ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
261, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2015)», promosso dal Tribunale amministrativo regionale
per la Puglia nel procedimento vertente tra L. M. e il Ministero
della difesa, con ordinanza del 5 maggio 2020, iscritta al n. 100 del
registro ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'8 giugno 2022 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
deliberato nella camera di consiglio il 9 giugno 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, con
ordinanza del 5 maggio 2020 (reg. ord. n. 100 del 2021), ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 261,
della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2015)», in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della
Costituzione.
2.- Il Collegio rimettente riferisce di dover decidere in ordine
alla richiesta di accertamento del diritto alla corresponsione del
premio previsto dall'art. 2262, comma 3, del decreto legislativo 15
marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare), che veniva
erogato in unica soluzione, alla data di cessazione del servizio
permanente per raggiungimento del limite di eta', ai controllori del
traffico aereo con piu' di quarantacinque anni e meno di cinquanta
anni alla data del 22 gennaio 2004, e che e' stato abrogato con
effetto retroattivo dalla norma censurata.
Secondo il TAR l'effetto retroattivo dell'abrogazione non sarebbe
superabile con un'interpretazione costituzionalmente orientata
dell'art. 1, comma 261, della legge n. 190 del 2014, che salvaguardi
le aspettative consolidate dei controllori di volo che, nel 2003, in
vista dell'erogazione del premio, erano rimasti nei ruoli
dell'amministrazione invece di transitare in quelli dell'Ente
nazionale di assistenza al volo (ENAV) presso cui le stesse mansioni
erano meglio retribuite, ostandovi la lettera e la ratio della
disposizione, siccome determinata da esigenze di risparmio di spesa.
3.- Quanto alla rilevanza della questione, il Collegio rileva la
decisivita' dell'art. 1, comma 261, della legge n. 190 del 2014 per
la soluzione della controversia devoluta al suo esame, poiche'
l'accertamento della spettanza del premio controverso e la
conseguente condanna dell'amministrazione alla sua corresponsione
potrebbe aversi solo a seguito della dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della disposizione abrogativa del beneficio.
4.- In merito alla non manifesta infondatezza, il TAR rappresenta
che la disposizione censurata sarebbe in contrasto con l'art. 36
Cost. poiche', avendo abrogato il premio dopo oltre un decennio dalla
sua introduzione e dalla possibilita' di esercitare l'opzione per
restare nei ruoli dell'amministrazione invece di transitare in quelli
dell'ENAV, essa avrebbe alterato retroattivamente il compenso
promesso e l'equilibrio tra prestazione resa e retribuzione
percepita.
4.1.- Inoltre, la norma censurata sarebbe in contrasto con l'art.
3 Cost. per lesione del principio di uguaglianza sotto due ordini di
profili: in primo luogo per la disparita' di trattamento tra i
dipendenti contemplati dal comma 2 e quelli contemplati dal comma 3
dell'art. 2262 cod. ordinamento militare poiche' solo i secondi, tra
cui il ricorrente, non avrebbero fruito del premio in discussione;
inoltre, essendo il premio stato rispristinato ed essendo nuovamente
corrisposto, la disparita' di trattamento si sarebbe determinata in
relazione ai soli soggetti che hanno integrato i requisiti
pensionistici nel quinquennio 2014-2018.
4.2.- Il Collegio rimettente lamenta la violazione dell'art. 3
Cost. anche in relazione al canone di ragionevolezza e di legittimo
affidamento, poiche' il legislatore avrebbe tradito le aspettative di
conseguimento del beneficio economico dei controllori di volo,
aspettative su cui si sarebbe basata la decisione di proseguire il
rapporto con l'amministrazione militare nel 2003.
4.3.- Infine, secondo il TAR la norma censurata, inducendo
un'azione amministrativa iniqua, avrebbe violato anche il principio
di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97
Cost.
5.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilita' e la non fondatezza della
questione.
6.- Quanto all'inammissibilita', essa deriverebbe dal difetto di
incidentalita', non essendovi differenza tra il petitum della
questione di costituzionalita' e quello su cui il rimettente e'
chiamato a pronunciarsi, senza che il suddetto difetto di
incidentalita' possa essere giustificato dal rilievo costituzionale
del diritto di cui si e' chiesto l'accertamento di fronte al giudice
amministrativo.
6.1.- Inoltre, l'inammissibilita' deriverebbe dalla genericita'
del petitum e dall'incertezza e ambiguita' della motivazione, non
essendo chiaro a quale parte dell'art. 1, comma 261, della legge n.
190 del 2014 intenda riferirsi la richiesta di ablazione, se alla
norma nel suo complesso ovvero alla parte in cui e' abrogato il comma
3 ovvero il comma 2 dell'art. 2262 del d.lgs. n. 66 del 2010.
7.- Quanto alla non fondatezza della questione, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha rappresentato che la norma censurata ha
disposto l'abrogazione dell'art. 2262 cod. ordinamento militare che
riproduceva l'art. 2 della legge 22 dicembre 2003, n. 365
(Disposizioni per disincentivare l'esodo del personale militare
addetto al controllo del traffico aereo).
Quest'ultima disposizione, al fine di incentivare la ferma degli
ufficiali in possesso dell'abilitazione di controllore del traffico
aereo, aveva previsto per coloro che, frequentatori dei corsi di
formazione e specializzazione nel settore del traffico aereo,
avessero contratto ferme obbligatorie per complessivi dieci anni, la
possibilita' di una ferma volontaria biennale rinnovabile fino a
quattro volte, dietro corresponsione di un importo variabile.
L'art. 2262, comma 2, cod. ordinamento militare prevedeva per gli
infra quarantacinquenni che non avessero potuto contrarre tutti i
periodi di ferma volontaria, la corresponsione in un'unica soluzione,
al raggiungimento del limite di eta' per cessazione dal servizio, di
un premio pari alla differenza tra l'importo complessivo dei premi
erogabili e quello dei premi effettivamente percepiti. Per gli ultra
quarantacinquenni, ma infra cinquantenni, l'art. 2262, comma 3, aveva
previsto un beneficio economico pari alla meta' dell'importo
complessivo dei predetti premi.
8.- In questo quadro e' intervenuta la legge di bilancio n. 190
del 2014 che, per esigenze di contenimento della spesa pubblica
derivante dal trattamento economico del personale militare, ha
ridotto del cinquanta per cento gli incentivi da riconoscere agli
ufficiali piloti in servizio e al personale addetto al controllo del
traffico aereo, e per le stesse esigenze di contenimento ha abrogato
la disposizione che consentiva alle forze armate in quiescenza di
percepire in un'unica soluzione il valore delle ferme biennali non
contratte per raggiungimento del limite di eta'.
8.1.- La ragione di contenimento della spesa pubblica e'
chiaramente evidenziata dalla relazione tecnica al disegno di legge
di bilancio, che stima il risparmio atteso in 3,5 milioni di euro
lordi, pari al cinquanta per cento delle risorse destinate al
pagamento delle indennita' in questione, a valere sul bilancio del
Ministero della difesa per l'anno 2015 (e' citato Atto Camera dei
deputati n. 2679-bis).
9.- Il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che
l'emolumento in discussione non aveva carattere previdenziale e
infatti non era erogato dall'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS), ma costituiva una delle voci del trattamento
complessivo degli ufficiali delle forze armate, ragione per cui dalla
sua soppressione non potrebbe derivare alcuna violazione degli artt.
36 e 97 Cost., avendo la Corte costituzionale piu' volte affermato
che la proporzionalita' della retribuzione deve essere valutata in
riferimento al trattamento economico complessivo, e che il principio
del buon andamento della pubblica amministrazione non puo' essere
richiamato per conseguire miglioramenti retributivi.
10.- Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost. per lesione dei
canoni di ragionevolezza e legittimo affidamento, l'Avvocatura
evidenzia che il premio veniva corrisposto al raggiungimento dei
limiti di eta' per cessazione del servizio e, quindi, derivava da una
fattispecie a formazione progressiva, per cui il diritto
all'erogazione maturava solo al momento del congedo. Conseguentemente
la norma abrogativa del beneficio sarebbe intervenuta sulle
fattispecie non ancora perfezionate e non comporterebbe alcuna
abrogazione retroattiva del beneficio, trattandosi di fisiologica
applicazione della legge vigente al momento della domanda.
In ogni caso, la difesa dello Stato sottolinea che il legislatore
nell'esercizio della propria discrezionalita' puo' intervenire in
senso sfavorevole sui beneficiari della disciplina di rapporti di
durata, anche in casi di attribuzione di diritti soggettivi perfetti,
con il solo limite della natura non arbitraria e irragionevole della
scelta, che non ricorrerebbe nella specie, essendo la norma censurata
volta ad assicurare l'equilibrio di bilancio di cui all'art. 81 Cost.
11.- Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri contesta la
violazione del principio di uguaglianza in relazione al differente
trattamento dei dipendenti di cui al comma 3 e al comma 2 dell'art.
2262 cod. ordinamento militare, poiche' entrambe le disposizioni sono
state abrogate ed entrambe prevedevano il premio residuale per gli
addetti al controllo del traffico aereo, diversificando il criterio
di calcolo in relazione all'eta' degli interessati alla data del 22
gennaio 2004.
Infine, la difesa dello Stato contesta l'avvenuto ripristino del
premio e assume che il TAR rimettente l'abbia desunto da un cedolino
di un dipendente riportante assegni per "premio ferma controllori",
verosimilmente riconducibile al premio per la ferma biennale e
comunque idoneo a dimostrare una diseguaglianza di fatto e non di
diritto.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
261, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2015)», che ha disposto l'abrogazione, tra gli altri,
dell'art. 2262, comma 3, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66
(Codice dell'ordinamento militare), in riferimento agli artt. 3, 36 e
97 della Costituzione.
La norma abrogata prevedeva l'attribuzione di un premio,
inizialmente introdotto dalla legge 22 dicembre 2003, n. 365
(Disposizioni per disincentivare l'esodo del personale militare
addetto al controllo del traffico aereo) e poi confluito nell'art.
2262, comma 3, cod. ordinamento militare, erogato ai controllori del
traffico aereo che, alla data del 22 gennaio 2004, avevano superato
il quarantacinquesimo ma non il cinquantesimo anno di eta'. Tale
premio veniva corrisposto in unica soluzione alla cessazione dal
servizio per raggiungimento dei limiti di eta'.
2.- Il TAR, dopo aver rilevato che il premio aveva la finalita'
di disincentivare l'esodo dei controllori di volo verso l'Ente
nazionale di assistenza al volo (ENAV), ha escluso la possibilita' di
attribuire alla norma censurata un significato idoneo a garantire il
legittimo affidamento dei militari che non hanno lasciato i ruoli
delle Armi di appartenenza e ha dedotto che l'abrogazione del premio
avrebbe alterato in via retroattiva il rapporto sinallagmatico tra
prestazioni lavorative e retribuzione, ponendosi in contrasto con
l'art. 36 Cost.
3.- Inoltre, il rimettente ha dedotto che la norma censurata
sarebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., poiche' avrebbe
irragionevolmente inciso sul legittimo affidamento riposto dai
dipendenti sulla certezza dell'erogazione del trattamento economico
premiale, intervenendo nell'ambito di una fattispecie a formazione
progressiva il cui presupposto - integrato dalla permanenza nei ruoli
dell'amministrazione - si sarebbe radicato nel 2003 con la legge n.
365 e sarebbe stato confermato dal codice dell'ordinamento militare
nel 2010 che ha riprodotto una norma di identico contenuto.
4.- La violazione dell'art. 3 Cost. e' prospettata anche in
relazione ad una pretesa violazione del principio di uguaglianza, con
riferimento ai dipendenti che, invece, hanno beneficiato del
trattamento premiale.
5.- Infine, il TAR ha dedotto il contrasto con l'art. 97 Cost.,
poiche' la norma censurata indurrebbe ad un'azione amministrativa
iniqua, incidendo sul buon andamento della pubblica amministrazione.
6.- In via preliminare, vanno rigettate le eccezioni di
inammissibilita' sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri,
intervenuto in giudizio per mezzo dell'Avvocatura generale dello
Stato.
6.1.- Quanto al preteso difetto di incidentalita', il requisito
e' integrato nel caso in cui la questione di costituzionalita'
«investe una disposizione avente forza di legge che il rimettente
deve applicare come passaggio obbligato ai fini della risoluzione
della controversia oggetto del processo principale (ex multis,
sentenze n. 151 del 2009 e n. 303 del 2007)» (sentenza n. 224 del
2020) e richiede una differenza tra i due petita, quello del giudizio
a quo e quello dell'incidente di costituzionalita', tale per cui
quest'ultimo costituisce il presupposto logico-giuridico per
l'accoglimento della domanda da parte del rimettente (ex multis,
sentenze n. 224, n. 188 e n. 119 del 2020).
6.2.- Orbene, il TAR rimettente ha chiarito di essere investito
della domanda di accertamento del diritto alla corresponsione del
premio di cui all'art. 2262, comma 3, cod. ordinamento militare e di
poterla accogliere, e conseguentemente condannare l'amministrazione
al pagamento, solo ove la disposizione abrogativa del beneficio in
questione sia dichiarata costituzionalmente illegittima.
6.3.- Per gli stessi motivi va rigettata l'eccezione di
inammissibilita' per genericita' e ambiguita' del petitum, essendo
chiaro, come detto, sia l'obiettivo del Collegio rimettente di
ripristinare il beneficio economico del premio per i controllori di
volo, sia il verso delle censure, con cui si denuncia l'irragionevole
incidenza dell'effetto retroattivo dell'abrogazione intervenuta sul
legittimo affidamento riposto dai controllori di volo in ordine
all'erogazione del premio in conseguenza della scelta di rimanere nei
ruoli dell'amministrazione.
7.- La questione e' fondata in riferimento all'art. 3 Cost.
8.- L'art. 1, comma 261, della legge n. 190 del 2014, oggetto di
impugnazione, ha disposto l'abrogazione degli art. 2261, 2262, commi
2 e 3, e 2161, commi 1 e 2 del cod. ordinamento militare.
8.1.- Il citato art. 2262 del d.lgs. n. 66 del 2010 riguarda i
premi previsti in occasione del pensionamento dei controllori del
traffico aereo che erano rimasti in servizio nelle forze armate; i
suddetti premi sono stati introdotti dalla legge n. 365 del 2003 e
successivamente confluiti, con l'adozione del codice dell'ordinamento
militare, nel richiamato art. 2262 del d.lgs. n. 66 del 2010.
8.2.- Gli artt. 2161 e 2261 del d.lgs. n. 66 del 2010, anch'essi
abrogati dalla norma censurata, riguardavano invece, rispettivamente,
il personale in possesso del brevetto di pilota militare in servizio
permanente effettivo del Corpo della Guardia di finanza e delle tre
Armi (Esercito, Marina e Aeronautica); dal momento che le censure del
giudice a quo non si riferiscono a tali situazioni, la prospettata
questione di costituzionalita' va, quindi, riferita al solo art. 2262
cod. ordinamento militare che riguarda i premi da erogare, in unica
soluzione alla cessazione dal servizio per raggiunti limiti di eta',
ai controllori del traffico aereo in servizio nelle forze armate che
erano stati inizialmente introdotti dalla legge n. 365 del 2003 e
sono successivamente confluiti, con l'adozione del codice
dell'ordinamento militare, nel suddetto art. 2262 del d.lgs. n. 66
del 2010.
9.- L'analisi di impatto della regolamentazione allegata al
disegno di legge (Atto Senato n. 1435) che ha portato
all'approvazione della legge n. 365 del 2003 recita testualmente:
«[l]'intervento si prefigge l'obiettivo di ridurre l'esodo dei
controllori di volo militare del traffico aereo (CTA), in
considerazione della tendenza di questa categoria di personale a
transitare presso l'Ente nazionale di Assistenza al Volo (ENAV), a
causa delle migliori condizioni economiche offerte».
Nella relazione a tale progetto di legge viene esplicitato che
l'intento e' quello di contenere la propensione a lasciare
anticipatamente il servizio e che e' necessario incentivare la
permanenza dei controllori di elevata professionalita'.
Su questo tema si e' poi incentrato il dibattito parlamentare che
ha portato all'approvazione dell'art. 2 della legge n. 365 del 2003,
poi confluito nell'art. 2262 cod. ordinamento militare, rubricato
«premi residuali al personale dell'Esercito Italiano, della Marina
militare e dell'Aeronautica militare addetto al controllo del
traffico aereo» e che la norma censurata viene ad abrogare a
decorrere dal 1° gennaio 2015.
Dai lavori parlamentari si deduce, quindi, che la misura in
questione era stata prevista dal legislatore allo specifico fine di
disincentivare l'esodo dei controllori di volo militari che,
transitando presso l'ENAV, avrebbero conseguito un migliore
trattamento stipendiale.
10.- La difesa dello Stato ha dedotto che si tratterebbe di una
fattispecie a formazione progressiva non piu' perfezionabile a
seguito della legge di abrogazione che, nella specie, e' intervenuta
sei mesi prima del pensionamento del ricorrente nel giudizio a quo.
11.- Invero, la norma attribuisce direttamente e indistintamente
ai suoi destinatari un premio all'atto della cessazione dal servizio,
richiedendo unicamente che tale cessazione avvenga per raggiunti
limiti di eta', in coerenza con la sua ratio di limitare l'esodo del
personale qualificato presso l'ENAV.
Ci si trova, dunque, al cospetto di una situazione soggettiva che
discende direttamente dalla norma e che radica nei suoi destinatari
un affidamento "rinforzato"; situazione che non puo' essere esposta
ad un semplice ripensamento del legislatore che ha abrogato la norma
incentivante a distanza di dodici anni dalla sua introduzione, dopo
aver raggiunto lo scopo di scoraggiare, come nel caso oggetto del
giudizio a quo, l'esodo dei dipendenti all'epoca in servizio.
12.- Invero, questa Corte e' costante nel ritenere che il valore
del legittimo affidamento trova copertura costituzionale nell'art. 3
Cost.; tale principio «non esclude che il legislatore possa adottare
disposizioni che modificano in senso sfavorevole agli interessati la
disciplina di rapporti giuridici, "anche se l'oggetto di questi sia
costituito da diritti soggettivi perfetti". Cio' puo' avvenire,
tuttavia, a condizione "che tali disposizioni non trasmodino in un
regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni
sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei
cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto" (ex plurimis, sentenze, n. 216 e
n. 56 del 2015, n. 219 del 2014, n. 154 del 2014, n. 310 e n. 83 del
2013, n. 166 del 2012 e n. 302 del 2010; ordinanza n. 31 del 2011)»
(sentenza n. 54 del 2019; in tal senso, sentenza n. 145 del 2022).
Per stabilire se le disposizioni sopravvenute incidano in maniera
irragionevole e quindi costituzionalmente illegittima
sull'affidamento, costituiscono indici rilevatori «il tempo trascorso
dal momento della definizione dell'assetto regolatorio originario a
quello in cui tale assetto viene mutato con efficacia retroattiva
(sentenze n. 89 del 2018, n. 250 del 2017, n. 108 del 2016, n. 216 e
n. 56 del 2015), cio' che chiama in causa il grado di consolidamento
della situazione soggettiva originariamente riconosciuta e poi
travolta dall'intervento retroattivo; la prevedibilita' della
modifica retroattiva stessa (sentenze n. 16 del 2017 e n. 160 del
2013); infine, la proporzionalita' dell'intervento legislativo che
eventualmente lo comprima (in particolare, sentenza n. 108 del 2016)»
(sentenza n. 108 del 2019).
La norma censurata, a fronte di una ratio incentivante, quale
quella che viene in rilievo nella specie, viola il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., producendo effetti
retroattivi ingiustificati, in quanto incidenti su situazioni
soggettive fondate sulla legge e sulla permanenza in servizio dei
controllori di volo, e cosi' contraddicendo ex post la ratio della
normativa premiale.
13.- Va comunque rilevato che diverso problema e' quello
riferibile alle modifiche nell'ambito di un rapporto di durata come
quello previdenziale, in quanto la norma in questione riguarda solo
un premio da erogarsi una tantum.
14.- In conclusione, poiche' l'ordinamento ha creato le
condizioni per le quali gli interessati non abbandonassero
l'amministrazione militare istituendo il premio in questione,
irragionevolmente il legislatore, una volta raggiunto il risultato,
alla vigilia del conseguimento delle condizioni per l'erogazione del
citato emolumento, ha abrogato la norma attributiva dello stesso.
15.- Nel giudizio a quo la rilevanza e' argomentata in relazione
al comma 3 dell'art. 2262 del d.lgs. n. 66 del 2010, in quanto lo
stesso giudizio riguarda un soggetto in possesso dell'abilitazione di
controllore di volo che all'epoca aveva un'eta' compresa tra i
quarantacinque e i cinquanta anni; tuttavia le ragioni di
illegittimita' costituzionale investono anche il comma 2 riferito al
personale addetto al controllo del traffico aereo che alla stessa
data non aveva superato il quarantacinquesimo anno di eta'.
16.- I restanti motivi di censura restano assorbiti.