Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (C.f. 80224030587 - fax:
0696514000, pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui
uffici e' domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi, 12.
Contro la Regione autonoma della Sardegna (C.F. 80002870923), con
sede in Cagliari, viale Trento, 69, c.a.p. 09123, in persona del
Presidente delle Regione (pec:
pres.arealegale@pec.regione.sardegna.it;
presidenza@pec.regione.sardegna.it); per la declaratoria di
illegittimita' costituzionale degli articoli 5, commi 3, 19, 25, 26 e
29 (Disposizioni in materia di personale); 6, comma 32 (Disposizioni
in materia di politiche sociali e sanita'); 13, commi 60 e 61
(Disposizioni in materia di urbanistica); 20, comma 1 (Esecuzione dei
provvedimenti di demolizione e rimessione in pristino); 35, comma 5
(Rivalutazione Istat delle indennita' dei consiglieri regionali); 39,
comma 1, lett. b) (Esercizio dell'attivita' venatoria) della legge
della Regione autonoma Sardegna n. 17 del 22 novembre 2021 pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 64
del 23 novembre 2021.
Premessa
La legge regionale Sardegna n. 17 del 22 novembre 2021, recante
«Disposizioni di' carattere istituzionale-finanziario e in materia di
sviluppo economico e sociale» e' illegittima in quanto talune
disposizioni, eccedendo dalle competenze attribuite alla Regione
Sardegna dallo Statuto speciale di autonomia, violano gli articoli 3,
9, 81, terzo comma, 97, 117, primo comma, secondo comma, lettera c),
h), l) e s) e terzo comma, e 119 della Costituzione, nonche' il
principio di leale collaborazione.
Si individuano in particolare le seguenti disposizioni:
art. 5, commi 3, 19, 25, 26 e 29 recante «Disposizioni in
materia di personale»;
art. 6, comma 32 recante «Disposizioni in materia di
politiche sociali e sanita';
art. 13, commi 60 e 61 recante «Disposizioni in materia di
urbanistica»;
art. 20, comma 1 recante «Esecuzione dei provvedimenti di
demolizione e rimessione in pristino»;
art. 35, comma 5 recante «Rivalutazione Istat delle
indennita' dei consiglieri regionali»;
art. 39, comma 1, lettera b) recante «Esercizio
dell'attivita' venatoria».
La legge, con riferimento alle disposizioni sopra indicate, viene
impugnata ai sensi dell'art. 127 della Costituzione secondo le
motivazioni che di seguito si riportano.
Motivi
1) Incostituzionalita' dell'art. 5, comma 3, della legge Regione
Sardegna n. 17/2021, per violazione degli articoli 117, secondo
comma, lettera l) e 97 della Costituzione, in relazione all'art. 3
dello Statuto speciale per la Sardegna (Legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3), con riferimento agli articoli 19 e 28 del
decreto legislativo n. 165/2001.
L'art. 5, comma 3, della legge in esame dispone che al personale
transitato ai sensi art. 1, comma 4 della legge regionale 3 agosto
2017, n. 18, si applica il riconoscimento di anzianita' previsto
dall'art. 87, comma terzo, della legge regionale 17 agosto 1978, n.
51. Inoltre, l'anzianita' cosi maturata nella qualifica per l'accesso
alla quale dall'esterno sia prescritto il diploma di laurea vale
quale requisito di ammissione alle procedure di accesso alla
dirigenza di cui all'art. 32 della legge regionale n. 31 del 1998.
La norma, in estrema sintesi, sostituisce il requisito del titolo
di studio della laurea, previsto per l'accesso alla dirigenza, con
quello della mera anzianita' di servizio, ponendosi pertanto in
insanabile contrasto con la disciplina ordinamentale (cogente anche
per gli enti locali) in materia di accesso alla dirigenza.
A nulla rileva la circostanza che l'articolo in parola riconosce
l'anzianita', cosi maturata nella qualifica per l'accesso alla quale
dall'esterno sia prescritto il diploma di laurea, quale requisito
utile ai fini dell'ammissione alle procedure di accesso alla
dirigenza di cui all'art. 32 della legge regionale n. 31/1998 che
individua i requisiti occorrenti a tali fini.
Al riguardo, occorre rappresentare che il legislatore nazionale,
in forza del combinato disposto degli articoli 19 e 28 del decreto
legislativo n. 165/2001, ha disciplinato, tra l'altro, i requisiti
culturali minimi per l'accesso alla qualifica di dirigente,
evidenziando che la formazione universitaria richiesta non puo'
essere inferiore al possesso della laurea specialistica o magistrale
ovvero del diploma di laurea conseguito secondo l'ordinamento
didattico previgente al regolamento di cui al decreto del Ministro
dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre
1999, n. 509. Sull'argomento, e' intervenuto anche il Dipartimento
della funzione pubblica che, con il parere n. 35/2008, ha precisato
che per gli enti locali il requisito del titolo di studio richiesto
dalla legge per il conferimento di un incarico dirigenziale e' lo
stesso, disposto in generale, dall'art. 28, comma 1, del decreto
legislativo n. 165/2001, ovvero il diploma di laurea.
In proposito, va precisato che l'art. 40, comma 1, lettera f),
del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della
legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della
produttivita' del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle
pubbliche amministrazioni) ha modificato l'art. 19 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, aggiungendo il comma 6-ter, il
quale dispone che i commi 6 e 6-bis si applicano alle amministrazioni
di cui all'art. 1, comma 2, del medesimo decreto.
Quest'ultima norma, a sua volta, stabilisce che per
amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello
Stato e, per quanto qui interessa, anche le regioni.
A fortiori, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 324/2020
(1) , ha ritenuto che la disciplina di cui agli articoli 6 e 6-bis
dell'art. 19 del decreto legislativo n. 165/2001 riguardi tutte le
amministrazioni pubbliche, anche quelle locali; trattandosi, infatti,
di requisiti soggettivi che devono essere posseduti dal privato
contraente non possono che essere identici per tutte le fattispecie
in cui si da' luogo a un incarico dirigenziale.
La disciplina degli incarichi dirigenziali, per quanto attiene ai
profili normativi del rapporto, e' materia attratta all'ordinamento
civile e, in quanto tale, rimessa alla potesta' esclusiva dello Stato
dall'art. 117 Cost., secondo comma, lettera l), (sentenze Corte
costituzionale n. 324 del 2010, n. 62 del 2019). Come affermato dalla
Corte costituzionale (sentenze n. 77 del 2013, n. 151 del 2010, n. 95
del 2007), «la disciplina del rapporto lavorativo dell'impiego
pubblico privatizzato e' rimessa alla competenza legislativa statale
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto
riconducibile alla materia "ordinamento civile", che vincola anche
gli enti ad autonomia differenziata».
Tanto premesso, si ritiene che la norma regionale sia illegittima
per violazione dei principi di cui agli articoli 117, secondo comma,
lettera l) e 97 della Costituzione, individuando requisiti di accesso
alla dirigenza non conformi al quadro regolativo nazionale, aspetto
questo non riconducibile a profili di autonomia organizzativa.
La disposizione viola anche l'art. 3 dello Statuto speciale per
la Sardegna (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) che
seppure, alla lettera a), stabilisca una competenza esclusiva della
Regione in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del
personale» circoscrive tale competenza entro i confini della
Costituzione e dei principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica e nel rispetto degli interessi nazionali, nonche' delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.
2) Illegittimita' dell'art. 5 comma 19, della legge Regione Sardegna
n. 17/21 per violazione del principio di coordinamento della finanza
pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
nonche' con l'art. 119 (recante autonomia finanziaria degli enti
territoriali) della Costituzione in relazione all'art. 23, comma 2,
del decreto legislativo n. 75 del 2017.
L'art. 5, comma 19, dispone che nel comparto della contrattazione
collettiva regionale si applichi la disposizione di cui all'art. 3,
comma 2 del decreto-legge n. 80/2021, che ha introdotto la
possibilita' di superare i limiti di spesa relativi al trattamento
economico accessorio, di cui all'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75, compatibilmente con il
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, secondo criteri e
modalita' da definire nell'ambito dei contratti collettivi nazionali
di lavoro e nei limiti delle risorse finanziarie destinate a tale
finalita'.
A tale norma, di carattere programmatorio, e' stata data
attuazione con l'art. 1, comma 604 della legge n. 234/2021, il quale
prevede che «Al fine di dare attuazione a quanto previsto dall'art.
3, comma 2, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, ..., le risorse
destinate ai trattamenti accessori del personale dipendente dalle
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, possono essere incrementate, rispetto a quelle
destinate a tali finalita' nel 2021, con modalita' e criteri
stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale relativa al
triennio 2019-2021 o dai provvedimenti di determinazione o
autorizzazione dei medesimi trattamenti, di una misura percentuale
del monte salari 2018 da determinare, per le amministrazioni statali,
nei limiti di una spesa complessiva di 110,6 milioni di euro a
decorrere dall'anno 2022, ... e, per le restanti amministrazioni, a
valere sui propri bilanci, con la medesima percentuale e i medesimi
criteri previsti per il personale delle amministrazioni dello Stato,
secondo gli indirizzi impartiti dai rispettivi comitati di settore ai
sensi dell'art. 47, comma 2, del predetto decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165».
Peraltro per le amministrazioni diverse da quelle centrali la
percentuale massima da applicare al monte salari del 2018 e' sempre
rimasta pari allo 0,22% come indicato anche nella relazione tecnica
della citata legge di bilancio 2022-2024 in quanto la modifica
intervenuta nel comma 604, dell'art. 1, della legge n. 234/2021,
rispetto alla precedente formulazione contenuta nell'art. 182 del DDL
di bilancio 2022 ha interessato esclusivamente le amministrazioni
centrali. Nulla rileva la circostanza che la legge della Regione
Sardegna n. 17/2021 sia stata emanata prima dell'entrata in vigore
della legge di bilancio per il 2022, considerato il carattere
programmatorio dell'art. 3, comma 2, del decreto-legge n. 80/2021,
confermato piu' volte in tutti i tavoli istituzionali, a cui e' stata
data attuazione e copertura finanziaria proprio con la predetta legge
n. 234/2021.
Si aggiunga anche l'effetto emulativo che ne deriverebbe e gli
effetti finanziari di cui, al momento, non e' possibile neanche
valutare la quantificazione.
Pertanto, in assenza, alla data di entrata in vigore della legge
regionale, del parametro previsto dall'art. 3, comma 2, del
decreto-legge n. 80/2021, definito infatti solo successivamente dalla
legge di bilancio 2022 (ossia il rispetto dei «limiti delle risorse
finanziarie destinate a tale finalita'), la norma regionale avrebbe
dovuto rispettare il limite di spesa posto originariamente dall'art.
23, comma 2, del decreto legislativo n. 75 del 2017 e,
conseguentemente, essa si pone in contrasto con il principio di
coordinamento della finanza pubblica sancito dall'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, nonche' con l'art. 119 (recante autonomia
finanziaria degli enti territoriali) della Costituzione».
3) Illegittimita' dell'art. 5, comma 25, della legge Regione Sardegna
n. 17/21 per violazione degli articoli 117, secondo comma, lettera l)
e 97 della Costituzione, in relazione all'art. 3 dello Statuto
speciale per la Sardegna (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
3), con riferimento all'art. 30 comma 1 e 2-quinquies del decreto
legislativo n. 165/2001.
L'art. 5, comma 25, al fine di rafforzare l'organico regionale,
con particolare riguardo alle necessita' di personale conseguenti
all'emergenza Covid-19, dispone che il personale con contratto a
tempo indeterminato che abbia prestato servizio presso il sistema
Regione in posizione di comando o in assegnazione temporanea, anche
attraverso i progetti di cui alla delib. G.R. 18 gennaio 2005, n.
1/11, negli ultimi cinque anni puo' transitare, a seguito di apposita
domanda, nell'Amministrazione regionale mediante cessione di
contratto, previo nulla osta dell'amministrazione di provenienza.
Inoltre, viene previsto che la disposizione non comporta oneri
aggiuntivi a carico del bilancio regionale e che tali misure trovano
applicazione nei limiti delle risorse finanziarie disponibili nel
fondo per il reclutamento del personale in conto della missione 01 -
programma 10 - titolo 1, del bilancio regionale e nel rispetto delle
facolta' assunzionali previste a legislazione vigente.
Il riferimento all'istituto della cessione del contratto come
strumento di mobilita' viola i principi in materia di accesso agli
impieghi pubblici posto che, sul punto, occorre tener conto della
speciale disciplina dettata dal decreto legislativo n. 165/2001. Da
tale disciplina sembrerebbe invero discostarsi l'art. 38-bis della
legge regionale n. 31/1998, cui la norma regionale in questione fa
rinvio, in quanto pur essendo rubricato «passaggio diretto di
personale tra amministrazioni diverse», non solo richiede il previo
nulla osta dell'amministrazione di appartenenza, non piu' previsto in
via generalizzata per effetto delle modifiche introdotte dall'art. 3,
del decreto-legge n. 80/2021, ma dispone altresi', nel caso di
attribuzione del livello economico di valore pari o immediatamente
inferiore a quello posseduto nell'amministrazione di appartenenza «un
assegno personale riassorbibile atto a garantire l'importo del
trattamento economico fisso e continuativo annuo in godimento». Tale
disposizione si pone in contrasto con l'art. 30, comma 2-quinquies,
del testo unico del pubblico impiego, in forza del quale «Salvo
diversa previsione, a seguito dell'iscrizione nel ruolo
dell'amministrazione di destinazione, al dipendente trasferito per
mobilita' si applica esclusivamente il trattamento giuridico ed
economico, compreso quello accessorio, previsto nei contratti
collettivi vigenti nel comparto della stessa amministrazione». Su
questo presupposto giuridico il recente parere DFP n. 27149 del 21
aprile 2021 ha precisato che, in caso di mobilita' volontaria, non e'
garantito il mantenimento del livello retributivo in godimento presso
l'amministrazione di provenienza, dovendosi fare riferimento agli
emolumenti propri del trattamento economico fondamentale ed
accessorio del comparto di contrattazione dell'amministrazione di
destinazione del dipendente previsti per la categoria e fascia
economica di inquadramento, restando esclusa la possibilita' del
riconoscimento, ancorche' a titolo di assegno ad personam
riassorbibile, di importi derivanti da emolumenti propri del comparto
di provenienza; tale possibilita' resta invece contemplabile nei casi
di mobilita' diversi da quella volontaria (cfr. art. 3, comma 2, del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 26 giugno 2015).
Alla luce di quanto detto, il citato art. 38-bis della legge
regionale n. 31/1998 appare fattispecie ibrida, che il legislatore
regionale avrebbe previsto ad hoc nell'ambito del proprio
ordinamento, in contrasto con le citate disposizioni in materia di
mobilita' che afferiscono alla disciplina del rapporto di lavoro
pubblico (privatizzato).
Ne discende, a cascata, anche l'illegittimita' dell'art. 5, comma
25 in questa sede oggetto d'esame.
Codesta Corte costituzionale ha infatti piu' volte ricondotto
alla materia dell'"ordinamento civile" anche le diverse forme e
procedure di mobilita' nel lavoro pubblico (sentenze n. 68 del 2011;
n. 324 del 2010; n. 17/2014).
Si palesa quindi una violazione della sfera di competenza
legislativa che l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. riserva
esclusivamente allo Stato. Non osta a tale conclusione la circostanza
che, ai sensi dell'art. 3, lettera a), dello Statuto della Regione
Sardegna, spetti a quest'ultima la competenza legislativa esclusiva
in materia di ordinamento degli uffici e di stato giuridico ed
economico del proprio personale. Tale potesta' di regolazione in
materia incontra, infatti, ai sensi di quanto previsto dallo stesso
Statuto regionale sardo, i limiti derivanti dalle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica (cosi', Corte
costituzionale sentenza n. 172 del 2018).
In proposito la Consulta (cfr. sentenza n. 189 del 2007) ha
ritenuto confermata l'autoqualificazione contenuta nell'art. 1, comma
3, testo unico pubblico impiego (che richiama i principi desumibili
dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) - che per le Regioni
a statuto speciale i principi desumibili dal testo unico pubblico
impiego costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale
della Repubblica. Come tali, essi si impongono al rispetto del
legislatore della Regione autonoma (in tal senso, ex multis, sentenze
n. 93 del 2019, n. 201; n. 178 del 2018 e n. 16/2020).
In proposito giova rammentare che, secondo un consolidato avviso
della Corte costituzionale, da ultimo confermato nella sentenza n. 25
del 2021, "ogni provvedimento legislativo esiste a se' e puo' formare
oggetto di autonomo esame ai fini dell'accertamento della sua
legittimita': l'istituto dell'acquiescenza non si applica invero ai
giudizi in via principale, atteso che la norma impugnata ha comunque
l'effetto di reiterare la lesione da cui deriva l'interesse a
ricorrere dello Stato" (ex plurimis, sentenze n. 237, n. 98 e n. 60
del 2017, n. 39 del 2016, n. 215, n. 124 del 2015 e sentenza n. 286
del 2019).
4) Illegittimita' dell'art. 5, comma 26, della legge Regione Sardegna
n. 17/21 per violazione degli articoli 117, secondo comma, lettera l)
e 97 della Costituzione, in relazione all'art. 3 dello Statuto
speciale per la Sardegna (Legge costituzionale 26 febbraio 1948), n.
3, con riferimento all'art. 19 del decreto legislativo n. 165/2001.
L'art. 5, comma 26 - al fine di garantire l'assolvimento delle
procedure in corso, l'avvio e l'attuazione della programmazione
europea 2021/2027 - prevede la possibilita' di prorogare, fino ad un
massimo di due anni e nei limiti delle risorse finanziarie
disponibili, gli incarichi dirigenziali a tempo determinato
attribuiti in seguito a procedure ad evidenza pubblica nel sistema
Regione ai sensi dell'art. 29, della legge regionale n. 31 del 1998,
secondo le direttive dell'assessore competente.
In proposito, si evidenzia che l'art. 29 della legge regionale n.
31/1998, in materia di conferimento degli incarichi ai dirigenti
esterni, al comma 4-bis, dispone che «Nelle amministrazioni del
sistema Regione, per lo svolgimento delle funzioni di cui agli
articoli 25 e 26 possono essere conferiti, con procedure selettive a
evidenza pubblica, nei limiti dell'8 per cento delle dotazioni
organiche dirigenziali del sistema Regione e secondo le rispettive
procedure di nomina, incarichi dirigenziali con contratto di diritto
privato a tempo determinato, ai sensi dell'art. 19, comma 6, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), la cui durata e' determinata nell'avviso entro i limiti
di cui all'art. 28, comma 7».
Il predetto art. 28, comma 7, dispone che «L'attribuzione delle
funzioni ha durata quinquennale e deve tassativamente essere
rideliberata entro la scadenza. Decorsi quindici giorni da tale
termine, o sessanta giorni dalla sopravvenuta vacanza, senza che gli
organi competenti abbiano provveduto, ad essi si sostituisce il
Presidente della Giunta, che procede immediatamente, anche in
mancanza delle deliberazioni, delle proposte e dei pareri previsti
dall'ordinaria procedura di conferimento».
Al riguardo, occorre rappresentare che il legislatore statale,
con l'art. 19 del citato decreto legislativo n. 165/2001, ha
disciplinato, tra l'altro, la durata minima e massima dei contratti
de quibus.
Nello specifico il comma 6 stabilisce, con riferimento agli
incarichi a soggetti esterni ai ruoli dell'amministrazione
conferente, che la durata di questi ultimi «... non puo' eccedere,
per gli incarichi di funzione dirigenziale, di cui ai commi 3 e 4, il
termine di tre anni, e, per gli altri incarichi di funzione
dirigenziale, il termine di cinque anni ...» . E' previsto altresi'
che gli incarichi dirigenziali siano rinnovabili.
In proposito, va precisato che l'art. 40, comma 1, lettera f),
del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della
legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della
produttivita' del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle
pubbliche amministrazioni) ha modificato l'art. 19 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, aggiungendo il comma 6-ter, il
quale dispone che i commi 6 e 6-bis si applicano alle amministrazioni
di cui all'art. 1, comma 2, del medesimo decreto.
Quest'ultima norma, a sua volta, stabilisce che per
amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello
Stato e, per quanto qui interessa, anche le Regioni.
Nel merito si evidenzia che il consolidato orientamento della
Corte costituzionale riconduce la disciplina degli incarichi
dirigenziali conferiti a soggetti esterni all'amministrazione alla
materia dell'ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., poiche' il conferimento degli incarichi in
argomento si realizza mediante la stipulazione di un contratto di
lavoro di diritto privato. Conseguentemente, la disciplina della fase
costitutiva di tale contratto, cosi' come quella del rapporto che
sorge per effetto della conclusione di quel negozio giuridico,
appartengono alla materia dell'ordinamento civile di competenza
esclusiva statale.
A tal proposito, si riporta la sentenza della Corte
costituzionale n. 310/2011 che ha censurato un'analoga fattispecie,
disposta con legge regionale, in tema di prosecuzione di incarichi
dirigenziali in essere, conferiti anche a soggetti estranei
all'amministrazione, per contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. poiche' direttamente incidente sulla disciplina del
contratto dei dirigenti esterni e, segnatamente, sui profili connessi
all'instaurazione ed alla durata del rapporto. Peraltro, la Consulta,
gia' con la sentenza n. 324/2010 prima richiamata, aveva evidenziato
che «... l'art. 19, comma 6, decreto legislativo n. 165 del 2001
contiene una pluralita' di precetti relativi alla qualificazione
professionale ed alle precedenti esperienze lavorative del soggetto
esterno, alla durata massima dell'incarico (e, dunque, anche del
relativo contratto di lavoro), all'indennita' che - a integrazione
del trattamento economico - puo' essere attribuita al privato, alle
conseguenze del conferimento dell'incarico su un eventuale
preesistente rapporto di impiego pubblico e, infine, alla percentuale
massima di incarichi conferibili a soggetti esterni ...». In tale
pronuncia si evince quindi che «... tra i precetti rientranti nella
materia dell'ordinamento civile, devono ritenersi compresi anche
quelli relativi alla "durata massima dell'incarico" (e, dunque, anche
del relativo contratto di lavoro)».
Da ultimo giova rammentare che gli atti inerenti l'instaurazione
e la gestione dei rapporti di lavoro, tra cui anche l'eventuale
provvedimento amministrativo di rinnovo di un incarico di livello
dirigenziale in essere, sono da ricondursi alle attribuzioni proprie
delle figure di vertice dirigenziale degli enti e, come tali,
sottratti alle competenze degli organi di indirizzo politico.
La separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo
e funzioni di gestione amministrativa costituisce, infatti, un
principio di carattere generale, che trova il suo fondamento
nell'art. 97 della Costituzione (cfr. ex multis Corte costituzionale,
sentenza n. 81/2013) al quale le regioni, pur nel rispetto della loro
autonomia, non possono sottrarsi.
La giurisprudenza di codesta Corte, in particolare, si e'
espressa nel senso che «l'individuazione dell'esatta linea di
demarcazione tra gli atti da ricondurre alle funzioni dell'organo
politico e quelli di competenza della dirigenza amministrativa spetta
al legislatore. A sua volta, tale potere incontra un limite nello
stesso art. 97 della Costituzione: nell'identificare gli atti di
indirizzo politico amministrativo e quelli a carattere gestionale, il
legislatore non puo' compiere scelte che, contrastando in modo
irragionevole con il principio di separazione tra politica e
amministrazione, ledano l'imparzialita' della pubblica
amministrazione» (sentenza n. 81/2013 ult. cit.).
Tanto premesso, la norma in esame appare illegittima per
contrasto con i principi di cui agli articoli 117, secondo comma,
lettera l) e 97 della Cost. e con le norme statutarie gia'
richiamate.
5) Illegittimita' dell'art. 5, comma 29, della legge n. 17/21 della
Regione Sardegna per violazione degli articoli 117, secondo comma,
lettera l) e 97 della Costituzione, in relazione all'art. 3 dello
Statuto speciale per la Sardegna (Legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3), con riferimento agli articoli 2 comma 3 e 45 del decreto
legislativo n. 165/2001.
L'art. 5, comma 29, della legge in esame dispone che, al fine di
dare attuazione ai commi 4-ter e 4-quater dell'art. 58, della legge
regionale n. 31 del 1998 introdotti dalla legge in esame e istituire
una indennita' pensionabile in analogia all'indennita' di
specificita' organizzativa percepita dal personale della Protezione
civile nazionale, riconosciuta dall'art. 18 del contratto integrativo
della Presidenza del Consiglio dei ministri sottoscritto il 15
settembre 2004, per la contrattazione collettiva regionale, e'
autorizzata, ai sensi dell'art. 62, della legge regionale n. 31 del
1998 l'ulteriore spesa di euro 285.840 per l'anno 2021 e di euro
1.143.360 annui a decorrere dall'anno 2022 (missione 01 - programma
10 - titolo 1).
Al riguardo, si evidenzia che la disposizione in esame dispone un
incremento delle risorse destinate alla contrattazione collettiva
regionale per dare attuazione alle previsioni, pure contenute nella
legge regionale in esame, intese a costituire per il personale della
Direzione generale della protezione civile una autonoma e separata
area di contrattazione all'interno del comparto nonche' per stabilire
discipline specifiche per le figure professionali di altre direzioni
generali dell'Amministrazione regionale o del sistema Regione, che
concorrono allo svolgimento delle attivita' di protezione civile
previste nel piano regionale per la protezione civile. Tuttavia, la
previsione di tale ulteriore spesa viene finalizzata anche al
finanziamento dell'istituzione di una indennita' pensionabile per il
predetto personale, intervenendo di fatto in una materia che e'
riservata alla contrattazione collettiva e che, pertanto, si pone in
contrasto con il principio generale, riconosciuto dalla
giurisprudenza di codesta Corte costituzionale, secondo cui, a
seguito della privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico, la
disciplina del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti
delle pubbliche amministrazioni e' retta dalle disposizioni del
codice civile e dalla contrattazione collettiva, cui la legge dello
Stato rinvia. Le medesime considerazioni si impongono anche per il
personale delle Regioni. La disciplina del trattamento economico e
giuridico, anche con riguardo al pubblico impiego regionale, e'
riconducibile alla materia «ordinamento civile», riservata alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato (sentenza n. 273 del
2020, si vedano anche sentenze n. 175 e n. 160 del 2017). E' dunque
precluso alle Regioni adottare una normativa che incida su un
rapporto di lavoro gia' sorto e, nel regolarne il trattamento
giuridico ed economico, si sostituisca alla contrattazione
collettiva, fonte imprescindibile di disciplina (sentenze n. 20 del
2021 e n. 199 del 2020). Con riferimento alle Regioni a statuto
speciale, la Consulta ha indicato la necessita' di tener conto delle
competenze statutarie che, con particolare riguardo alla Regione
autonoma Sardegna, per espressa previsione statutaria, deve comunque
essere esercitata nel «rispetto [...] delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica».
Codesta Corte, proprio con riguardo al trattamento economico, ha
gia' chiarito con le sentenze n. 257 del 2016 e n. 211 del 2014 che
«l'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 165/2001 stabilisce
che l'attribuzione di tali trattamenti puo' avvenire esclusivamente
mediante contratti collettivi, mentre l'art. 45 dello stesso decreto
ribadisce che il trattamento economico fondamentale ed accessorio e'
definito dai contratti collettivi» (sentenza n. 154 del 2019, punto 2
del Considerato in diritto).
Tale disciplina, secondo la Corte costituzionale, «costituisce
norma fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica»
(sentenza n. 81 del 2019 richiamata dalla gia' citata sentenza n. 154
del 2019) e detta principi che si configurano come «tipici limiti di
diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al precetto
costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformita' nel
territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti tra privati, principi che si impongono anche
alle Regioni a statuto speciale» (sentenza n. 189 del 2007,
richiamata dalla gia' citata sentenza n. 81 del 2019).
Tanto premesso la norma in esame e' illegittima, per contrasto
con la normativa nazionale citata e di conseguenza con l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost. e con le norme statutarie gia'
richiamate.
6) Illegittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 32, della legge
Regione Sardegna n. 17/21 per violazione degli articoli 117, secondo
comma, lettera l) e 97 della Costituzione, in relazione all'art. 3
dello Statuto speciale per la Sardegna (Legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3), con riferimento agli articoli l'art. 3, del
decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2021, n. 113.
L'art. 6, comma 32 dispone che «La validita' delle graduatorie
relative alle procedure selettive per il reclutamento di personale a
tempo determinato e indeterminato, pubblicate dalle aziende
ospedaliere, dalle aziende ospedaliere universitarie della Sardegna e
dalle amministrazioni del sistema Regione, e' prorogata al 31
dicembre 2022».
Al riguardo, si rammenta che, di recente, codesta Corte
costituzionale (sentenza n. 58/2021) e' stata chiamata ad esprimersi
sul ricorso proposto da alcune Regioni a Statuto speciale avverso le
disposizioni di cui all'art. 1, commi 147 e 149, della legge n.
160/2019 recanti disposizioni sul termine di validita' delle
graduatorie, nonche' sulle condizioni di utilizzo delle stesse (in
particolare il comma 149, del modificare l'art. 35, comma 5-ter, del
decreto legislativo n. 165/2001, ha ridotto tale termine da tre a due
anni). Segnatamente, nel dichiarare infondate le questioni proposte,
codesta Corte ha precisato quanto segue: «(...) deve, pertanto,
escludersi che le norme statali in esame, che dettano una disciplina
puntuale del termine di validita' delle graduatorie, riferendosi
genericamente alle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma
2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, si applichino alla
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste. Ne consegue che non si
e' determinata alcuna violazione della competenza regionale
residuale, ne' del principio di leale collaborazione, non essendo le
norme denunciate destinate a spiegare alcuna efficacia nel territorio
regionale neppure quali norme recanti principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica. Cio' vale anzitutto in
riferimento all'uso di graduatorie inerenti a procedure selettive
pubbliche di personale sanitario, posto che il legislatore statale,
non concorrendo "al finanziamento della spesa sanitaria", «neppure ha
titolo per dettare norme di coordinamento finanziario» (sentenza n.
341 del 2009)" (sentenza n. 133 del 2010; nello stesso senso,
successivamente, sentenze n. 115 e n. 187 del 2012 e n. 125 del 2015;
nello stesso senso anche sentenza n. 241 del 2018). Ad analoga
conclusione deve, in ogni caso, giungersi in riferimento a tutte le
graduatorie che concludono concorsi pubblici. Anche ove si volesse
configurare la disciplina della validita' delle graduatorie
concorsuali, sebbene non piu' affiancata a misure di contenimento
delle assunzioni, come disciplina recante principi di coordinamento
della finanza pubblica, essa non potrebbe imporsi alla Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, in assenza di una specifica
previsione mediante un apposito accordo. Tali principi, infatti, non
possono imporsi alle autonomie speciali ove non siano "individuati
nel rispetto del «principio dell'accordo, inteso come vincolo di
metodo (e non gia' di risultato) e declinato nella forma della leale
collaborazione (sentenze n. 88 del 2014, n. 193 e n. 118 del 2012)»
(sentenza n. 103 del 2018)" (sentenza n. 273 del 2020). Le
disposizioni statali impugnate non possono, inoltre, ritenersi
applicabili alla Regione autonoma come unica declinazione possibile
dei principi di ragionevolezza, buon andamento e imparzialita'
dell'amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 Cost., da intendersi
come limiti all'esercizio della sua competenza (sentenze n. 126 e n.
77 del 2020).
Codesta Corte ha gia' affermato che «[l]'ampio campo di azione
riservato al legislatore valdostano consente allo stesso di
intervenire [ ... ] con efficienza e ragionevolezza nella gestione
delle graduatorie, anche tenendo conto della posizione degli idonei»
(sentenza n. 77 del 2020)». In quell'occasione e' emerso con
chiarezza che le norme statali non limitano la competenza della
Regione, purche' nel disciplinare le graduatorie il legislatore
regionale contemperi il reclutamento imparziale degli idonei e
verifichi la perdurante attitudine professionale degli stessi. In tal
modo, nell'esercitare la propria competenza, la Regione non entra in
contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost., proprio perche' tale
esercizio «costituisce una delle possibili espressioni del buon
andamento e dell'imparzialita' dell'amministrazione» (sentenza n. 77
del 2020). Questo ormai costante orientamento non puo' che trovare
conferma nel presente giudizio».
La competenza esclusiva delle Regioni in materia, come ribadita
dalla Corte, non puo', tuttavia, ritenersi svincolata dal rispetto
dai limiti scaturenti dai principi costituzionali di buon andamento,
imparzialita' e ragionevolezza. Tali principi, quali parametri cui
raffrontare l'esercizio della discrezionalita' regionale in ordine
allo scorrimento di graduatorie ancora valide, codesta Corte ha
altresi' avuto modo di meglio dettagliare nella sentenza n. 126/2020,
in particolare: «Lo scorrimento delle graduatorie ancora valide e'
assoggettato a limitazioni, che valgono a renderlo compatibile con i
principi di imparzialita' e di buon andamento dell'amministrazione (
... ). Il canone di imparzialita' consente di ricorrere allo
scorrimento delle graduatorie, nel rigoroso rispetto dell'ordine di
merito, solo quando vi sia un'integrale corrispondenza tra il profilo
e la qualifica professionale del posto che si intende coprire, da un
lato, e, dall'altro, il profilo e la categoria professionale per i
quali si e' bandito il concorso poi concluso con l'approvazione delle
graduatorie. Non vi e' scorrimento per posti di nuova istituzione o
frutto di trasformazione, per evitare rimodulazioni dell'organico in
potenziale contrasto con i principi di imparzialita' prescritti dalla
Costituzione. Il buon andamento, per altro verso, preclude di
scorrere le graduatorie, quando sia mutato il contenuto professionale
delle mansioni tipiche del profilo che si intende acquisire o quando,
per il tempo trascorso o per le modifiche sostanziali nel frattempo
introdotte nelle prove di esame e nei requisiti di partecipazione dei
concorrenti, la graduatoria gia' approvata cessi di rispecchiare una
valutazione attendibile dell'idoneita' dei concorrenti e della
qualificazione professionale necessaria per ricoprire l'incarico».
In questa cornice la Corte ha altresi' evidenziato che «La
disciplina dell'accesso all'impiego regionale deve dunque essere
scrutinata alla luce delle peculiarita' che la contraddistinguono,
delle finalita' che essa persegue e del complessivo contesto in cui
si colloca.» (cfr. sentenza n. 126/2020 cit.).
A tal proposito, il personale assunto dagli enti locali o dalle
regioni, siano essi a statuto ordinario o a statuto speciale, possono
oggi, alla luce della disciplina introdotta con l'art. 3, del
decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, fruire senza vincoli di
autorizzazione, della piu' ampia mobilita' verso le pubbliche
amministrazioni.
Tale circostanza rende assolutamente indispensabile che il
personale sia reclutato attraverso procedure che garantiscano il piu'
alto livello di omogeneita', per raggiungere il quale anche
l'attualita' della selezione effettuata costituisce un ineludibile
passaggio. Ne consegue che il reclutamento del personale deve
avvenire entro tempi ragionevolmente brevi rispetto al momento in cui
e' stata svolta la selezione, affinche' la stessa risponda ai
requisiti previsti dal quadro ordinamentale di riferimento.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la norma in
questione deve essere impugnata per violazione dei principi di cui
agli articoli 97 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione
e delle norme statutarie gia' richiamate.
7) Illegittimita' costituzionale dell'art. 13, commi 60, della legge
regionale n. 17/2021, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. e dell'art. 3 dello Statuto speciale per la
Sardegna (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), in
riferimento agli articoli 143 e 145 del decreto legislativo n. 42 del
2004, e del principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5
e 120 Cost.
L'art. 3, primo comma, lettera f), dello Statuto riconosce alla
regione Sardegna una autonomia piu' ampia di quella risultante dalla
norma costituzionale generale di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, attribuendo potesta' legislativa primaria nella materia
dell'edilizia ed urbanistica.
Va tuttavia precisato che, in base al medesimo art. 3 dello
Statuto, la potesta' legislativa primaria della regione, deve
esplicarsi «in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonche' delle
norme fondamentali delle riforme economico sociali della Repubblica»,
e quindi necessariamente nel rispetto delle previsioni del Codice dei
beni culturali e del paesaggio, dettate dallo Stato nell'esercizio
della potesta' legislativa esclusiva di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
Nel sottolineare la portata unitaria e complessa della nozione di
territorio, su cui «gravano piu' interessi pubblici: quelli
concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura
spetta in via esclusiva allo Stato, e quelli concernenti il Governo
del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali
(fruizione del territorio), che sono affidati alla competenza
concorrente dello Stato e delle Regioni» (Corte costituzionale,
sentenza n. 367 del 2007; nello stesso senso, fra le altre, sentenze
n. 164 del 2021 e n. 66 del 2018) va ribadito che, in quanto incide
sul paesaggio, valore costituzionale «primario» e «assoluto» (Corte
costituzionale, sentenze n. 641 del 1987 e n. 151 del 1986) la tutela
ambientale e paesaggistica, affidata allo Stato, «precede e comunque
costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici
assegnati alla competenza concorrente -delle Regioni in materia di
Governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e
ambientali» (Corte costituzionale, sentenza n. sentenza n. 367 del
2007).
La Corte costituzionale, proprio con riferimento alla Regione
autonoma della Sardegna, ha affermato che «la conservazione
ambientale e paesaggistica spetta, in base all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato [e che ] le
disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio si
impongono al rispetto del legislatore della Regione autonoma della
Sardegna, anche in considerazione della loro natura di norme di
grande riforma economico-sociale e dei limiti posti dallo stesso
statuto sardo alla potesta' legislativa regionale» (sentenze n. 210
del 2014 e n. 51 del 2006). Pertanto, la competenza primaria ed
esclusiva dello Stato in materia di tutela del paesaggio, comporta
che: «[...] il legislatore della Regione autonoma della Sardegna non
puo' esercitare unilateralmente la propria competenza statutaria
nella materia edilizia e urbanistica quando siano in gioco interessi
generali riconducibili alla predetta competenza esclusiva statale e
risultino in contrasto con norme fondamentali di riforma
economico-sociale» (Corte costituzionale, sentenza n. 103 del 2017).
Nell'ambito della prospettiva sopra illustrata si colloca il
principio della «gerarchia» degli strumenti di pianificazione dei
diversi livelli territoriali, espresso dall'art. 145 del decreto
legislativo n. 22 gennaio 2004, n. 42 (Corte costituzionale, sentenza
n. 180 del 2008).
In tale contesto, il piano paesaggistico regionale - le cui
prescrizioni sono «cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni,
delle citta' metropolitane e delle province» e «immediatamente
prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli
strumenti urbanistici» (art. 145, comma 3, del decreto legislativo n.
42 del 2004) - e' «strumento di ricognizione del territorio oggetto
di pianificazione non solo ai fini della salvaguardia e
valorizzazione dei beni paesaggistici, ma anche nell'ottica dello
sviluppo sostenibile e dell'uso consapevole del suolo, in modo da
poter consentire l'individuazione delle misure necessarie per il
corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di
trasformazione del territorio» (Corte costituzionale sentenza n. 172
del 2018). Per tale motivo, la Corte costituzionale ha affermato la
necessita' di salvaguardare «la complessiva efficacia del piano
paesaggistico, ponendola al riparo dalla pluralita' e dalla
parcellizzazione degli interventi delle amministrazioni locali»
(sentenza n. 182 del 2006).
Alla luce del delineato quadro normativo e giurisprudenziale,
l'art. 13, commi 60 e 61 della legge regionale de qua, nel consentire
interventi di trasformazione del territorio al di fuori del contesto
pianificatorio condiviso con lo Stato, sono lesive della competenza
legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. e del principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 Cost.
In particolare, il comma 60 dell'art. 13 della legge regionale in
oggetto (recante modifiche all'art. 37 della legge regionale 11
ottobre 1985, n. 23), prevede che: «[...] Nelle more
dell'approvazione dei Piani di risanamento urbanistico,
dell'adeguamento del Piano urbanistico comunale al Piano
paesaggistico regionale, ed entro ventiquattro mesi dalla adozione
dell'atto di cui alla lettera c), i comuni possono rilasciare ai
richiedenti che ne facciano specifica istanza, il permesso di
costruire o l'autorizzazione in sanatoria alle seguenti condizioni:
a) che sussistano tutti gli altri presupposti di legge; b) che gli
insediamenti da assoggettare a risanamento urbanistico siano stati
individuati e perimetrati ai sensi dell'art. 38, comma 1 lettera a,);
c) che il comune, con apposito atto, stabilisca. [...]»:
In tal modo, la disposizione regionale introduce modifiche alla
attuazione del Piano paesaggistico regionale, in violazione dell'art.
145 comma 5 (2) e dell'art. 143, comma 9 (3) del citato decreto
legislativo n. 42 del 2004.
La norma censurata si pone altresi' in contrasto con l'art. 107
delle norme tecniche di attuazione del Piano paesaggistico regionale
e con il comma 4 dell'art. 145 del citato decreto legislativo (4) che
prevedono tempi e criteri di adeguamento dei Piani urbanistici
comunale, che nella legge regionale in esame sono rideterminati
unilateralmente dalla regione senza alcuna partecipazione statale.
Al riguardo, si sottolinea che la regione Sardegna ha approvato
il piano paesaggistico regionale, primo ambito omogeneo, con
deliberazione della giunta regionale n. 36/7 del 5 settembre 2006
(c.d. «PPR dell'ambito costiero») e che le norme tecniche di
attuazione del suddetto piano fissano a un anno il termine per
l'adeguamento del Piano urbanistico comunale.
La disposizione censurata si pone altresi' in contrasto con le
previsioni dei commi 3 (5) e 4 del citato art. 145 laddove richiedono
che la legge regionale disciplini «le procedure di adeguamento degli
altri strumenti di pianificazione e le connesse misure di Governo del
territorio in linea con le determinazioni del nuovo piano
paesaggistico o, nell'attesa dell'adozione, secondo le modalita'
concertate e preliminari alla sua stessa adozione». (sentenza n. 86
del 2019.)
In sostanza, l'art. 13, comma 60, citato introduce, nell'art. 37
della legge regionale 11 ottobre 1985, n. 23, una nuova previsione
derogatoria all'obbligo sancito dall'art. 145, comma 4 del decreto
legislativo n. 42 del 2004, con riferimento alla necessita' che il
Piano urbanistico comunale (PUC) sia adeguato, entro due anni, al
Piano paesaggistico regionale (nel caso della Regione Sardegna tale
termine e' ridotto ad un anno dal combinato disposto degli articoli
4, comma 3, e 107, comma 1, delle Norme tecniche di attuazione del
PPR).
Infatti, la disposizione del nuovo comma 8-bis, introdotto al
richiamato art. 37, non contiene limiti temporali rispetto alla
suddetta necessita' di adeguamento, il quale termine gia' previsto
dal PPR, d'altronde, e' abbondantemente trascorso, vista l'efficacia
intervenuta fin dal 9 settembre 2006 del medesimo PPR relativo agli
ambiti costieri («PPR - Primo ambito omogeneo»).
Ancora, la previsione derogatoria non appare attenuarsi neanche
con riferimento a quanto previsto alla lettera a) del medesimo comma
8-bis («a) che sussistano tutti gli altri presupposti di legge»), per
l'evidente fatto che l'applicazione della richiamata norma
derogatoria, in mancanza dell'adeguamento del PUC al PPR, rende
inefficaci dal punto di vista urbanistico le previsioni regolatrici
della gestione e tutela del patrimonio culturale paesaggistico e del
paesaggio (costituite dagli indirizzi e dalle direttive) sancite dal
PPR con le relative NTA, ai fini dell'adeguamento obbligatorio degli
strumenti urbanistici comunali.
Per quanto sopra, il comma 60 dell'art. 13 della legge regionale
22 novembre 2021, n. 17, e' costituzionalmente illegittimo per i
motivi sopra esposti ed in quanto in contrasto con quanto sancito
dagli articoli 143 e 145 del decreto legislativo n. 42 del 2004 quali
norme interposte.
Inoltre, il comma 60 citato contrasta con il principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost., per mancata
osservanza dell'obbligo della pianificazione concertata e condivisa,
prescritta dalle norme statali in quanto idonea a garantire
l'ordinato sviluppo urbanistico e a individuare le trasformazioni
compatibili con le prescrizioni statali del citato Codice dei beni
culturali e del paesaggio. Contravvenendo agli impegni assunti con lo
Stato, la Regione viola tale principio, «il cui rilievo e' confermato
dal legislatore statale come norma di grande riforma
economico-sociale che vincola l'autonomia speciale» (Corte cost. n.
257 del 2021).
8) Illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 61, della legge
regionale n. 17/2021, per violazione: degli articoli 3, 9 e 117,
commi primo e secondo, lettera s) della Costituzione; dell'art. 3
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), in relazione agli articoli 135, 143, 145 e 156 decreto
legislativo n. 42/2004 e alla legge n. 14/2006 (ratifica della
Convenzione europea del paesaggio fatta a Firenze il 20 ottobre
2000); del principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e
120 Cost.
Il successivo comma 61 dell'art. 13 della legge regionale in
esame dispone che: «Nell'art. 28 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1.... sono apportate le seguenti modifiche:
(a) nel comma 2 la frase dall'inizio fino alle parole "al
PPR", e' sostituita dalla seguente: "Con esclusione di quelle
ricadenti nelle zone omogenee A, B e D, nonche' nelle zone C e G
contermini agli abitati, tutte come individuate negli strumenti
urbanistici vigenti in base al decreto assessoriale 20 dicembre 1983,
n. 22661U";
b) nel comma 3 le parole "lettere a), b), c) e d) ", sono
sostituite dalle parole "lettere a), b), c), d) ed e)";
c) dopo il comma 3 e' aggiunto il seguente: "3 bis. Sono in
ogni caso fatti salvi i piani di risanamento urbanistico attuati e
quelli gia' regolarmente approvati, con convenzione efficace."».
Il comma 61, quindi, introduce nell'art. 28 della legge regionale
18 gennaio 2021, n. 1, una ulteriore modifica sostanziale nelle
relative previsioni edificatore in ambiti tutelati paesaggisticamente
dal PPR con riguardo al bene paesaggistico tipizzato e individuato
delle «zone umide», bene paesaggistico definito dal medesimo PPR.
L'art. 17, comma 1, lettera g), delle NTA del PPR elenca, tra le
categorie di beni paesaggistici, tipizzati e individuati nella
cartografia del PPR, la seguente: «Zone umide, laghi naturali ed
invasi artificiali e territori contermini compresi in una fascia
della profondita' di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i
territori elevati sui laghi».
Si tratta di zone umide individuate dal PPR e, quindi, diverse e
ulteriori rispetto a quelle tutelate ai sensi della Convenzione di
Ramsar (queste ultime soggette a vincolo ex lege ai sensi dell'art.
142, comma 1, lettera i), del Codice dei beni culturali e del
paesaggio).
Tale norma era stata oggetto della pronuncia del Consiglio di
Stato n. 2188 del 2012, con la quale si era ritenuto che la fascia di
rispetto della profondita' di 300 metri «deve allora ritenersi valere
per tutti i beni elencati in tale lettera g)». Successivamente, la
Corte costituzionale, con la sentenza n. 308 del 2013, aveva
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2,
della legge della Regione autonoma Sardegna 12 ottobre 2012, n. 20
(Norme di interpretazione autentica in materia di beni paesaggistici)
(6) , evidenziando che «la volonta' del legislatore deve ravvisarsi,
alla luce di quanto statuito nella legge regionale n. 8 del 2004 e
nelle relative norme del cosiddetto Codice dei beni culturali e del
paesaggio di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, nella
volonta' di assicurare un'adeguata tutela e valorizzazione del
paesaggio, in primo luogo attraverso lo strumento del Piano
paesistico regionale (art. 1 della legge regionale n. 8 del 2004;
art. 135 del Codice dei beni culturali e del paesaggio). L'effetto
prodotto dalla norma regionale impugnata, all'opposto, risulta essere
quello di una riduzione dell'ambito di protezione riferita ad una
categoria di beni paesaggistici, le zone umide, senza che cio' sia
imposto dal necessario soddisfacimento di preminenti interessi
costituzionali. E cio', peraltro, in violazione di quei limiti che la
giurisprudenza costituzionale ha ravvisato alla portata retroattiva
delle leggi, con particolare riferimento al rispetto delle funzioni
riservate al potere giudiziario. Deve, pertanto, essere dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge
reg. Sardegna n. 20 del 2012».
Nel premettere che l'art. 28 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 e' stata oggetto di impugnativa deliberata nella seduta
del Consiglio dei ministri del 19 marzo 2021, si evidenzia che
vengono ulteriormente ampliate sia le aree che le tipologie di
intervento ammesse nelle «zone umide», introducendo in esse anche
quelli di «nuova costruzione», come definiti dalla lettera e),
dell'art. 3, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380.
La legge regionale 18 gennaio 2021, n. 1 e' stata impugnata
davanti alla Corte costituzionale (ricorso n. 22/2021), anche in
riferimento a quanto sancito dal relativo ex art. 27 (rinumerato al
n. 28 a seguito dell'avviso pubblicato in BURAS 21 gennaio 2021, n.
6).
In particolare, il richiamato comma 61, alla lettera a) introduce
una modifica al previgente comma 2 dell'art. 28 (ex 27) della legge
regionale n. 1 del 2021, per la quale non si prevede piu' la
inedificabilita' delle zone urbanistiche E ed F dei comuni che non
hanno adeguato il proprio PUC al PPR, di fatto riducendo i livelli di
tutela paesaggistica gia' vigenti delle sopra citate «zone umide» per
le corrispondenti zone agricole (E) e zone turistiche (F), in quanto
le stesse zone urbanistiche sono nuovamente urbanizzabili ed
edificabili.
Anche le modifiche apportate dalla lettera b) del comma 61
dell'art. 13 al comma 3 dell'art. 28 (ex 27) della legge regionale n.
1 del 2021 riducono i livelli di tutela delle richiamate «zone
umide», in quanto la nuova previsione regionale aggiunge tra gli
interventi consentiti nella relativa fascia di tutela anche gli
«interventi di nuova costruzione», come definiti dalla lettera e)
dell'art. 3, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001.
Ugualmente, l'introduzione operata dalla lettera c) del comma 61
all'art. 28 (ex 27) della legge regionale n. 1 del 2021, con la
previsione di un nuovo comma 3-bis («3-bis. Sono in ogni caso fatti
salvi i piani di risanamento urbanistico attuati e quelli gia'
regolarmente approvati, con convenzione efficace»), risulta ridurre
la tutela riconosciuta al bene paesaggistico tipizzato ed individuato
dal PPR come «zona umida», in quanto non sancisce in alcun modo che i
richiamati «piani di risanamento urbanistico» (v. art. 37 della legge
regionale n. 23 del 1985, gia' oggetto di modifiche con il comma 60
del presente art. 13) debbano essere stati approvati, quali «piani
attuativi», a seguito dell'avvenuto adeguamento del PUC al PPR, come
anche che il valido termine di efficacia della relativa convenzione
debba riferirsi a quelli stabiliti ai commi 2 e 3 dell'art. 15 delle
NTA del PPR, ossia non alla data di entrata in vigore della presente
legge regionale n. 17 del 2021, ma a quelli piu' stringenti,
rispettivamente, della D.G.R. n. 33/1 del 10 agosto 2004 e di
adozione del medesimo PPR (D.G.R. n. 22/3 del 24 maggio 2006).
Per quanto sopra, anche il comma 61 dell'art. 13 ha i medesimi
profili di incostituzionalita' gia' evidenziati nell'impugnativa
dell'art. 28 (ex 27) di cui al ricorso n. 22/2021 davanti alla Corte
costituzionale.
Stanti i limiti della competenza regionale in materia, esaminati
al precedente motivo di ricorso cui si rinvia, la disposizione
censurata appare illegittima per violazione degli articoli 3, 9 e
117, commi primo e secondo, lettera s) della Costituzione nonche' per
violazione della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna) che, all'art. 3, lettera f), affida alla
Regione competenza esclusiva in materia di edilizia ed urbanistica ma
nel rispetto della Costituzione, degli obblighi internazionali e
degli interessi nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica.
Difatti, come gia' esposto al motivo che precede, in materia di
tutela del paesaggio, il Codice dei beni culturali e del paesaggio
costituisce per la Regione espressione della competenza esclusiva
dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
nonche' limite per quanto attiene alle norme di grande riforma in
esso contenute in materia di «edilizia ed urbanistica», attribuita
alla Regione in via esclusiva.
Inoltre, il comma 61 citato contrasta con il principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost., per mancata
osservanza dell'obbligo della pianificazione concertata e condivisa,
prescritta dalle norme statali in quanto idonea a garantire
l'ordinato sviluppo urbanistico e a individuare le trasformazioni
compatibili con le prescrizioni statali del citato Codice dei beni
culturali e del paesaggio. Contravvenendo agli impegni assunti con lo
Stato, la Regione viola tale principio, «il cui rilievo e' confermato
dal legislatore statale come norma di grande riforma
economico-sociale che vincola l'autonomia speciale» (Corte cost. n.
257 del 2021).
9) Illegittimita' costituzionale dell'art. 20, comma, della legge
regionale n. 17/2021, per violazione dell'art. 81, terzo comma, della
Costituzione.
Il comma 1, dell'art. 20, della legge regionale n. 17/2021
apporta modifiche alla legge regionale n. 45 del 1989, in materia di
esecuzione dei provvedimenti di demolizione e rimessione in pristino
e, in particolare, autorizza l'Amministrazione regionale a concedere
una anticipazione delle spese ai comuni (che sono tenuti ad eseguire
i provvedimenti di demolizione o di rimessione in pristino), senza
interessi e con restituzione entro cinque anni delle somme recuperate
dai comuni.
Al riguardo, l'operazione prevista non viene estinta nello stesso
esercizio nel quale e' contratta e, pertanto, non si configura come
anticipazione, bensi' come prestito; conseguentemente la disposizione
comporta oneri a carico del bilancio regionale in relazione
all'attribuzione delle risorse ai comuni, non quantificati e per i
quali non viene indicata la copertura finanziaria.
Pertanto, la disposizione contrasta con l'art. 81, terzo comma,
della Costituzione.
10) Illegittimita' costituzionale dell'art. 35, comma 5, della legge
regionale n. 17/2021: per violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione all'art. 2, comma 1, lettera b), del
decreto-legge n. 174/2012 convertito dalla legge n. 213 del 2012; per
violazione del principio di ragionevolezza, imparzialita' e buon
andamento della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e 97
Cost.; per violazione del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 Cost.
L'art. 35 (Estensione alle Autorita' di garanzia regionali delle
norme in materia di scadenza degli organi e del potere sostitutivo e
modifiche alla legge regionale n. 2 del 2014 e alla legge regionale
n. 11 del 2019 in materia di poteri e prerogative consiliari), comma
5, prevede, con efficacia retroattiva a decorrere dalla XV
legislatura (ossia dal 2014), la rivalutazione delle indennita' e dei
rimborsi spese per i consiglieri regionali con particolari funzioni e
per i componenti della Giunta regionale che non siano consiglieri, in
misura pari a quella rilevata dall'Istat.
La disposizione, infatti, introduce i commi 5-bis e 5-ter
all'art. 2 della legge regionale 9 gennaio 2014, n. 2
(Razionalizzazione e contenimento della spesa relativa al
funzionamento degli organi statutari della Regione) prevedendo, per i
consiglieri regionali, per quelli tra essi che svolgono particolari
funzioni nonche' per i componenti della Giunta regionale che non
siano consiglieri - il cui trattamento economico e' equiparato in
parte ai primi in forza dell'art. 3 della legge regionale n. 2 del
2014 - la rivalutazione delle indennita' e dei rimborsi spese
spettanti nella misura pari alla variazione, se positiva, rilevata
dall'ISTAT dell'indice dei prezzi al consumo (FOI).
Il comma 5-ter stabilisce che tale rivalutazione decorra dalla XV
legislatura.
Tale disposizione di contenuto retroattivo determina effetti
economici in contrasto con le disposizioni di contenimento della
spesa pubblica.
L'art. 2 del decreto-legge n. 174/2012 cit. dispone che «1. Ai
fini del coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento
della spesa pubblica, a decorrere dal 2013 una quota pari all'80 per
cento dei trasferimenti erariali a favore delle regioni, ..., e'
erogata a condizione che la regione, con le modalita' previste dal
proprio ordinamento, entro il 23 dicembre 2012, ovvero entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto ... abbia definito l'importo dell'indennita' di
funzione e dell'indennita' di carica, nonche' delle spese di
esercizio del mandato, dei consiglieri e degli assessori regionali,
spettanti in virtu' del loro mandato, in modo tale che non ecceda
complessivamente l'importo riconosciuto dalla regione piu' virtuosa.
La regione piu' virtuosa e' individuata dalla Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano entro il 10 dicembre 2012».
Il comma 4, dello stesso articolo dispone che «le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano
provvedono ad adeguare i propri ordinamenti a quanto previsto dal
comma 1 compatibilmente con i propri statuti di autonomia e con le
relative norme di attuazione».
La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, tuttavia, con delibera
del 30 ottobre 2012 confermata dalla delibera del 6 dicembre 2012, ha
individuato la «regione piu' virtuosa» e indicato gli importi lordi
onnicomprensivi per i Presidenti (13.800 euro lordi) e per i
consiglieri regionali (11.100 euro lordi)».
La disposizione di cui al predetto comma 5-ter, pertanto, viola
il criterio stabilito dalla Conferenza Stato-regioni che da'
attuazione alla disposizione di cui all'art. 2, comma 1, lettera b),
del decreto-legge n. 174/2012 convertito dalla legge n. 213 del 2012
e, per esso, il parametro costituzionale del «coordinamento della
finanza pubblica» ponendosi in contrasto con l'art. 117, terzo comma,
Cost. che impone alle Regioni, incluse quelle ad autonomia speciale,
il rispetto dei principi fondamentali contenuti nella legge statale.
Si tenga presente che l'art. 26 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 dispone che «I consiglieri regionali ricevono una
indennita' fissata con legge regionale».
L'art. 2 della legge regionale n. 2/2014, in attuazione del sopra
citato art. 26 dello Statuto speciale per la Regione Sardegna, ha
definito il trattamento economico spettante ai consiglieri regionali,
al Presidente della Regione, al Presidente del Consiglio e ai
componenti della Giunta regionale. Per le finalita' che qui rilevano
si evidenzia che sommando le diverse componenti di tale trattamento
economico (indennita' consiliare; rimborso forfettario per le spese
inerenti all'esercizio del mandato; indennita' di carica per i
consiglieri che svolgono particolari funzioni e l'eventuale rimborso
per le spese di trasporto) l'emolumento massimo erogabile per i
Presidenti e' pari a 13.600 euro annui mentre per i consiglieri e' di
11.100 euro annui.
Tanto premesso se ne deduce che, quantomeno per i consiglieri
regionali la cui retribuzione e' gia' al limite massimo fissato dalla
Conferenza, qualsiasi incremento di tali importi si porrebbe oltre i
citati limiti.
La disposizione viola, altresi', il principio di ragionevolezza,
imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione di cui
agli articoli 3 e 97 della Costituzione.
La disposizione appare altresi' lesiva del principio di leale
collaborazione, che trova il suo ancoraggio negli articoli 5 e 120
della Costituzione, in quanto derogherebbe unilateralmente con legge
regionale all'Intesa sancita in sede di Conferenza Stato-Regioni con
le delibere 30 ottobre 2012 e del 6 dicembre 2012.
11) Illegittimita' costituzionale dell'art. 39, comma 1, lettera B,
della legge regionale n. 17/2021 per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettere d) e h) della Costituzione e dell'art. 3 dello
Statuto speciale per la Sardegna (Legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3)
L'art. 39, comma 1 lettera b), nel novellare l'art. 41 della
legge regionale n. 23/1998, introduce un nuovo comma 1-bis, ai sensi
del quale «i caricatori dei fucili ad anima rigata a ripetizione
semiautomatica non possono contenere piu' di due cartucce durante
l'esercizio dell'attivita' venatoria ad eccezione della caccia al
cinghiale per la quale possono contenere fino a cinque cartucce».
La disposizione determina uno sconfinamento in materie riservate
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato e presenta evidenti
profili di illegittimita' costituzionale.
Nello specifico, la materia oggetto della novella, riassumibile
nella disciplina dell'utilizzo dei caricatori dei fucili ad anima
rigata durante l'esercizio dell'attivita' venatoria, rientra
nell'area «armi, munizioni ed esplosivi», di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera d) della Costituzione oltre a presentare
evidenti ricadute sul piano dell'ordine e della sicurezza pubblica,
di cui alla lettera h) della medesima disposizione della Carta
fondamentale.
Inoltre, la citata norma regionale risulta ultronea: e' infatti
meramente riproduttiva dell'art. 13 della legge 11 febbraio 1992, n.
157, concernente le norme per la protezione della fauna selvatica e
per il prelievo venatorio. L'intervento normativo regionale,
pertanto, oltre a porsi in contrasto con le suddette norme
costituzionali, da' luogo ad un fenomeno di gemmazione normativa,
foriero di possibili future distorsioni applicative, come l'ipotesi
di sopravvivenza della disposizione regionale in caso di un'eventuale
modifica o novazione della normativa nazionale.
Anche in questo ultimo caso il legislatore regionale eccede dalle
competenze assegnate dallo Statuto speciale di autonomia.
(1) Puo' leggersi nella citata sentenza che «Tale disciplina [l'art.
19, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 n.d.r.] non
riguarda, pertanto, ne' procedure concorsuali pubblicistiche per
l'accesso al pubblico impiego, ne' la scelta delle modalita' di
costituzione di quel rapporto giuridico. Essa, valutata nel suo
complesso, attiene ai requisiti soggettivi che debbono essere
posseduti dal contraente privato, alla durata massima del
rapporto, ad alcuni aspetti del regime economico e giuridico ed
e' pertanto riconducibile alla regolamentazione del particolare
contratto che l'amministrazione stipula con il soggetto ad essa
esterno cui conferisce l'incarico dirigenziale. Non sussiste,
dunque, violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, e
119 Cost., appunto perche' la norma impugnata non attiene a
materie di competenza concorrente (coordinamento della finanza
pubblica) o residuale regionale (organizzazione delle Regioni e
degli uffici regionali, organizzazione degli enti locali), bensi'
alla materia dell'ordinamento civile di competenza esclusiva
statale).
(2) Art. 145, comma 5, decreto legislativo n. 42/2004: «La regione
disciplina il procedimento di conformazione ed adeguamento degli
strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione
paesaggistica, assicurando la partecipazione degli organi
ministeriali al procedimento medesimo».
(3) Art. 143, comma 9, decreto legislativo n. 42/2004: «A far data
dall'adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli
immobili e nelle aree di cui all'art. 134, interventi in
contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano
stesso. A far data dalla approvazione del piano le relative
previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e
prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali ed
urbanistici».
(4) Art. 145, comma 4, decreto legislativo n. 42/2004: «I comuni, le
citta' metropolitane, le province e gli enti gestori delle aree
naturali protette conformano o adeguano gli strumenti di
pianificazione urbanistica e territoriale alle previsioni dei
piani paesaggistici, secondo le procedure previste dalla legge
regionale, entro i termini stabiliti dai piani medesimi e
comunque non oltre due anni dalla loro approvazione. I limiti
alla proprieta' derivanti da tali previsioni non sono oggetto di
indennizzo».
(5) Art. 145, comma 3, decreto legislativo n. 42/2004: «Le previsioni
dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono
derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli Strumenti
urbanistici dei comuni, delle citta' metropolitane e delle
province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni
difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici,
stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa
dell'adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresi'
vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto ottiene alla
tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici
sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti
di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle
normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori
delle aree naturali protette».
(6) Art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione autonoma Sardegna
12 ottobre 2012, n. 20 (Norme di interpretazione autentica in
materia di beni paesaggistici: "1. La Giunta regionale, nel
rispetto della norma fondamentale di riforma economico-sociale
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137), e successive modifiche ed integrazioni,
assume una deliberazione di interpretazione autentica dell'art.
17, comma 3, lettera g), delle norme di attuazione del Piano
paesaggistico regionale nel senso che la l'ascia della
profondita' di 300 metri dalla linea di battigia e' da riferirsi
esclusivamente, come in tali disposizioni gia' stabilito, ai
laghi naturali e agli invasi artificiali, e non si applica alle
citate zone umide tipizzate e individuate ai sensi dell'art. 134,
comma 1, lettera c), del decreto legislativo n. 42 del 2004, come
modificato dall'art. 4, comma 1, del decreto legislativo 24 marzo
2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio. 2.
I comuni e gli altri enti competenti, in conformita' alla
deliberazione di interpretazione autentica della Giunta regionale
di cui al comma 1, sono tenuti ad adottare i necessari atti
conseguenti con riferimento ai titoli abilitativi rilasciati a
decorrere dal 24 maggio 2006, data di adozione del Piano
paesaggistico regionale".)