ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 30, comma
1, lettera g), numero 1), della legge 30 dicembre 1991, n. 413
(Disposizioni per ampliare le basi imponibili, per razionalizzare,
facilitare e potenziare l'attivita' di accertamento; disposizioni per
la rivalutazione obbligatoria dei beni immobili delle imprese,
nonche' per riformare il contenzioso e per la definizione agevolata
dei rapporti tributari pendenti; delega al Presidente della
Repubblica per la concessione di amnistia per reati tributari;
istituzioni dei centri di assistenza fiscale e del conto fiscale),
32, comma 3, e 33 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),
promosso dalla Commissione tributaria provinciale di Catania, nel
procedimento vertente tra S. L.R. e Riscossione Sicilia spa, con
ordinanza del 7 gennaio 2021, iscritta al numero 56 del registro
ordinanze del 2021, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numero 19, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 26 gennaio 2022 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
deliberato nella camera di consiglio del 26 gennaio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 7 gennaio 2021, iscritta al numero 56 del
registro ordinanze 2021, la Commissione tributaria provinciale di
Catania ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 30, comma 1, lettera g), numero 1), della legge 30 dicembre
1991, n. 413 (Disposizioni per ampliare le basi imponibili, per
razionalizzare, facilitare e potenziare l'attivita' di accertamento;
disposizioni per la rivalutazione obbligatoria dei beni immobili
delle imprese, nonche' per riformare il contenzioso e per la
definizione agevolata dei rapporti tributari pendenti; delega al
Presidente della Repubblica per la concessione di amnistia per reati
tributari; istituzioni dei centri di assistenza fiscale e del conto
fiscale), 32, comma 3 (in realta' non menzionato espressamente nella
motivazione dell'ordinanza, ma riportato nel dispositivo), e 33 del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), denunziandone il
contrasto con gli artt. 101, 111 e 136 della Costituzione.
1.1.- Il giudice a quo riferisce di essere investito del ricorso
in opposizione a cartella di pagamento proposto da S. L.R. nei
confronti di Riscossione Sicilia spa ed evidenzia che, non avendo
nessuna delle parti costituite richiesto la discussione in pubblica
udienza, la necessita' di applicare l'art. 33, comma 1, del d.lgs. n.
546 del 1992, secondo il quale «[l]a controversia e' trattata in
camera di consiglio salvo che almeno una delle parti non abbia
chiesto la discussione in pubblica udienza, con apposita istanza da
depositare nella segreteria e notificare alle altre parti costituite
entro il termine di cui all'art. 32, comma 2», fonderebbe la
rilevanza delle questioni.
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
ricorda che, nel vigore della previgente disciplina del contenzioso
tributario, questa Corte ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 39, primo comma, del decreto del Presidente
della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 636 (Revisione della disciplina
del contenzioso tributario), nella parte in cui escludeva
l'applicabilita' ai giudizi che si svolgevano dinanzi alle
commissioni tributarie di primo e secondo grado dell'art. 128 del
codice di procedura civile e, quindi, del principio di pubblicita'
dell'udienza ivi enunciato (sentenza n. 50 del 1989).
1.2.1.- Ad avviso del giudice a quo, l'art. 33, comma 1, del
d.lgs. 546 del 1992, rimettendo, in attuazione della delega di cui
all'art. 30, lettera g), numero 1), della legge n. 413 del 1991, alla
valutazione discrezionale delle parti costituite la trattazione in
forma pubblica delle controversie tributarie, contrasterebbe con
l'assunto, espresso dalla pronuncia anzidetta, secondo il quale la
regola della pubblicita' dei dibattimenti giudiziari - da ritenersi
implicita nel precetto costituzionale espresso dall'art. 101, primo
comma, Cost., per il quale la giurisdizione trova fondamento sulla
sovranita' popolare - puo' subire eccezioni soltanto in relazione a
particolari procedimenti e in presenza di un'obiettiva e razionale
giustificazione.
Tali condizioni non sarebbero, infatti, ravvisabili in un
processo, come quello tributario, governato dal principio di
trasparenza dell'imposizione fiscale enunciato dall'art. 53 Cost.,
nonche' dai principi di universalita' e di uguaglianza, in forza dei
quali «la posizione del contribuente non e' esclusivamente personale
e non e' tutelabile con il segreto», giacche' la generale conoscenza
«puo' giovare alla concreta attuazione del sistema tributario e
concorre a ridurre il numero degli inadempimenti e degli evasori in
genere» (e' citata la sentenza di questa Corte n. 12 del 1971).
Pertanto, argomenta la Commissione rimettente, non essendo
configurabile un potere dispositivo delle parti in ordine alla scelta
del rito, sarebbe palese l'illegittimita' costituzionale della
normativa in scrutinio, nella parte in cui affida alle stesse parti
la scelta della forma, pubblica o camerale, della trattazione della
controversia. Ne' il valore di rango costituzionale sotteso al
principio della pubblicita' delle udienze potrebbe essere posto in
bilanciamento con un interesse, come quello all'economia processuale
perseguito dalla normativa in scrutinio, privo di eguale rilevanza.
1.3.- Sarebbe, altresi', violato l'art. 111 Cost.
1.3.1.- Il giudice a quo, muovendo dal presupposto che «la piu'
ampia tutela giurisdizionale» si attui attraverso la discussione in
pubblica udienza, lamenta che le norme in scrutinio, nel condizionare
la «completezza» del contraddittorio nel processo tributario
all'esercizio di una facolta' che postula la disponibilita'
dell'interesse in contesa, di cui la parte pubblica sarebbe priva,
arrecherebbero un vulnus alla piena realizzazione del giusto processo
regolato dalla legge.
1.3.2.- Tale principio costituzionale risulterebbe violato anche
nella declinazione oggettiva di garanzia della partecipazione delle
parti al giudizio.
Precisa, al riguardo, l'ordinanza di rimessione che «nella logica
del giusto processo e' altresi' ravvisabile un profilo oggettivo, in
quanto la partecipazione delle parti e la dialettica che ne deriva
caratterizzano la giurisdizione e sono fondamentali per l'attuazione
della legge da parte del giudice terzo. Di qui l'esigenza che sia
prevista la piu' ampia partecipazione delle parti ai fini
dell'integrale attuazione del principio costituzionale, essendo
l'attivita' delle parti connaturata al processo e potendo solo la
disponibilita' del diritto [...] consentire alle parti private di
rimettersi in tutto o in parte alla decisione del giudice».
1.4.- In ultimo, secondo il rimettente, l'art. 33, comma 1, del
d.lgs. n. 546 del 1992, prevedendo, in assenza della richiesta della
pubblica udienza, la trattazione della causa in camera di consiglio,
si porrebbe in contrasto con l'art. 136 Cost., essendo stata gia'
dichiarata costituzionalmente illegittima una norma - espressa
dall'art. 39, primo comma, del d.P.R. n. 636 del 1972 - che escludeva
l'applicabilita' al processo tributario del principio generale di
pubblicita' dell'udienza di cui all'art. 128 cod. proc. civ.
1.4.1.- Ricorda, a tal fine, il giudice a quo che nella sentenza
n. 57 del 2019 questa Corte ha ribadito come sulla norma contenuta
nell'art. 136 Cost. poggi «il contenuto pratico di tutto il sistema
delle garanzie costituzionali, in quanto essa toglie immediatamente
ogni efficacia alla norma illegittima», senza possibilita' di
«compressioni od incrinature nella sua rigida applicazione».
In aggiunta, il rimettente rammenta che la giurisprudenza
costituzionale ha anche affermato che la preclusione del giudicato
opera nei confronti del legislatore e riguarda ogni disposizione che
intenda mantenere in piedi o ripristinare, sia pure indirettamente,
gli effetti della struttura normativa che aveva formato oggetto della
pronuncia di illegittimita' costituzionale (viene citata la sentenza
n. 72 del 2013), ovvero che ripristini o preservi l'efficacia di una
norma gia' dichiarata incostituzionale (sono richiamate le sentenze
n. 5 del 2017 e n. 350 del 2010).
Il giudicato costituzionale sarebbe, quindi, violato non solo
quando il legislatore emana una norma che costituisca una mera
riproduzione di quella gia' dichiarata costituzionalmente
illegittima, ma anche nel caso in cui la nuova disciplina persegua,
anche indirettamente, esiti corrispondenti (sono citate, tra le
altre, ancora, le sentenze n. 5 del 2017, n. 72 del 2013 e n. 245 del
2012).
1.5.- L'ablazione delle norme in scrutinio, conclude la
Commissione tributaria provinciale di Catania, avrebbe come effetto
l'estensione a tutti i processi tributari dell'art. 34 del d.lgs. n.
546 del 1992 - recante la disciplina della trattazione in pubblica
udienza - il cui contenuto precettivo, divenendo identico a quello di
cui al combinato disposto degli artt. 20 e 39, primo comma, del
d.P.R. n. 636 del 1972, come modificato a seguito della sentenza n.
50 del 1989, risulterebbe conforme all'art. 101 Cost.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la dichiarazione di inammissibilita' e,
comunque, di non fondatezza delle questioni sollevate.
2.1.- Ad avviso della difesa statale, le doglianze del rimettente
sarebbero manifestamente infondate in quanto non considererebbero che
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 33, comma 1,
del d.lgs. n. 546 del 1992, in riferimento al principio di
pubblicita' dei dibattimenti giudiziari, e' stata gia' scrutinata e
dichiarata non fondata con la sentenza n. 141 del 1998, con la quale
la Corte ha precisato che, nell'assetto normativo disegnato dalla
riforma del processo tributario del 1992, le forme di trattazione in
pubblica udienza e in camera di consiglio coesistono in rapporto di
alternativita', e che, comunque, il rito camerale non puo' ritenersi,
in quanto tale, illegittimo, dovendo, per contro, valutarsene la
rispondenza alla natura del processo al quale e' applicato e ad
obiettive ragioni giustificatrici.
2.2.- A sostegno della non fondatezza delle questioni sollevate
con riferimento agli artt. 101 e 111 Cost., l'Avvocatura generale
dello Stato evoca, comunque, la costante giurisprudenza
costituzionale secondo la quale il rito camerale non si pone in
contrasto con il diritto di difesa, essendo l'esercizio di
quest'ultimo variamente configurabile dalla legge a seconda delle
peculiari esigenze dei vari processi (vengono citate, tra le altre,
la sentenza n. 103 del 1985 e l'ordinanza n. 748 del 1988).
Inoltre, la trattazione in camera di consiglio assicurerebbe una
rapida definizione dei giudizi, in ossequio alla garanzia del giusto
processo prefigurata dall'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
In aggiunta, nel rito tributario il controllo popolare sarebbe,
comunque, assicurato dalla pubblicita' degli atti depositati nel
fascicolo; dall'ammissione delle parti ad esporre le rispettive
ragioni oralmente, di persona o con l'assistenza tecnica di un
difensore (viene citata la sentenza di questa Corte n. 151 del 1971);
dal controllo delle parti medesime sulle fasi del procedimento; dal
contenuto della decisione, che deve essere motivata in conformita' al
canone di congruita' argomentativa e resa pubblica e, dunque,
sottoposta al successivo controllo di opinione.
2.3.- Quanto alla censura con la quale si prospetta la violazione
dell'art. 136 Cost., l'Avvocatura generale ritiene che l'attuale
disciplina non si ponga in contrasto con la statuizione della
sentenza n. 50 del 1989, in quanto, a differenza della normativa
previgente, non espunge la pubblica udienza dal processo tributario,
ma la contempla, sia pure quale forma di trattazione della
controversia alternativa a quella camerale.
2.4.- In data 4 gennaio 2022 il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria con cui ha insistito nelle
rassegnate conclusioni, ribadendo le argomentazioni svolte e
rilevando che anche per la Corte europea dei diritti dell'uomo il
principio di pubblicita' delle procedure giudiziarie, consacrato
nell'art. 6 CEDU, non ha carattere assoluto e comunque non si applica
al processo tributario, nel quale, salva l'ipotesi in cui il giudizio
abbia ad oggetto anche l'applicazione di sanzioni amministrative,
l'obbligazione fiscale, per il suo carattere pubblicistico, non
costituisce una fonte di «diritti e doveri di carattere civile», per
i quali la norma convenzionale impone l'osservanza delle garanzie del
giusto processo.
Considerato in diritto
1.- La Commissione tributaria provinciale di Catania solleva
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 30, comma 1,
lettera g), numero 1), della legge 30 dicembre 1991, n. 413
(Disposizioni per ampliare le basi imponibili, per razionalizzare,
facilitare e potenziare l'attivita' di accertamento; disposizioni per
la rivalutazione obbligatoria dei beni immobili delle imprese,
nonche' per riformare il contenzioso e per la definizione agevolata
dei rapporti tributari pendenti; delega al Presidente della
Repubblica per la concessione di amnistia per reati tributari;
istituzioni dei centri di assistenza fiscale e del conto fiscale),
32, comma 3, e 33 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),
denunziandone il contrasto con gli artt. 101, 111 e 136 della
Costituzione.
1.1.- Ad avviso del giudice a quo, le disposizioni censurate,
rimettendo alla valutazione discrezionale delle parti
l'individuazione della forma della trattazione nei processi tributari
di primo e di secondo grado, violerebbero l'art. 101 Cost., in
quanto, in tali controversie, la regola generale della pubblicita'
dei dibattimenti giudiziari - la quale e' implicita nel precetto
costituzionale che fonda l'amministrazione della giustizia sulla
sovranita' popolare - non potrebbe essere derogata dalla volonta' dei
litiganti, stante il carattere indisponibile della pretesa fiscale
dedotta in giudizio.
Ne', a giudizio del Collegio rimettente, l'interesse di rango
costituzionale sotteso al principio della pubblicita' delle udienze
potrebbe essere posto in bilanciamento con una finalita', quale
quella di economia processuale perseguita dalla normativa in
scrutinio, priva di eguale rilevanza.
1.2.- Con la seconda questione e' prospettato un vulnus all'art.
111 Cost.
1.2.1.- Il giudice a quo, muovendo dal presupposto che «la piu'
ampia tutela giurisdizionale» si attui attraverso la discussione in
pubblica udienza, lamenta che le norme in scrutinio, nel condizionare
la «completezza» del contraddittorio nel processo tributario
all'esercizio di una facolta' che presuppone la disponibilita'
dell'interesse in contesa, di cui la parte pubblica sarebbe,
tuttavia, priva, arrecherebbero un vulnus alla piena realizzazione
del giusto processo regolato dalla legge.
1.2.2.- Tale principio costituzionale risulterebbe violato anche
nella declinazione oggettiva di garanzia della partecipazione delle
parti, quale «attivita' connaturata al processo» e fondamentale «per
l'attuazione della legge da parte del giudice terzo».
1.3.- E', infine, denunciata la violazione dell'art. 136 Cost.
Secondo il rimettente, l'art. 33, comma 1, del d.lgs. n. 546 del
1992, prevedendo, in assenza della richiesta della pubblica udienza,
la trattazione della causa in camera di consiglio, si porrebbe in
contrasto con l'art. 136 Cost., essendo stata gia' dichiarata
costituzionalmente illegittima una norma - espressa dall'art. 39,
primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre
1972, n. 636 (Revisione della disciplina del contenzioso tributario)
- che escludeva l'applicabilita' al processo tributario del principio
generale di pubblicita' dell'udienza di cui all'art. 128 del codice
di procedura civile.
2.- Alla disamina del merito delle questioni conviene premettere
la ricostruzione del quadro normativo in cui si inseriscono le
disposizioni censurate.
2.1.- L'art. 33, comma 1, del d.lgs. n. 546 del 1992, nel
prescrivere che la trattazione della controversia tributaria avvenga
in camera di consiglio, e, quindi in modo non pubblico e senza la
presenza delle parti e dei difensori, salvo che «almeno una delle
parti non abbia chiesto la discussione in pubblica udienza», si
conforma all'indicazione programmatica dettata all'art. 30, comma 1),
lettera g), numero 1, della legge delega n. 413 del 1991, la quale,
nella prospettiva di un progressivo adeguamento delle norme del
processo tributario a quelle del rito civile, aveva optato
espressamente per il regime ordinario di trattazione in camera di
consiglio, subordinando la possibilita' di celebrare il processo in
pubblica udienza all'espressa richiesta di almeno una delle parti.
Dalla lettura coordinata delle anzidette disposizioni e dell'art.
32, comma 3, del d.lgs. n. 546 del 1992 - indicato dal rimettente
solo in dispositivo, ma che, pur in assenza di esplicita motivazione,
va considerata parte integrante del thema decidendum, alla luce delle
argomentazioni complessive contenute nell'ordinanza di rimessione
(sentenze n. 33 del 2019 e n. 203 del 2016) - secondo il quale «Nel
solo caso di trattazione della controversia in camera di consiglio
sono consentite brevi repliche scritte fino a cinque giorni liberi
prima della data della camera di consiglio», e dalle indicazioni
esegetiche ricavabili dai lavori preparatori emerge scopertamente il
favor dell'ultima riforma del processo tributario per la trattazione
scritta, oltre che una chiara continuita' con le omologhe
disposizioni del processo civile ordinario di cognizione, come
modificate dalla legge 26 novembre 1990, n. 353 (Provvedimenti
urgenti per il processo civile), le quali, in termini analoghi,
condizionavano la discussione orale della causa alla richiesta di
parte.
Si pensi, in particolare, agli artt. 190-bis - aggiunto dalla
indicata riforma del 1990, successivamente abrogato dall'art. 63 del
decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51 (Norme in materia di
istituzione del giudice unico di primo grado) e sostituito dall'art.
281-quinquies cod. proc. civ. -, 275 e 352 cod. proc. civ.
Tra le ragioni che avevano indotto il legislatore del 1990 ad
assumere la trattazione scritta a regola generale della fase
decisoria nel processo civile vi era la necessita' di imprimere
maggiore speditezza al processo e la rilevata infrequenza dei casi in
cui, nel previgente regime, le parti avevano mostrato un reale
interesse alla discussione orale.
In termini non dissimili, nell'assetto delineato dalla riforma
del processo tributario del 1992, la previsione della camera di
consiglio quale regime ordinario della trattazione perseguiva,
innanzitutto, la finalita' della riduzione dei tempi di definizione
delle liti, la cui eccessiva dilatazione aveva prodotto, nel vigore
della precedente disciplina, un significativo arretrato.
2.2.- L'antecedente storico delle disposizioni in scrutinio va
individuato nell'art. 39, primo comma, del d.P.R. n. 636 del 1972,
attuativo della delega contenuta nella legge 9 ottobre 1971, n. 825
(Delega legislativa al Governo della Repubblica per la riforma
tributaria), il quale, espungendo dal novero degli articoli del
codice di procedura civile applicabili al contenzioso dinanzi alle
commissioni tributarie l'art. 128 cod. proc. civ., recante la
disciplina dell'udienza pubblica, aveva introdotto la regola,
generale e assoluta, della trattazione camerale delle controversie
tributarie.
Tale disposizione, proprio nella parte in cui escludeva la
pubblicita' delle udienze tributarie, prevista, invece, nel processo
civile (art. 128 cod. proc. civ.), e' stata dichiarata
costituzionalmente illegittima per contrasto con l'art. 101 Cost.
(sentenza n. 50 del 1989).
A supporto di tale statuizione, questa Corte, sul presupposto che
la regola della pubblicita' dei dibattimenti giudiziari potesse
subire eccezioni soltanto in relazione a determinati procedimenti e
in presenza di un'obiettiva e razionale giustificazione, ha escluso
che tali condizioni ricorressero per la deroga introdotta dalla norma
scrutinata nella disciplina del processo tributario. Cio' in quanto,
in base all'art. 53 Cost., l'imposizione tributaria e' soggetta al
canone della trasparenza, «i cui effetti riguardano anche la
generalita' dei cittadini, nonche' ai principi di universalita' ed
eguaglianza, onde la posizione del contribuente non e' esclusivamente
personale e non e' tutelabile con il segreto».
In seguito alla richiamata pronuncia, l'art. 1 della legge 22
maggio 1989, n. 198 (Pubblicita' delle udienze dinanzi alle
commissioni tributarie), al comma 1, ha disposto che «[l]e udienze
dinanzi alle commissioni tributarie sono pubbliche. Per la loro
disciplina si applicano gli artt. 127, 128, 129 e 130 del codice di
procedura civile» e, al comma 2, che «[n]el primo comma dell'articolo
39 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n.
636, le parole: "e dell'articolo 128" sono soppresse».
2.3.- Con la riforma di cui al d.lgs. n. 546 del 1992 e' stata,
poi, reintrodotta la regola della trattazione camerale, prevedendosi,
pero', all'art. 33, comma 1, la possibilita' di derogarvi mediante la
richiesta di udienza pubblica avanzata da almeno una delle parti.
Detta facolta' costituisce estrinsecazione del diritto di difesa
ex art. 24 Cost., la cui violazione - ravvisabile nel caso in cui la
commissione tributaria disattenda una rituale richiesta di fissazione
di udienza, decidendo la controversia in camera di consiglio -
comporta una nullita' processuale che travolge la stessa sentenza (ex
aliis, Corte di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 9
novembre 2021, n. 32593).
2.4.- Con la sentenza n. 141 del 1998, questa Corte ha dichiarato
non fondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 33,
comma 1, del citato decreto legislativo, in riferimento al parametro
qui in esame.
3.- Tanto premesso, la censura con la quale la Commissione
tributaria provinciale di Catania prospetta un vulnus all'art. 136
Cost. - da valutarsi in via prioritaria (sentenza n. 236 del 2021),
in quanto attinente «all'esercizio stesso del potere legislativo»
(sentenze n. 256 del 2020, n. 5 del 2017, n. 245 del 2012, n. 350 del
2010) - non e' fondata.
3.1.- Secondo la costante interpretazione della Corte, la
violazione del giudicato costituzionale si configura «solo quando la
nuova disposizione mantiene in vita o ripristina gli effetti della
medesima struttura normativa oggetto della pronuncia di
illegittimita' costituzionale» (ancora sentenza n. 236 del 2021).
Come sopra evidenziato, con la sentenza n. 50 del 1989 e' stata
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 39 del d.P.R. n.
636 del 1972, nella parte in cui escludeva l'applicabilita' al
processo tributario dell'art. 128 cod. proc. civ., contenente
l'enunciazione del principio di pubblicita' dell'udienza.
Per contro, l'art. 33 del d.lgs. n. 546 del 1992, qui censurato,
prevede espressamente la pubblicita' dell'udienza tributaria, sia
pure condizionandola alla presentazione, da almeno una delle parti,
di un'apposita istanza di discussione, e prescrivendo, in mancanza di
tale richiesta, la trattazione della controversia in camera di
consiglio.
In particolare, come chiarito dalla sentenza n. 141 del 1998,
alla stregua della riforma introdotta dal d.lgs. n. 546 del 1992,
«nel nuovo processo tributario i due riti, in pubblica udienza e in
camera di consiglio, coesistono in rapporto di alternativita'».
Il differente contenuto precettivo delle norme in raffronto
esclude che il combinato disposto degli artt. 32, comma 3, e 33 del
d.lgs. n. 546 del 1992 riproponga la disciplina previgente, oggetto
della declaratoria di illegittimita' costituzionale pronunciata con
la sentenza n. 50 del 1989.
4.- Parimenti non fondata e' la censura relativa alla violazione
dell'art. 101 Cost.
4.1.- Questa Corte, con la richiamata sentenza n. 141 del 1998,
dopo aver ribadito, in continuita' con le decisioni assunte nel
vigore del precedente assetto normativo, che il principio della
pubblicita' dei dibattimenti giudiziari, pur trovando fondamento nel
precetto racchiuso nell'art. 101, primo comma, Cost., puo' subire
eccezioni in relazione a determinati procedimenti e in presenza di
giustificazioni obiettive e razionali, ha evidenziato che, alla
stregua della riforma del 1992, la pubblicita' dell'udienza risulta
non gia' esclusa, come accadeva nella normativa previgente, bensi'
condizionata alla presentazione, da almeno una delle parti, di
un'apposita istanza di discussione.
4.2.- Va oggi verificata la perdurante validita' delle
valutazioni svolte nella richiamata sentenza n. 141 del 1998 alla
luce della successiva evoluzione del quadro normativo di riferimento
e, in particolare, della positivizzazione, ad opera della legge
costituzionale 23 novembre 1999, n. 2 (Inserimento dei principi del
giusto processo nell'articolo 111 della Costituzione), delle garanzie
del giusto processo, tra le quali si inscrive la stessa pubblicita'
dei dibattimenti giudiziari, quale «componente naturale e
coessenziale del processo "equo" garantito dall'art. 6 della CEDU»
(sentenza n. 263 del 2017).
4.2.1.- Anteriormente alla citata riforma costituzionale, questa
Corte aveva, come si e' visto, riconosciuto al principio di
pubblicita' delle udienze un'indiscutibile valenza costituzionale,
intravvedendovi un corollario della regola, enunciata dall'art. 101,
primo comma, Cost., secondo la quale «[l]a giustizia e' amministrata
in nome del popolo». La garanzia della pubblicita' del giudizio - si
argomentava - e' connaturata ad un ordinamento democratico fondato
sulla sovranita' popolare, cui deve conformarsi l'amministrazione
della giustizia, la quale, in forza del citato art. 101, primo comma,
Cost., trova in quella sovranita' la sua legittimazione (sentenze n.
235 del 1993, n. 373 del 1992, n. 50 del 1989, n. 212 del 1986 e n.
12 del 1971).
La Corte, come gia' ricordato, aveva anche sottolineato il valore
non assoluto della regola della pubblicita', restando affidato alla
discrezionalita' del legislatore il bilanciamento degli interessi in
giuoco nei diversi procedimenti (sentenze n. 235 del 1993 e n. 373
del 1992).
Si era, altresi', evidenziata la particolare rilevanza assunta
dal principio in esame nel processo penale, nel quale, in
considerazione degli interessi protetti e dei riflessi sociali della
violazione delle norme incriminatrici, sono ammesse deroghe solo per
garantire beni a rilevanza costituzionale, laddove negli altri casi
il legislatore gode di un piu' ampio margine di discrezionalita'
nell'individuazione degli interessi in grado di giustificare la
celebrazione del dibattimento a porte chiuse (sentenze n. 69 del 1991
e n. 12 del 1971).
4.2.2.- Nonostante il principio di pubblicita' dei dibattimenti
giudiziari non sia stato positivizzato neanche a seguito della
riforma introdotta dalla legge cost. n. 2 del 1999, questa Corte ne
ha ravvisato un'enunciazione implicita nel novellato primo comma
dell'art. 111 Cost., nella parte in cui dispone che «[l]a
giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla
legge», sul presupposto che - anche in ragione dell'espressa
consacrazione che si rinviene nell'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 - detto principio
rappresenti, comunque, una componente naturale e coessenziale del
giusto processo (sentenze n. 263 del 2017, n. 109 e n. 97 del 2015,
n. 135 del 2014).
4.2.3.- Il rafforzamento della rilevanza costituzionale se, per
un verso, accresce la "forza di resistenza" del principio di
pubblicita' rispetto alle sollecitazioni di segno contrastante
(sentenza n. 263 del 2017), per l'altro, non vale a infirmare la
conclusione, cui la Corte era giunta gia' anteriormente alla riforma
dell'art. 111 Cost., secondo la quale il precetto in questione non ha
carattere assoluto e puo' subire deroghe, conservando validita'
l'assunto secondo il quale la Costituzione non impone «in modo
indefettibile la pubblicita' di ogni tipo di procedimento
giudiziario» e tanto meno di ogni fase di esso (ancora sentenza n.
263 del 2017).
E' appena il caso di evidenziare come detto principio, pur
trovando espressa enunciazione nella CEDU (art. 6, paragrafo 1), non
assuma carattere di assolutezza neanche nell'interpretazione
offertane dalla Corte europea dei diritti dell'uomo (v., ex aliis,
Corte EDU, 6 novembre 2018, sentenza Ramos Nunes de Carvalho e Sa'
contro Portogallo).
4.3.- Quanto premesso induce a concludere che i principi
enunciati nella sentenza n. 141 del 1998 conservano validita' pur nel
mutato quadro costituzionale.
Deve, pertanto, ribadirsi che l'assetto normativo disegnato dalle
disposizioni in scrutinio non risulta lesivo della garanzia
prefigurata dall'art. 101, primo comma, Cost. Cio', in primo luogo,
in quanto la pubblica udienza non e' affatto esclusa, ma e'
espressamente contemplata dall'art. 33 del d.lgs. n. 546 del 1992,
sia pure come forma di trattazione condizionata alla sollecitazione
di parte.
4.3.1. - Al riguardo, occorre ricordare come questa Corte abbia
gia' avuto modo di apprezzare - per di piu' con riferimento al
processo penale, in cui l'udienza pubblica assume un valore ancora
piu' pregnante (sentenze n. 260 del 2020, n. 135 del 2014, n. 212 del
1986 e n. 12 del 1971) - l'attitudine di una siffatta modalita'
operativa, imperniata sulla scelta della parte, a soddisfare
adeguatamente l'esigenza di controllo popolare sottesa al principio
di pubblicita' dei giudizi.
In linea con le indicazioni esegetiche offerte dalla
giurisprudenza europea (Corte EDU, sentenza 10 aprile 2012,
Lorenzetti contro Italia; sentenza 26 luglio 2011, Paleari contro
Italia; sentenza 17 maggio 2011, Capitani e Campanella contro Italia;
sentenza 2 febbraio 2010, Leone contro Italia; sentenza 5 gennaio
2010, Bongiorno e altri contro Italia; sentenza 8 luglio 2008, Perre
e altri contro Italia; sentenza 13 novembre 2007, Bocellari e Rizza
contro Italia), diverse pronunce costituzionali hanno, infatti,
ravvisato un vulnus al principio di pubblicita' dei dibattimenti
giudiziari nell'assenza, in alcune procedure camerali penali, non
gia' dell'udienza pubblica quale snodo procedimentale necessario, ma
piuttosto della previsione della possibilita', per l'interessato, di
richiederne la celebrazione.
Sulla scorta di tale premessa, questa Corte, con le sentenze n.
109 e n. 97 del 2015, n. 135 del 2014 e n. 93 del 2010, ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale - per contrasto con gli artt. 117,
primo comma, e 111 Cost. - delle disposizioni disciplinanti il
procedimento di opposizione contro l'ordinanza in materia di
applicazione della confisca (artt. 666, comma 3, 667, comma 4, e 676
cod. proc. pen.), il procedimento davanti al tribunale di
sorveglianza (artt. 666, comma 3, e 678, comma 1, cod. proc. pen.),
il procedimento per l'applicazione delle misure di sicurezza (artt.
666, comma 3, 678, comma 1, e 679, comma 1, del codice di procedura
penale) e il procedimento per l'applicazione delle misure di
prevenzione (art. 4 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, recante
«Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la
sicurezza e per la pubblica moralita'», e art. 2-ter della legge 31
maggio 1965, n. 575, recante «Disposizioni contro le organizzazioni
criminali di tipo mafioso, anche straniere»), nella parte in cui non
consentono che, su istanza degli interessati, le procedure stesse si
svolgano nelle forme dell'udienza pubblica, quanto ai gradi di
merito.
4.3.2.- Pertanto, avuto anche riguardo alla circostanza che il
legislatore ha connotato il giudizio tributario come processo
prevalentemente documentale, in particolare dal punto di vista
probatorio, tanto che e' esclusa l'ammissibilita' della prova
testimoniale e del giuramento (art. 7, comma 4, del d.lgs. n. 546 del
1992), non e' irragionevole la previsione di un rito camerale
condizionato alla mancata istanza di parte dell'udienza pubblica,
posto che, in assenza della discussione, «la trattazione in pubblica
udienza finirebbe per ridursi alla sola relazione della causa e cioe'
ad un atto che, in quanto espositivo dei fatti e delle questioni
oggetto del giudizio, e' comunque riprodotto nella decisione e reso
conoscibile alla generalita' con il deposito della stessa» (sentenza
n. 141 del 1998).
D'altronde, come piu' volte sottolineato da questa Corte, il rito
camerale rinviene una coerente e logica motivazione nell'interesse
generale ad un piu' rapido funzionamento del processo (sentenza n.
543 del 1989), «interesse che assume particolare rilievo per il
processo tributario, gravato da un contenzioso di dimensioni
particolarmente ingenti» (sentenza n. 141 del 1998).
5.- Le argomentazioni dianzi esposte danno conto, altresi', della
compatibilita' della disciplina in esame con l'art. 111 Cost.,
rendendosi, peraltro, necessarie alcune ulteriori osservazioni in
relazione agli specifici profili evidenziati nella ordinanza di
rimessione con riguardo a tale parametro.
5.1. - Il giudice a quo ritiene che «la piu' ampia tutela
giurisdizionale» si attui attraverso la discussione in pubblica
udienza e che le norme in scrutinio, nel condizionare la
«completezza» del contraddittorio nel processo tributario
all'esercizio di una facolta' che postula la «disponibilita'»
dell'interesse in contesa, di cui la parte pubblica sarebbe,
tuttavia, priva, si pongono in contrasto con la piena realizzazione
del giusto processo.
Tale principio costituzionale risulterebbe violato anche nella
declinazione oggettiva di garanzia della partecipazione dialettica
delle parti, quale «attivita' connaturata al processo» e fondamentale
«per l'attuazione della legge da parte del giudice terzo».
5.2.- Quanto al primo rilievo, deve escludersi che la facolta' di
scelta sulla forma del contraddittorio, cartolare o in presenza,
attribuita alle parti dall'art. 33, comma 1, del d.lgs. n. 546 del
1992, rilevi ai fini della «disponibilita'» della pretesa impositiva
che forma oggetto del processo tributario.
E' evidente che un meccanismo procedurale, come quello delineato
dalle norme in scrutinio, che consente ad entrambe le parti, pubblica
e privata, di valutare caso per caso la reale necessita' di avvalersi
della discussione in pubblica udienza, persegue un ragionevole fine
di elasticita' - in forza del quale le risorse offerte
dall'ordinamento devono essere calibrate in base alle effettive
esigenze di tutela - e non interferisce con la cura dell'interesse
pubblico al prelievo fiscale.
5.3.- Parimenti non fondata e' la ulteriore censura con la quale
e' denunciata la lesione del principio del giusto processo
nell'accezione di garanzia della partecipazione dialettica delle
parti, quale momento fondamentale «per l'attuazione della legge da
parte del giudice terzo».
Nella prospettazione del Collegio rimettente l'interlocuzione
immediata e contestuale delle parti con il giudice sembra assurgere a
condizione indefettibile per l'attuazione del contraddittorio e per
la formazione del convincimento del giudice.
5.3.1.- Come questa Corte ha posto piu' volte in evidenza, l'art.
111, secondo comma, Cost., introdotto dalla legge cost. n. 2 del
1999, stabilendo che «ogni processo si svolge nel contraddittorio tra
le parti, in condizioni di parita'», ha conferito veste autonoma a un
principio, quello appunto di parita' delle parti, che era gia' stato
ritenuto insito nel pregresso sistema dei valori costituzionali
(sentenze n. 34 del 2020, n. 26 del 2007; ordinanze n. 110 del 2003,
n. 347 del 2002 e n. 421 del 2001).
La novella del 1999 ha, infatti, positivizzato, attribuendogli
portata generale, il principio audiatur et altera pars, in base al
quale il provvedimento giurisdizionale non puo' assumere carattere di
definitivita' senza che la parte destinata a subirne gli effetti sia
stata posta in condizione di svolgere una difesa effettiva e di
influire, in condizioni di parita' rispetto alle altre parti, sul
convincimento del giudice.
Nondimeno, come evidenziato dalla giurisprudenza costituzionale,
l'attuazione del contraddittorio non implica necessariamente che il
confronto dialettico tra i litiganti si svolga in modo esplicito e
contestuale, potendo dispiegarsi anche in tempi successivi, purche'
anteriori all'assunzione del carattere della definitivita' della
decisione, e come momento soltanto eventuale del processo (ex aliis,
sentenze n. 80 del 1992, n. 125 e n. 89 del 1972).
La Corte ha inoltre precisato che il contraddittorio, quale
primaria e fondamentale garanzia del giusto processo, consiste nella
«necessita' che tanto l'attore, quanto il contraddittore, partecipino
o siano messi in condizione di partecipare al procedimento» (sentenza
n. 181 del 2008; ordinanza n. 183 del 1999), mentre «al legislatore
e' consentito di differenziare la tutela giurisdizionale con riguardo
alla particolarita' del rapporto da regolare» (sentenza n. 89 del
1972; v. anche sentenza n. 80 del 1992 e ordinanza n. 37 del 1988).
5.4.- Se dunque, in via generale, il principio del
contraddittorio consacrato nell'art. 111, secondo comma, Cost. impone
esclusivamente di garantire che ogni giudizio si svolga in modo tale
da assicurare alle parti la possibilita' di incidere, con mezzi
paritetici, sul convincimento del giudice, spettando al legislatore
configurarne le specifiche modalita' attuative, deve coerentemente
escludersi che sussista un'unica forma in cui il confronto dialettico
possa estrinsecarsi e che questa vada necessariamente identificata
nella difesa orale.
Non in tutti i processi la trattazione orale costituisce un
connotato indefettibile del contraddittorio e, quindi, del giusto
processo, potendo tale forma di trattazione essere surrogata da
difese scritte tutte le volte in cui la configurazione strutturale e
funzionale del singolo procedimento, o della specifica attivita'
processuale da svolgere, lo consenta e purche' le parti permangano su
di un piano di parita'.
5.4.1.- In tal senso si e' espressa, con specifico riguardo al
processo civile, la giurisprudenza di legittimita', precisando che,
in generale, l'esclusione della difesa orale non menoma il diritto di
difesa, la cui concreta disciplina puo' essere variamente configurata
dalla legge, e che la regola generale della pubblicita' puo' subire
eccezioni in riferimento a determinati procedimenti, quando esse
abbiano obiettiva e razionale giustificazione (Corte di cassazione,
sezione prima civile, ordinanza 27 maggio 2005, n. 11315); che
inoltre «la garanzia del contraddittorio, necessaria in quanto
costituente il nucleo indefettibile del diritto di difesa,
costituzionalmente tutelato dagli artt. 24 e 111 Cost. (cfr., in
rapporto all'art. 24 Cost., gia' Corte cost., sent. n. 102 del 1981),
e', comunque, assicurata dalla trattazione scritta della causa, con
facolta' delle parti di presentare memorie per illustrare
ulteriormente le rispettive ragioni (che, del resto, devono essere
gia' compiutamente declinate con il ricorso per quanto riguarda,
segnatamente, i motivi dell'impugnazione), non solo in funzione delle
difese svolte dalla controparte» (Corte di cassazione, sezione sesta
civile, ordinanza 10 gennaio 2017, n. 395).
Sempre con riferimento al rito civile, anche questa Corte ha
affermato che «porre un'alternativa tra difesa scritta e discussione
orale nel processo civile non puo' determinare alcuna lesione di un
adeguato contraddittorio, anche perche' le parti permangono su di un
piano di parita'» (sentenza n. 275 del 1998).
5.5.- Neanche nel processo tributario la previsione, come regola,
della trattazione scritta e' di ostacolo a una piena attuazione del
contraddittorio.
Cio' in quanto le disposizioni censurate, per un verso, come gia'
evidenziato, non escludono la discussione in pubblica udienza, ma ne
subordinano lo svolgimento alla tempestiva richiesta di almeno una
delle parti, e, per un altro, attribuendo ai litiganti la facolta' di
depositare, oltre alle memorie illustrative, ulteriori memorie di
replica in un identico termine in parallelo, garantiscono un'adeguata
e paritetica possibilita' di difesa.
Al contempo, la trattazione camerale soddisfa primarie esigenze
di celerita' e di economia processuale, particolarmente avvertite in
un processo, come quello tributario, che «attiene alla fondamentale
ed imprescindibile esigenza dello Stato di reperire i mezzi per
l'esercizio delle sue funzioni attraverso l'attivita'
dell'Amministrazione finanziaria» (ordinanza n. 273 del 2019).
5.6.- In definitiva, le disposizioni censurate, definendo un
modello di trattazione flessibile e capace di assicurare, anche nella
versione camerale, un confronto tra le parti effettivo e paritario, e
conciliandosi con le caratteristiche strutturali e funzionali del
contenzioso tributario, costituiscono espressione non irragionevole
della discrezionalita' riservata al legislatore nella conformazione
degli istituti processuali.
6.- Pertanto, le questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 30, comma 1, lettera g), numero 1), della legge n. 413 del
1991, 32, comma 3, e 33 del d.lgs. n. 546 del 1992, devono essere
dichiarate non fondate.