CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per il Molise
Nella camera di consiglio del 12 novembre 2021, composta dai
magistrati:
Lucilla Valente, Presidente;
Domenico Cerqua, referendario;
Ruben D'Addio, referendario, estensore;
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di parificazione
del rendiconto della Regione Molise, per l'esercizio finanziario
2020.
Visti gli articoli 81, 97, 100, 103, 117, 119 e 134 della
Costituzione, nonche' gli articoli 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive
modificazioni;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni Riunite con
la deliberazione 16 giugno 2000, n. 14, e successive modificazioni;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante
«Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012», convertito dalla legge 7 dicembre
2012, n. 213;
Vista la legge regionale Molise 7 maggio 2002, n. 4, in materia
di programmazione finanziaria e di contabilita' regionale;
Visto il rendiconto generale per l'esercizio 2020 della Regione
Molise, di cui alla proposta di legge approvata dalla Giunta Regione
Molise con delibera 4 agosto 2021, n. 256 (assunta al protocollo di
questa Sezione l'11 agosto 2021 al n. 2400);
Visto l'art. 29-bis della legge regionale Molise 8 aprile 1997,
n. 7, introdotto dall'art. 11 della legge regionale Molise 28 maggio
2002, n. 6 e novellato dagli articoli 1 e 2 della legge regionale
Molise 26 settembre 2005, n. 30, art. 1 della legge regionale Molise
29 agosto 2006, n. 22 e articoli 1 e 2 della legge regionale Molise 2
ottobre 2006, n. 33;
Vista l'ordinanza n. 35/PRES/2021 del 3 novembre 2021 con la
quale il Presidente di questa Sezione ha fissato in data odierna il
giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione
Molise per l'esercizio finanziario 2020;
Uditi nella pubblica udienza del 12 novembre 2021 il Presidente
della Sezione regionale Lucilla Valente, i relatori referendario
Domenico Cerqua e referendario Ruben D'Addio, il pubblico ministero,
nella persona del procuratore regionale, Presidente Salvatore
Nicolella e, per la Regione Molise, il Presidente della Giunta
regionale, dott. Donato Toma;
Vista la decisione n. 80/PAR/2021 di pari data con la quale il
Collegio disponendo la separazione del giudizio di parificazione
limitatamente al capitolo n. 4007 («Indennita' per personale
incaricato di funzioni amministrative - Risorsa libera»), ha
parificato il rendiconto generale per l'esercizio 2020 della Regione
Molise, di cui alla proposta di legge approvata dalla Giunta Regione
Molise con delibera 4 agosto 2021, n. 256, con alcune eccezioni;
In fatto
1. L'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito con modificazioni nella legge 7 dicembre 2012, n. 213,
dispone che «il rendiconto generale della regione e' parificato dalla
sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai sensi degli
articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di parifica e' allegata una
relazione nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni
in merito alla legittimita' ed alla regolarita' della gestione e
propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che
ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio
del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa.
La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al presidente
della giunta regionale e al consiglio regionale».
Gli articoli del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti
sopra richiamati si riferiscono alla parifica del rendiconto generale
dello Stato ed alla procedura del giudizio di parificazione (art.
40), col profilo contenutistico (art. 39) e la previsione, in uno
all'attivita' di parifica, di una relazione sul rendiconto (art. 41).
L'estensione del giudizio di parifica alle Sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti e' coerente col ruolo di «garante
imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore
pubblico» che il legislatore attribuisce alla Corte dei conti,
confermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 60/2013,
ove, richiamando precedenti arresti, si afferma che «alla Corte dei
conti e' attribuito il controllo sull'equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche a
tutela dell'unita' economica della Repubblica, in riferimento a
parametri costituzionali (articoli 81, 119 e 120 della Costituzione)
e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea (articoli 11 e 117, primo comma, della Costituzione)».
Infatti, il giudizio di parificazione per le regioni a statuto
ordinario e' stato introdotto, ex art. 1, comma 1 del citato
decreto-legge n. 174/2012, proprio «al fine di rafforzare il
coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di
governo statale e regionale, e di garantire il rispetto dei vincoli
finanziari derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea»; pertanto, le disposizioni del predetto art. 1 «sono volte
ad adeguare, ai sensi degli articoli 28, 81, 97, 100 e 119 della
Costituzione, il controllo della Corte dei conti sulla gestione
finanziaria delle regioni di cui all'art. 3, comma 5, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, e all'art. 7, comma 7, della legge 5 giugno
2003, n. 131, e successive modificazioni».
Con deliberazione n. 256 del 4 agosto 2021, la Giunta regionale
del Molise ha adottato la proposta di legge avente ad oggetto il
rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio 2020. Il
provvedimento, ai fini del giudizio di parificazione, e' stato
trasmesso a mezzo P.E.C. con nota del servizio segreteria della
Giunta reg. n. 131873 del 10 agosto 2021 (acquisito al protocollo di
questa Sezione di controllo l'11 agosto 2021 al n. 2400).
In sede di valutazione complessiva dell'affidabilita' dei conti e
della regolarita' della gestione, su capitoli di spesa selezionati
mediante l'utilizzo di un campionamento statistico numerico e
monetario, la Sezione ha analizzato il capitolo di spesa del bilancio
regionale n. 4007 («Indennita' per personale incaricato di funzioni
amministrative - Risorsa libera»), verificando la spesa del personale
riferita alla «area quadri».
Il capitolo de quo accoglie le indennita' versate dalla Regione
per il personale appartenente a detta area, regolata dall'art. 29-bis
della legge regionale Molise 8 aprile 1997, n. 7, a sua volta
introdotto dall'art. 11 della legge regionale Molise 28 maggio 2002,
n. 6 e novellato dagli articoli 1 e 2 della legge regionale Molise 26
settembre 2005, n. 30, art. 1 della legge regionale Molise 29 agosto
2006, n. 22 e articoli 1 e 2 della legge regionale Molise 2 ottobre
2006, n. 33.
La Regione ha rappresentato, in sede istruttoria, che «il numero
complessivo di dipendenti che beneficiano della indennita' di cui
trattasi e' di complessive duecentoundici unita', di cui
centoventisette gia' inquadrati nella categoria D3 e ottantaquattro
gia' inquadrati nella categoria D1, mentre il numero complessivo dei
beneficiari della quota di "risultato" prevista dalla legge regionale
n. 33/2006 e' pari a duecentotrentasette ed e' comprensivo del
personale cessato nell'anno 2019» (cfr. nota del direttore del
Dipartimento terzo - servizio risorse umane della Regione Molise n.
153187 del 17 settembre 2021, acquisita al protocollo della Sezione
n. 2692 del 20 settembre 2021).
L'esame condotto dalla Sezione nell'ambito del campionamento ha
permesso di accertare che sul capitolo in parola, per l'esercizio
finanziario 2020, sono stati registrati impegni di spesa per euro
2.193.577,78 e disposti pagamenti per un pari importo, a fronte di
stanziamenti definitivi per euro 2.738.437,01 [previsti inizialmente
dalla legge della Regione Molise 30 aprile 2020, n. 2 (bilancio di
previsione pluriennale per il triennio 2020-2022) ed oggetto di
variazione con DD.G.R. Molise 2 luglio 2020, n. 216, 23 novembre
2020, n. 443 e 1° luglio 2021, n. 207], confluiti in economie per
euro 544.859,23.
Per quanto qui interessa, all'attualita' l'art. 29-bis citato
sinteticamente recita al primo comma: «e' istituita un'apposita "Area
Quadri"»; i commi successivi dettagliano, invece, le funzioni (commi
2-4), le modalita' di accesso all'area (commi 11-12) ed il
trattamento economico (commi 5-10 e 13) spettanti ai c.d. «quadri»,
evidentemente a carico del bilancio regionale. In particolare, tale
area concorre alla rimodulazione e all'armonizzazione delle funzioni
amministrative assegnate al personale che richiedono professionalita'
lavorative qualificate e che comportano un elevato grado di
responsabilita' ed autonomia operativa ed organizzativa (comma 2); vi
accede il personale di ruolo o comandato inquadrato nella categoria
D, al maturare di un anno di servizio nella categoria e profilo
professionale «D1» e «D3» nei limiti dei contingenti di posti pari a
centonovantacinque (categoria D1) e trecentoventi (categoria B3)
(comma 11); al personale dell'area e' riconosciuta, in aggiunta al
trattamento economico in godimento, un'indennita' annuale
pensionabile, parte integrante della retribuzione (comma 5), dovuta a
prescindere dagli incarichi ricoperti e non cumulabile con quella
riconosciuta ai dipendenti incaricati della responsabilita' di
posizione organizzativa (comma 6) o con gli emolumenti accessori
relativi alla produttivita' e ad indennita' di responsabilita' non
rapportate ad incarichi di unita' operative organiche (uffici); essa
e', invece, cumulabile con le indennita' che derivano da risorse che
specifiche disposizioni di legge finalizzano alla incentivazione
delle prestazioni (comma 6-bis); sono disciplinate (comma 7) le
modalita' di calcolo dell'indennita', commisurata all'importo massimo
della retribuzione di posizione stabilita all'articolo 10, comma 4
del C.C.N.L. 22 gennaio 2004 del comparto regioni secondo la seguente
percentuale: personale di categoria D, profilo D1 - 50 per cento
dell'importo massimo della retribuzione di posizione; personale di
categoria D, profilo D3 - 80 per cento dell'importo massimo della
retribuzione di posizione; al fine del raggiungimento di maggiori
indici di efficienza, il 20 per cento dell'indennita' in discorso
viene erogata al dipendente a seguito della valutazione positiva del
rendimento (comma 10).
1.2. L'onor del vero impone di ricordare che il Presidente del
Consiglio dei ministri aveva proposto ricorso alla Consulta (n. 55
del 6 aprile 2010) avverso numerosi commi dell'art. 18 della legge
regionale Molise 22 gennaio 2010, n. 3, fra i quali, il comma 7 che,
nel sostituire l'art. 3, comma 6, della legge regionale Molise 13
gennaio 2009, n. 1 (il quale rideterminava le percentuali
indennitarie della «area quadri» ed e' stato, poi, abrogato ex art.
1, comma 1, della legge regionale Molise n. 14/2010), disponeva che
«nelle more della revisione dei sistemi di incentivazione delle
qualita' delle prestazioni lavorative di cui al decreto-legge n.
150/2009, con effetto dal 1° gennaio 2010 e fino al 30 giugno 2010
sono ripristinate le misure percentuali delle indennita'
dell'istituto di cui all'art. 29-bis della legge regionale n. 7
dell'8 aprile 2017, cosi' come rideterminate dall'art. 1 della legge
regionale n. 33 del 2 ottobre 2006»; in quella sede, era stato
oggetto di censure anche il comma 4 del medesimo art. 18 (disciplina
regionale dei buoni pasto per i dipendenti). Entrambe le disposizioni
erano state denunciate della medesima violazione dell'articolo «117,
secondo comma, lettera l) della Costituzione, che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile
e, quindi, sia i rapporti di diritto privato regolabili dal codice
civile, tra i quali rientra il rapporto di impiego privatizzato, sia
i contratti collettivi»; quanto al comma 7 (che incideva
temporaneamente sulla misura dell'indennita' ex art. 29-bis citato),
il ricorrente prospettava il contrasto con la Costituzione anche
«ipotizzando che la disciplina delle procedure e delle modalita'
della contrattazione collettiva sia riservata all'autonomia degli
enti direttamente interessati. Infatti, nella fattispecie, il
legislatore regionale non ha disciplinato il regime procedimentale
della contrattazione, ma ha inciso sulla misura percentuale delle
indennita' da corrispondere ad una determinata categoria di
personale, aspetto che deve invece essere regolato dalla
contrattazione collettiva».
Tuttavia, all'esito del giudizio, l'arresto della Corte
costituzionale 11 marzo 2011, n. 77, ha dichiarato costituzionalmente
illegittimo solo il comma 4; si e', invece, estinto il giudizio del
comma 7 (che influiva sulla misura dell'indennita' ex art. 29-bis
citato) «avendo il Presidente del Consiglio dei ministri rinunciato
alla sua impugnazione nelle more del giudizio di costituzionalita'».
La rinuncia pare trovare ragione nell'abrogazione del comma 7 in
questione, intervenuta medio tempore ad opera dell'art. 1, comma 1,
della legge regionale Molise 21 luglio 2010, n. 14, insieme
all'abrogazione dell'art. 3, comma 6, della legge regionale Molise 13
gennaio 2009, n. 1, su cui il primo incideva.
Se la rinuncia ha determinato il pendente giudizio di
costituzionalita', non ha, tuttavia, consentito di affrontare il
merito della questione controversa, ovvero la legittimita'
costituzionale dell'istituzione e del finanziamento della «area
Quadri» di cui al richiamato art. 29-bis, che vigono intatti anche
all'esito dell'abrogazione delle mere modifiche quantitative
intervenute a partire dalla legge regionale del 13 gennaio 2009, n.
1.
1.3. Orbene, questa Sezione, scevra per costituzione di qualunque
considerazione che non sia di puro diritto oggettivo, dubita della
legittimita' costituzionale, per contrasto con l'attuale art. 117,
comma 2, lettera l), nonche' con gli articoli 81 e 97 della
Costituzione, del vigente art. 29-bis della legge regionale Molise 8
aprile 1997, n. 7, che istituisce l'area dei pubblici dipendenti
regionali denominata «quadri», alla luce della clausola
costituzionale che assegna, in materia di «ordinamento civile», alla
legislazione esclusiva dello Stato - a monte - ed alla contrattazione
collettiva - a valle -, la disciplina del rapporto di lavoro c.d.
«privatizzata» dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, cosi'
ledendo i beni-valori della contabilita' pubblica nella specifica
materia del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti.
La questione e' stata ritualmente offerta al contraddittorio
delle parti da questo Giudice, sia nell'odierna udienza di parifica,
sia nella precedente adunanza pubblica del 3 novembre 2021.
La Regione Molise non ha mosso argomentazioni nel merito della
questione giuridica evidenziata ne' in sede istruttoria con la nota
n. 175085 del 29 ottobre 2021, ne' nella successiva adunanza pubblica
del 3 novembre 2021, rimettendosi alle valutazioni della Sezione;
nulla ha poi argomentato nell'odierna udienza di parificazione.
Il procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per il
Molise, con memoria dell'11 novembre 2021, ha, fra l'altro, chiesto
alla scrivente Sezione di «sollevare questione di costituzionalita'
dell'art. 29-bis della legge della Regione Molise 8 aprile 1997, n.
7, introdotto dall'art. 11 della legge della Regione Molise 28 maggio
2002, n. 6, poi modificato/integrato dalla legge della Regione Molise
6 settembre 2005, n. 30 e dalla legge della Regione Molise 2 ottobre
2006, n. 33 [per contrasto: a) con l'art. 117 della Costituzione,
stante la violazione della riserva di competenza esclusiva assegnata
in materia al legislatore statale; b) con gli articoli 81 e 97, primo
comma, della Costituzione, stante l'incidenza negativa
sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilita' del debito
pubblico], riservando all'esito la pronuncia in tema di parifica
sulla spesa concernente la cd. "area quadri"» (pp. 96 e 97), con
particolare riferimento alla «previsione dell'art. 117, secondo
comma, della Costituzione ["g) ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali"]» (p.
45), rimarcando espressamente che «la Corte costituzionale ha
statuito uno stretto binomio tra potesta' legislativa (copertura
giuridica) e potesta' finanziaria (copertura finanziaria): laddove la
Regione non disponga della potesta' legislativa [esempio ordinamento
civile, vicedirigenza)] la stessa non ha neanche il potere di spesa
(nello stesso senso anche la sentenza della Corte costituzionale n.
146/2019)» (p. 45).
Il Collegio, con decisione n. 80/PAR/2021, ha disposto, in sede
di parifica, la separazione del giudizio limitatamente al capitolo n.
4007 («Indennita' per personale incaricato di funzioni amministrative
- Risorsa libera») e alle poste ivi iscritte, parificando il
rendiconto con alcune eccezioni.
In diritto
2. Sui precedenti in terminis
Un istituto simile a quello in parola era previsto dall'art. 10
della legge regionale Liguria 28 aprile 2008, n. 10, istitutivo della
«vice-dirigenza regionale». E' storia che la Sezione di controllo
Liguria in sede di parificazione del rendiconto 2016, esaminando il
capitolo della spesa del personale, ha dubitato della legittimita'
costituzionale sia di tale norma - ritenendo che la materia dovesse
essere regolata in maniera esclusiva dallo Stato ex art. 117, comma
2, lettera l) della Costituzione - sia dell'art. 2 della legge
regionale Liguria 24 novembre 2008, n. 42, di incremento del Fondo
per il trattamento accessorio del personale e destinazione al
finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato della
vice-dirigenza - per contrasto con quanto stabilito dalla
contrattazione collettiva nazionale e di comparto, cui rinvia la
competente legislazione statale. Rimessa la questione, la Consulta
(sentenza 9 novembre 2018, n. 196) ha riconosciuto la violazione
della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile da parte del legislatore ligure, dichiarando
l'illegittimita' costituzionale delle predette disposizioni.
Analoga questione, puntualmente riferita all'istituzione con
legge regionale campana di fondi (cosiddetti «Legge 20» e «Legge 25»)
per il finanziamento di un nuovo trattamento economico accessorio per
i dipendenti regionali, e' stata sollevata con ordinanza dell'8
ottobre 2018 della Sezione regionale di controllo per la Campania, in
occasione del giudizio di parificazione dei rendiconti generali
regionali per gli esercizi finanziari 2015 e 2016; essa e' stata
definita dalla Consulta (sentenza 19 giugno 2019, n. 146) con pari
riconoscimento di violazione dei precetti costituzionali di
distribuzione della competenza legislativa e di tutela del bene
pubblico di bilancio, nonche' conseguente dichiarazione di
illegittimita' costituzionale.
La Sezione ritiene le situazioni appena descritte sovrapponibili
a quella sussistente nell'ambito legislativo molisano, ove l'articolo
29-bis citato istituisce «l'Area quadri», invadendo la competenza
esclusiva statale, e determina un illegittimo effetto espansivo della
spesa del personale, aumentando contra Constitutionem le risorse
destinate alla retribuzione del personale dipendente regionale.
3. Sulla questione di costituzionalita' in esame
Sulla scia di quanto si e' esposto e si esporra', dunque, questo
Giudice dubita delle predette norme di legislazione regionale
molisana, in rapporto al canone ex art. 117, comma 2, lettera l)
della Costituzione combinato coi valori di cui agli articoli 81,
comma 4 (attuale comma 3) e 97, comma 1 della Costituzione.
Tale fondato dubbio di costituzionalita' preclude alla Sezione di
controllo scrivente, prima che sul punto si sia pronunciata in via
definitiva la Corte costituzionale, di parificare il capitolo di
spesa del bilancio regionale n. 4007 («Indennita' per personale
incaricato di funzioni amministrative - Risorsa libera»), ove trovano
imputazione le spese per le competenze riconosciute ai dipendenti
collocati nella «area Quadri» in esame.
Nel seguito si offrira' puntuale dimostrazione della
legittimazione di questa Corte ad adire il Giudice delle leggi, della
rilevanza della questione nel giudizio in corso, nonche' della
(scilicet, ben piu' che) non manifesta infondatezza di tali dubbi di
costituzionalita', irrisolvibili in via meramente ermeneutica.
4. Sulla legittimazione della remittente Sezione regionale di
controllo
Valga riportarsi, circa la legittimazione di questa Sezione di
controllo della Corte dei conti a sollevare questioni di legittimita'
costituzionale in sede di parificazione del rendiconto regionale,
alle considerazioni svolte in proposito dalle altre Sezioni che
l'hanno preceduta in senso analogo (cfr. ordinanza n. 49/2017 della
Sezione regionale di controllo per la Liguria di questa Corte dei
conti, con la quale e' stata posta questione di legittimita'
costituzionale di disposizioni vigenti nella ridetta regione in
materia di istituzione della vice-dirigenza e del relativo
finanziamento ed ordinanza n. 115/2018 della Sezione regionale di
controllo per la Campania, che ha sollevato la questione di
legittimita' costituzionale di disposizioni vigenti in tale regione
circa l'istituzione e l'alimentazione dei fondi c.d.
etero-finanziati, integrativi rispetto a quello unico per il
personale di «comparto» e per la «dirigenza» del Consiglio
regionale).
Per puro zelo si rivendica ancora una volta alla Corte dei conti
la sostanza propria di un Giudice quando, come nel caso del presente
giudizio di parificazione, e' chiamata, terza ed imparziale, a
«raffrontare i fatti e gli atti dei quali deve giudicare alle leggi
che li concernono» (Corte costituzionale, sentenza n. 226/1976),
derivandone puramente e sillogisticamente i precipitati, cio' che per
le parti sara' la regola del caso concreto in esame.
Infatti, il giudizio di parificazione si svolge con le formalita'
della giurisdizione contenziosa, postula la partecipazione del
procuratore contabile in contraddittorio con i rappresentanti
dell'amministrazione e si conclude con una pronunzia adottata in
esito a pubblica udienza, sicche' la consolidata giurisprudenza della
Corte costituzionale (sentenze n. 165/1963, n. 121/1966, n. 142/1968,
n. 244/1995 e n. 213/2008) ha riconosciuto «alla Corte dei conti, in
sede di giudizio di parificazione del bilancio, la legittimazione a
promuovere, in riferimento all'art. 81 della Costituzione, questione
di legittimita' costituzionale, avverso tutte quelle disposizioni di
legge che determinino effetti modificativi dell'articolazione del
bilancio per il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle
unita' elementari, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli
equilibri di gestione, disegnati con il sistema dei risultati
differenziali» (sentenza n. 213/2008).
Alla giurisprudenza costituzionale formatasi in riferimento al
giudizio di parifica del rendiconto dello Stato e delle regioni ad
autonomia speciale, si affianca ormai una giurisprudenza che
riconosce alle Sezioni di controllo la legittimazione a sollevare
questioni di legittimita' costituzionale in sede di parifica dei
rendiconti regionali: «nella parifica del rendiconto regionale "la
situazione e', dunque, analoga a quella in cui si trova un qualsiasi
giudice (ordinario o speciale), allorche' procede a raffrontare i
fatti e gli atti dei quali deve giudicare alle leggi che li
concernono" (sentenza n. 226 del 1976). Pertanto, pur non essendo un
procedimento giurisdizionale in senso stretto, "ai limitati fini
dell'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 e dell'art. 23
della legge n. 87 del 1953, la [parifica della] Corte dei conti e',
sotto molteplici aspetti, analoga alla funzione giurisdizionale,
piuttosto che assimilabile a quella amministrativa, risolvendosi nel
valutare la conformita' degli atti che ne formano oggetto alle norme
del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento che
non sia di ordine strettamente giuridico. Il controllo effettuato
dalla Corte dei conti e' un controllo esterno, rigorosamente neutrale
e disinteressato, volto unicamente a garantire la legalita' degli
atti ad essa sottoposti, e cioe' preordinato a tutela del diritto
oggettivo" (sentenza n. 181 del 2015)» (Corte costituzionale,
sentenza n. 89/2017).
Inoltre, e' avviso consolidato della Corte costituzionale che sia
lecito individuare parametri costituzionali di riferimento per
l'impugnazione delle norme incidenti sul giudizio di parifica
ulteriori e diversi rispetto al tradizionale, per questa Corte dei
conti, appiglio dell'art. 81 della Costituzione: si conferma «il
risalente e costante orientamento di questa Corte, secondo cui la
rimettente Corte dei conti, in sede di giudizio di parificazione del
bilancio, e' legittimata a promuovere questione di legittimita'
costituzionale avverso le disposizioni di legge che determinano,
nell'articolazione e nella gestione del bilancio stesso, effetti non
consentiti dai principi posti a tutela degli equilibri
economico-finanziari e dagli altri precetti costituzionali, che
custodiscono la sana gestione finanziaria (ex plurimis, sentenze n.
213 del 2008 e n. 244 del 1995). Fino all'entrata in vigore dell'art.
1 del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonche'
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 7 dicembre 2012, n. 213, la parificazione del bilancio era
prevista solo per lo Stato e per le autonomie speciali. Per effetto
della richiamata disposizione, la stessa e' oggi estesa alle regioni
a statuto ordinario, tra cui si annovera la Regione Piemonte. In
definitiva, non v'e' dubbio che la novella del 2012 abbia esteso alle
regioni a statuto ordinario l'istituto della parifica del rendiconto
e la conseguente disciplina di carattere processuale e sostanziale.
Dal che discende automaticamente l'ammissibilita' delle questioni in
esame sotto il profilo della legittimazione dell'organo rimettente a
sollevarle» (Corte costituzionale, sentenza n. 181/2015). Infatti, la
tenuta degli equilibri finanziari ed il rispetto dei principi che
regolano la gestione delle risorse pubbliche, oggetto mediato o
immediato di tutte le norme costituzionali che involgono la materia
della finanza pubblica ed apprestano tutela alle risorse pubbliche ed
alla loro corretta utilizzazione, non e' piu' affidata al solo
precetto di cui all'art. 81 della Costituzione.
Nel caso di specie, la Regione Molise (cosi' come le Regioni
Liguria e Campania, nei casi additati dalle ordinanze n. 49/2017 e n.
115/2018 che di seguito si citano testualmente), «legiferando in una
materia riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato,
ha determinato un aumento sensibile della spesa del personale che
costituisce, per la sua importanza strategica ... un importante
aggregato della spesa corrente, con la conseguenza che le
disposizioni relative al suo contenimento assurgono a principio
fondamentale della legislazione statale (in tal senso, tra le altre,
Corte costituzionale, sentenza n. 108/2011). In tal modo si appresta
una tutela delle risorse pubbliche piu' ampia, finalizzata al
contenimento della spesa, in un contesto che vede l'Ordinamento
italiano impegnato a rispettare obiettivi di finanza pubblica interni
e comunitari.
Non solo, quindi, contenimento della spesa del personale mediante
il ricorso ai principi di coordinamento della finanza pubblica
(materia concorrente: sul punto e' copiosa la giurisprudenza
costituzionale), ma anche mediante il ricorso ad altri precetti
costituzionali, qualora l'inosservanza degli stessi determini un
aumento della spesa che non trova giustificazione nell'ordinamento
giuridico. E non solo in termini di tetti di spesa e limiti alla
stessa, ma anche in termini di violazione di procedure mediante le
quali si persegue, comunque, la corretta determinazione della spesa
del personale e delle dinamiche alla stessa legate».
Difatti, la procedura individuata dallo Stato, nell'esercizio
della potesta' legislativa riservata in materia di ordinamento
civile, ai fini dell'istituzione delle aree contrattuali dei
dipendenti pubblici e del loro finanziamento mediante il ricorso alla
contrattazione collettiva, ha l'evidente finalita' di verificare, di
concerto con i soggetti interessati, la sostenibilita' di tali
istituti in termini di risorse disponibili e la corretta attribuzione
dei compensi ai lavoratori, rispetto ai criteri di produttivita' e
performance.
Di recente, la Corte costituzionale (gia' citata sentenza 9
novembre 2018, n. 196), expressis verbis, «ha riconosciuto
l'ammissibilita' di questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
in sede di giudizio di parificazione dei rendiconti regionali. Sono
state a questo proposito enucleate tutte le condizioni che presiedono
alla legittimazione a sollevare questioni di legittimita'
costituzionale: a) applicazione di parametri normativi; b)
giustiziabilita' del provvedimento in relazione a situazioni
soggettive dell'ente territoriale eventualmente coinvolte (ai sensi
dell'art. 1, comma 12, del decreto-legge n. 174 del 2012), in
considerazione della circostanza che l'interesse alla legalita'
finanziaria, perseguito dall'ente controllante, connesso a quello dei
contribuenti, e' distinto e divergente dall'interesse degli enti
controllati, e potrebbe essere illegittimamente sacrificato, senza
poter essere fatto valere, se il magistrato non potesse sollevare la
questione sulle norme che si trova ad applicare e della cui
conformita' alla Costituzione dubita; c) pieno contraddittorio, sia
nell'ambito del giudizio di parifica esercitato dalla sezione di
controllo della Corte dei conti, sia nell'eventuale giudizio ad
istanza di parte, qualora quest'ultimo venga avviato dall'ente
territoriale cui si rivolge la parifica, garantito anche dal
coinvolgimento del pubblico ministero, a tutela dell'interesse
generale oggettivo alla regolarita' della gestione finanziaria e
patrimoniale dell'ente territoriale (art. 243-quater, comma 5, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante "Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali") (sentenza n. 89 del
2017). E' stato, inoltre, affermato che, nell'esercizio di una tale
ben definita funzione giurisdizionale, le sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti sono legittimate a sollevare
questione di legittimita' costituzionale avverso tutte "le
disposizioni di legge che determinano, nell'articolazione e nella
gestione del bilancio stesso, effetti non consentiti dai principi
posti a tutela degli equilibri economico-finanziari" e da tutti gli
"altri precetti costituzionali, che custodiscono la sana gestione
finanziaria (ex plurimis, sentenze n. 213 del 2008 e n. 244 del
1995)" (sentenza n. 181 del 2015)». Da ultimo, valga citare ancora il
recente e conferente precedente del Giudice costituzionale, per cui
«occorre riconoscere la legittimazione della Corte dei conti, sezione
regionale di controllo, in sede di giudizio di parificazione del
rendiconto regionale, a sollevare questioni di legittimita'
costituzionale in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l)
della Costituzione, oltre che agli articoli 81 e 97, primo comma
della Costituzione ... la legislazione censurata, "che destina nuove
risorse senza che ... siano ravvisabili diretti controinteressati,
non potrebbe agevolmente essere sottoposta al giudizio di questa
Corte per altra via che non sia il giudizio di parificazione"
(sentenza n. 196 del 2018, 2.1.2. del Considerato in diritto).
L'esigenza di fugare zone d'ombra nel controllo di costituzionalita',
affermata da questa Corte quale tratto costitutivo del sistema di
giustizia costituzionale, con particolare riguardo alla specificita'
dei compiti assegnati alla Corte dei conti nel quadro della finanza
pubblica (sentenza n. 18 del 2019), e' tale da riflettersi, anche ai
limitati fini del caso di cui qui si discute, sui criteri di
valutazione dei requisiti di ammissibilita' delle questioni»
(sentenza n. 146/2019).
Pertanto, ritiene adesso questa Sezione di controllo per il
Molise «di essere legittimata a sollevare questioni di legittimita'
costituzionale, non solo con riferimento all'art. 81 della
Costituzione, ma anche con riferimento all'art. 117, comma 2, lettera
l)», nonche' all'art. 97, comma 1 della Costituzione, stante la gia'
evidenziata, intrinseca correlazione teleologico-funzionale dei
menzionati articoli 81, 117 e 97 della Costituzione.
La necessita' di assicurare la legittimazione diretta della
Sezione di controllo al giudizio incidentale di costituzionalita'
deriva dalla duplice esigenza di «garantire il principio di
costituzionalita'» ed «evitare che si venga a creare una zona franca
del sistema di giustizia costituzionale» (Corte costituzionale,
sentenza n. 1/2014) rispetto ad interessi alla legittimita'
costituzionale di norme di spesa teoricamente adespoti e che, nella
loro potenziale espressione, si coagulano essenzialmente intorno al
«preminente interesse pubblico della certezza del diritto» (Corte
costituzionale, sentenza n. 226/1976).
Per contro, ove non si ammettesse la legittimazione della Corte
dei conti, simile disciplina regionale del trattamento economico del
personale potrebbe pericolosamente sfuggire al sindacato di
costituzionalita':
sia per la «natura particolare» (Corte costituzionale,
sentenza n. 1/2014) ed altamente tecnica delle norme in questione,
suscettibili per elezione di essere vagliate solo dal giudice
contabile parificante, che verifica il rispetto dei limiti,
legislativi e costituzionali, alla determinazione della spesa per il
personale pubblico, nei suoi aspetti competenziale (i limiti
costituzionali alla potesta' legislativa regionale) e finanziario (il
coordinamento della finanza pubblica e l'equilibrio di bilancio, a
fronte di un'eventuale spesa illegittima);
sia per i ristretti termini decadenziali posti dall'art. 127,
comma 1 della Costituzione all'azione in via principale del Governo,
che intenda impugnare la disciplina regionale tacciata di esorbitare
la sua propria competenza.
Ebbene, anche la recentissima giurisprudenza costituzionale ha
ricordato icasticamente che la legittimazione della Corte dei conti
«e' stata riconosciuta anche nei casi in cui la lesione dei precetti
finanziari sia la conseguenza della violazione di parametri di
competenza (sentenze n. 112 del 2020, n. 146 e n. 138 del 2019 e n.
196 del 2018), allorquando la suddetta invasione sia "funzionalmente
correlata" alla violazione degli articoli 81 e 97, primo comma della
Costituzione, per aver determinato un incremento delle poste passive
del bilancio in riferimento al costo del personale (sentenza n. 112
del 2020)» (Corte costituzionale, sentenza 15 novembre 2021, n. 215),
come nel caso che ne occupa.
5. Sulla rilevanza della questione di costituzionalita' nel presente
giudizio di parificazione
Tramite il giudizio di parifica, secondo il disposto dell'art. 39
del regio decreto n. 1214/1934 (testo unico delle leggi sulla Corte
dei conti), al quale fa rinvio l'art. 1, comma 5 del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, «la Corte verifica il rendiconto generale dello
Stato e ne confronta i risultati tanto per le entrate, quanto per le
spese, ponendoli a riscontro con le leggi del bilancio. A tale
effetto verifica se le entrate riscosse e versate ed i resti da
riscuotere e da versare risultanti dal rendiconto, siano conformi ai
dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali trasmessi
alla Corte dai singoli ministeri; se le spese ordinate e pagate
durante l'esercizio concordino con le scritture tenute o controllate
dalla Corte ed accerta i residui passivi in base alle dimostrazioni
allegate ai decreti ministeriali di impegno ed alle proprie
scritture. La Corte con eguali accertamenti verifica i rendiconti,
allegati al rendiconto generale, delle aziende, gestioni ed
amministrazioni statali con ordinamento autonomo soggette al suo
riscontro».
Con sentenza n. 213/2008, la Corte costituzionale ha affermato la
legittimazione della Corte dei conti parificante a sollevare
questione di legittimita' costituzionale «avverso tutte quelle
disposizioni di legge che determinino effetti modificativi
dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di incidere, in
senso globale, sulle unita' elementari, vale a dire sui capitoli, con
riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il sistema dei
risultati differenziali», con cio' implicitamente riconoscendo la
rilevanza di simili questioni nel giudizio di parificazione. Con
sentenza n. 89/2017 la Consulta, nel riconoscere la rilevanza della
questione di legittimita' costituzionale prospettata a carico di
norme regionali dalla Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo in
sede di parificazione del rendiconto generale del bilancio regionale
abruzzese, ha riconosciuto la correttezza della prospettazione della
Sezione regionale, la quale «pur dubitando della relativa
costituzionalita' [delle norme censurate] dovrebbe parificare le
predette componenti del rendiconto della Regione Abruzzo, venendo
quindi meno alle finalita' per le quali e' stata intestata alla Corte
dei conti la funzione di parifica dei rendiconti regionali».
Orbene, in termini generali, la Sezione parificante e' chiamata a
verificare la «legittimita'» delle poste rendicontate rispetto al
loro altrettanto «legittimo» parametro normativo di bilancio,
attivita' che sostanzia il loro «riscontro con le leggi del
bilancio».
Venendo al caso particolare, risulta dall'istruttoria condotta
che la spesa in esame, applicativa del ridetto art. 29-bis della
legge regionale Molise 8 aprile 1997, n. 7 e successive modificazioni
ed integrazioni e destinata al trattamento economico del personale
dell'area quadri regionale molisana, e' finanziata tramite il
capitolo di spesa del bilancio regionale n. 4007 («Indennita' per
personale incaricato di funzioni amministrative - Risorsa libera»).
Quest'ultima disposizione normativa, seppur risalente nel tempo,
continua ad esplicare la propria efficacia anche nel corso
dell'esercizio finanziario 2020, incidendo sui risultati finanziari
finali e, conseguentemente, sul rendiconto regionale oggetto di
parifica.
Le norme qui sospette di illegittimita' costituzionale incidono
sull'an della spesa regionale e sul suo quantum; esse istituiscono
una nuova area contrattuale di dipendenti pubblici della Regione
Molise e ne prevedono il trattamento economico: in mancanza di dette
norme, l'area o il suo trattamento non avrebbero alcun titolo ad
essere riconosciuta o erogato.
Pertanto, ai fini della parifica del rendiconto generale della
Regione Molise per l'esercizio 2020, tali poste non possono essere
verificate nella loro legittimita' finche' non sia sciolto il dubbio
di costituzionalita' che interessa le norme che ne costituiscono il
titolo legale di spesa. Allo stato, il Collegio non puo' fare
applicazione delle norme «sospette» di incostituzionalita', le quali,
tuttavia, rappresentano l'unico parametro di rango legislativo ai
fini del «riscontro» della spesa rendicontata nel giudizio di
parifica, pena il rischio di validare un risultato di amministrazione
contra ius, perche' verificato in base ad un parametro normativo
passibile di declaratoria d'incostituzionalita'.
Nella predetta materia della «Area quadri» regionale molisana, il
contrasto che frena questo Giudice dall'applicare l'unica legge
conferente, ma apparentemente contra Constitutionem, ed il «corto
circuito» dello ius dicere, che ne conseguirebbe, dimostrano
logicamente come il pendente «giudizio» di parificazione, quanto alla
spesa censurata, «non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimita' costituzionale» (art. 23,
comma 2 della legge 11 marzo 1953, n. 87) e che, quindi, tale
questione e' rilevante in questa sede di parifica.
Orbene, l'unica via corretta in diritto e' la sospensione della
parifica delle specifiche poste di spesa afferenti al trattamento
economico dell'area «quadri» della Regione Molise, nella misura in
cui esse costituiscono applicazione di leggi regionali di dubbia
costituzionalita' ed in attesa della parola finale della Consulta.
In tal senso, con i due recenti precedenti in terminis, la Corte
costituzionale ha gia' riconosciuto rilevanti simili questioni
perche', ove il Collegio a quo applicasse tali norme, si troverebbe a
validare - per la parte di spesa esaminata (impegni di spesa di
competenza 2020 per euro 2.193.577,78) - un risultato di
amministrazione non corretto, in quanto relativo a una spesa
conseguente all'illegittima istituzione della «area Quadri» in
contrasto con la contrattazione collettiva nazionale di comparto, e
verrebbe cosi' meno al proprio compito di accertare eventuali
irregolarita' suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli
equilibri economico-finanziari degli enti (si richiamano, in
proposito, i due recenti arresti della Consulta n. 196/2018 e n.
146/2019).
Pertanto, la questione qui proposta si mostra rilevante per il
giudizio di parifica in corso.
6. Sulla non manifesta infondatezza della presente questione di
costituzionalita'
6.1. Come anticipato, il dubbio di legittimita' costituzionale
dell'art. 29-bis della legge regionale Molise 8 aprile 1997, n. 7,
attualmente vigente sorge avuto riguardo al contrasto con l'art. 117,
comma 2 della Costituzione, che elenca le materie di legislazione
esclusiva statale, e, in particolare, con la sua lettera l) che
indica la materia di «ordinamento civile» (e non con la precedente
lettera «g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici nazionali», evocata dal pubblico ministero),
nonche' con gli articoli 81, comma 4 (attuale comma 3), e 97, comma 1
della Costituzione, in ragione della suesposta intrinseca
correlazione teleologico-funzionale sussistente fra i tre articolati
(v. supra); in dettaglio, la Sezione ritiene che, per il caso di
specie, l'articolato costituzionale conferente in tema di competenza
legislativa esclusiva statale vada identificato nella citata lettera
l), dato che la materia del trattamento giuridico ed economico del
personale dipendente degli enti regionali e' correttamente e
pacificamente ricondotta al piu' ampio alveo dello «ordinamento
civile».
La disposizione censurata attualmente recita:
«1. E' istituita un'apposita "Area Quadri".
2. L'istituto, anche in relazione ai nuovi assetti
organizzativi discendenti dalla applicazione della presente legge,
concorre alla rimodulazione ed all'armonizzazione delle funzioni
amministrative assegnate al personale dipendente della Regione
Molise, che richiedono professionalita' lavorative qualificate e che
comportano un elevato grado di responsabilita' e di autonomia
operativa ed organizzativa.
3. Le funzioni di cui al comma 2 consistono nelle attivita'
di collaborazione con il personale dirigente, funzionali al
raggiungimento degli obiettivi di risultato assegnati e, in generale,
all'efficacia dell'azione amministrativa nelle attivita' di
organizzazione e gestione degli uffici regionali, nelle attivita'
connesse alla gestione di procedimenti e procedure amministrative,
nelle attivita' di studio, di ricerca e di elaborazione di atti
complessi.
4. Le attivita' di cui al comma 3 sono proprie del personale
di comparto inquadrato nel ruolo unico regionale nella categoria "D"
prevista dal vigente contratto collettivo nazionale di lavoro del 31
marzo 1999, e successive modificazioni ed integrazioni, nonche' del
personale della categoria "D" comandato ai sensi della legge 28
luglio 1999, n. 266.
5. Al personale indicato nel comma 4 e' riconosciuta, in
aggiunta al trattamento economico in godimento, un'indennita'
annuale, pensionabile, che e' parte integrante della retribuzione.
Tale personale conserva la posizione giuridica ed economica
posseduta, o che andra' a conseguire per effetto di progressioni
verticali di carriera o di progressioni orizzontali nella categoria.
6. L'indennita' di cui al comma 5 e' dovuta a prescindere
dagli incarichi ricoperti. Essa non e' cumulabile con quella
riconosciuta ai dipendenti incaricati della responsabilita' di
posizione organizzativa di cui agli articoli 8, 9 e 10 del contratto
collettivo nazionale di lavoro del 31 marzo 1999 e del contratto
decentrato integrativo. La sua corresponsione e' sospesa per tutto il
periodo in cui i dipendenti interessati sono incaricati della
responsabilita' di posizione organizzativa.
6-bis. L'indennita' prevista nel comma 5 non e' altresi'
cumulabile con gli emolumenti accessori relativi alla produttivita' e
ad indennita' di responsabilita' non rapportate ad incarichi di
unita' operative organiche (uffici). E' invece cumulabile con le
indennita' che derivano da risorse che specifiche disposizioni di
legge finalizzano alla incentivazione delle prestazioni.
7. L'indennita' di cui al comma 5 e' commisurata all'importo
massimo della retribuzione di posizione stabilita dal comma 4
dell'art. 10 del contratto collettivo nazionale di lavoro del 22
gennaio 2004 relativo al personale del comparto delle regioni e delle
autonomie locali per il quadriennio normativo 2002/2005 e il biennio
economico 2002/2003, secondo le seguenti percentuali:
a) personale inquadrato nella categoria "D", profili professionali
"D1" = 50 per cento dell'importo massimo della retribuzione di
posizione stabilita dal comma 4 dell'art. 10 del contratto collettivo
nazionale di lavoro del 22 gennaio 2004 relativo al personale del
comparto delle regioni e delle autonomie locali per il quadriennio
normativo 2002/2005 e il biennio economico 2002/2003;
b) personale inquadrato nella categoria "D", profili professionali
"D3" = 80 per cento dell'importo massimo della retribuzione di
posizione stabilita dal comma 4 dell'art. 10 del contratto collettivo
nazionale di lavoro del 22 gennaio 2004 relativo al personale del
comparto delle regioni e delle autonomie locali per il quadriennio
normativo 2002/2005 e il biennio economico 2002/2003.
8. L'indennita' di cui al comma 5 e' corrisposta, a decorrere
dal 1° luglio 2005, al personale regionale inquadrato nella categoria
"D". Al personale regionale inquadrato nella categoria "D" in profili
professionali ascritti alla posizione giuridica "D3", essa viene
corrisposta, per la prima annualita', in misura del 40 per cento del
suo ammontare, per la seconda annualita' in misura dell'80 per cento
del suo ammontare; dalla terza annualita', l'indennita' verra'
corrisposta per intero. Al personale regionale inquadrato nella
categoria "D", in profili professionali ascritti alla posizione
giuridica "D1", essa viene corrisposta, per la prima annualita', in
misura del 40 per cento del suo ammontare, per la seconda annualita'
in misura dell'80 per cento del suo ammontare; dalla terza
annualita', l'indennita' verra' corrisposta per intero.
9. Al fine di armonizzare l'erogazione dell'indennita' di cui
alla presente legge con quanto disposto nel comma 6-bis, la
corresponsione degli emolumenti relativi alla produttivita'
individuale e' dovuta rispettivamente per le annualita' previste dal
comma 8, nelle misure del 60 per cento e del 20 per cento
dell'importo calcolato secondo le metodologie previste dai contratti
decentrati integrativi.
10. Al fine del raggiungimento di maggiori indici di
efficienza, dalla terza annualita', il 20 per cento dell'indennita'
di cui al comma 7 viene erogata al dipendente a seguito della
valutazione positiva del rendimento. La valutazione viene effettuata
dal dirigente responsabile della struttura a cui risulta assegnato il
dipendente, con cadenza annuale, e secondo i sistemi di valutazione
previsti per l'erogazione della produttivita' individuale. La
valutazione si intende positiva se al dipendente viene attribuito un
punteggio non inferiore all'80 per cento del punteggio massimo
previsto dai sistemi predetti.
11. I dipendenti accedono all'indennita' di cui al comma 5 al
maturare di un anno di servizio nella categoria e profilo
professionale "D1" e "D3" e nel limite dei contingenti di posti pari
a: centonovantacinque della categoria e profilo professionale "D1" e
trecentoventi della categoria e profilo professionale "D3"; gli
aventi diritto vengono inseriti in un'apposita graduatoria formulata
secondo i seguenti criteri di precedenza a parita' di possesso del
requisito di accesso:
maggiore anzianita' di ruolo nella categoria o ex livello di
appartenenza;
maggiore anzianita' di ruolo nella Regione Molise;
maggiore eta' anagrafica.
Qualora il requisito venga maturato in un giorno diverso dal
primo giorno del mese la decorrenza dell'indennita' e' fissata al
primo giorno del mese successivo.
11-bis. I dipendenti gia' appartenenti alla categoria e
profilo professionale "D1", che acquistano il possesso della
categoria e profilo professionale "D3" prima della maturazione di un
anno nella categoria di provenienza, accedono all'indennita' di cui
al comma 5 alla data di maturazione di un anno nella categoria "D". A
tale data gli aventi diritto vengono inseriti nella graduatoria della
categoria e profilo professionale "D1" fino alla maturazione di un
anno nella categoria e profilo professionale "D3", secondo le
disposizioni di cui al comma 11.
12. L'erogazione delle indennita' secondo le percentuali di
cui al comma 8 avviene dal compimento rispettivamente del primo e del
secondo anno di anzianita' nella categoria e profilo professionale di
appartenenza.
13. Ai dipendenti in possesso della categoria e profilo
professionale "D1" ai quali viene attribuito, per effetto di uno
sviluppo di carriera, il profilo professionale superiore "D3", se
l'importo dell'indennita' gia' percepita e' superiore all'importo
iniziale previsto per il primo anno di erogazione dell'indennita',
l'indennita' percepita viene confermata fino alla maturazione
dell'importo successivo, previsto nel comma 8.»
Tali previsioni rappresentano evidente ed indebita interferenza
nella materia competenziale, intestata dall'art. 117, comma 2,
lettera l) della Costituzione in via esclusiva allo Stato, di
«ordinamento civile. A questa materia, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72
del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17
del 2014), deve ricondursi la disciplina del trattamento giuridico ed
economico dei dipendenti pubblici e quindi anche regionali, "retta
dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione
collettiva" nazionale, cui la legge dello Stato rinvia (sentenza n.
196 del 2018)» (Coste costituzionale, sentenza n. 146/2019).
Piu' in dettaglio, intervenuta la c.d. «privatizzazione» del
rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni
(fra cui expressis verbis le regioni stesse ex art. 1, comma 2 del
decreto legislativo n. 165/2001), la materia in esame rientra
nell'ambito dell'ordinamento civile, riservato allo Stato ai sensi
dell'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione.
Tale riserva statale e' stata esercitata mediante il suddetto
decreto legislativo n. 165/2001 che rinvia, per gli aspetti qui
rilevanti, alla contrattazione collettiva, come e' evidente dalla
formulazione delle relative disposizioni conferenti:
«I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni
pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II,
del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro
subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni
contenute nel presente decreto, che costituiscono disposizioni a
carattere imperativo. Eventuali disposizioni di legge, regolamento o
statuto, che introducano o che abbiano introdotto discipline dei
rapporti di lavoro la cui applicabilita' sia limitata ai dipendenti
delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono
essere derogate nelle materie affidate alla contrattazione collettiva
ai sensi dell'art. 40, comma 1, e nel rispetto dei principi stabiliti
dal presente decreto, da successivi contratti o accordi collettivi
nazionali e, per la parte derogata, non sono ulteriormente
applicabili. I rapporti individuali di lavoro di cui al comma 2 sono
regolati contrattualmente. I contratti collettivi sono stipulati
secondo i criteri e le modalita' previste nel titolo III del presente
decreto; i contratti individuali devono conformarsi ai principi di
cui all'art. 45, comma 2. L'attribuzione di trattamenti economici
puo' avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi e salvo i
casi previsti dai commi 3-ter e 3-quater dell'art. 40 e le ipotesi di
tutela delle retribuzioni di cui all'art. 47-bis, o, alle condizioni
previste, mediante contratti individuali. Le disposizioni di legge,
regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono incrementi
retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia a
far data dall'entrata in vigore dal relativo rinnovo contrattuale. I
trattamenti economici piu' favorevoli in godimento sono riassorbiti
con le modalita' e nelle misure previste dai contratti collettivi e i
risparmi di spesa che ne conseguono incrementano le risorse
disponibili per la contrattazione collettiva» (art. 2, commi 2 e 3);
«La contrattazione collettiva disciplina il rapporto di
lavoro e le relazioni sindacali e si svolge con le modalita' previste
dal presente decreto. Nelle materie relative alle sanzioni
disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della
corresponsione del trattamento accessorio, della mobilita', la
contrattazione collettiva e' consentita nei limiti previsti dalle
norme di legge ...
Tramite appositi accordi tra l'ARAN e le Confederazioni
rappresentative, secondo le procedure di cui agli articoli 41, comma
5, e 47, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, sono
definiti fino a un massimo di quattro comparti di contrattazione
collettiva nazionale, cui corrispondono non piu' di quattro separate
aree per la dirigenza ... Nell'ambito dei comparti di contrattazione
possono essere costituite apposite sezioni contrattuali per
specifiche professionalita'.
La contrattazione collettiva disciplina, in coerenza con il
settore privato, la struttura contrattuale, i rapporti tra i diversi
livelli e la durata dei contratti collettivi nazionali e integrativi.
La durata viene stabilita in modo che vi sia coincidenza fra la
vigenza della disciplina giuridica e di quella economica» (art. 40,
commi 1, 2 e 3);
«I contratti collettivi definiscono, in coerenza con le
disposizioni legislative vigenti, trattamenti economici accessori
collegati:
a) alla performance individuale;
b) alla performance organizzativa con riferimento all'amministrazione
nel suo complesso e alle unita' organizzative o aree di
responsabilita' in cui si articola l'amministrazione;
c) all'effettivo svolgimento di attivita' particolarmente disagiate
ovvero pericolose o dannose per la salute» (art. 45, comma 3).
Emerge che anche il trattamento economico e giuridico dei
dipendenti pubblici, ex art. 1, comma 2 del decreto legislativo n.
165/2001, e' regolato dalla legge dello Stato e, in virtu' del suo
rinvio, dalla contrattazione collettiva.
In generale, il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
sottopone il rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica
amministrazione alla disciplina giuslavoristica civile e riconosce la
categoria dei dirigenti, disciplinando genericamente il restante
personale non dirigenziale, ferma la possibilita' di normare speciali
ipotesi contrattuali per le elevate professionalita': tali norme sono
specifica espressione della competenza legislativa esclusiva statale
ex art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione.
Quanto ad una «Area quadri» del lavoro pubblica, la Corte di
Cassazione, pronunciatasi sulla questione, ha ritenuto che l'articolo
2095 del codice civile non trovi applicazione nel pubblico impiego
dove, invece, esistono altre normative a tutela delle
professionalita' apicali (Corte di Cassazione, Sez. Lav., sentenza 6
marzo 2008, n. 6063): infatti, come previsto dal comma 2 dell'art. 40
del decreto legislativo n. 165/2001, «nell'ambito dei comparti di
contrattazione possono essere costituite apposite sezioni
contrattuali per specifiche professionalita'». Ad oggi, una «Area
quadri pubblica» non risulta introdotta o disciplinata dal
legislatore statale ne' dalla contrattazione collettiva: in
particolare, essa non e' prevista dal vigente contratto collettivo
nazionale del 21 maggio 2018 applicabile ai dipendenti regionali non
dirigenziali di «comparto funzioni locali» (individuato ex art. 4 del
C.C.N.L. 2016-2018 del 13 luglio 2016), il quale contempla solo la
diversa figura della «posizione organizzativa» che postula un
conferimento d'incarico a termine ed esaurisce lo spazio lavorativo
fra funzionari e dirigenti.
In tale assetto, non pare ammissibile che la legge regionale,
introducendo una nuova area, incida sull'aspetto retributivo del
rapporto di lavoro subordinato pubblico c.d. «privatizzato»; si
tratta di un ambito riservato alla contrattazione, riconducibile
all'ordinamento civile, di competenza esclusiva statale, come gia'
messo in luce dalla Corte costituzionale (sentenza 22 dicembre 2011,
n. 339 e sentenza 11 luglio 2017, n. 160).
Eppure, la disposizione legislativa della Regione Molise, qui
scrutinata, concerne un aspetto della retribuzione del suo personale
dipendente e necessariamente incide sulla materia dell'ordinamento
civile, esclusa dalla sua potesta' legislativa concorrente o
generale: le predette disposizioni regionali hanno istituito una
spesa a carico del bilancio della Regione Molise per remunerare
un'indennita' ai componenti dell'«area quadri», all'evidenza tramite
risorse ulteriori e diverse rispetto a quelle tassativamente previste
dai contratti collettivi nazionali.
Cio', di per se', ne patenta l'illegittimita' costituzionale.
6.2. La Sezione dubita, altresi', della legittimita'
costituzionale delle su riportate disposizioni regionali, per
contrasto con l'art. 81: nel caso di specie la Regione Molise ha
provveduto a disciplinare ed erogare un trattamento accessorio al
proprio personale dipendente, al di fuori della contrattazione
collettiva nazionale di comparto e senza una legge statale
autorizzativa, da cui l'illegittimita' costituzionale della norma
anche rispetto al citato art. 81, comma 4 della Costituzione
previgente (attuale art. 81, comma 3).
Ora, la Sezione di controllo parificante, chiamata all'esame dei
capitoli destinati al pagamento del trattamento economico dell'«area
Quadri» e della relativa copertura legale, ritiene quest'ultima in
contrasto con la Carta costituzionale. Qualora fosse acclarata
l'illegittimita' costituzionale di tale norma rilevante ai fini del
bilancio regionale, le relative spese sostenute sarebbero prive di
copertura sostanziale, in violazione del precetto costituzionale oggi
contenuto nell'art. 81, comma 3 (illo tempore, comma 4).
6.3. Inoltre, la dimostrata violazione della distribuzione
costituzionale di competenze legislative ridonda in una violazione
della competenza concorrente di «coordinamento della finanza
pubblica» (art. 117, comma 3), incidendo sulla corretta costruzione
del bilancio e dei suoi equilibri, ex articoli 97 e 81 della
Costituzione: infatti, si dispone una spesa regionale che eccede i
limiti imposti dalla disciplina statale uniformemente sul territorio
nazionale, ai fini di comuni obiettivi di finanza pubblica.
Conformemente, si soggiunge che i due precedenti di
costituzionalita' hanno dichiarato l'illegittimita' costituzionale di
norme regionali consimili a quelle qui censurate, proprio perche'
«appare ... evidente l'illegittimita' dell'iniziativa del legislatore
ligure che ha disposto una spesa priva di copertura normativa, e
quindi lesiva dell'art. 81, quarto comma della Costituzione, in
quanto relativa a una voce, quella che concerne l'indennita' dei
vice-dirigenti regionali, connessa all'istituzione di un ruolo del
personale regionale, avvenuta senza il necessario fondamento nella
contrattazione collettiva e in violazione della competenza statale
esclusiva in materia di "ordinamento civile"» (sentenza n. 196/2018)
e «le norme regionali hanno introdotto la previsione di un nuovo
trattamento economico accessorio per il personale regionale che ...
e' innanzi tutto in contrasto con la riserva di competenza esclusiva
assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma,
lettera l) della Costituzione in materia di ordinamento civile. A
questa materia, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte
..., deve ricondursi la disciplina del trattamento giuridico ed
economico dei dipendenti pubblici e quindi anche regionali, "retta
dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione
collettiva" nazionale, cui la legge dello Stato rinvia (sentenza n.
196 del 2018). ... tale spesa, non autorizzata dal legislatore
statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione
di comparto, non puo' trovare per cio' stesso legittima copertura
finanziaria. Essa incide negativamente sull'equilibrio dei bilanci e
sulla sostenibilita' del debito pubblico, in violazione degli
articoli 81 e 97, primo comma della Costituzione. Il nesso funzionale
che connette la violazione della competenza statale in materia di
"ordinamento civile" con la tutela del bilancio inteso quale bene
pubblico viene in rilievo in modo netto nello specifico caso
sottoposto al vaglio di questa Corte» (sentenza n. 146/2019).
Ebbene, al pari di quelle ligure e campana ormai dichiarate
incostituzionali (v. supra), la legislazione regionale molisana in
esame, istitutiva dell'«area Quadri», viola, in primis, le norme
costituzionali che affidano alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato la materia di «ordinamento civile» (art. 117, comma 2,
lettera l) della Costituzione), espressamente devoluta dal
legislatore statale alla contrattazione collettiva, quanto
all'istituzione e disciplina di nuove categorie professionali nella
pubblica amministrazione.
In secundis, se la competenza esclusiva dello Stato, nella
materia di cui all'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione,
sottende intrinsecamente anche la funzione giuscontabile, propria
dello Stato medesimo, di regolatore della relativa spesa, espressa
mediante la determinazione e l'assegnazione delle «giuste» risorse
disponibili per il trattamento dei dipendenti pubblici sull'intero
territorio nazionale, allora l'istituzione da parte della Regione
Molise di nuove aree para-dirigenziali, cui accede la previsione di
trattamenti economici aggiuntivi, nel valicare la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia, ha innegabili riflessi
negativi sugli equilibri complessivi della finanza pubblica e sulla
sostenibilita' del debito, di cui lo Stato stesso e' garante e
custode in rapporto anche agli impegni unionali assunti dal medesimo,
ex art. 97, comma 1 della Costituzione. Piu' in generale,
l'attribuzione allo Stato della competenza legislativa esclusiva
nelle materie di cui al precitato art. 117, comma 2 della
Costituzione, quale soggetto «regolatore» della relativa spesa, e'
teleologicamente volta anche alla salvaguardia dei beni-valori di
«sostenibilita'» e «sviluppo» economico del Paese nel suo complesso,
ex art. 81 della Costituzione. In tal senso, le disposizioni di tale
ultimo articolo giustificano trasversalmente la normazione statale di
coordinamento, sia con riferimento agli «interventi complessi e
coordinati» di normazione mediante «leggi di bilancio» (cfr. Corte
costituzionale n. 61/2018, par. 2, in diritto), sia con riferimento
agli specifici interventi della normazione statale «di settore»
mediante attribuzione - ratione materiae - della competenza
legislativa esclusiva, di cui al citato art. 117, comma 2 della
Costituzione, sia, ancora, tramite la normazione dei «principi
fondamentali» di «coordinamento della finanza pubblica», di cui al
successivo comma 3. «Nel suo compito di custode della finanza
pubblica allargata lo Stato deve tenere comportamenti imparziali e
coerenti, per evitare che eventuali patologie nella legislazione e
nella gestione dei bilanci da parte delle autonomie territoriali
possa riverberarsi in senso negativo sugli equilibri complessivi
della finanza pubblica» (Corte costituzionale n. 107/2016, par. 3, in
diritto). Dal canto suo, «la forza espansiva dell'art. 81 [...] della
Costituzione, a presidio degli equilibri di finanza pubblica, si
sostanzia in una vera e propria clausola generale in grado di colpire
tutti gli enunciati normativi, causa di effetti perturbanti la sana
gestione finanziaria e contabile» (Corte costituzionale, sentenze n.
192/2012 e n. 184/2016).
Nel contesto dei dubbi di costituzionalita' rilevati dalla
Sezione, in rapporto all'art. 117, comma 2, lettera l) della
Costituzione ed al suo nesso con gli articoli 97, comma 1, e 81 della
Costituzione, si rimarca come lo stesso Giudice delle leggi (sentenze
n. 188/2014 e n. 146/2019) abbia gia' avuto modo di evidenziare
l'intima interconnessione tra il precitato art. 117, comma 2, lettera
l) della Costituzione e gli altri beni o valori della contabilita'
pubblica.
6.4. In tertiis, va dato conto della radicale esclusione della
possibilita' di conferire al testo legislativo regionale de quo un
significato compatibile con i suddetti parametri costituzionali.
La sola esegesi possibile del significante normativo regionale
palesa l'istituzione ed alimentazione illegittima, per contrarieta'
alle regole generali di riparto legislativo e di contabilita'
pubblica, di un'area para-dirigenziale del personale dipendente della
Regione Molise in regime c.d. privatizzato: la norma territoriale
contrasta con la riserva di legge statale in materia di «ordinamento
civile», in ragione della quale quest'ultima ha rimesso alla
contrattazione collettiva nazionale e di comparto di disciplinare «in
coerenza con il settore privato, la struttura contrattuale, i
rapporti tra i diversi livelli e la durata dei contratti collettivi
nazionali e integrativi».
Non esistono piu' interpretazioni viabili, ne' la possibilita' di
giungere ad un risultato ermeneutico costituzionalmente compatibile;
la norma censurata e' inequivoca, sia per l'ambito ordinamentale
civilistico in cui vige, sia per l'oggetto di disciplina, ovvero
l'istituzione finanziata di una nuova area para-dirigenziale
regionale con mezzi esorbitanti dalle fonti normative prescritte per
Costituzione.
Alla stregua di quanto sopra, questo Giudice ritiene dimostrata
l'assoluta violazione, da parte dell'art. 29-bis della legge
regionale Molise 8 aprile 1997, n. 7 e successive modificazioni ed
integrazioni, dei canoni di cui agli articoli 117, comma 2, lettera
l), 81, comma 4 (attuale comma 3) e 97, comma 1 della Costituzione.