il principio che
riconosce e promuove le autonomie locali (art. 5 Cost.).
1.2.- Viene altresi' impugnato l'art. 57, comma 1, del d.l. n.
124 del 2019, come convertito, nella parte in cui prevede che «[l]a
quota [di perequazione calibrata sulla differenza tra le capacita'
fiscali e i fabbisogni standard] di cui al periodo precedente e'
incrementata del 5 per cento annuo dall'anno 2020, sino a raggiungere
il valore del 100 per cento a decorrere dall'anno 2030».
Sostiene la ricorrente che l'incremento della percentuale di
perequazione calibrata sulla differenza tra le capacita' fiscali e i
fabbisogni standard di fatto attuerebbe e perpetuerebbe una
sperequazione fra i Comuni, essenzialmente per tre ragioni: a) per il
carattere sostanzialmente "orizzontale" del Fondo di solidarieta'
comunale (FSC); b) per le modalita' con cui sono calcolate le
capacita' fiscali; c) per come sono strutturati i fabbisogni
standard.
Con riferimento alla natura orizzontale del FSC, la Regione
Liguria sostiene che la componente verticale, finanziata dallo Stato,
di fatto sarebbe stata annullata dai tagli riconducibili alle misure
di concorso alla finanza pubblica previste per i Comuni negli anni
2010-2015, tanto che, dal 2015 a oggi, sarebbe il comparto dei Comuni
a trasferire risorse allo Stato. Sarebbe cosi' violato l'art. 119,
terzo comma, Cost.
Quanto ai criteri perequativi, la ricorrente osserva che i Comuni
con maggiori capacita' fiscali contribuirebbero maggiormente al FSC
ma riceverebbero meno di altri, senza che a tale maggiore
contribuzione corrisponda necessariamente una maggiore ricchezza
della popolazione del Comune interessato.
A riprova dell'asserita irragionevole discriminazione, viene
dedotto che, per effetto del sistema vigente, i Comuni che hanno
aggiornato le rendite catastali presenterebbero una capacita' fiscale
maggiore rispetto a quelli che non hanno provveduto in tal senso.
Questo meccanismo si riverbererebbe sul valore della quota di
contribuzione al FSC - alla maggiore capacita' fiscale
corrisponderebbe, infatti, una maggiore quota di contribuzione al
fondo - che non rifletterebbe, pero', l'effettiva ricchezza della
popolazione dei Comuni.
Per effetto di questa "distorsione" del criterio perequativo, a
elevati contributi versati non corrisponderebbe un adeguato livello
di risorse disponibili, e verrebbero pertanto contraddetti i principi
della certezza delle risorse e del finanziamento integrale delle
funzioni con i fondi attribuiti, di cui all'art. 119, primo e quarto
comma, Cost., con conseguente violazione anche delle prerogative
delle autonomie locali di cui all'art. 5 Cost.
1.3.- Infine, il ricorrente impugna l'art. 1, comma 849, della
legge n. 160 del 2019, che - aggiungendo la lettera d-quater)
all'art. 1, comma 449, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio
di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio
pluriennale per il triennio 2017-2019) - prevede la seguente
progressione di incremento del FSC: 100 milioni di euro nel 2020; 200
milioni di euro nel 2021; 300 milioni di euro nel 2022; 330 milioni
di euro nel 2023 e 560 milioni di euro a decorrere dal 2024, cosi'
provvedendo a un progressivo recupero delle risorse venute meno per
effetto dei tagli praticati nel 2014 dall'art. 47, comma 8, del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89.
Protraendo per un periodo piu' che doppio le riduzioni
inizialmente disposte per un triennio, la norma impugnata
confliggerebbe con i principi affermati dalla giurisprudenza di
questa Corte in materia di "tagli lineari", i quali sarebbero
legittimi alla duplice condizione che prevedano un contenimento
complessivo e che siano temporanei.
Inoltre, i "tagli lineari" al FSC avrebbero azzerato i
trasferimenti statali - ossia, la componente verticale - e il fondo
sarebbe unicamente alimentato dalla quota di IMU prelevata ai Comuni,
dal che discenderebbe la violazione dell'art. 119, terzo comma, Cost.
Le decurtazioni cosi' descritte sarebbero pertanto lesive
dell'autonomia finanziaria degli enti locali (art. 119, primo comma,
Cost.), i quali sarebbero parimenti penalizzati nella dotazione di
risorse necessarie all'integrale soddisfacimento delle funzioni loro
attribuite (art. 119, quarto comma, Cost.), con conseguente
compromissione delle loro stesse prerogative costituzionali (art. 5
Cost.).
2.- Devono essere anzitutto disattese le eccezioni
d'inammissibilita' sollevate dal Presidente del Consiglio dei
ministri.
2.1. - Piu' precisamente, a parere dell'Avvocatura generale dello
Stato, la stretta connessione tra le attribuzioni regionali e quelle
spettanti alle autonomie locali non sussisterebbe in re ipsa, ma
necessiterebbe di una dimostrazione.
Tale eccezione e' priva di fondamento.
Ai sensi dell'art. 32, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), come sostituito dall'art. 9, comma 2, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), la
questione di legittimita' costituzionale nei confronti di una legge
dello Stato puo' essere promossa dalle Regioni su iniziativa del
Consiglio delle autonomie locali (organo consultivo regionale, ai
sensi dell'art. 123 Cost.).
Questa Corte ha peraltro progressivamente ampliato il menzionato
potere d'iniziativa regionale (ex multis, sentenze n. 196 del 2004 e
n. 533 del 2002) e, a partire dal 2009, ha affermato che «le Regioni
sono legittimate a denunciare la legge statale anche per la lesione
delle attribuzioni degli enti locali, indipendentemente dalla
prospettazione della violazione della competenza legislativa
regionale» (sentenza n. 298 del 2009), in quanto «la stretta
connessione [...] tra le attribuzioni regionali e quelle delle
autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze
locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle
competenze regionali» (sentenza n. 195 del 2019).
2.2.- Altrettanto non fondata e' l'eccezione d'inammissibilita'
dell'impugnativa promossa in riferimento all'art. 5 Cost., per
l'omessa dimostrazione di come la violazione di questo parametro
ridondi sull'ambito delle competenze legislative della Regione.
Il filtro della ridondanza e' stato richiamato dalla
giurisprudenza di questa Corte a fronte di impugnazioni proposte
dalle Regioni in riferimento a parametri non competenziali, ritenute
«ammissibili al ricorrere di due concomitanti condizioni: in primo
luogo, la ricorrente deve individuare gli ambiti di competenza
regionale - legislativa, amministrativa o finanziaria - incisi dalla
disciplina statale, indicando le disposizioni costituzionali sulle
quali, appunto, trovano fondamento le proprie competenze in tesi
indirettamente lese; in secondo luogo, l'illustrazione del cosiddetto
vizio di ridondanza non dev'essere apodittica, bensi' adeguatamente
motivata, in ordine alla sussistenza, nel caso oggetto di giudizio,
di un titolo di competenza regionale rispetto all'oggetto regolato
dalla legge statale» (sentenza n. 187 del 2021).
Nel caso di specie, tuttavia, l'art. 5 Cost., lungi dall'essere
un parametro non competenziale, nella parte in cui riconosce e
promuove le autonomie locali, e' per contro la norma costituzionale
che sta alla base delle competenze riconosciute alle Regioni e agli
enti locali dal Titolo V, Parte II, della Costituzione. Di qui la
possibilita' per le Regioni di dedurne la violazione nei giudizi in
via principale.
2.3.- Quanto all'eccepita inammissibilita' per carenza di
interesse al ricorso, l'Avvocatura generale sostiene che l'eventuale
caducazione della norma impugnata (nella specie, l'art. 57, comma 1,
del d.l. n. 124 del 2019, come convertito) non muterebbe l'incedere
del sistema perequativo, bensi' lo aggraverebbe a danno degli enti
locali, poiche' tornerebbe in vigore il previgente regime di cui
all'art. 1, comma 449, lettera c), della legge n. 232 del 2016 -
sostituito dalla disposizione impugnata - il quale prevedeva una piu'
rapida progressione della perequazione fondata sulla differenza fra
capacita' fiscali e fabbisogni standard (perequazione al cento per
cento delle capacita' fiscali-fabbisogni standard gia' dal 2021).
L'eccezione evoca il tema della reviviscenza delle norme,
rispetto al quale questa Corte ha chiarito, con giurisprudenza
costante, che tale fenomeno e' circoscritto a casi tassativi,
coincidenti con le ipotesi di annullamento di norme meramente
abrogatrici di altre disposizioni (ex multis, sentenze n. 10 del 2018
e n. 218 del 2015).
Nel caso di specie, la norma impugnata non dispone la mera
abrogazione di un'altra, ma ne sostituisce il contenuto. Pertanto,
l'eventuale caducazione della stessa non produrrebbe l'effetto di far
tornare in vita quella precedente, dal che la non fondatezza
dell'eccezione.
2.4.- Con riferimento all'eccepita inammissibilita' per
cosiddetta aberratio ictus, poiche' gli effetti lamentati dalla
ricorrente - derivanti dall'applicazione, come criterio perequativo,
del rapporto fra le capacita' fiscali e i fabbisogni standard - non
sarebbero imputabili alla norma impugnata, ma ad altra disposizione,
individuata dal resistente nell'art. 1, comma 380, della legge 24
dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita'
2013)», occorrono alcune brevi precisazioni.
L'art. 57, comma 1, del d.l. n. 124 del 2019, come convertito,
viene impugnato nella parte in cui prevede l'incremento della
percentuale di perequazione, calibrata sulla differenza tra le
capacita' fiscali e i fabbisogni standard, del cinque per cento
annuo, fino al raggiungimento del cento per cento nel 2030.
Dal tenore letterale della disposizione emerge che essa
sostituisce l'art. 1, comma 449, lettera c), della legge n. 232 del
2016 con una norma di contenuto diverso, quanto alla progressione
delle percentuali di perequazione (sia nelle cifre che nei tempi), e,
al contempo, ancora tale progressione perequativa al criterio della
differenza fra le capacita' fiscali e i fabbisogni standard, ossia al
criterio oggetto di censura della ricorrente.
Nel caso di specie, l'eccezione non e' fondata perche' il
ricorrente ha correttamente individuato la norma di legge relativa ai
criteri perequativi: per l'appunto, l'art. 1, comma 449, lettera c),
della legge n. 232 del 2016 e non l'art. 1, comma 380, della legge n.
228 del 2012, il quale, invece, ha trovato applicazione sino alla
determinazione del FSC relativo all'anno 2016; di conseguenza, dal 1°
gennaio 2017 il riferimento normativo per i criteri di riparto del
FSC e' l'art. 1, commi 449 e seguenti, della legge n. 232 del 2016.
Ne discende l'insussistenza della eccepita aberratio ictus.
2.5.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, infine,
il ricorso sarebbe inammissibile perche' la ricorrente non avrebbe
adeguatamente dimostrato come il venir meno delle risorse impatti
sull'effettivo e concreto svolgimento delle funzioni assegnate, con
conseguente difetto di autosufficienza del gravame; nonche' per
mancanza di completezza e chiarezza, perche' la ricorrente - non
avendo comprovato il rapporto di causalita' esistente fra i tagli
subiti dai Comuni e gli impegni di spesa assunti - non avrebbe
adeguatamente motivato il pregiudizio derivante dai tagli medesimi.
Al riguardo questa Corte ha in piu' occasioni ricordato che
l'autonomia finanziaria costituzionalmente garantita agli enti
territoriali non comporta una rigida garanzia quantitativa e che sono
pertanto ammesse anche riduzioni delle risorse disponibili, «purche'
tali diminuzioni non rendano impossibile lo svolgimento delle
funzioni attribuite agli enti territoriali medesimi» (sentenza n. 83
del 2019; nello stesso senso, sentenza n. 155 del 2020). Ha inoltre
ulteriormente precisato che «grava sul ricorrente l'onere di provare
l'irreparabile pregiudizio lamentato» (ex plurimis, sentenza n. 76
del 2020), onere peraltro soggetto a gradazioni, a seconda che debba
essere valutato ai fini dell'ammissibilita' del ricorso o della sua
fondatezza.
In proposito, secondo la piu' recente giurisprudenza di questa
Corte, sotto il profilo dell'onere di allegazione ai fini
dell'ammissibilita', e' sufficiente una motivazione che chiarisca
«l'incidenza della misura introdotta dal legislatore statale sulle
risorse destinate a tali funzioni» (sentenza n. 137 del 2018).
Tanto premesso, benche' l'Avvocatura generale rivolga l'eccezione
d'inammissibilita' all'intero ricorso, la valutazione sulla sua
fondatezza deve essere rapportata alle singole impugnative.
Quanto alla prima, relativa all'art. 1, comma 554, della legge n.
160 del 2019, la ricorrente ha assolto all'onere di allegazione su di
essa gravante, poiche' appare ictu oculi che il contributo posto a
carico dello Stato dalla norma impugnata a titolo di quota
ristorativa del minor gettito relativo a IMU e TASI (110 milioni di
euro) e' notevolmente ridotto rispetto alla somma originariamente
individuata dallo Stato medesimo a titolo compensativo (625 milioni
di euro), quantificata sul saldo netto tra il fabbisogno da
finanziare e le risorse disponibili.
La cospicua contrazione della somma trasferita dallo Stato e' di
per se' in grado di sostenere le potenzialita' lesive in relazione
allo svolgimento delle funzioni assegnate e quindi di consentire
l'esame nel merito della questione (ex multis, sentenze n. 137 del
2018, n. 188 del 2015 e n. 88 del 2014).
Quanto alla seconda impugnativa, relativa all'art. 57, comma 1,
del d.l. n. 124 del 2019, come convertito, l'eccezione e' parimenti
non fondata, poiche' la ricorrente ha allegato una documentazione da
cui e' agilmente individuabile la differenza (positiva) fra le quote
di FSC versate in perequazione e quelle ricevute. Peraltro, la
denuncia non si rivolge esclusivamente alla compressione delle
risorse rispetto alle funzioni da svolgere, quanto piuttosto e,
soprattutto, all'irragionevolezza della scelta di non considerare fra
i criteri di calcolo delle capacita' fiscali l'aggiornamento delle
rendite catastali. Pertanto il ricorso, sul punto, deve ritenersi
sufficientemente motivato.
Quanto, infine, alla terza impugnativa, relativa all'art. 1,
comma 849, della legge n. 160 del 2019, la ricorrente individua in
modo preciso l'ammontare di contributo statale al FSC decurtato
(563,4 milioni di euro), nonche' l'esatto importo di cui si censura
la sproporzione in relazione al quantum originariamente sottratto
(100 milioni di euro, per il 2020). In questo caso, peraltro, viene
lamentata anche la protrazione dei tagli del contributo statale al
FSC, per una durata piu' che doppia rispetto a quanto originariamente
previsto. La valutazione circa la fondatezza degli argomenti svolti a
suo sostegno appartiene percio' al sindacato di merito, onde il
rigetto della eccepita inammissibilita'.
2.6.- Deve poi rilevarsi d'ufficio che la ricorrente impugna
l'art. 1, comma 554, della legge n. 160 del 2019 «in combinato
disposto» con l'art. 1, comma 892, della legge 30 dicembre 2018, n.
145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), trascurando che per
la seconda norma/tale disposizione sono decorsi i termini perentori
per l'impugnazione davanti a questa Corte (art. 127, secondo comma,
Cost. e art. 32, secondo comma, della legge n. 87 del 1953), che ha
avuto modo di chiarire come sia inammissibile il ricorso che integri
un tentativo di aggiramento dei termini di decadenza per
l'impugnazione di leggi ritenute costituzionalmente illegittime (ex
multis, sentenze n. 39 del 2020 e n. 160 del 2009).
Tale rilievo, peraltro, non mina l'ammissibilita' della questione
afferente al solo art. 1, comma 554, della legge n. 160 del 2019, in
relazione alla quale l'oggetto della doglianza e' l'insufficiente
stanziamento di risorse a titolo ristorativo per il 2020,
quantificato dalla norma impugnata in 110 milioni di euro, che, pur
sommandosi al pregresso e consolidato stanziamento di 190 milioni di
euro, sono ritenuti comunque insufficienti, a fronte degli originari
625 milioni di euro individuati come ammontare da ristorare. Cio'
trova conferma anche nel tenore letterale della delibera a impugnare
della Giunta regionale, che individua come norma lesiva
esclusivamente l'art. 1, comma 554, della legge n. 160 del 2019,
laddove "consolida" a titolo ristorativo la cifra di 300 milioni di
euro, somma che rappresenta esclusivamente il risultato finanziario
delle due disposizioni.
3.- Prima di accedere al merito, deve rilevarsi che, nelle more
del giudizio, l'art. 1, comma 848, della legge n. 160 del 2019 e'
stato abrogato dall'art. 1, comma 793, della legge 30 dicembre 2020,
n. 178 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023).
In particolare, l'art. 1, comma 791, della legge n. 178 del 2020,
ha previsto due incrementi progressivi della dotazione del FSC,
vincolati a due diverse finalita'. Il successivo comma 792 ha
inserito tale modifica nella legge n. 232 del 2016, aggiungendo
all'art. 1, comma 449, le lettere d-quinquies) e d-sexies). Infine,
il comma 793 ha espressamente abrogato l'art. 1, commi 848 e 850,
della legge n. 160 del 2019.
Per effetto delle descritte modifiche, gli incrementi al FSC
dall'anno 2021 al 2024, oggetto di impugnazione con il terzo motivo
del ricorso, sono stati abrogati e sostituiti dagli incrementi
vincolati di cui all'art. 1, commi 791 e 792, della legge n. 178 del
2020, nei seguenti termini: 215.923.000 euro per l'anno 2021,
254.923.000 euro per l'anno 2022, 299.923.000 euro per l'anno 2023,
345.923.000 euro per l'anno 2024, 390.923.000 euro per l'anno 2025,
442.923.000 euro per l'anno 2026, 501.923.000 euro per l'anno 2027,
559.923.000 euro per l'anno 2028, 618.923.000 euro per l'anno 2029 e
650.923.000 euro annui a decorrere dal 2030, per lo sviluppo e
l'ampliamento dei servizi sociali comunali; nonche' 100 milioni di
euro per l'anno 2022, 150 milioni di euro per l'anno 2023, 200
milioni di euro per l'anno 2024, 250 milioni di euro per l'anno 2025
e 300 milioni di euro annui a decorrere dal 2026, finalizzati
all'aumento del numero di posti disponibili negli asili nido
comunali.
Cio' posto, occorre rilevare che l'impugnato art. 1, comma 849,
della legge n. 160 del 2019 ha trovato applicazione per il 2020,
sicche' in relazione a tale annualita' la censura deve essere
esaminata.
Con riferimento al periodo successivo, a partire dal 2021,
occorre verificare se le modifiche introdotte dalla legge n. 178 del
2020 presentino i caratteri che - secondo la consolidata
giurisprudenza di questa Corte - consentono il trasferimento della
questione sulla nuova norma, in forza «del principio di effettivita'
della tutela costituzionale delle parti nei giudizi in via d'azione»
(ex multis, sentenze n. 44 del 2018 e n. 80 del 2017).
Ai fini del trasferimento, infatti, occorre verificare se lo ius
superveniens non sia satisfattivo per la ricorrente, abbia carattere
marginale, ovvero non sia dotato di un contenuto radicalmente
innovativo rispetto alla norma originaria, in grado di alterarne la
portata precettiva.
Nel caso in esame, le modifiche apportate dalla legge n. 178 del
2020, se da un lato non appaiono satisfattive per la ricorrente (in
quanto rinviano solo al 2025 la ricostituzione nel FSC delle risorse
sottratte nel 2014), al contempo, pero', non sono dotate di quella
marginalita' in grado di escludere una diversa portata precettiva
della disposizione modificata. L'inserimento del doppio vincolo di
destinazione ora gravante sugli enti locali depone, infatti, per la
natura di innovazione sostanziale (ex plurimis, sentenza n. 137 del
2018).
Non sussistono, pertanto, le condizioni che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, consentono di trasferire la questione
sulla norma sopravvenuta, altrimenti supplendosi impropriamente
all'onere di impugnazione (ex multis, sentenze n. 40 del 2016, n. 17
del 2015 e n. 138 del 2014).
4.- Al fine di una corretta valutazione del merito, e' necessaria
una sia pur breve ricostruzione della disciplina normativa del FSC,
sulla cui evoluzione hanno inciso le difficolta' e i ritardi
nell'attuazione del federalismo fiscale.
Il FSC e' stato istituito dall'art. 1, comma 380, lettera b),
della legge n. 228 del 2012 in sostituzione del Fondo sperimentale di
riequilibrio, di cui all'art. 2 del decreto legislativo 14 marzo
2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo fiscale
municipale), il quale era alimentato da trasferimenti statali e da
compartecipazioni al gettito di tributi erariali (sentenza n. 129 del
2016).
Rispetto all'assetto del Fondo sperimentale di riequilibrio, il
FSC presentava - almeno in origine - una natura mista (orizzontale e
verticale), in quanto veniva alimentato prevalentemente dai Comuni
mediante la trattenuta di una parte del gettito standard derivante
dall'IMU e da una quota minoritaria di risorse trasferite dallo
Stato.
Sul FSC cosi' strutturato, a partire dal 2010, si sono riversati
i tagli determinati dalle misure di finanza pubblica a carico dei
Comuni, che hanno inciso sulle risorse effettivamente disponibili,
erodendo completamente la componente verticale del FSC. Inoltre,
l'abolizione dell'IMU e della TASI sull'abitazione principale e le
molteplici modifiche normative che hanno riguardato la prima imposta
hanno contemporaneamente ridotto il gettito dei tributi locali. La
dotazione del FSC e' stata tuttavia corrispondentemente incrementata
dallo Stato al fine di garantire le risorse necessarie a compensare i
Comuni delle minori entrate.
Per effetto congiunto di queste misure l'attuale struttura del
FSC - fatta eccezione per la menzionata quota compensativa destinata
al ristoro delle minori entrate di IMU e TASI - e' divenuta
interamente orizzontale, tanto da determinare, dal 2015 al 2020, un
"trasferimento negativo", nel senso che e' il comparto dei Comuni a
trasferire risorse allo Stato.
Attualmente, la disciplina a regime del FSC e' dettata dall'art.
1, commi da 446 a 452, della legge n. 232 del 2016, che fissa la
dotazione complessiva (comprensiva della quota ristorativa di IMU e
TASI e della quota generale) del FSC per il 2020 in 6.213,7 milioni
di euro; per il 2021 in 6.616,5 milioni di euro; per il 2022 in
6.855,5 milioni di euro; per il 2023 in 6.980,5 milioni di euro; per
il 2024 in 7.306,5 milioni di euro; per il 2025 in 7.401,5 milioni di
euro; per il 2026 in 7.503,5 milioni di euro; per il 2027 in 7.562,5
milioni di euro; per il 2028 in 7.620,5 milioni di euro; per il 2029
in 7.679,5 milioni di euro e a decorrere dal 2030 in 7.711,5 milioni
di euro.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 28 marzo
2020 (Criteri di formazione e di riparto del Fondo di solidarieta'
comunale 2020) dispone che la quota ristorativa di IMU e TASI e' pari
a 3.753,3 milioni di euro e che, invece, la componente tradizionale e
destinata alla perequazione ammonta a 2.768,8 milioni di euro ed e'
finanziata unicamente dal 22,43 per cento dell'IMU versata dai
Comuni.
5.- Cosi' ricostruiti i tratti essenziali della disciplina e
dell'evoluzione della dotazione del FSC, e' possibile esaminare il
merito delle questioni.
5.1.- La Regione Liguria anzitutto impugna l'art. 1, comma 554,
della legge n. 160 del 2019, laddove prevede l'assegnazione
complessiva di 110 milioni di euro da parte dello Stato a titolo di
ristoro del gettito non piu' acquisibile dalla TASI, in luogo di 625
milioni di euro originariamente individuati dall'art. 1, comma 731,
della legge n. 147 del 2013. La norma impugnata comporterebbe
un'irragionevole compressione dell'autonomia finanziaria degli enti
locali, anche perche' comprometterebbe lo svolgimento delle funzioni
fondamentali assegnate ai Comuni, violando cosi' il principio
costituzionale che garantisce agli enti locali le risorse necessarie
all'integrale finanziamento delle funzioni attribuite (art. 119,
quarto comma, Cost.).
La questione non e' fondata.
Il Ragioniere generale dello Stato ha riferito nell'audizione
resa nella camera di consiglio del 24 giugno 2021 che il contributo
ristorativo di IMU e TASI sarebbe stato oggetto di una ridefinizione,
calcolata sulla base delle effettive perdite di gettito subite,
rispetto al precedente regime IMU e allo sforzo fiscale esercitabile
sulla nuova TASI, importo pari a circa 340 milioni di euro, e non
piu' a 625 milioni di euro.
Alla luce di questo ricalcolo, la differenza fra quanto
effettivamente perso dai Comuni e quanto assegnato dallo Stato a
titolo di contributo ristorativo ammonterebbe a circa 40 milioni di
euro.
Tale ridimensionamento - determinato dal fatto che lo Stato, con
la disposizione impugnata, assegna complessivamente 300 milioni di
euro, a fronte di un "ricalcolo" di effettiva perdita di gettito pari
a 340 milioni di euro - consentirebbe di affermare che le riduzioni
oggetto d'impugnazione non sono tali da incidere significativamente
sul livello dei servizi fondamentali, pur in assenza della
definizione dei Livelli essenziali delle prestazioni (LEP).
Comunque, il ricorrente non fornisce prova che la riduzione in
questione abbia impattato significativamente sulle finanze locali,
soprattutto in relazione all'ammontare complessivo del fondo
ristorativo (pari a 3.767,45 milioni di euro) e alla mancata
ricostruzione del complessivo sistema di trasferimenti in favore
degli enti locali.
In proposito, questa Corte ha precisato che le norme incidenti
sull'assetto finanziario degli enti territoriali «non possono essere
valutate in modo "atomistico", ma solo nel contesto della manovra
complessiva, che puo' comprendere norme aventi effetti di segno
opposto sulla finanza delle Regioni e degli enti locali» (sentenza n.
83 del 2019).
Con riferimento al rapporto tra funzioni da finanziarie e
risorse, questa Corte ha, infatti, chiarito che la riassegnazione di
queste ultime «e' priva di qualsiasi automatismo e comporta scelte in
ordine alle modalita', all'entita' e ai tempi, rimesse al legislatore
statale» (sentenza n. 83 del 2019).
La non fondatezza della questione peraltro non esime questa Corte
dal valutare negativamente il perdurante ritardo dello Stato nel
definire i LEP, i quali indicano la soglia di spesa
costituzionalmente necessaria per erogare le prestazioni sociali di
natura fondamentale, nonche' «il nucleo invalicabile di garanzie
minime» per rendere effettivi tali diritti (ex multis, sentenze n.
142 del 2021 e n. 62 del 2020).
In questa prospettiva i LEP rappresentano un elemento
imprescindibile per uno svolgimento leale e trasparente dei rapporti
finanziari fra lo Stato e le autonomie territoriali (ex multis,
sentenze n. 197 del 2019 e n. 117 del 2018).
Oltre a rappresentare un valido strumento per ridurre il
contenzioso sulle regolazioni finanziarie fra enti (se non altro, per
consentire la dimostrazione della lesivita' dei tagli subiti),
l'adempimento di questo dovere dello Stato appare, peraltro,
particolarmente urgente anche in vista di un'equa ed efficiente
allocazione delle risorse collegate al Piano nazionale di ripresa e
resilienza (PNRR), approvato con il decreto-legge 6 maggio 2021, n.
59 (Misure urgenti relative al Fondo complementare al Piano nazionale
di ripresa e resilienza e altre misure urgenti per gli investimenti),
convertito, con modificazioni, in legge 1° luglio 2021, n. 101.
In definitiva, il ritardo nella definizione dei LEP rappresenta
un ostacolo non solo alla piena attuazione dell'autonomia finanziaria
degli enti territoriali, ma anche al pieno superamento dei divari
territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti
sociali.
5.2.- La ricorrente denuncia altresi' la progressione dei criteri
perequativi che concorrono alla ripartizione del FSC, calibrata sulla
differenza fra capacita' fiscali e fabbisogni standard (art. 57,
comma 1, del d.l. n. 124 del 2019, come convertito).
La sperequazione provocata dai criteri oggetto d'impugnazione
produrrebbe un'illegittima compressione dell'autonomia finanziaria
degli enti locali, tale da incidere sulle risorse necessarie allo
svolgimento delle funzioni loro assegnate.
5.2.1.- Occorre ricordare che l'art. 13, comma 1, lettera e),
della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione), e l'art. 1-bis del decreto-legge 24 giugno 2016, n.
113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il
territorio), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto
2016, n. 160, definiscono il sistema di calcolo e di aggiornamento
annuale della capacita' fiscale e demandano a un decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze l'adozione della stima e della nota
metodologica della capacita' fiscale, i cui risultati confluiscono
nei d.P.C.m. di riparto del FSC impugnabili, se del caso, dinanzi al
giudice competente.
Le censure della ricorrente lamentano la mancanza di un
meccanismo correttivo che consideri gli effetti dell'aggiornamento
dei valori catastali (rispetto ai quali i Comuni italiani si sono
mossi in ordine sparso).
Secondo la ricorrente, non considerare il divario esistente tra i
valori di mercato e i valori catastali degli immobili produrrebbe
un'irragionevole penalizzazione per quei Comuni che hanno aggiornato
le rendite catastali degli immobili (quali, asseritamente, i Comuni
liguri) e premierebbe con la perequazione quelli che presentano
ancora valori di rendita obsoleti, senza alcuna correlazione con il
reale valore di mercato dell'immobile e, pertanto, con il livello di
ricchezza della popolazione.
5.2.2.- Tanto premesso, la questione non e' fondata.
Ai sensi dell'art. 119, quarto comma, Cost., le funzioni degli
enti territoriali devono essere assicurate in concreto mediante le
risorse menzionate ai primi tre commi del medesimo art. 119 Cost.,
attraverso un criterio perequativo trasparente e ostensibile, in
attuazione dei principi fissati dall'art. 17, comma 1, lettera a),
della legge n. 42 del 2009.
Questa Corte ha gia' avuto modo di censurare la disposizione
normativa che ancorava i criteri di riparto della riduzione dei fondi
perequativi «alla media delle spese sostenute per consumi intermedi
nel triennio 2010-2012, desunte dal SIOPE [Sistema informativo sulle
operazioni degli enti pubblici]» (sentenza n. 129 del 2016). In quel
caso, il criterio individuato dal legislatore e' stato valutato
irrazionale perche' «si presta[va] a far gravare i sacrifici
economici in misura maggiore sulle amministrazioni che erogano piu'
servizi, a prescindere dalla loro virtuosita' nell'impiego delle
risorse finanziarie. [...] Il criterio delle spese sostenute per i
consumi intermedi non e' dunque illegittimo in se' e per se'; la sua
illegittimita' deriva dall'essere parametro utilizzato in via
principale anziche' in via sussidiaria, vale a dire solo dopo
infruttuosi tentativi di coinvolgimento degli enti interessati
attraverso procedure concertate o in ambiti che consentano la
realizzazione di altre forme di cooperazione».
La disposizione impugnata con l'odierno ricorso, per contro, non
risulta affetta dall'irrazionalita' che ha indotto questa Corte a
dichiarare costituzionalmente illegittimi i criteri di riparto del
Fondo sperimentale di riequilibrio con la sentenza n. 129 del 2016.
Tuttavia, i dati emersi - tanto in sede di audizione del 24
giugno 2021, quanto dalla documentazione depositata - sugli effetti
in termini di «shock perequativo» subiti da circa 4100 enti in
conseguenza della ridistribuzione del FSC, confermano la presenza di
criticita' nella distribuzione delle risorse fra i Comuni italiani.
Tali criticita' peraltro hanno origine non tanto dalla norma
impugnata, ma rappresentano soprattutto la conseguenza di una
situazione di fatto, coincidente con il mancato adeguamento dei
valori catastali degli immobili. La lamentata sperequazione, infatti,
da un lato, discende da tale mancato adeguamento in numerose realta'
comunali, che di fatto determina irrazionali differenziazioni,
dall'altro e' amplificata dal carattere meramente orizzontale che
aveva assunto il FSC. Cio' che determina il rigetto della prospettata
questione.
5.3.- Infine, la Regione Liguria impugna l'art. 1, comma 849,
della legge n. 160 del 2019.
5.3.1.- La disamina della questione deve preliminarmente tenere
in considerazione gli effetti prodotti dallo ius superveniens, da cui
consegue, per quanto si e' in precedenza evidenziato, la necessita'
di circoscrivere le doglianze all'annualita' 2020, rispetto alla
quale la norma impugnata ha trovato applicazione, prevedendo un
contributo dello Stato al FSC pari a 100 milioni di euro in luogo di
563,4 milioni di euro.
Secondo la ricorrente, la riduzione dei trasferimenti statali al
FSC comporterebbe un'irragionevole compressione dell'autonomia
finanziaria degli enti locali, nonche' la violazione dell'art. 119,
terzo e quarto comma, Cost., poiche' il fondo avrebbe assunto un
carattere interamente orizzontale, compromettendo anche la clausola
di salvaguardia relativa al cosiddetto parallelismo fra funzioni e
risorse.
Come segnalato anche dalla Corte dei conti, le somme attribuite
dalla norma impugnata rappresentano una progressiva restituzione
della quota "verticale" del fondo, quota che era stata completamente
sottratta dall'art. 47 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, a
titolo di concorso degli enti locali al risanamento delle finanze
pubbliche (Corte dei conti, sezione autonomie, Relazione sulla
gestione finanziaria degli enti locali, Esercizi 2019-2020,
deliberazione n. 11 del 2021). Tale decurtazione, circoscritta
originariamente al triennio 2015-2017, e' stata dapprima estesa dal
legislatore al 2018 e successivamente prorogata al 2019. Per effetto
della norma impugnata il taglio viene progressivamente restituito,
fino alla reintegrazione integrale di quanto originariamente
sottratto solo nel 2024.
5.3.2.- Tanto premesso, la questione non e' fondata.
Come emerso in sede di audizione del 24 giugno 2021 e confermato
dalla documentazione successivamente depositata, le somme stanziate
per il FSC 2020 e i criteri di riparto di cui al d.P.C.m. 26 maggio
2020 sono stati oggetto di specifica intesa, in sede di Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali del 30 gennaio 2020 (Intesa
sull'individuazione dei Comuni beneficiari e la definizione dei
criteri e delle modalita' di riparto dell'incremento di 100 milioni
di euro, per l'anno 2020, del Fondo di solidarieta' comunale).
Benche' tale circostanza non precluda il diritto a ricorrere per
la tutela delle proprie competenze e attribuzioni costituzionali, il
raggiungimento dell'intesa nel caso di specie assume un particolare
valore, perche' rappresenta l'inizio della graduale ricostituzione
della componente verticale di risorse del FSC a disposizione degli
enti locali.
In questo senso, la norma impugnata segna una netta soluzione di
continuita' rispetto alla fase dei tagli lineari e inaugura il
progressivo ripristino dell'ammontare originario del FSC.
Cosi' come in precedenza evidenziato, le norme incidenti
sull'assetto finanziario degli enti territoriali «[n]ella
prospettiva, in precedenza evidenziata, per cui le norme incidenti
sull'assetto finanziario degli enti territoriali non possono essere
valutate in modo "atomistico", ma solo nel contesto della manovra
complessiva, questa Corte ha sostenuto, con riferimento al rapporto
tra funzioni da finanziare e risorse, che la riassegnazione di queste
ultime «e' priva di qualsiasi automatismo e comporta scelte in ordine
alle modalita', all'entita' e ai tempi, rimesse al legislatore
statale» (sentenza n. 83 del 2019). Con riferimento al rapporto tra
funzioni da finanziarie e risorse, la Corte ha, infatti, sostenuto
che la riassegnazione di queste ultime «e' priva di qualsiasi
automatismo e comporta scelte in ordine alle modalita', all'entita' e
ai tempi, rimesse al legislatore statale» (sentenza n. 83 del 2019).
In questa prospettiva, nella valutazione complessiva della
questione, deve altresi' considerarsi che, nell'ambito degli
stanziamenti previsti durante l'emergenza da COVID-19, l'art. 106 del
decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di
salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche
sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, ha
istituito un fondo per destinare risorse aggiuntive ai Comuni,
finalizzato al finanziamento delle funzioni degli enti locali, pari
complessivamente a 3,5 miliardi di euro in relazione alla possibile
perdita di entrate locali connessa all'emergenza sanitaria.
Successivamente, l'art. 39, comma 1, del decreto-legge 14 agosto
2020, n. 104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio
dell'economia), convertito, con modificazioni, nella legge 13 ottobre
2020, n. 126, ha incrementato di ulteriori 1,67 miliardi di euro
detto fondo speciale per il 2020, portandolo a un ammontare
complessivo di circa 5,17 miliardi di euro.
In aggiunta a quanto stanziato per il 2020, la legge n. 178 del
2020 ha provveduto all'integrazione del fondo per le funzioni degli
enti locali anche per il 2021, stanziando complessivamente 500
milioni di euro da ripartire fra Comuni (450 milioni di euro), Citta'
metropolitane e Province (50 milioni di euro).
A questo proposito, in sede di audizione, il Ragioniere generale
dello Stato ha precisato che le risorse destinate a ristorare gli
enti locali delle minori entrate e delle maggiori spese connesse
all'emergenza sanitaria/epidemiologica da COVID-19 ammontano
complessivamente a circa 15,6 miliardi di euro per il 2020 e 4,9
miliardi di euro per il 2021. Peraltro, sempre il Ragioniere generale
dello Stato ha chiarito che tali risorse sono state distribuite
secondo criteri articolati, che tengono conto delle specificita' dei
territori, e che sono definiti da tre note metodologiche adottate con
altrettanti decreti del Ministro dell'interno, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, rispettivamente del 16
luglio, dell'11 novembre e del 14 dicembre 2020.
Deve pertanto rilevarsi che la disposizione impugnata si
inserisce in un contesto complessivo di ripristino dei trasferimenti
erariali agli enti territoriali, sovvenendo in parte anche ai tagli
imposti negli anni della crisi finanziaria, dal che il rigetto della
questione di legittimita' costituzionale promossa.