ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 22, comma
2, lettera b), della legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 15
(Vigilanza sull'attivita' urbanistico-edilizia), nel testo anteriore
alle modifiche apportate dall'art. 2, comma 1, lettera c), numero 2),
della legge della Regione Lazio 27 febbraio 2020, n. 1 (Misure per lo
sviluppo economico, l'attrattivita' degli investimenti e la
semplificazione), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per
il Lazio, sede di Roma, nel procedimento vertente tra R.D. Trasporti
srl e il Comune di Civitavecchia, con ordinanza del 4 agosto 2021,
iscritta al n. 180 del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Udito nella camera di consiglio del 25 maggio 2022 il Giudice
relatore Filippo Patroni Griffi;
deliberato nella camera di consiglio del 25 maggio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 4 agosto 2021, iscritta al n. 180 del
registro ordinanze 2021, il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 22, comma 2,
lettera b), della legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 15
(Vigilanza sull'attivita' urbanistico-edilizia) nel testo in vigore
anteriormente alle modifiche apportate dall'art. 2, comma 1, lettera
c), numero 2), della legge della Regione Lazio 27 febbraio 2020, n. 1
(Misure per lo sviluppo economico, l'attrattivita' degli investimenti
e la semplificazione), nella parte in cui subordina il rilascio del
titolo abilitativo in sanatoria, per taluni interventi edilizi, al
pagamento, per oblazione, di un importo pari al doppio
dell'incremento del valore di mercato dell'immobile conseguente alla
esecuzione delle opere.
1.1.- Il rimettente espone che la societa' di costruzione
ricorrente ha impugnato, tra gli altri, il provvedimento del Comune
di Civitavecchia con cui e' stato determinato in euro 185.675
l'importo dalla stessa dovuto a titolo di oblazione, a seguito
dell'accoglimento dell'istanza di accertamento di conformita', ai
sensi dell'art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia. (Testo A)», per le opere eseguite in discostamento dal
posseduto permesso di costruire, importo che e' pari al doppio del
conseguenziale incremento del valore di mercato dell'immobile.
1.2.- Illustra, inoltre, che con sentenza non definitiva sono
state disattese le contestazioni del ricorso sulla qualificazione
giuridica della tipologia di abuso e sulla conseguente individuazione
della norma applicabile nella determinazione di quanto dovuto. Il
Collegio, infatti, ha ritenuto corretta la sussunzione, operata dal
provvedimento comunale, delle opere realizzate nella fattispecie di
abuso «per parziale difformita' dal titolo» di cui all'art. 18 della
legge reg. Lazio n. 15 del 2008, e conseguenzialmente esatta la somma
calcolata dall'ente locale per oblazione, in applicazione del
predetto criterio, previsto per tali interventi dall'art. 22, comma
2, lettera b), della stessa legge regionale, nel testo vigente al
tempo di adozione dell'atto impugnato.
1.3.- Il giudice a quo rileva, ancora, che il legislatore
regionale, con l'art. 2, comma 1, lettera c), numero 2), della legge
reg. Lazio n. 1 del 2020, e' intervenuto modificando l'art. 22 della
legge reg. Lazio n. 15 del 2008, per adeguarsi al dictum della
sentenza n. 2 del 2019 di questa Corte relativa a diversa tipologia
di intervento edilizio (opere realizzate in assenza di titolo
abilitativo o in totale difformita'), riducendo anche l'importo
dovuto a titolo di oblazione per la fattispecie al suo esame (opere
in difformita' parziale dall'ottenuto titolo abilitativo) a «due
volte il contributo di costruzione». Il TAR Lazio esclude, tuttavia,
l'applicabilita' di tale norma al giudizio a quo, in quanto non
avente efficacia retroattiva.
2.- Il rimettente dubita, quindi, della legittimita'
costituzionale dell'art. 22, comma 2, lettera b), della legge reg.
Lazio n. 15 del 2008 nel testo previgente al 28 febbraio 2020.
2.1.- La questione di legittimita' costituzionale della norma
censurata sarebbe rilevante in quanto sulla sua applicazione si fonda
la quantificazione provvedimentale dell'oblazione e perche', per
effetto del suo accoglimento, l'atto impugnato andrebbe annullato con
necessita' di rideterminazione da parte del Comune.
2.2.- In punto di non manifesta infondatezza, ad avviso del
giudice rimettente, la norma regionale applicabile ratione temporis
contrasterebbe con l'art. 3 Cost. in quanto stabilisce l'oblazione in
valore pari alla sanzione pecuniaria prevista dall'art. 18 della
legge reg. Lazio n. 15 del 2008 per gli stessi interventi edilizi
(eseguiti in parziale difformita' dal titolo abilitativo posseduto)
ma non sanabili, e per i quali l'amministrazione escluda di dar
seguito alla demolizione a causa del rischio di pregiudizio derivante
alle ulteriori opere conformi al titolo.
In particolare, il legislatore regionale avrebbe
irragionevolmente fissato il «"costo"» della sanatoria di un abuso
solo «"formale"», perche' sanabile in virtu' della doppia conformita'
alla normativa edilizia ed urbanistica, nello stesso quantum di
quello previsto per la fattispecie piu' grave dell'abuso
«"sostanziale"», perche' non sanabile per sussistenti difformita'
dalle prescrizioni urbanistiche ed edilizie, ma non materialmente
demolibile.
A comprova della non manifesta infondatezza della questione, il
TAR evidenzia che la somma dovuta a titolo di oblazione, fatta
applicazione del criterio contestato (pari a due volte l'incremento
di valore), assurge ad euro 185.675, mentre l'illegittimita'
costituzionale della norma censurata porterebbe all'ammontare,
notevolmente inferiore, di euro 3.670,84 (pari a due volte il
contributo di costruzione), e cio' in virtu' dell'applicazione del
diverso criterio piu' favorevole stabilito dalla legge reg. Lazio n.
1 del 2020, corrispondente, sul punto, a quello adottato dal
legislatore statale all'art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001.
L'ordinanza di rimessione denuncia, dunque, l'irragionevole
equiparazione del trattamento economico delle due forme di abuso,
nonostante la loro differente natura e gravita'.
2.3.- Il TAR dubita, inoltre, della legittimita' costituzionale
della disposizione per un ulteriore profilo di irragionevolezza, gia'
riscontrato da questa Corte con la citata sentenza n. 2 del 2019 in
relazione alla lettera a) del medesimo comma 2 dell'art. 22 della
legge regionale e che, nel caso di specie, sarebbe addirittura
amplificato.
La norma censurata fisserebbe, infatti, l'ammontare
dell'oblazione per le opere in parziale difformita' dal titolo nel
doppio della sanzione comminata per l'ipotesi di interventi eseguiti
in base a titolo annullato di ufficio o in via giurisdizionale (art.
20 della legge reg. Lazio n. 15 del 2008) e non suscettibili di
sanatoria («pari [...] all'incremento del valore di mercato dello
stesso conseguente all'esecuzione delle opere»): si avrebbe, quindi,
un regime piu' favorevole per gli abusi sostanziali piu' gravi.
La previsione censurata, pertanto, sarebbe irragionevole anche
perche' in contrasto con i principi di gradualita' ed adeguatezza
desumibili dagli artt. 34, 36 e 38 del d.P.R. n. 380 del 2001.
Il denunciato vizio sarebbe poi avvalorato dalla sopravvenuta
norma regionale che, come visto, ha rideterminato l'oblazione nei
termini corrispondenti alla previsione statale.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio dubita
della legittimita' costituzionale dell'art. 22, comma 2, lettera b),
della legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 15 (Vigilanza
sull'attivita' urbanistico-edilizia) - nel testo in vigore
anteriormente alle modifiche apportate dall'art. 2, comma 1, lettera
c), numero 2), della legge della Regione Lazio 27 febbraio 2020, n. 1
(Misure per lo sviluppo economico, l'attrattivita' degli investimenti
e la semplificazione) - nella parte in cui subordina il rilascio del
titolo abilitativo in sanatoria, per taluni interventi edilizi, al
pagamento, per oblazione, di un «importo pari al doppio
dell'incremento del valore di mercato dell'immobile conseguente alla
esecuzione delle opere».
Il rimettente solleva la questione di legittimita' costituzionale
in riferimento all'art. 3 della Costituzione, sotto un duplice
profilo.
In primo luogo, secondo il TAR rimettente, la norma violerebbe il
principio di uguaglianza in quanto tratta in maniera uguale
situazioni diverse: il costo dell'oblazione per abuso sanabile, in
quanto conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia, e' stabilito
in misura pari alla sanzione pecuniaria («pari al doppio
dell'incremento del valore di mercato dell'immobile conseguente alla
esecuzione delle opere» abusive) prevista dall'art. 18 della legge
reg. Lazio n. 15 del 2008 per lo stesso intervento edilizio, ma non
sanabile e non tecnicamente demolibile.
In secondo luogo, la norma censurata sarebbe irragionevole
perche', fissando l'ammontare dell'oblazione nel doppio della
sanzione comminata dall'art. 20, comma 1, della legge reg. Lazio n.
15 del 2008 per le ipotesi di interventi eseguiti in base a titolo
annullato, di ufficio o in via giurisdizionale, e non abbattibili
(«sanzione pecuniaria pari [...] all'incremento del valore di mercato
dello stesso conseguente all'esecuzione delle opere»), regolerebbe in
maniera deteriore una fattispecie meno grave, con ulteriore contrasto
con i principi di gradualita' ed adeguatezza desumibili dagli artt.
34, 36 e 38 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia.
(Testo A)».
2.- In via preliminare, deve rilevarsi che la questione di
legittimita' costituzionale attiene al testo della lettera b)
dell'art. 22, comma 2, della legge reg. Lazio n. 15 del 2008
abrogato, nel corso del giudizio a quo, ad opera dell'art. 2, comma
1, lettera c), numero 2), della legge reg. Lazio n. 1 del 2020, che
ha stabilito la piu' mite misura della pretesa oblativa nel doppio
del contributo di costruzione.
Il TAR rimettente prende in considerazione l'intervenuta novella,
ma esclude che la disposizione sopravvenuta sia applicabile alla
fattispecie al suo esame, in quanto successiva al tempo di adozione
dell'atto impugnato e non retroattiva.
L'ordinanza di rimessione fa, dunque, corretta applicazione del
principio -pacifico anche nella giurisprudenza amministrativa - del
tempus regit actum, secondo cui la legittimita' di un provvedimento
amministrativo deve essere valutata con riguardo alla situazione di
fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, salvo il
caso, qui non ricorrente, di retroattivita' della norma regolatrice
della fattispecie.
3.- La disamina nel merito delle censure richiede un breve
inquadramento della disciplina dei lavori edilizi realizzati in
difetto di, o in difformita' dal, permesso di costruire o dalla
denuncia di inizio di attivita' (ora segnalazione certificata di
inizio di attivita'), contenuta nella legge reg. Lazio n. 15 del
2008.
L'art. 22 di quest'ultima, dettata nell'esercizio della potesta'
legislativa concorrente nella materia del «governo del territorio»,
stabilisce la misura dell'oblazione dovuta per il rilascio in
sanatoria di titolo abilitativo dell'opera che, pur eseguita in sua
originaria carenza o in suo discostamento, sia regolarizzabile,
perche' rispondente alla disciplina urbanistico-edilizia vigente,
tanto al momento di realizzazione dell'opera, quanto al momento
dell'istanza di «accertamento di conformita'» (cosiddetto abuso
formale, sanabile per doppia conformita').
La scelta del legislatore regionale e' stata quella di
quantificare la somma dovuta, non in misura unica per tutti i tipi di
illecito sanabile e parametrata al contributo di costruzione, come
stabilito dal legislatore statale (art. 36 t.u. edilizia) e da altre
leggi regionali, bensi' in misura gradata a seconda della tipologia
dell'opera e correlata, nel testo applicabile ratione temporis, al
(piu' elevato) valore del bene.
In particolare, la lettera b) dell'art. 22, mediante il rinvio
operato ai precedenti artt. 16 e 18, e' dedicata al costo della
fattispecie sanante in relazione agli interventi edilizi costituiti
da ristrutturazioni sine titulo o totalmente difformi («[i]nterventi
di ristrutturazione edilizia e cambi di destinazione d'uso in assenza
di titolo abilitativo, in totale difformita' o con variazioni
essenziali», di cui all'art. 16) e da opere in parziale difformita'
dal titolo posseduto («[i]nterventi di nuova costruzione e di
ristrutturazione edilizia eseguiti in parziale difformita' dal titolo
abilitativo», di cui all'art. 18), definendolo, per come visto, in
due volte l'ottenuto incremento di valore dell'immobile.
Per gli stessi lavori edilizi, se non sanabili per contrasto alla
disciplina urbanistico-edilizia e per i quali l'amministrazione
escluda l'ordinaria conseguenza della demolizione per materiale
impossibilita' (cosiddetti abusi sostanziali), la legge della Regione
Lazio stabilisce, inoltre, la sanzione pecuniaria pari al «doppio
dell'incremento del valore di mercato dell'immobile» derivante dalla
realizzazione delle opere (ancora, artt. 16, comma 3, e 18, comma 3,
della legge reg. Lazio n. 15 del 2008, pressoche' corrispondenti alle
previsioni sanzionatorie degli artt. 33 e 34 t.u. edilizia).
Il legislatore regionale completa la disciplina occupandosi delle
conseguenze delle opere con titolo originariamente ottenuto, ma
successivamente annullato, comminando una sanzione, "alternativa"
all'impraticabile abbattimento, di entita' pari all'incremento del
valore di mercato del bene per le opere realizzate (art. 20 della
legge reg. Lazio n. 15 del 2008 e art. 38 t.u. edilizia, cosiddetto
abuso sostanziale sopravvenuto), contenendone, dunque, l'ammontare in
considerazione dell'affidamento ingenerato nel privato
dall'ottenimento del provvedimento favorevole.
La ragione dell'assimilazione dei due interventi edilizi in
parola - sia nella censurata lettera b) del comma 2 dell'art. 22
della legge reg. Lazio n. 15 del 2008 ai fini del quantum
dell'oblazione, sia nelle conseguenze pecuniarie alternative alla
impraticabile riduzione in pristino - si rinviene nella loro comune
sussumibilita' negli "abusi intermedi", in quanto, per la omologa
"dose" di scostamento dal titolo prescritto, il legislatore regionale
e quello statale ne prevedono, da un lato, un trattamento
sanzionatorio piu' grave di quelli "lievi" («[i]nterventi eseguiti in
assenza o in difformita' dalla denuncia di inizio attivita'» di cui
all'art. 19 della citata legge regionale e art. 37 t.u. edilizia) e
"lievissimi" (realizzati in assenza di comunicazione asseverata
dell'inizio dei lavori di cui all'art. 6-bis del d.P.R. n. 380 del
2001) e, dall'altro lato, inferiore a quelli "gravi" («[i]nterventi
di nuova costruzione eseguiti in assenza di titolo abilitativo, in
totale difformita' o con variazioni essenziali» di cui all'art. 15
legge reg. Lazio n. 15 del 2008 e all'art. 31 t.u. edilizia).
Proprio in relazione alla entita' dell'oblazione per detti ultimi
interventi, stabilita dall'originario testo della lettera a)
dell'art. 22, comma 2, della legge reg. Lazio n. 15 del 2008 in
importo pari al «valore di mercato dell'intervento eseguito», questa
Corte e' intervenuta con la sentenza n. 2 del 2019, constatandone
l'irragionevole determinazione in misura pari alla sanzione
pecuniaria fissata dall'art. 20 della stessa legge regionale per la
diversa ipotesi di illecito "sostanziale sopravvenuto", in virtu' del
differente disvalore dell'intervento conforme alla normativa
urbanistico-edilizia rispetto a quello da essa difforme.
4.- Alla luce delle considerazioni fin qui svolte, puo' quindi
procedersi alla disamina della doglianza di violazione del principio
di uguaglianza per ingiustificata equiparazione del costo della
sanatoria per l'opera sanabile eseguita in parziale difformita' dal
titolo posseduto (art. 22, comma 2, lettera b, della legge reg. Lazio
n. 15 del 2008, applicabile ratione temporis) con il costo fissato
per la medesima opera non sanabile, ma non tecnicamente rimovibile
(art. 18, comma 3, della legge reg. Lazio n. 15 del 2008).
4.1.- La questione e' fondata.
Corretta e', anzitutto, l'invocazione da parte dell'ordinanza di
rimessione del tertium comparationis, atteso che il «pagamento, a
titolo di oblazione», assolve, per come gia' illustrato nella citata
sentenza n. 2 del 2019, anche la finalita' sanzionatoria che connota
l'obbligo pecuniario stabilito per gli abusi sostanziali in
alternativa alla riduzione in pristino.
4.2.- Ebbene, l'identita' tra le conseguenze pecuniarie poste a
carico di chi abbia realizzato interventi in difformita' dal titolo
posseduto, ma doppiamente rispettose della disciplina
urbanistico-edilizia (sia al momento dell'abuso che al momento della
sanatoria), e come tali sanabili ("abuso formale"), e quelle poste a
carico di chi abbia realizzato interventi in difformita' dal titolo,
non sanabili per contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia
("abuso sostanziale"), ma di cui non sia praticabile la demolizione,
non risulta sorretta da alcuna ragione e da' luogo alla violazione
del principio di uguaglianza per ingiustificata omologazione di
situazioni differenti (sentenze n. 185 e n. 143 del 2021, n. 274 del
2016, n. 264 e n. 144 del 2005, n. 5 del 2000).
Del resto, la stessa normativa statale disciplina ben
differentemente le due fattispecie, richiedendo, rispettivamente,
quale corrispettivo per il titolo sanante, il doppio del contributo
di costruzione (art. 36 t.u. edilizia) e, per l'illecito non
demolibile, il piu' cospicuo doppio del valore venale (art. 34 t.u.
edilizia).
5.- Il rimettente dubita, altresi', della ragionevolezza della
norma in esame per avere il legislatore regionale stabilito la misura
dell'oblazione per lavori solo formalmente illegittimi in termini
deteriori rispetto alla fattispecie piu' grave dei lavori
sostanzialmente illegittimi.
Tale ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale coinvolge
non solo gli interventi in parziale difformita' dal titolo, ma anche
quelli di ristrutturazione sine titulo o totalmente difformi, ai
primi accomunati dalla lettera b) del comma 2 dell'art. 22 della
legge reg. Lazio n. 15 del 2008.
5.1.- Anche sotto questo profilo la questione di legittimita'
costituzionale e' fondata.
La misura dell'oblazione prevista dal censurato art. 22, comma 2,
lettera b), della legge reg. Lazio n. 15 del 2008 per la sanatoria
degli illeciti "intermedi" sanabili (individuata in un «importo pari
al doppio dell'incremento del valore di mercato dell'immobile») e'
fissata in termini addirittura doppi rispetto alla sanzione stabilita
dall'art. 20 per gli stessi interventi eseguiti in base a titolo
annullato e non sanabili, individuata in un importo «pari [...]
all'incremento del valore di mercato dello stesso conseguente
all'esecuzione delle opere».
La norma censurata ha cosi' dato luogo a un regime sanzionatorio
irragionevolmente piu' favorevole per le piu' gravi ipotesi delle res
sostanzialmente illegittime, e solo tollerate dall'ordinamento per
impraticabilita' dell'abbattimento, rispetto a quelle meno gravi
delle res prive di danno urbanistico con deficit di titolo
regolarizzabile.
5.2.- La rilevata irragionevolezza e', altresi', corroborata dal
confronto con la normativa statale, che determina la sanzione
"alternativa" per gli abusi sopravvenuti (pari al valore venale della
porzione eseguita, ai sensi dell'art. 38 t.u. edilizia) in misura
sensibilmente maggiore dell'oblazione per il titolo in sanatoria
(pari al doppio del contributo di costruzione, ai sensi art. 36 t.u.
edilizia).
6.- In conclusione, il duplice confronto della obbligazione per
oblazione degli abusi "intermedi" sanabili, stabilita dalla
disciplina regionale applicabile ratione temporis con gli obblighi
pecuniari imposti, sia per gli abusi sostanziali sopravvenuti, sia
per quelli originari, evidenzia la complessiva distonia della
disciplina con il principio di gradualita' del loro trattamento,
ragionevolmente correlato al disvalore dell'illecito, evincibile
dagli artt. 33, 34, 36 e 38 t.u. edilizia (sentenze n. 185 del 2021,
n. 113 e n. 88 del 2019 e n. 98 del 2015).
D'altro canto, il legislatore regionale del 2020, rideterminando
l'oblazione, per i titoli in sanatoria rilasciati successivamente
alla sua entrata in vigore, nella misura del doppio del contributo di
costruzione, si e' adeguato al principio di gradualita' anche per gli
abusi "intermedi", analogamente a quanto stabilito dal legislatore
statale e recependo le indicazioni rese da questa Corte nella
sentenza n. 2 del 2019 per gli abusi gravi (cosi' il novellato art.
22, comma 2, lettera b, della legge reg. Lazio n. 15 del 2008).
7.- Deve essere dichiarata, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 22, comma 2, lettera b), della legge reg.
Lazio n. 15 del 2008, nel testo in vigore anteriormente alle
modifiche apportate dall'art. 2, comma 1, lettera c), numero 2),
della legge reg. Lazio n. 1 del 2020.
Dalla dichiarazione di illegittimita' costituzionale - e' appena
il caso di precisarlo - non deriva alcun "vuoto" di disciplina atteso
che, per la determinazione dell'oblazione relativa ai titoli in
sanatoria rilasciati anteriormente alla entrata in vigore della legge
reg. Lazio n. 1 del 2020, potra' applicarsi il criterio previsto
dalla legislazione statale che, cedevole rispetto alla legislazione
regionale (art. 2, comma 3, t.u. edilizia), riespande la sua
operativita' al venir meno della norma costituzionalmente
illegittima.