ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 5, comma
3, 7, 10, comma 2, 18, comma 2, 19, comma 1, 23, comma 1, e 25, comma
2, della legge della Regione Abruzzo 13 ottobre 2020, n. 29, recante
«Modifiche alla legge regionale 12 aprile 1983, n. 18 (Norme per la
conservazione, tutela, trasformazione del territorio della Regione
Abruzzo), misure urgenti e temporanee di semplificazione e ulteriori
disposizioni in materia urbanistica ed edilizia», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 14
dicembre 2020, depositato in cancelleria il 21 dicembre 2020,
iscritto al n. 102 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 1, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 2022 il Giudice relatore
Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato dello Stato Federico Basilica per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefania Valeri, quest'ultima
in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del
Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 marzo 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 14 dicembre 2020, depositato il 21
dicembre 2020 e iscritto al n. 102 del registro ricorsi 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 5, comma 3, 7, 10, comma 2,
18, comma 2, 19, comma 1, 23, comma 1, e 25, comma 2, della legge
della Regione Abruzzo 13 ottobre 2020, n. 29, recante «Modifiche alla
legge regionale 12 aprile 1983, n. 18 (Norme per la conservazione,
tutela, trasformazione del territorio della Regione Abruzzo), misure
urgenti e temporanee di semplificazione e ulteriori disposizioni in
materia urbanistica ed edilizia», in riferimento complessivamente
agli artt. 3, 9, 97 e 117, commi secondo, lettera s), e terzo, della
Costituzione.
1.1.- E' impugnato l'art. 5, comma 3, della legge reg. Abruzzo n.
29 del 2020, nella parte in cui dispone che i piani attuativi
conformi allo strumento urbanistico generale vigente siano approvati
dalla Giunta comunale, ai sensi dell'art. 5, comma 13, lettera b),
del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
nella legge 12 luglio 2011, n. 106.
Il ricorrente assume che l'art. 5, comma 13, lettera b), del d.l.
n. 70 del 2011 si limiti ad affidare alla Giunta regionale il compito
di approvare piani attuativi conformi al piano urbanistico generale,
senza alterare «la distinzione tra la fase di adozione e quella di
approvazione», che mira a «consentire la fase indefettibile di
partecipazione degli interessati».
Per contro, l'impugnato art. 5, comma 3, della legge reg. Abruzzo
n. 29 del 2020 eliminerebbe per i piani attuativi conformi allo
strumento generale le «fasi di pubblicazione del piano adottato, di
presentazione delle osservazioni da parte degli interessati e di
controdeduzione alle medesime osservazioni» e l'obbligo di sottoporre
il piano all'approvazione della Soprintendenza (art. 16, terzo comma,
della legge 17 agosto 1942, n. 1150, recante «Legge urbanistica»).
Tali fasi sarebbero necessarie anche quando il piano attuativo si
uniformi al piano sovraordinato.
La disposizione impugnata sarebbe lesiva, in primo luogo,
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto violerebbe «i principi
fondamentali della legislazione statale concernenti l'iter di
formazione dei piani - principi vincolanti in materia di governo del
territorio», che prescrivono le fasi «di pubblicazione del piano
adottato, di presentazione delle osservazioni da parte degli
interessati e di controdeduzione alle medesime osservazioni», allo
scopo di consentire la «partecipazione al procedimento sia dei
cittadini interessati che da parte delle Amministrazioni che hanno il
compito di curare interessi pubblici diversi da quelli rimessi alla
tutela dei Comuni».
Sarebbe violato, inoltre, l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in quanto la disposizione impugnata prescinderebbe dalla
«preventiva sottoposizione del piano alla Soprintendenza», prescritta
dall'art. 16, terzo comma, della legge n. 1150 del 1942, previsione
che lo Stato ha dettato «nell'esercizio della potesta' esclusiva in
materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio».
1.2.- Il ricorrente impugna, altresi', l'art. 7 della legge reg.
Abruzzo n. 29 del 2020, che sostituisce l'art. 23, comma 3, della
legge della Regione Abruzzo 12 aprile 1983, n. 18 (Norme per la
conservazione, tutela, trasformazione del territorio della Regione
Abruzzo).
La disposizione impugnata violerebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto si porrebbe in contrasto con l'art. 28, secondo
comma, della legge n. 1150 del 1942, espressione di «un principio
fondamentale in materia [di] governo del territorio», che sottopone i
piani di lottizzazione al previo parere della Soprintendenza, anche
quando riguardino parti di territorio non tutelate e a prescindere
dalla conformita' dello strumento alla pianificazione vigente.
La disposizione impugnata, inoltre, si porrebbe in contrasto con
gli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 9 Cost., in quanto
invaderebbe la «potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia
di tutela dei beni culturali e del paesaggio» e abbasserebbe il
«livello della tutela dei predetti interessi». Difatti, si
sottrarrebbero i piani di lottizzazione al previo parere della
Soprintendenza e si riscontrerebbe una significativa compressione dei
termini per l'adozione dei piani di lottizzazione privata, ridotti
dagli originari centoventi a venti giorni, e dei termini per
l'adozione della delibera in via sostitutiva, che passano da sessanta
a trenta giorni, in contrasto con «l'esigenza di attenta valutazione
connessa alla pianificazione di intere porzioni di territorio» e con
la previsione di un termine inderogabile di novanta giorni per
consentire allo Stato di esprimere le determinazioni di propria
competenza nello «svolgimento delle funzioni di tutela dei beni
culturali e del paesaggio» (artt. 14-bis, comma 2, lettera c, e
17-bis, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241, recante «Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi»).
Il ricorrente denuncia, infine, la violazione degli artt. 3 e 97
Cost., sul presupposto che «la previsione di un termine di soli
trenta giorni per l'esame e la deliberazione di uno strumento di
pianificazione a iniziativa privata» sia «manifestamente arbitraria e
irragionevole» e pregiudichi anche il buon andamento
dell'amministrazione.
1.3.- E' impugnato anche l'art. 10, comma 2, della legge reg.
Abruzzo n. 29 del 2020, che sostituisce l'art. 33 della legge reg.
Abruzzo n. 18 del 1983 in tema di variazione degli strumenti
urbanistici.
In particolare, tale disposizione, nel definire le modificazioni
ai piani che non costituiscono varianti urbanistiche e sono assunte
mediante mera deliberazione consiliare, le sottoporrebbe «a un iter
procedurale piu' snello» e le sottrarrebbe arbitrariamente alla
verifica della conformita' della delibera consiliare alla disciplina
d'uso dettata dal piano paesaggistico, in contrasto con l'art. 145
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137).
Sarebbe dunque violata la competenza legislativa esclusiva dello
Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., rispetto
alla quale il citato art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004 costituisce
«norma interposta».
Il ricorrente prospetta, infine, il contrasto con l'art. 9 Cost.,
in quanto si riscontrerebbe un «abbassamento del livello della tutela
del paesaggio, costituente interesse primario e assoluto».
1.4.- E' impugnato anche l'art. 18, comma 2, della legge reg.
Abruzzo n. 29 del 2020, che estende agli immobili pubblici
l'applicazione della legge della Regione Abruzzo 15 ottobre 2012, n.
49, recante «Norme per l'attuazione dell'articolo 5 del D.L. 13
maggio 2011, n. 70 (Semestre europeo - Prime disposizioni urgenti per
l'economia) convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio
2011, n. 106 e modifica dell'articolo 85 della legge regionale
15/2004 "Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
annuale 2004 e pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo (Legge
finanziaria regionale 2004)"», e consente in ogni caso per gli
immobili pubblici oggetto di alienazione il passaggio tra diverse
destinazioni d'uso.
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata si porrebbe
in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost. e, in particolare,
con i principi fondamentali dettati dalla legislazione statale nella
materia «governo del territorio», in quanto consentirebbe in ogni
caso «per gli immobili pubblici oggetto di alienazione» i mutamenti
di destinazione d'uso «anche a prescindere dalle previsioni degli
strumenti urbanistici», senza richiedere l'osservanza dell'art.
23-ter del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.
380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia (Testo A)».
La disciplina impugnata confliggerebbe, inoltre, con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. e invaderebbe «la potesta'
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del
paesaggio», in quanto, in spregio all'obbligo di pianificazione
congiunta prescritta per i beni vincolati e all'impronta unitaria
della pianificazione paesaggistica, detterebbe una disciplina
generale e compiuta della «"riqualificazione" degli immobili
pubblici». Tale disciplina si sostituirebbe alle prescrizioni d'uso,
rimesse - con riguardo alla definizione delle trasformazioni vietate
e di quelle compatibili - al piano paesaggistico, dotato di «una
posizione di assoluta preminenza nel contesto della pianificazione
territoriale» e «da approvare previa intesa con lo Stato, ai sensi
degli artt. 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio».
Ne' rileverebbe, in senso contrario, la necessita' di richiedere
l'autorizzazione paesaggistica per gli interventi sui beni tutelati,
in quanto la disciplina regionale, nell'intervenire in modo
unilaterale, «senza il necessario coinvolgimento del Ministero per i
beni e le attivita' culturali», consentirebbe «ampie trasformazioni
degli immobili» in deroga alle prescrizioni degli strumenti
urbanistici e pregiudicherebbe conservazione e integrita' del
contesto tutelato.
Sarebbe violato, infine, l'art. 9 Cost., in quanto una disciplina
siffatta determinerebbe «un abbassamento dei livelli di tutela» del
paesaggio, che rappresenterebbe «valore primario e assoluto».
1.5.- E' impugnato, inoltre, l'art. 19, comma 1, della legge reg.
Abruzzo n. 29 del 2020, in quanto consentirebbe ai Comuni in termini
generalizzati e «senza limiti di tempo in relazione all'intero
territorio regionale» di «ricorrere alle misure incentivanti su tutto
il territorio comunale, senza che tali facolta' siano ricondotte
nell'alveo del piano paesaggistico regionale».
L'assunto del ricorrente e' che la disposizione impugnata
consenta «interventi di ristrutturazione, ampliamento e di
demolizione e/o ricostruzione con aumenti di volumetria anche sugli
immobili sottoposti a vincolo paesaggistico» e conduca a un
«sostanziale svuotamento della funzione propria del piano
paesaggistico», senza prevedere «una specifica clausola in favore del
piano paesaggistico» e senza subordinare l'operativita' della
normativa «alla previa introduzione di un'apposita disciplina d'uso
dei beni paesaggistici tutelati, elaborata d'intesa con il Ministero
di settore».
La disciplina impugnata, pertanto, invaderebbe «la potesta'
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del
paesaggio», in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., «rispetto al quale costituiscono norme interposte gli artt.
135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio», e
sarebbe lesiva dell'art. 9 Cost., in quanto implicherebbe «un
abbassamento dei livelli di tutela» del paesaggio, «valore primario e
assoluto».
1.6.- Oggetto di impugnazione e' anche l'art. 23, comma 1, della
legge reg. Abruzzo n. 29 del 2020, che consentirebbe ai Comuni dei
crateri sismici del 2009 e del 2016 «di approvare varianti agli
strumenti urbanistici [...] anche in deroga al limite di
dimensionamento dei piani», allo scopo di includere nelle aree
edificabili «i lotti interessati da strutture e manufatti temporanei
realizzati a seguito degli eventi sismici», purche' siano «conformi
ai titoli autorizzativi e/o comunicazioni, previsti dalla normativa
emergenziale emanata a seguito degli eventi sismici».
Il ricorrente deduce la violazione degli artt. 9 e 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in quanto la disposizione impugnata
consentirebbe «la trasformazione indiscriminata e in deroga alle
norme urbanistiche sul dimensionamento dei piani di intere porzioni
di territorio sottoposto a tutela» e, pertanto, vanificherebbe «il
ruolo stesso della pianificazione paesaggistica».
Sarebbe violato, inoltre, l'art. 117, terzo comma, Cost., sotto
due distinti profili.
In primo luogo, la disposizione impugnata, nello stabilizzare
strutture che la normativa statale impone siano provvisorie,
contrasterebbe con i principi fondamentali nella materia del governo
del territorio sanciti dall'art. 4-quater del decreto legge 17
ottobre 2016, n. 189 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni
colpite dal sisma del 24 agosto 2016), convertito, con modificazioni,
nella legge 15 dicembre 2016, n. 229, che consente eccezionalmente di
collocare strutture temporanee amovibili per soddisfare le esigenze
abitative delle popolazioni danneggiate e, nondimeno, ne prescrive
inderogabilmente la rimozione con il ripristino dello stato dei
luoghi una volta che sia stata ottenuta l'agibilita' dell'immobile
distrutto o danneggiato.
La disposizione regionale, in secondo luogo, nel consentire le
deroghe ai limiti di dimensionamento, si porrebbe in contrasto con il
principio fondamentale enunciato dall'art. 3 della legge 18 aprile
1962, n. 167 (Disposizioni per favorire l'acquisizione di aree
fabbricabili per l'edilizia economica e popolare), che imporrebbe
«puntuali calcoli di fabbisogno abitativo» per gli interventi di
trasformazione del territorio con la realizzazione di nuovi
insediamenti.
1.7.- E' impugnato, infine, l'art. 25, comma 2, della legge reg.
Abruzzo n. 29 del 2020, che consentirebbe l'installazione su aree
private di manufatti leggeri, in deroga - per un periodo non
superiore a due anni - alla disciplina del t.u. edilizia.
Il ricorrente ravvisa il contrasto con l'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto la disposizione impugnata si discosterebbe dai
principi fondamentali enunciati dall'art. 6 t.u. edilizia, che
includerebbe tra le attivita' libere soltanto quelle a carattere
temporaneo. Circostanza confermata dall'obbligo di rimuovere i
manufatti in questione entro un termine non superiore a centottanta
giorni, comprensivo dei tempi di allestimento e smontaggio.
A sostegno dell'impugnativa, il Presidente del Consiglio dei
ministri osserva che sarebbe consentito al legislatore regionale
enucleare interventi tipici sottratti al permesso di costruire o alla
segnalazione certificata di inizio attivita', senza, tuttavia,
sovvertire le definizioni di «nuova costruzione» di cui all'art. 3
t.u. edilizia. Il legislatore statale non avrebbe «reso cedevole
l'intera disciplina dei titoli edilizi» e non avrebbe abdicato al
compito di definire le trasformazioni del territorio assoggettate a
permesso di costruire. Il legislatore regionale potrebbe soltanto
estendere le ipotesi di edilizia libera a ipotesi ulteriori, purche'
siano «coerenti e logicamente assimilabili» a quelle gia' tipizzate
dal legislatore statale.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Abruzzo e ha chiesto
di dichiarare la cessazione della materia del contendere e comunque
di rigettare le questioni di legittimita' costituzionale, alla luce
delle modifiche normative sopravvenute.
2.1.- Quanto all'art. 5, comma 3, della legge reg. Abruzzo n. 29
del 2020, il motivo di ricorso non sarebbe fondato.
L'art. 5, comma 13, lettera b), del d.l. n. 70 del 2011 si
prefiggerebbe di semplificare «l'iter di formazione dei piani
attuativi compatibili con lo strumento urbanistico generale». Le fasi
di pubblicazione del piano, di presentazione delle osservazioni da
parte degli interessati e di controdeduzione sarebbero indispensabili
solo quando i piani attuativi non siano conformi allo strumento
urbanistico generale.
La disposizione impugnata non abolirebbe l'obbligo di acquisire i
nulla-osta, i pareri o le autorizzazioni propedeutici
all'approvazione dei piani attuativi. La Giunta regionale dovrebbe,
inoltre, comunicare l'avvio del procedimento agli interessati e tale
comunicazione varrebbe a garantire il diritto di partecipazione.
Per tutti i piani attuativi, sia quelli particolareggiati di
iniziativa pubblica che quelli di lottizzazione, pur conformi al
piano regolatore generale, il legislatore regionale avrebbe
confermato l'obbligo di rispettare la disciplina statale posta a
tutela del paesaggio. Cosi' disporrebbe la normativa sopravvenuta
dell'art. 19, comma 8, lettera c), della legge della Regione Abruzzo
20 gennaio 2021, n. 1, recante «Disposizioni finanziarie per la
redazione del Bilancio di previsione finanziario 2021-2023 della
Regione Abruzzo (Legge di stabilita' regionale 2021)».
2.2.- Non sarebbero fondate neppure le censure proposte con
riguardo all'art. 7 della legge reg. Abruzzo n. 29 del 2020. Esse
poggerebbero sull'erroneo presupposto interpretativo che i
provvedimenti deliberativi debbano intendersi come delibera di
approvazione e non gia' come un mero atto di avvio del procedimento.
Allo scopo di fugare ogni dubbio, l'art. 19, comma 8, lettera b),
della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2021 avrebbe inserito, dopo
«provvedimenti deliberativi», le parole «di avvio del procedimento».
2.3.- Quanto all'art. 10, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 29
del 2020, che elenca i casi che non costituiscono variante agli
strumenti urbanistici generali e attuativi, perseguirebbe l'obiettivo
di snellire l'iter procedimentale. Il controllo sulle deliberazioni
consiliari che hanno approvato tali modificazioni sarebbe comunque
consentito sia alla Provincia, cui le deliberazioni sono trasmesse,
sia a qualunque interessato, legittimato a proporre motivato ricorso
al Presidente della Giunta regionale.
Le doglianze non sarebbero fondate, in quanto non sarebbe in
alcun modo esclusa la verifica della conformita' con il piano
paesaggistico e troverebbero comunque applicazione le disposizioni
statali poste a tutela dell'ambiente.
Ad ogni modo, con l'art. 19, comma 8, lettera d), della legge
reg. Abruzzo n. 1 del 2021, e' stato aggiunto all'art. 33 della legge
reg. Abruzzo n. 18 del 1983 un comma 3-bis, che impone il preventivo
parere paesaggistico dell'amministrazione preposta alla tutela del
vincolo nel caso di aree ricadenti anche parzialmente in zone
tutelate o vincolate in base al d.lgs. n. 42 del 2004.
2.4.- Non sarebbe fondato neppure il motivo di ricorso
concernente l'art. 18, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 29 del
2020.
L'art. 5, comma 13, del d.l. n. 70 del 2011 si applicherebbe
anche al patrimonio pubblico.
Peraltro, sarebbe la stessa legge reg. Abruzzo n. 49 del 2012
(art. 2, comma 8) a prevedere che la disciplina sugli interventi di
riqualificazione non opera per gli edifici eseguiti in assenza di
titolo abilitativo o in totale difformita' o con variazioni
essenziali, per gli edifici collocati all'interno dei centri storici
o nuclei antichi, per gli edifici e i tessuti edilizi definiti di
valore storico, culturale e architettonico riconosciuti di pregio per
il loro valore architettonico, tipologico e culturale, per gli
edifici situati in aree soggette a vincoli di inedificabilita'
assoluta o comunque ricadenti in aree a pericolosita' geologica o
idraulica in cui i piani di bacino e di assetto idrogeologico non
consentono la realizzazione di interventi di ampliamento, per i beni
che ricadono nella zona A del vigente piano regionale paesistico e
per gli edifici vincolati ai sensi della Parte Seconda del Codice dei
beni culturali e del paesaggio.
Anche a prescindere da un espresso rinvio, si imporrebbe in ogni
caso l'osservanza delle prescrizioni di tutela del d.lgs. n. 42 del
2004.
Anche per i mutamenti di destinazione d'uso si dovrebbe
rispettare la normativa statale del t.u. edilizia e comunque sarebbe
consentito il solo mutamento tra destinazioni tra loro compatibili o
complementari in base all'art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 49 del
2012.
Ne' si puo' ritenere che - in mancanza di un piano paesaggistico,
«ancora in fase di approvazione» nella Regione Abruzzo - siano
preclusi all'ente territoriale gli interventi di valorizzazione del
proprio patrimonio immobiliare.
Con l'art. 19, comma 7, lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 1
del 2021, si e' soppresso l'avverbio «sempre», che avrebbe potuto
ingenerare equivoci, e si e' richiesto espressamente il rispetto
dell'art. 23-ter t.u. edilizia.
2.5.- La parte resistente contesta la fondatezza anche delle
censure che vertono sull'art. 19, comma 1, della legge reg. Abruzzo
n. 29 del 2020.
Tale disciplina perseguirebbe l'obiettivo di preservare
l'autonomia dei Comuni «in ordine alle scelte urbanistiche ed
edilizie» e consentirebbe all'ente territoriale di «modificare una
sua precedente deliberazione» sulle misure incentivanti previste
dalla legge reg. Abruzzo n. 49 del 2012, alla luce di «specifiche
valutazioni o ragioni di carattere urbanistico, edilizio,
paesaggistico, ambientale, in relazione alle caratteristiche proprie
delle singole zone ed al loro diverso grado di saturazione edilizia e
della previsione negli strumenti urbanistici dei piani attuativi».
Ad ogni modo, in virtu' dell'art. 1, comma 2-ter, della legge
reg. Abruzzo n. 49 del 2012 si imporrebbe sull'intero territorio
regionale l'applicazione delle misure stabilite dall'art. 5 del d.l.
n. 70 del 2011.
2.6.- Quanto all'art. 23, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 29
del 2020, esso non presenterebbe i vizi di illegittimita'
costituzionale dedotti dal ricorrente.
La previsione impugnata non si prefiggerebbe di «sanare», ma di
«stabilizzare» manufatti «legittimamente realizzati», allo scopo di
«dare certezza e stabilita' ai nuclei familiari che vi abitano e che
presumibilmente non riusciranno a rientrare nelle rispettive
abitazioni originarie». Si consentirebbe inoltre ai Comuni di
riscuotere oneri di costruzione e di urbanizzazione ed eventuali
imposte.
Peraltro, la disposizione regionale si limiterebbe ad attribuire
ai Comuni una facolta' e, nel consentire la deroga al limite di
dimensionamento dei piani, perseguirebbe una finalita' di
agevolazione. La disciplina in esame, lungi dal determinare «nuovo
consumo di suolo ai fini edificatori» e dal consentire la
realizzazione di nuovi insediamenti, riconoscerebbe «uno stato di
fatto oramai consolidato da tempo» e tutelerebbe «le legittime attese
edificatorie dei proprietari delle aree gia' individuate dai PRG
vigenti».
Ne' i manufatti in questione sorgerebbero in aree vincolate o
sottoposte a tutela dal punto di vista ambientale, idrogeologico o
paesaggistico. La sovraordinata pianificazione paesaggistica sarebbe
comunque inderogabile per i Comuni e l'art. 2 della legge della
Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 26 (Disposizioni regionali per il
coordinamento della pianificazione paesaggistica con gli altri
strumenti di pianificazione), nel definire la procedura di
approvazione delle varianti al piano regolatore generale,
prescriverebbe il parere vincolante dei competenti organi del
Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del turismo.
Quanto al d.l. n. 189 del 2016, richiamato dalla parte
ricorrente, riguarderebbe unicamente il cratere sismico 2016, laddove
la disciplina del cratere sismico 2009 sarebbe dettata dalla
deliberazione del Consiglio comunale dell'Aquila n. 58 del 2009.
Con le modifiche apportate dall'art. 19, comma 7, lettera b),
della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2021, si sarebbe limitata
l'applicazione della normativa ai soli Comuni del cratere sismico
2009 e si sarebbe imposto il rispetto del d.lgs. n. 42 del 2004 e del
decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444
(Limiti inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di distanza
fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attivita' collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765).
2.7.- L'art. 25, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 29 del 2020
riguarderebbe manufatti agevolmente rimovibili e la previsione
dell'installazione di tali manufatti per un periodo non superiore a
due anni, in deroga alla durata sancita dal legislatore statale
all'art. 6, comma 1, lettera e-bis), t.u. edilizia, si
giustificherebbe con la durata biennale dell'emergenza epidemiologica
da COVID-19, stimata dal legislatore regionale.
Si tratterebbe di interventi a «carattere straordinario», volti a
«soddisfare esigenze contingenti e temporanee».
Anche in tale ipotesi, sarebbe intervenuto l'art. 19, comma 7,
lettera c), della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2021, che avrebbe
consentito l'installazione dei manufatti per un periodo di
centottanta giorni e comunque fino al termine dell'emergenza
pandemica, e avrebbe fatto salva l'acquisizione del titolo
abilitativo nel rispetto del t.u. edilizia.
3.- In conformita' alla delibera del Consiglio dei ministri del
25 marzo 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri, con atto
depositato il 30 marzo 2021, ha rinunciato all'impugnativa,
limitatamente agli artt. 5, comma 3, 7 e 10 della legge reg. Abruzzo
n. 29 del 2020, in ragione delle modificazioni recate dall'art. 19
della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2021.
In conformita' alla delibera del Consiglio dei ministri del 31
gennaio 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri, con atto
depositato il successivo 4 febbraio, ha rinunciato all'impugnativa
anche con riferimento all'art. 23, comma 1, della legge reg. Abruzzo
n. 29 del 2020, alla luce delle modificazioni introdotte dall'art. 6
della legge della Regione Abruzzo 23 aprile 2021, n. 8
(Esternalizzazione del servizio gestione degli archivi dei Geni
Civili regionali e ulteriori disposizioni).
Con il medesimo atto, il Presidente del Consiglio ha dichiarato
di insistere nell'impugnazione degli artt. 18, 19 e 25 della legge
reg. Abruzzo n. 29 del 2020, previsioni che non sarebbero state
modificate in senso satisfattivo.
4.- La Regione resistente, con delibera di Giunta del 10 febbraio
2022, depositata il 14 febbraio 2022, ha dichiarato di accettare la
rinuncia.
5.- Il 14 febbraio 2022, la parte resistente ha depositato una
memoria illustrativa, allo scopo di chiedere la declaratoria di
cessazione della materia del contendere e, nel merito, il rigetto
delle questioni di legittimita' costituzionale, in quanto non
fondate.
5.1.- Quanto all'art. 18, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 29
del 2020, disposizione volta a valorizzare e a riqualificare il
patrimonio edilizio pubblico, le modificazioni apportate dalla legge
reg. Abruzzo n. 1 del 2021 avrebbero precisato che il mutamento di
destinazione d'uso deve essere rispettoso dell'art. 23-ter t.u.
edilizia, oltre che dell'art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 49 del
2012.
Non sussisterebbe, dunque, alcuna violazione dei principi
fondamentali sanciti dalla normativa statale nella materia del
governo del territorio.
Neppure si riscontrerebbe la dedotta violazione degli artt. 9 e
117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto la legge reg.
Abruzzo n. 49 del 2012 non si applicherebbe, fra l'altro, agli
edifici collocati all'interno dei centri storici o nuclei antichi,
agli edifici e ai tessuti edilizi definiti di valore storico,
culturale e architettonico, ai beni che ricadono in zona A del
vigente piano regionale paesistico.
Gli interventi di riqualificazione del patrimonio immobiliare da
parte delle amministrazioni pubbliche sarebbero dunque esclusi nei
casi indicati e sui beni tutelati o vincolati ai sensi della Parte
Seconda del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Ben sarebbe praticabile, pertanto, una interpretazione
compatibile con il dettato costituzionale (si richiama la sentenza di
questa Corte n. 124 del 2021).
5.2.- L'art. 19 della legge reg. Abruzzo n. 29 del 2020
salvaguarderebbe l'applicazione delle misure stabilite dall'art. 5
del d.l. n. 70 del 2011 e rispetterebbe l'autonomia dei Comuni,
consentendo loro di modificare le deliberazioni assunte in merito
alle scelte edilizie e urbanistiche.
La parte resistente esclude, pertanto, il contrasto con l'art.
117, terzo comma, Cost.
La disciplina regionale garantirebbe, inoltre, la salvaguardia
dei valori paesaggistici, in armonia con il d.lgs. n. 42 del 2004 e
con le ipotesi di esclusione degli interventi di riqualificazione
tipizzate dall'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 49 del 2012. Essa,
pertanto, sarebbe conforme agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
5.3.- L'art. 25 della legge reg. Abruzzo n. 29 del 2020
contemplerebbe interventi di edilizia libera con carattere
straordinario, volti a soddisfare esigenze contingenti e temporanee.
Sarebbe previsto l'obbligo di rimozione al termine del periodo di
emergenza pandemica.
Le previsioni dell'art. 6, comma 1, lettera e-bis), t.u.
edilizia, nell'indicare un termine di centottanta giorni, ben
potrebbero «subire dei contemperamenti in circostanze eccezionali»,
valutate anche dal legislatore statale, proprio con riguardo
all'emergenza legata al COVID-19, dall'art. 181 del decreto-legge 19
maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al
lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, e dall'art. 9-ter
del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti
in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle
imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica
da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre
2020, n. 176.
La formulazione dell'art. 25, comma 2, della legge reg. Abruzzo
n. 29 del 2020, rimasta in vigore dal 17 ottobre 2020 al 31 dicembre
2020, non avrebbe prodotto la dedotta lesione «della competenza
legislativa statale in relazione al termine di 180 giorni» di cui
all'art. 6, comma 1, lettera e-bis), t.u. edilizia.
Le modifiche apportate dal legislatore regionale dovrebbero
condurre a dichiarare la cessazione della materia del contendere.
6.- All'udienza dell'8 marzo 2022, le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, iscritto al n. 102 del
registro ricorsi 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 5,
comma 3, 7, 10, comma 2, 18, comma 2, 19, comma 1, 23, comma 1, e 25,
comma 2, della legge della Regione Abruzzo 13 ottobre 2020, n. 29,
recante «Modifiche alla legge regionale 12 aprile 1983, n. 18 (Norme
per la conservazione, tutela, trasformazione del territorio della
Regione Abruzzo), misure urgenti e temporanee di semplificazione e
ulteriori disposizioni in materia urbanistica ed edilizia», per
violazione - nel loro complesso - degli artt. 3, 9, 97 e 117, commi
secondo, lettera s), e terzo, della Costituzione.
Le disposizioni impugnate invaderebbero la «potesta' legislativa
esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni culturali e del
paesaggio» (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.) e
inciderebbero in peius sul «livello della tutela dei predetti
interessi», in contrasto con l'art. 9 Cost.
Il ricorrente ravvisa, inoltre, la violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., per contrasto con «norme di principio in materia
di governo del territorio».
2.- Si deve rilevare, preliminarmente, che, con atto notificato
il 29 marzo 2021 mediante posta elettronica certificata (PEC) e
pervenuto in cancelleria il 30 marzo 2021, il Presidente del
Consiglio dei ministri, previa conforme delibera del Consiglio dei
ministri del 25 marzo 2021, ha rinunciato all'impugnativa degli artt.
5, comma 3, 7 e 10, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 29 del 2020.
Con atto notificato mediante PEC e pervenuto in cancelleria il 4
febbraio 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri, in
conformita' alla delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio
2022, ha dichiarato di rinunciare all'impugnativa anche con riguardo
all'art. 23, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 29 del 2020.
Quanto agli artt. 5, comma 3, 7 e 10, comma 2, della legge reg.
Abruzzo n. 29 del 2020, la ragione della rinuncia risiede
nell'approvazione dell'art. 19 della legge della Regione Abruzzo 20
gennaio 2021, n. 1, recante «Disposizioni finanziarie per la
redazione del Bilancio di previsione finanziario 2021-2023 della
Regione Abruzzo (Legge di stabilita' regionale 2021)», che il
ricorrente ritiene abbia posto rimedio ai vizi denunciati con il
ricorso.
Con riferimento all'art. 23, comma 1, della legge reg. Abruzzo n.
29 del 2020, il ricorrente ha ritenuto satisfattive le modificazioni
introdotte dall'art. 6 della legge della Regione Abruzzo 23 aprile
2021, n. 8 (Esternalizzazione del servizio gestione degli archivi dei
Geni Civili regionali e ulteriori disposizioni).
In conformita' alla delibera di Giunta regionale del 10 febbraio
2022, la parte resistente ha dichiarato di accettare le rinunce
parziali, con atto depositato il 14 febbraio 2022.
2.1.- Il processo, pertanto, va dichiarato estinto, ai sensi
dell'art. 23 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, limitatamente alle questioni inerenti agli artt. 5,
comma 3, 7, 10, comma 2, e 23, comma 1, della legge reg. Abruzzo n.
29 del 2020.
3.- Con atto depositato il 14 febbraio 2022, il ricorrente ha
affermato che sono «ancora validi gli ulteriori motivi di impugnativa
di cui alla delibera del Consiglio dei ministri del 10/12/2020
riferiti agli articoli 18, 19 e 25 non modificati dalla Regione
Abruzzo nel senso richiesto dalle amministrazioni competenti».
Su tali disposizioni si dovra' dunque svolgere lo scrutinio di
questa Corte.
4.- E' impugnato, per violazione degli artt. 9 e 117, commi
secondo, lettera s), e terzo, Cost., l'art. 18, comma 2, della legge
reg. Abruzzo n. 29 del 2020.
4.1.- La disposizione in esame, al comma 1, concede alle
amministrazioni pubbliche, «[a]l fine di valorizzare e riqualificare
il patrimonio edilizio pubblico esistente», la facolta' di avvalersi
delle misure previste dalla legge della Regione Abruzzo 15 ottobre
2012, n. 49, recante «Norme per l'attuazione dell'articolo 5 del D.L.
13 maggio 2011, n. 70 (Semestre europeo - Prime disposizioni urgenti
per l'economia) convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio
2011, n. 106 e modifica dell'articolo 85 della legge regionale
15/2004 "Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
annuale 2004 e pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo (Legge
finanziaria regionale 2004)"».
Nella formulazione originaria, la disposizione impugnata, al
comma 2, «[a]l fine di valorizzare il patrimonio pubblico»,
consentiva «sempre», con riguardo agli «immobili pubblici oggetto di
alienazione», «il passaggio tra diverse destinazioni d'uso» e si
limitava a richiedere il rispetto delle prescrizioni dell'art. 5,
comma 3, della legge reg. Abruzzo n. 49 del 2012, senza far menzione
della normativa statale di principio in materia di edilizia e
urbanistica.
Le censure del ricorrente vertono sulla facolta' indiscriminata
di realizzare il passaggio tra diverse destinazioni d'uso.
4.2.- Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata
contrasterebbe con l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto non
imporrebbe il rispetto dei principi fondamentali sanciti dall'art.
23-ter del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.
380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia (Testo A)».
La normativa statale assoggetterebbe «di regola» a permesso di
costruire i mutamenti di destinazione d'uso e non consentirebbe,
nell'ipotesi di mutamenti urbanisticamente rilevanti, il rilascio del
titolo «in deroga agli strumenti urbanistici».
Spetterebbe allo Stato dettare una disciplina di principio
vincolante per l'autonomia regionale, allo scopo di classificare le
categorie degli interventi edilizi e il regime dei titoli
abilitativi, con i relativi procedimenti, oneri e sanzioni.
Sarebbe violato, inoltre, l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in quanto la disciplina regionale sarebbe lesiva della
«potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del
paesaggio».
Nel consentire «possibili ampie trasformazioni degli immobili e
quindi del contesto tutelato, a scapito della sua "conservazione" e
"integrita'", in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici»,
la disposizione impugnata si sostituirebbe alla «disciplina d'uso dei
beni paesaggistici», affidata al piano paesaggistico regionale,
prevalente «su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica» e assoggettato all'obbligo di elaborazione congiunta con
lo Stato con riguardo ai beni vincolati, in armonia con l'impronta
necessariamente unitaria della pianificazione paesaggistica.
La disposizione in esame lederebbe, infine, l'art. 9 Cost., in
quanto determinerebbe «un abbassamento dei livelli di tutela» del
paesaggio, che rappresenterebbe - nel disegno costituzionale -
«valore primario e assoluto».
4.3.- Occorre dare atto, in linea preliminare, dello ius
superveniens dell'art. 19, comma 7, lettera a), della legge reg.
Abruzzo n. 1 del 2021.
Allo scopo di porre rimedio ai profili di criticita' segnalati
dallo Stato, il legislatore regionale ha modificato l'art. 18, comma
2, della legge reg. Abruzzo n. 29 del 2020 con precipuo riguardo alla
disciplina dei mutamenti di destinazione d'uso. In particolare, la
normativa sopravvenuta ha eliminato l'avverbio «sempre» e ha inserito
il requisito del rispetto delle prescrizioni dell'art. 23-ter t.u.
edilizia.
In virtu' dell'art. 21, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 1
del 2021, tali previsioni si applicano a decorrere dal 1° gennaio
2021.
4.4.- Per costante giurisprudenza di questa Corte, una
modificazione della disposizione impugnata in un giudizio in via
principale determina la cessazione della materia del contendere
quando ricorrano, in pari tempo, due condizioni: il carattere
satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e la mancata
applicazione della previsione in esame (fra le molte, sentenza n. 42
del 2021).
Nel caso di specie, si ravvisano entrambi i presupposti.
4.4.1.- Anzitutto, le modificazioni apportate dal legislatore
regionale sono satisfattive delle pretese del ricorrente.
Le censure, formulate in riferimento agli artt. 9 e 117, commi
secondo, lettera s), e terzo, Cost. si appuntano sulla facolta'
generalizzata di attuare mutamenti di destinazione d'uso e
sull'omesso richiamo all'osservanza delle previsioni dell'art. 23-ter
t.u. edilizia. La normativa statale richiamata dal ricorrente
definisce la nozione di mutamento rilevante della destinazione d'uso
in base all'assegnazione dell'immobile o dell'unita' immobiliare a
una diversa categoria funzionale (comma 1) e consente il mutamento di
destinazione d'uso all'interno della stessa categoria funzionale
«[s]alva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli
strumenti urbanistici comunali» (comma 3, terzo periodo).
Nella prospettiva del ricorrente, sarebbe proprio
l'indiscriminata facolta' di realizzare mutamenti di destinazione
d'uso, a prescindere dal rispetto delle prescrizioni del t.u.
edilizia, a recare un vulnus ai principi fondamentali dettati dalla
legislazione statale nella materia del governo del territorio e a
violare la sfera di competenza legislativa esclusiva dello Stato
nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali», con la conseguente lesione della tutela del paesaggio.
Le modificazioni medio tempore intervenute hanno specificato che
i mutamenti di destinazione d'uso non soltanto non sono «sempre»
consentiti, ma che sono altresi' subordinati al rispetto delle
pertinenti prescrizioni dell'art. 23-ter t.u. edilizia.
Alla luce di tali sopravvenienze, si devono intendere superate le
ragioni di doglianza espresse dallo Stato.
4.4.2.- Si deve rilevare, in secondo luogo, che la disposizione
in esame, nella formulazione oggetto dell'impugnativa statale, ha
trovato applicazione per un arco temporale limitato, dal 17 ottobre
2020 al 31 dicembre 2020.
La valenza significativa del dato cronologico, come elemento di
conferma della mancata applicazione, e' stata posta in risalto dalla
parte resistente nella memoria illustrativa e nelle argomentazioni
esposte all'udienza pubblica e non e' stata specificamente contestata
dal ricorrente. All'esiguo periodo di applicazione si affianca poi il
rilievo che la disposizione concerne un novero circoscritto di
fattispecie, inerenti agli immobili pubblici oggetto di alienazione e
ai relativi mutamenti di destinazione d'uso, che richiedono peraltro
un'attivita' preparatoria ed esecutiva destinata a protrarsi per un
tempo apprezzabile.
La difesa regionale ha poi argomentato che le modificazioni
introdotte dalla legge reg. Abruzzo n. 1 del 2021 chiariscono la
portata precettiva della disposizione previgente, interpretabile in
termini compatibili con la normativa statale, e allontanano il dubbio
ermeneutico che ha dato origine all'impugnazione dello Stato.
La difesa dello Stato non ha articolato su tale aspetto repliche
mirate, che avvalorino - nel breve periodo di vigenza della
previsione impugnata - una sua concreta applicazione da parte degli
organi competenti in contrasto con i principi fondamentali del t.u.
edilizia e con la disciplina di tutela del paesaggio.
Il ristretto periodo di operativita' della disposizione
impugnata, le puntuali allegazioni della parte resistente in ordine
alla mancata applicazione e alla portata chiarificatrice della
normativa sopravvenuta, la carenza di specifiche contestazioni del
ricorrente sui profili indicati, convergono nell'escludere che l'art.
18, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 29 del 2020, nel limitato
tempo della sua vigenza, abbia prodotto gli effetti lesivi paventati
dalla difesa statale, in contrasto con la normativa statale posta a
tutela del paesaggio e con i principi fondamentali dettati nella
materia del governo del territorio, di competenza concorrente.
Deve pertanto essere dichiarata cessata la materia del contendere
in ordine alle questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 18,
comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 29 del 2020.
5.- La declaratoria di cessazione della materia del contendere si
impone anche per la questione relativa all'art. 25 della legge reg.
Abruzzo n. 29 del 2020, impugnato per violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
5.1.- Tale previsione, al comma 1, consente «l'installazione
sulle aree private di manufatti leggeri, quali pensiline, pergolati,
gazebo, dehors, o altre strutture facilmente rimovibili, al servizio
di attivita' commerciali, di ristorazione, ricettive, sportive,
ricreative, sociali e culturali», allo scopo di garantire «il
rispetto dei protocolli di sicurezza a seguito dell'emergenza da
Covid-19».
Le censure del ricorrente si incentrano sul comma 2.
Nella formulazione originaria, vigente al tempo della
proposizione del ricorso, tale disposizione consentiva
l'installazione dei manufatti citati «per un periodo non superiore a
due anni a partire dalla comunicazione di inizio lavori (CIL)».
Era ed e' tuttora fatto salvo il «rispetto dei requisiti igienico
sanitari, ambientali e di sicurezza».
L'installazione - specifica il legislatore regionale, con una
previsione che e' rimasta inalterata - puo' avvenire «anche in deroga
ai vigenti regolamenti edilizi e strumenti urbanistici comunali».
5.2.- Il ricorrente sostiene che la disposizione regionale, nel
derogare per un periodo non superiore a due anni alla disciplina del
t.u. edilizia, contrasti con i principi fondamentali sanciti
dall'art. 6, comma 1, lettera e-bis), di tale corpus normativo, che
prescrive la rimozione delle opere a carattere temporaneo alla
cessazione dell'esigenza e comunque entro un termine non superiore a
centottanta giorni, comprensivo dei tempi di allestimento e di
smontaggio del manufatto.
Il legislatore regionale potrebbe soltanto estendere le
fattispecie di edilizia libera a ipotesi ulteriori, a condizione che
queste ultime siano «coerenti e logicamente assimilabili» agli
interventi di cui all'art. 6 t.u. edilizia, contraddistinti da quel
«carattere cogente della temporaneita'» che non si rinviene nelle
opere disciplinate dalla disposizione impugnata.
5.3.- Per effetto dell'art. 19, comma 7, lettera c), della legge
reg. Abruzzo n. 1 del 2021, a far data dal 1° gennaio 2021, la
disposizione in esame e' stata modificata.
L'installazione dei manufatti temporanei e' oggi consentita
soltanto «per un periodo di 180 giorni e comunque fino al termine
dello stato di emergenza connesso alla diffusione pandemica da
Covid-19, decorso il quale i manufatti sono rimossi, e fatta salva
l'acquisizione del relativo titolo abilitativo nel rispetto del
D.P.R. 380/2001 a partire dalla comunicazione di inizio lavori
(CIL)».
5.4.- Tali modificazioni inducono a dichiarare cessata la materia
del contendere.
5.4.1.- In primo luogo, si deve osservare che le doglianze del
ricorrente fanno leva sulla discrasia tra il periodo originariamente
previsto per l'installazione dei manufatti, non superiore a due anni,
e la normativa statale di principio racchiusa nell'art. 6, comma 1,
lettera e-bis), del d.P.R. n. 380 del 2001, aggiunto dall'art. 3,
comma 1, lettera b), numero 3), del decreto legislativo 25 novembre
2016, n. 222 (Individuazione di procedimenti oggetto di
autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attivita' -
SCIA, silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi
amministrativi applicabili a determinate attivita' e procedimenti, ai
sensi dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124) e sostituito
dall'art. 10, comma 1, lettera c), del decreto-legge 16 luglio 2020,
n. 76 (Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione
digitale), convertito, con modificazioni, nella legge 11 settembre
2020, n. 120.
La normativa citata, che il ricorrente reputa vincolante per la
legislazione regionale di dettaglio, consente di realizzare senza
titolo abilitativo «le opere stagionali e quelle dirette a soddisfare
obiettive esigenze, contingenti e temporanee, purche' destinate ad
essere immediatamente rimosse al cessare della temporanea necessita'
e, comunque, entro un termine non superiore a centottanta giorni
comprensivo dei tempi di allestimento e smontaggio del manufatto,
previa comunicazione di avvio dei lavori all'amministrazione
comunale».
Nel ridurre a centottanta giorni il tempo di permanenza di
manufatti finalizzati a consentire il rispetto delle prescrizioni di
sicurezza dettate per l'emergenza da COVID-19, il legislatore
regionale ha allineato l'originaria disciplina di dettaglio, che
contemplava il piu' ampio termine non superiore a due anni, ai
principi fondamentali dettati dal legislatore statale per le opere
temporanee con riguardo alla durata massima di permanenza, pari a
centottanta giorni. E' stata cosi' superata la discrepanza censurata
dal ricorrente; ne' la difesa statale ha contestato il carattere
satisfattivo delle modifiche apportate.
Inoltre, la disposizione regionale, in quanto ancorata al termine
dello stato di emergenza connesso alla diffusione pandemica da
COVID-19, e' coerente con la coeva disciplina statale, che a tale
stato di emergenza ha conferito specifico rilievo con riguardo alla
«posa in opera temporanea su vie, piazze, strade e altri spazi aperti
di interesse culturale e paesaggistico [...] di strutture amovibili»
funzionali ad assicurare il rispetto delle misure di distanziamento
connesse all'emergenza da COVID-19.
Per la posa in opera delle citate strutture amovibili, e' stato
disapplicato a piu' riprese il termine previsto dal t.u. edilizia.
La disapplicazione e' stata disposta dapprima dal 1° maggio 2020
al 31 dicembre 2020 (art. 181, comma 4, del decreto-legge 19 maggio
2020, n. 34, recante «Misure urgenti in materia di salute, sostegno
al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19», convertito, con
modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77).
La disapplicazione e' stata poi prorogata dal 1° gennaio 2021 al
31 marzo 2021 (art. 9-ter, comma 5, secondo periodo, del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, recante «Ulteriori misure
urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e
alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19», convertito, con modificazioni, nella
legge 18 dicembre 2020, n. 176).
Il termine del 31 marzo 2021 e' stato quindi differito fino al 31
dicembre 2021 (art. 30, comma 1, lettera b, del decreto-legge 22
marzo 2021, n. 41, recante «Misure urgenti in materia di sostegno
alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi
territoriali, connesse all'emergenza da COVID-19», convertito, con
modificazioni, nella legge 21 maggio 2021, n. 69) e, da ultimo, fino
al 30 giugno 2022 (art. 3-quinquies del decreto-legge 30 dicembre
2021, n. 228, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini
legislativi», inserito dalla legge di conversione 25 febbraio 2022,
n. 15, che amplia la proroga originariamente stabilita fino al 31
marzo 2022 dall'art. 1, comma 706, della legge 30 dicembre 2021, n.
234, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024»).
5.4.2.- In secondo luogo, si deve evidenziare che la disposizione
impugnata, nella versione originaria che sanciva un termine di due
anni, e' rimasta in vigore dal 17 ottobre 2020 al 31 dicembre 2020.
In virtu' di tale ridotto periodo di vigenza, non si e' prodotto
l'effetto lesivo adombrato nel ricorso e incentrato sulla permanenza
delle opere per il piu' lungo periodo di due anni.
Nell'arco temporale di operativita' della disposizione impugnata,
di poco superiore ai due mesi, non e' stato travalicato il termine di
centottanta giorni sancito dalla normativa statale, termine peraltro
nel frattempo disapplicato - fino al 30 giugno 2022 - per effetto del
concatenarsi di previsioni di proroga.
Deve pertanto essere dichiarata cessata la materia del contendere
in ordine alle questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 25,
comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 29 del 2020.
6.- Rimane da scrutinare l'art. 19, comma 1, della legge reg.
Abruzzo n. 29 del 2020, che non e' stato modificato dalla normativa
sopravvenuta.
6.1.- La previsione censurata ha modificato l'art. 1, comma 2,
della legge reg. Abruzzo n. 49 del 2012, che oggi cosi' dispone: «Con
deliberazione di Consiglio comunale i Comuni possono decidere, sulla
base di specifiche valutazioni o ragioni di carattere urbanistico,
edilizio, paesaggistico, ambientale, in relazione alle
caratteristiche proprie delle singole zone ed al loro diverso grado
di saturazione edilizia e della previsione negli strumenti
urbanistici dei piani attuativi, di avvalersi, su tutto il territorio
comunale o parti di esso, delle misure incentivanti previste
dall'articolo 3, commi 2 e 4 e dall'articolo 4, commi 2, 4 e 5 della
presente legge. Il provvedimento comunale, di cui al presente comma,
non riveste carattere di pianificazione o programmazione urbanistica
comunque denominata».
L'originaria formulazione prevedeva che la delibera del Consiglio
comunale dovesse essere adottata entro novanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge reg. Abruzzo n. 49 del 2012.
La modificazione impugnata cancella il riferimento al termine
stabilito per l'adozione della delibera del Consiglio comunale.
Su questo profilo si appuntano le censure del Presidente del
Consiglio dei ministri, che prospetta, a fondamento del motivo di
ricorso, l'estensione sine die della possibilita' di realizzare
interventi di considerevole impatto sul territorio.
Quanto alle misure incentivanti che il Comune puo' adottare senza
limiti di tempo con specifica e motivata delibera, esse si
configurano come misure premiali per la riqualificazione urbana
realizzata attraverso interventi di ristrutturazione, ampliamento e
di demolizione e ricostruzione di edifici residenziali (art. 3, commi
2 e 4, della legge reg. Abruzzo n. 49 del 2012) e di edifici non
residenziali (art. 4, commi 2, 4 e 5 della medesima legge regionale).
6.2.- La disposizione in esame e' impugnata in riferimento agli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., sul presupposto che
consenta ai Comuni in termini generalizzati e «senza limiti di tempo
in relazione all'intero territorio regionale» di «ricorrere alle
misure incentivanti su tutto il territorio comunale, senza che tali
facolta' siano ricondotte nell'alveo del piano paesaggistico
regionale».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata consentirebbe
«interventi di ristrutturazione, ampliamento e di demolizione e/o
ricostruzione con aumenti di volumetria anche sugli immobili
sottoposti a vincolo paesaggistico» e condurrebbe a un «sostanziale
svuotamento della funzione propria del piano paesaggistico».
Il legislatore regionale non avrebbe previsto «una specifica
clausola in favore del piano paesaggistico» e non avrebbe subordinato
l'operativita' della normativa «alla previa introduzione di
un'apposita disciplina d'uso dei beni paesaggistici tutelati,
elaborata d'intesa con il Ministero di settore».
La disciplina in esame, pertanto, invaderebbe «la potesta'
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del
paesaggio», in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., «rispetto al quale costituiscono norme interposte gli artt.
135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio», e
sarebbe lesiva, per le medesime ragioni, dell'art. 9 Cost., in quanto
implicherebbe «un abbassamento dei livelli di tutela» del paesaggio,
che costituirebbe «valore primario e assoluto».
6.3.- Le questioni non sono fondate, nei termini di seguito
precisati.
6.3.1.- Le censure muovono dal presupposto che la normativa
regionale non richieda ex professo l'osservanza delle prescrizioni
del piano paesaggistico e percio' risulti pregiudizievole per i beni
posti in contesti vincolati.
Tale presupposto non e' fondato.
La disciplina regionale, inquadrata in una prospettiva
sistematica, puo' e deve essere interpretata in armonia con i
precetti costituzionali che il ricorrente ha evocato.
A favore di questa interpretazione depongono i dati testuali che
la parte resistente ha valorizzato sia negli scritti difensivi sia
all'udienza pubblica, con argomenti che il ricorrente non ha in alcun
modo confutato.
6.3.2.- Le modificazioni specificamente impugnate si iscrivono
nella legge reg. Abruzzo n. 49 del 2012, che, all'art. 1, comma
2-ter, impone l'osservanza delle prescrizioni di cui all'art. 5 del
d.l. n. 70 del 2011, che, al comma 11, richiede «il rispetto degli
standard urbanistici, delle altre normative di settore aventi
incidenza sulla disciplina dell'attivita' edilizia e in particolare
delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio,
igienico-sanitarie, di quelle relative all'efficienza energetica, di
quelle relative alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, nonche'
delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del
paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42».
L'art. 2, comma 8, della legge reg. Abruzzo n. 49 del 2012, nel
definire le condizioni comuni sugli interventi di riqualificazione
urbana realizzati attraverso la ristrutturazione, l'ampliamento e la
demolizione e ricostruzione, non solo ribadisce l'inderogabile
esigenza di rispettare le prescrizioni in tema di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, ma esclude dall'ambito applicativo
di tali interventi: «b) gli edifici collocati all'interno dei centri
storici o nuclei antichi come definiti dall'art. 9, comma 3, lettera
o) della L.R. n. 18/1983; c) gli edifici e i tessuti edilizi definiti
di valore storico, culturale ed architettonico riconosciuti di pregio
per il loro valore architettonico, tipologico e culturale dagli atti
di governo del territorio o dagli strumenti urbanistici generali; d)
gli edifici situati in aree soggette a vincoli di inedificabilita'
assoluta dagli atti di pianificazione territoriale o comunque
ricadenti in aree a pericolosita' geologica o idraulica in cui i
piani di bacino e i piani di assetto idrogeologico non ammettono la
realizzazione di interventi di ampliamento; e) i beni ricadenti in
zona A del vigente Piano regionale Paesistico, ad eccezione dell'art.
18 delle N.T.A. del P.R.P. medesimo; f) gli edifici vincolati ai
sensi della parte II del Codice dei beni culturali e del paesaggio».
Le previsioni richiamate mirano a salvaguardare la compatibilita'
degli interventi di riqualificazione con le prescrizioni poste a
tutela del paesaggio e dei beni culturali.
6.3.3.- Si tratta di prescrizioni dotate, peraltro, di immediata
forza cogente, che si applicano indipendentemente da un espresso
richiamo nelle previsioni regionali impugnate.
Ne' l'omesso richiamo puo' rivestire il significato di una
deroga, «in difetto di esplicite indicazioni di segno contrario,
tanto piu' necessarie in ragione di fondamentali esigenze di certezza
e del rango primario degli interessi coinvolti» (sentenza n. 124 del
2021, punto 5.4.3.2. del Considerato in diritto).
Nella disposizione impugnata e nella sua collocazione sistematica
sono univoche e particolareggiate le previsioni che impongono il
rispetto della normativa di tutela del paesaggio.
6.3.4.- Si deve rilevare, inoltre, che l'applicazione delle
misure incentivanti, lungi dall'essere generalizzata e indistinta, e'
mediata da una delibera del Consiglio comunale, che, con congrua
motivazione, deve tener conto, come recita l'art. 1 comma 2, della
legge reg. Abbruzzo n. 49 del 2012, di «specifiche valutazioni o
ragioni di carattere urbanistico, edilizio, paesaggistico,
ambientale, in relazione alle caratteristiche proprie delle singole
zone ed al loro diverso grado di saturazione edilizia e della
previsione negli strumenti urbanistici dei piani attuativi».
Tale delibera, peraltro, potrebbe anche circoscrivere, entro un
termine che non e' piu' vincolato al rispetto di quello originario di
novanta giorni, l'ambito di applicazione delle misure incentivanti.
6.3.5.- Cosi' intesa, la normativa in esame non incorre nelle
censure formulate nel ricorso.