ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 19, commi
2, 3, 4, lettera b), e 6; 20, commi 1, 2 e 3; 28, commi 7, lettere a)
e b), e 10; 61, commi 1 e 2; 83; e 130, comma 1, della legge della
Regione Campania 21 aprile 2020, n. 7 (Testo Unico sul commercio ai
sensi dell'articolo 3, comma 1 della legge regionale 14 ottobre 2015,
n. 11), e degli artt. 19, comma 6, 28, comma 10, e 130, comma 1,
lettera b), della medesima legge reg. Campania n. 7 del 2020, come
modificati rispettivamente dall'art. 11, comma 1, lettera a), punto
2, lettera c), punto 2), e lettera i), e dell'art. 57, comma 2, della
legge della Regione Campania 29 giugno 2021, n. 5 (Misure per
l'efficientamento dell'azione amministrativa e l'attuazione degli
obiettivi fissati dal DEFR 2021-2023 - Collegato alla stabilita'
regionale per il 2021), promossi dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorsi notificati rispettivamente il 26 giugno 2020 e
il 24 agosto 2021, depositati in cancelleria il 1° luglio 2020 e il
27 agosto 2021, iscritti al n. 55 del registro ricorsi 2020 e al n.
45 del registro ricorsi 2021 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica, prima serie speciale, n. 32 dell'anno 2020 e n. 40
dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 2022 il Giudice relatore
Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati dello Stato Maria Gabriella Mangia, Giorgio
Santini e Marco Corsini per il Presidente del Consiglio dei ministri
e l'avvocato Almerina Bove per la Regione Campania, tutti in
collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del
Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 giugno 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato e depositato il 1° luglio 2020 (reg.
ric. n. 55 del 2020), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento complessivamente agli artt. 9, secondo
comma, 81, terzo comma, 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione e al principio di leale collaborazione, questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 19, commi 2, 3 e 4, lettera
b), e 6; 20, commi 1, 2 e 3; 28, commi 7, lettere a) e b), e 10; 61,
commi 1 e 2; 83; e 130, comma 1, della legge della Regione Campania
21 aprile 2020, n. 7 (Testo Unico sul commercio ai sensi
dell'articolo 3, comma 1 della legge regionale 14 ottobre 2015, n.
11).
La legge impugnata disciplina l'esercizio delle attivita'
commerciali nella Regione Campania e le disposizioni oggetto di
specifica censura concernono lo strumento comunale di intervento per
l'apparato distributivo (art. 19), gli interventi comunali per la
valorizzazione del centro storico (art. 20), le grandi strutture di
vendita (art. 28), le modalita' di esercizio del commercio nelle aree
pubbliche (art. 61), il commissario regionale nominato in caso di
inefficienza o irregolarita' del mercato all'ingrosso (art. 83) e le
concessioni per l'installazione di impianti di distribuzione di
carburanti lungo le autostrade (art. 130).
1.1.( La Regione Campania, con atto depositato il 29 luglio 2020,
si e' costituita in giudizio limitandosi a chiedere il rigetto della
«sollevata questione di legittimita' costituzionale, con ogni
conseguente statuizione», senza alcuna specifica allegazione
difensiva.
1.2.- In data 3 maggio 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria integrativa, richiamandosi alle
proprie argomentazioni difensive e preliminarmente eccependo
l'inammissibilita' della costituzione della Regione Campania, in
quanto l'atto di costituzione conterrebbe esclusivamente le
conclusioni e non l'illustrazione delle stesse, come invece richiesto
dall'art. 19, terzo comma, delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, vigente ratione temporis.
1.3.- In data 4 maggio 2021, la Regione Campania ha depositato
memoria con la quale ha illustrato per la prima volta le proprie
difese e rassegnato le seguenti conclusioni: in via preliminare,
rinvio dell'udienza pubblica, originariamente fissata per il 25
maggio 2021, nelle more della approvazione del disegno di legge
depositato in Consiglio regionale in data 28 aprile, recante
modifiche ad alcune delle disposizioni censurate, poi confluite nella
legge della Regione Campania 29 giugno 2021, n. 5 (Misure per
l'efficientamento dell'azione amministrativa e l'attuazione degli
obiettivi fissati dal DEFR 2021-2023 - Collegato alla stabilita'
regionale per il 2021); in via subordinata, declaratoria di non
fondatezza di tutte le questioni promosse.
1.4.- Con memoria del 7 maggio 2021, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha aderito all'istanza di rinvio presentata dalla
Regione.
1.5.- In accoglimento dell'istanza di rinvio, l'udienza pubblica
e' stata rinviata al 22 febbraio 2022; in seguito vi e' stato un
ulteriore rinvio al 7 giugno 2022.
1.6.- In data 17 maggio 2022 il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria integrativa, richiamandosi alle
proprie argomentazioni difensive.
1.7.- Nella stessa data del 17 maggio 2022, anche la Regione
Campania ha depositato memoria integrativa in cui, oltre a ribadire
le argomentazioni difensive gia' svolte nel merito, ha dedotto per la
prima volta profili di inammissibilita' limitatamente alle censure
concernenti gli artt. 19, commi 2, 3, 4, lettera b), e 6 e 28, commi
7, lettere a) e b), della legge reg. Campania n. 7 del 2020; profili
questi che saranno illustrati unitamente agli specifici motivi di
ricorso.
La medesima resistente ha inoltre contestato l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dal Governo con riguardo al proprio atto
di intervento, evidenziando come per costante giurisprudenza di
questa Corte l'art. 19, comma 3, delle Norme integrative, in base al
quale l'atto di costituzione della parte resistente contiene le
conclusioni e l'illustrazione delle stesse, miri a stimolare
l'apporto argomentativo delle parti, senza che siano prefigurabili
conseguenze sanzionatorie nel caso di mancata illustrazione delle
conclusioni formulate (viene richiamata, in particolare, l'ordinanza
n. 156 del 2017).
2.- Con ricorso depositato il 27 agosto 2021 (reg. ric. n. 45 del
2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 9 secondo comma, 117, secondo comma,
lettere l) e s), e 120 Cost., questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 11, comma 1, lettera a), punto 2), lettera
c), punto 2), e lettera i), e 57, comma 2, della legge reg. Campania
n. 5 del 2021.
L'art. 11 modifica gli artt. 19, 28 e 130 della legge reg.
Campania n. 7 del 2020, oggetto del ricorso iscritto al reg. ric. n.
55 del 2020, mentre l'art. 57 introduce delle misure di
semplificazione in materia di concessioni del demanio marittimo.
2.1.( La Regione Campania si e' costituita in giudizio con atto
depositato il 5 ottobre 2021, limitandosi a chiedere il rigetto
«della sollevata questione di legittimita' costituzionale, con ogni
conseguente statuizione», senza alcuna specifica allegazione
difensiva.
2.2.- L'udienza pubblica fissata per il 22 febbraio 2022 e' stata
poi rinviata al 7 giugno 2022.
2.3.- In data 17 maggio 2022, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria integrativa, richiamandosi alle
proprie argomentazioni difensive.
2.4.- Nella stessa data del 17 maggio 2022, anche la Regione
Campania ha depositato memoria, con la quale ha illustrato per la
prima volta le proprie difese, chiedendo che venga dichiarata
«l'inammissibilita' e l'infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale proposta con il RR 45/2021»; i dedotti profili di
inammissibilita', che verranno illustrati unitamente allo specifico
motivo di ricorso, concernono l'art. 19, comma 6, della legge reg.
Campania n. 7 del 2020, nella sua nuova formulazione.
3.- Con il primo motivo del ricorso iscritto al reg. ric. n. 55
del 2020, il Governo impugna gli artt. 19, commi 2, 3, 4 lettera b),
e 6 e 20, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Campania n. 7 del 2020,
per violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
e del principio di leale collaborazione.
3.1.- Gli artt. 19 e 20 della legge reg. Campania n. 7 del 2020
disciplinano lo strumento comunale d'intervento per l'apparato
distributivo (da ora in avanti: SIAD). L'art. 19 detta la disciplina
generale del predetto strumento, mentre l'art. 20 attiene piu'
specificatamente alle previsioni del medesimo in tema di interventi
comunali per la valorizzazione del centro storico.
Dell'art. 19 vengono impugnati i commi 2, 3, 4, lettera b), e 6.
Il comma 2 definisce il SIAD quale strumento integrato della
pianificazione urbanistica con funzione esaustiva del potere di
programmazione e pianificazione del territorio ai fini commerciali,
che deve essere approvato in conformita' allo strumento urbanistico
generale. Il successivo comma 3 dispone che detto strumento, «tenuto
conto delle condizioni della viabilita', delle norme
igienico-sanitarie e di sicurezza, fissa i criteri per l'esercizio
delle attivita' commerciali in aree private e in aree pubbliche, nel
rispetto delle destinazioni d'uso delle aree e degli immobili». In
questa prospettiva, il comma 4, lettera b), assegna al SIAD il
compito di «salvaguardare i valori artistici, culturali, storici ed
ambientali locali, soprattutto del centro storico, attraverso
l'eventuale divieto di vendita di determinate merceologie, senza
inibire lo sviluppo del commercio e della libera concorrenza fra
varie tipologie commerciali». Infine, ai sensi del comma 6, il SIAD
«fissa i fattori di valutazione connessi alla tutela della salute,
dei lavoratori, dell'ambiente, incluso l'ambiente urbano e dei beni
culturali, nonche' dispone vincoli di carattere dimensionale o
tipologico agli insediamenti delle attivita' commerciali in aree o
edifici che hanno valore storico, archeologico, artistico e
ambientale, nei limiti necessari alle esigenze di tutela e nel
rispetto dei motivi imperativi di interesse generale previsti
dall'articolo 2, comma 1, lettera e)».
Quanto all'art. 20 della legge reg. Campania n. 7 del 2020,
impugnato nella sua integralita', esso disciplina nei seguenti
termini i compiti del SIAD con riguardo agli interventi comunali per
la valorizzazione del centro storico:
- il SIAD assume in tale ambito il compito di preservare,
rilanciare e potenziare la funzione tipica del commercio «anche
mediante l'adozione di specifici protocolli di arredo urbano da
definirsi con le organizzazioni di categoria maggiormente
rappresentative sul territorio regionale, per tutelare il patrimonio
edilizio di interesse storico e culturale» (comma 1);
- detto strumento «puo' prevedere per gli esercizi di vicinato
del centro storico, la superficie di vendita massima pari a 150 metri
quadrati nel rispetto degli imperativi motivi di interesse generale
di cui all'articolo 2, comma 1, lettera e), secondo le relative
procedure, senza limitazioni non giustificate o discriminatorie e
previa espressa determinazione di detti motivi» (comma 2);
- previa consultazione con le associazioni delle imprese
commerciali operanti nel centro storico, il SIAD istituisce i
«protocolli per l'arredo urbano» con cui fissa «le caratteristiche
strutturali, morfologiche e cromatiche delle insegne, delle vetrine,
del sistema di illuminazione esterna degli arredi esterni degli
esercizi commerciali del centro storico», nonche' gli incentivi
tributari per favorire l'adozione delle relative misure da parte
degli esercenti (comma 3).
3.2.- Secondo il Governo, tali previsioni determinerebbero una
lesione della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente e dei beni culturali per contrasto con la disciplina
contenuta nel decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137).
In particolare, le disposizioni impugnate sarebbero carenti di un
esplicito rinvio alla normativa dettata per i beni culturali e
paesaggistici rispettivamente dalla Parte II e III del codice di
settore; rinvio che non avrebbe costituito un mero adempimento
formale, bensi' avrebbe esplicitato il principio, di rilievo
costituzionale, della necessaria partecipazione dello Stato (per il
tramite, a seconda dei casi, del Ministero dei beni e delle attivita'
culturali e della Soprintendenza) alle scelte di pianificazione e
fissazione dei limiti inerenti l'attivita' commerciale, laddove
incidano sui beni sottoposti a tutela culturale o paesaggistica. Di
conseguenza, per come disciplinato dalla legge regionale, oggetto di
censura, il SIAD integrerebbe uno strumento comunale di
pianificazione del tutto svincolato dalle attribuzioni che il codice
di settore attribuisce agli organi statali. L'omessa previsione delle
prescritte procedure di condivisione tra Stato e enti territoriali
sarebbe altresi' lesiva del principio di leale collaborazione e,
determinando un abbassamento del livello di tutela paesaggistica,
anche dell'art. 9, secondo comma, Cost.
3.3.- Per quanto riguarda la tutela del paesaggio, le
disposizioni impugnate attribuirebbero al SIAD il compito di
individuare gli insediamenti ammissibili senza tener conto del fatto
che, in base agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali, le
trasformazioni consentite dei beni paesaggistici sono individuate dal
piano paesaggistico, da adottare previa intesa con lo Stato, che
costituisce strumento sovraordinato rispetto ad ogni altro atto di
pianificazione territoriale. Il SIAD, pertanto, introdurrebbe una
disciplina unilaterale della pianificazione del territorio,
integrante una parziale anticipazione del piano paesaggistico, di cui
la Campania e' ancora priva, essendo in corso un percorso per la
elaborazione congiunta di tale strumento.
Al riguardo, il ricorrente osserva che la conformita' del SIAD
allo strumento urbanistico generale, prevista dall'art. 19, comma 2,
della legge reg. Campania n. 7 del 2020, non assicurerebbe la tutela
del paesaggio, non essendo quest'ultima rimessa alla pianificazione
urbanistica, bensi' allo strumento gerarchicamente sovraordinato
costituito dal piano paesaggistico. Inoltre, non essendo il principio
di prevalenza del piano paesaggistico oggetto di doveroso richiamo da
parte delle disposizioni impugnate, non verrebbe nemmeno assicurato
il necessario adeguamento ad esso degli strumenti urbanistici.
Parimenti, la subordinazione del SIAD al piano urbanistico
comunale non garantirebbe "a cascata" che siano conformi alle
esigenze di tutela paesaggistica i protocolli di arredo urbano per i
centri storici, oggetto di tutela paesaggistica ai sensi dell'art.
136, comma 1, lettera c), cod. beni culturali, laddove l'art. 20
della legge regionale impugnata prevede che i protocolli indicati
vengano elaborati unilateralmente dai Comuni previa consultazione
delle organizzazioni di categoria.
Sussisterebbero, quindi, specifici profili di contrasto con
l'art. 135, comma 1, cod. beni culturali, che fa carico alle Regioni
di adottare i piani paesaggistici congiuntamente con il Ministero, e
con gli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, che sanciscono
l'inderogabilita' di tali strumenti e la loro immediata prevalenza su
ogni altro atto di pianificazione territoriale e urbanistica.
In tal senso, il ricorrente richiama, fra le altre, la sentenza
di questa Corte n. 86 del 2019, che ha affermato la sussistenza di un
vero e proprio obbligo, costituente un principio inderogabile della
legislazione statale, di elaborazione congiunta del piano
paesaggistico con riferimento ai beni vincolati, trattandosi di atto
che ha la funzione di strumento di ricognizione del territorio non
soltanto ai fini della salvaguardia e valorizzazione del paesaggio,
ma anche nell'ottica dello sviluppo sostenibile e dell'uso
consapevole del suolo.
3.4.- Per quanto riguarda la tutela dei beni culturali, le
disposizioni impugnate non contemplerebbero il coinvolgimento
dell'autorita' statale preposta nella fissazione dei necessari limiti
all'attivita' commerciale, cio' in violazione di quanto prescritto
dagli artt. 10, comma 4, lettera g), 20, 21, 24, 52 e 106, comma
2-bis, cod. beni culturali.
Al riguardo, il ricorrente premette che i centri storici possono
essere caratterizzati dalla presenza dei beni culturali previsti
dall'art. 10, comma 4, lettera g) cod. beni culturali: «pubbliche
piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse
artistico o storico». Ebbene, il legislatore regionale non avrebbe
considerato che ai sensi dell'art. 20 del medesimo codice spetterebbe
alla sola autorita' statale l'individuazione degli eventuali usi del
bene culturale non compatibili con le esigenze di tutela.
In questa prospettiva, il successivo art. 21, comma 4, prevede la
competenza del soprintendente ad autorizzare qualsiasi opera o lavoro
che riguardi i beni culturali, incluso quindi ad avviso del Governo
il posizionamento dell'arredo urbano; peraltro, nel caso di beni
culturali comunali, l'art. 24 del codice di settore prevede che tale
autorizzazione possa essere espressa nell'ambito di accordi tra il
Ministero per i beni e le attivita' culturali ed il Comune.
Inoltre, l'autorita' statale dovrebbe necessariamente essere
coinvolta nella individuazione di divieti e condizioni all'esercizio
delle attivita' commerciali motivate da esigenze di protezione del
patrimonio culturale, nella valutazione degli «imperativi motivi di
interesse generale» che possono determinare la limitazione della
superficie di vendita degli esercizi di vicinato e nella definizione
dei protocolli di arredo urbano, che le disposizioni impugnate
demandano al contrario alla sola autorita' comunale.
Risulterebbe quindi violato anche l'art. 52 cod. beni culturali
che regola l'esercizio del commercio in aree di valore culturale e
nei locali storici tradizionali, disciplinando le competenze del
Comune e della Soprintendenza sulla base del principio di leale
collaborazione istituzionale.
In particolare, non sarebbero rispettate le competenze statali
previste dal comma 1 di tale disposizione, secondo cui i Comuni,
sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi
valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, nelle quali
vietare o sottoporre a condizioni particolari l'esercizio del
commercio; ne' quelle di cui al comma 1-ter a mente del quale, al
fine di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri
immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici
particolarmente rilevanti, i competenti uffici territoriali del
Ministero, d'intesa con la Regione e i Comuni, adottano apposite
determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili
con le specifiche esigenze di tutela.
Tali determinazioni, peraltro, secondo quanto precisato dal
Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 2 dicembre 2019, n.
8256, integrerebbero veri e propri atti di programmazione congiunta
del territorio.
Con riguardo alla disciplina del decoro urbano, il ricorrente
precisa inoltre che, pur coinvolgendo potenzialmente una pluralita'
di materie, la medesima inerisce fondamentalmente alla tutela dei
beni culturali e del paesaggio; richiama, in proposito, le sentenze
di questa Corte: la n. 247 del 2010 - secondo la quale la normativa
regionale del commercio su aree pubbliche, pur se riconducibile alla
materia «commercio», deve rispettare i limiti invalicabili della
tutela dei beni culturali ed ambientali, in un'ottica di adeguata
valorizzazione dei centri storici delle citta' - e la n. 140 del
2015, che ha affermato la necessita', in un siffatto ambito che
interseca diverse competenze legislative, di una leale collaborazione
fra lo Stato e il sistema delle autonomie.
A conferma del necessario coinvolgimento dello Stato nella tutela
dei beni culturali, rileverebbe, infine, l'art. 106, comma 2-bis,
cod. beni culturali, che subordina la concessione in uso di beni
comunali di interesse culturale all'autorizzazione del Ministero per
i beni e le attivita' culturali che dovra' vagliare se il
conferimento garantisca «la conservazione e la fruizione pubblica del
bene e sia assicurata la compatibilita' della destinazione d'uso con
il carattere storico-artistico del bene medesimo».
3.5.- Con il primo motivo del ricorso iscritto al reg. ric. n. 45
del 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche le
modificazioni apportate all'art. 19, comma 6, della legge reg.
Campania n. 7 del 2020 dall'art. 11, comma 1, lettera a), punto 2),
della legge reg. Campania n. 5 del 2021.
3.5.1.- Il citato art. 11 ha eliminato uno dei compiti del SIAD,
espungendo dal comma 6 l'inciso «fissa i fattori di valutazione
connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente,
incluso l'ambiente urbano e dei beni culturali, nonche'», e precisato
che tale strumento deve rispettare la «disciplina vigente» nella
previsione dei vincoli dimensionali e tipologici degli insediamenti
commerciali in aree o edifici di valore storico artistico ambientale
(in particolare, aggiungendo le parole «ai sensi della disciplina
vigente» dopo l'inciso «dispone vincoli di carattere dimensionale o
tipologico agli insediamenti delle attivita' commerciali in aree o
edifici che hanno valore storico, archeologico, artistico e
ambientale»).
3.5.2.- Anche la nuova formulazione si porrebbe, tuttavia, in
contrasto con gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost. e
il principio di leale collaborazione, in quanto la norma regionale
non stabilirebbe un chiaro rapporto di subordinazione dello strumento
di pianificazione comunale (il SIAD) al piano paesaggistico, come
imposto dagli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali: la
legislazione regionale continuerebbe infatti ad attribuire al SIAD
poteri propri della pianificazione paesaggistica, consentendogli di
fissare vincoli dimensionali e tipologici agli insediamenti collocati
in aree e edifici tutelati. La previsione «ai sensi della disciplina
vigente» non inciderebbe dunque in termini apprezzabili sulla
disciplina anteriore, posto che il SIAD comunale sarebbe ancora
legittimato a pianificare da solo il territorio senza obbedire ad
alcuna intesa con lo Stato.
3.6.- Con riguardo al primo motivo del ricorso di cui al reg.
ric. n. 55 del 2020 e al primo motivo del ricorso di cui al reg. ric.
n. 45 del 2021, la Regione Campania ha chiesto di dichiarare la non
fondatezza delle censure aventi ad oggetto l'art. 20 della legge reg.
Campania n. 7 del 2020, nonche' di dichiarare inammissibili e
comunque non fondate le censure relative all'art. 19, commi 2, 3, 4,
lettera b), e 6 della legge reg. n. 7 del 2020, anche - per quanto
riguarda l'art. 19, comma 6 - nella versione modificata dall'art. 11,
comma 1, lettera a), punto 2), della legge reg. Campania n. 5 del
2021.
3.6.1.- L'inammissibilita' delle suddette censure deriverebbe
dall'omessa formulazione di specifiche doglianze relative ai singoli
commi dell'art. 19 oggetto di impugnazione, che vengono trattati
indistintamente, con conseguente genericita' e oscurita' delle
censure medesime. In particolare, non sarebbe dato comprendere le
violazioni specificamente imputate ai singoli commi e quindi la
relativa pronuncia richiesta a questa Corte tra i diversi contenuti
possibili.
3.6.2.- Nel merito, la Regione resistente ha dedotto la non
fondatezza dei motivi di ricorso in esame per non aver il Governo
proceduto ad un'interpretazione delle norme impugnate in conformita'
a Costituzione. Tale interpretazione sarebbe fondata sul chiaro
riferimento contenuto nelle medesime alla conservazione del
patrimonio storico ed artistico (art. 19, comma 6); riferimento che
renderebbe implicita una valutazione di conformita' delle previsioni
del SIAD agli strumenti di pianificazione paesaggistica e al Codice
dei beni culturali e del paesaggio, anche in assenza di un rinvio
formale alle leggi statali.
Costituirebbe dunque opzione ermeneutica doverosa quella di
interpretare le disposizioni oggetto di censura in modo conforme a
Costituzione in considerazione sia del loro tenore letterale sia di
quello sistematico, attesa l'assenza nella legge regionale impugnata
di qualsivoglia previsione derogatoria della normativa statale, che
risulta presupposta e inespressa, ma non violata.
Agli stessi fini, peraltro, la Regione ha rilevato che l'ambito
applicativo della legge impugnata non attiene al patrimonio
culturale, bensi' alla materia «commercio», assegnata alla competenza
legislativa regionale residuale, come confermato da questa Corte in
svariate pronunce; di conseguenza, l'intera legge regionale impugnata
andrebbe interpretata in conformita' ai criteri di competenza
legislativa ovvero in termini che ne escludono un'applicazione
invasiva degli ambiti di competenza esclusiva dello Stato. Questo
perche' il legislatore regionale non avrebbe attribuito ai Comuni
funzioni amministrative incidenti sull'assetto del codice di settore,
bensi' avrebbe disciplinato la regolamentazione - da parte dei Comuni
- dei criteri per l'esercizio delle attivita' commerciali,
comprendente la possibilita' dell'introduzione di determinate
condizioni, di modo che l'esercizio del commercio avvenga nei limiti
gia' qualificati invalicabili dalla tutela dei beni ambientali e
culturali.
3.6.3.- La Regione resistente deduce altresi' che le modifiche
apportate alle disposizioni censurate dalla legge reg. Campania n. 5
del 2021 confermerebbero ulteriormente l'assenza di qualsiasi
violazione del regime di competenze stabilito dal codice di settore.
Trattasi delle modifiche apportate all'art. 19, comma 6 della legge
reg. Campania n. 7 del 2020 (gia' richiamate al precedente punto
3.5.), in quanto oggetto di specifica impugnazione da parte del
Governo.
Ai fini della non fondatezza rileverebbero, altresi', le
modifiche apportate agli artt. 19, comma 2 e 20, comma 3, della legge
reg. Campania n. 7 del 2020. In particolare, al comma 2 dell'art. 19
sono aggiunte, al termine, le parole «e nel rispetto delle norme del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42» (art. 11, comma 1,
lettera a, punto 1, della legge reg. Campania n. 5 del 2021).
Con riguardo al comma 3 dell'art. 20, per quanto piu' interessa
in questa sede, e' stata introdotta la previsione che i protocolli
per l'arredo urbano debbano rispettare la disciplina del Codice dei
beni culturali e del paesaggio (art. 11, comma 1, lettera b, della
legge reg. Campania n. 5 del 2021).
4.- Con il secondo motivo del ricorso di cui al reg. ric. n. 55
del 2020, viene impugnato l'art. 28, commi 7, lettera a) e b), e 10,
della legge reg. Campania n. 7 del 2020, in riferimento agli artt. 9
e 117, secondo comma, lettera s), Cost. e del principio di leale
collaborazione, in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali.
4.1.- L'art. 28 della legge reg. Campania n. 7 del 2020
disciplina le grandi strutture di vendita.
L'impugnato comma 7, lettere a) e b), dispone che il rilascio
dell'autorizzazione per una grande struttura di vendita e'
subordinato all'osservanza «delle disposizioni in materia
urbanistica, di quelle fissate dal SIAD e dal presente testo unico»
(lettera a) e «dei requisiti comunali e regionali di compatibilita'
territoriale dell'insediamento» (lettera b), senza contenere alcun
riferimento al piano paesaggistico.
Il comma 10 dello stesso articolo stabilisce che «[l]a
rilocalizzazione di una grande struttura di vendita e' ammessa
nell'intero territorio regionale in conformita' con le scelte di
localizzazione per le grandi strutture previste nel SIAD del comune
di insediamento ed e' subordinata all'autorizzazione comunale, previa
valutazione da parte della competente Conferenza dei servizi
esclusivamente dell'impatto sull'ambiente e sul traffico nel
territorio in cui si rilocalizza, nel rispetto delle normative
edilizie vigenti».
4.2.- Ad avviso del ricorrente, la disciplina regionale
ometterebbe di prescrivere la necessaria conformita' della
localizzazione delle grandi strutture di vendita al piano
paesaggistico, da approvarsi, previa intesa con lo Stato, ai sensi
degli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali, non potendosi
ravvisare un diverso intento nel generico riferimento all'«impatto
sull'ambiente» contenuto nel comma 10.
4.3.- Con il secondo motivo del ricorso di cui al reg. ric. n. 45
del 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche la
modifica apportata all'art. 28, comma 10, della legge reg. Campania
n. 7 del 2020 dall'art. 11, comma 1, lettera c), punto 2), della
legge reg. Campania n. 5 del 2021.
4.3.1.- Il citato art. 11 ha aggiunto, alla fine del comma
modificato, il periodo «[r]esta fermo il rispetto delle procedure di
autorizzazione paesaggistica se l'immobile ricade in area sottoposta
a vincolo», in sostanza richiamando le procedure di autorizzazione
paesaggistica nel caso in cui la grande struttura di vendita ricada
in area sottoposta a vincolo.
4.3.2.- Secondo il ricorrente l'intervenuta modifica non sarebbe
idonea a superare i profili di illegittimita' costituzionale
denunciati con il primo ricorso, in quanto anche prima della sua
introduzione era indubbio il rispetto delle procedure di
autorizzazione paesaggistica.
Il vizio dedotto nei confronti della norma precedentemente alla
modifica - e che non sarebbe superato da essa - consisterebbe
nell'attribuire ad uno strumento di pianificazione esclusivamente
comunale il potere di adottare scelte di localizzazione e
rilocalizzazione che incidono sul territorio e sulla sua
pianificazione paesaggistica; il SIAD, pertanto, stabilirebbe al di
fuori da ogni intesa con lo Stato se determinate aree siano o meno in
grado di ospitare - in via di primo insediamento o di nuova
localizzazione - grandi strutture di vendita, insediamenti con ogni
evidenza di rilevante impatto dimensionale.
4.4.- La Regione Campania ha chiesto di dichiarare inammissibili
le censure relative all'art. 28, comma 7, lettere a) e b), della
legge reg. Campania n. 7 del 2020, nella formulazione originaria.
4.4.1.- L'inammissibilita' delle censure deriverebbe dall'essere
le medesime rivolte indistintamente alle due lettere del comma in
questione, senza formulazione di specifiche doglianze con riguardo
alle singole lettere impugnate.
4.4.2.- Nel merito, la Regione resistente ha dedotto la non
fondatezza dei motivi di ricorso in esame in quanto la localizzazione
delle grandi strutture di vendita, come confermato da questa Corte
(viene richiamata la sentenza n. 239 del 2016), spetterebbe infatti
alle Regioni in virtu' della espressa previsione contenuta nell'art.
31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre
2011, n. 214.
Dal tenore degli artt. 135 e 143 cod. beni culturali, peraltro,
non emergerebbe in alcun modo la necessita' che le aree per la
localizzazione o la rilocalizzazione delle grandi strutture di
vendita debba avvenire di concerto con l'amministrazione statale, al
di la' delle fattispecie concernenti aree sottoposte a vincolo.
4.4.3.- La Regione resistente evidenzia, inoltre, che le
modifiche della disposizione in esame apportate dalla legge reg.
Campania n. 5 del 2021 garantirebbero, oltre ogni dubbio, il rispetto
delle norme del codice di settore che si assumono violate.
In particolare, rileverebbero le modifiche concernenti il comma
10 dell'art. 28 della legge reg. Campania n. 7 del 2020 (gia'
riportate al precedente punto 4.3.), e il comma 7, lettera a), del
medesimo articolo, che nella nuova versione - introdotta, come detto,
dall'art. 11, comma 1, lettera c), punto 1), della legge reg.
Campania n. 5 del 2021 - subordina il rilascio dell'autorizzazione
per una grande struttura di vendita al rispetto delle prescrizioni
«del decreto legislativo 42/2004», unitamente a quelle gia' previste
«in materia urbanistica, di quelle fissate dal SIAD e dal presente
testo unico».
5.- Con il terzo motivo del ricorso di cui al reg. ric. n. 55 del
2020, oggetto di impugnazione e' l'art. 61, commi 1 e 2, della legge
reg. Campania n. 7 del 2020, in riferimento agli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost. e al principio di leale
collaborazione, nonche' in riferimento agli artt. 10, comma 4,
lettera g), 20, 21, 24, 52 e l 06, comma 2-bis, cod. beni culturali.
5.1.- L'art. 61 della legge regionale in esame disciplina il
commercio sulle aree pubbliche, stabilendo, nella versione vigente
all'epoca della proposizione del ricorso, che «[l]'esercizio del
commercio su aree pubbliche e' subordinato al rispetto delle
condizioni e delle modalita' stabilite dal comune» (comma 1) e che
«il Comune individua le zone aventi valore archeologico, storico,
artistico ed ambientale nelle quali l'esercizio del commercio su aree
pubbliche e' vietato o sottoposto a particolari restrizioni per la
salvaguardia delle zone predette, nonche' per comprovati motivi di
viabilita', di carattere igienico - sanitario o di pubblica
sicurezza» (comma 2).
5.2.- Il ricorrente deduce che la disposizione impugnata
contrasterebbe con la normativa statale di settore secondo la quale
la individuazione delle suddette aree da parte del Comune deve essere
obbligatoriamente definita sentito il soprintendente, ai sensi di
quanto previsto dall'art. 52, comma 1, cod. beni culturali.
Inoltre, pur in assenza di specifiche prescrizioni da parte del
Comune, determinate installazioni e occupazioni potrebbero non
risultare autorizzabili dalla Soprintendenza nell'esercizio dei
poteri di cui agli artt. 10, comma 4, lettera g), 20, 21, 24 e l 06,
comma 2-bis, cod. beni culturali. In definitiva, la disposizione
impugnata eluderebbe le competenze degli organi statali previste dai
parametri interposti invocati, con conseguente invasione della
potesta' legislativa esclusiva spettante allo Stato, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., con conseguente
violazione del principio di leale collaborazione e dell'art. 9,
secondo comma, Cost., attesa l'evidente menomazione delle esigenze di
tutela del patrimonio culturale.
5.3.- La Regione Campania ha chiesto di dichiarare non fondato il
motivo di ricorso in esame.
L'art. 61, commi 1 e 2, della legge reg. Campania n. 7 del 2020
si limiterebbe ad attribuire ai Comuni competenze specifiche in
materia di commercio senza affatto limitare quelle previste dall'art.
52 cod. beni culturali in favore della Soprintendenza, che comunque,
al di la' della procedura di concertazione prevista da tale articolo,
puo' imporre prescrizioni ulteriori, anche ad attivita' commerciali
gia' autorizzate, affinche' non sia lesa la tutela del patrimonio
culturale.
5.3.1.- La Regione resistente evidenzia inoltre che le modifiche
apportate dalla legge reg. Campania n. 5 del 2021 alla disposizione
impugnata garantirebbero oltre ogni dubbio il rispetto della
disciplina statale invocata.
Questo perche' l'art. 11, comma 1, lettera e), della legge reg.
Campania n. 5 del 2021 ha aggiunto al principio dell'art. 61, comma
2, della legge reg. Campania n. 7 del 2020 l'inciso «[f]atto salvo
quanto previsto dall'art. 52 del decreto legislativo 42/2004».
6.- Con il quarto motivo del ricorso di cui al reg. ric. n. 55
del 2020, viene impugnato l'art. 130, comma 1, della legge reg.
Campania n. 7 del 2020, in riferimento agli artt. 9 e 117, comma
secondo, lettera s), Cost. e del principio di leale collaborazione,
in relazione agli artt. 135, 140, 141,141-bis,143 e 145 cod. beni
culturali.
6.1.- L'art. 130 disciplina le concessioni per l'installazione di
nuovi impianti di distribuzione di carburanti lungo le autostrade, le
tangenziali ed i raccordi autostradali.
Il comma 1 prevede che il rilascio della predetta concessione sia
subordinato: «a) al rispetto delle norme previste dal presente testo
unico; b) alla verifica della conformita' alle prescrizioni
urbanistiche e fiscali, alle prescrizioni concernenti la sicurezza
sanitaria, ambientale e stradale, alle disposizioni per la tutela dei
beni storici ed artistici [...]».
6.2.- Il ricorrente lamenta che il rilascio della concessione
indicata non risulti in alcun modo subordinata al rispetto del piano
paesaggistico, non potendosi ritenere sufficiente al riguardo il
rinvio operato dalla lettera b) della disposizione impugnata alle
prescrizioni concernenti la sicurezza ambientale e la tutela dei beni
storici ed artistici.
Anche in questo caso emergerebbe dunque la volonta' di non
attenersi, nel rilascio delle concessioni, al piano paesaggistico,
che la Regione avrebbe invece l'obbligo di approvare d'intesa con lo
Stato, ai sensi degli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali, per
evitare di affidare la tutela paesaggistica alle valutazioni caso per
caso dei singoli interventi.
Nella norma impugnata difetterebbe anche il richiamo alla
disciplina d'uso dei beni vincolati contenuta nel piano
paesaggistico, la cui adozione e' disciplinata dagli artt. 140, 141 e
141-bis, cod. beni culturali, o in appositi accordi stipulati tra
Stato e Regione, destinati a confluire nel medesimo piano.
Oltre alla violazione della competenza statale esclusiva in
materia di tutela dell'ambiente in relazione ai parametri interposti
indicati (artt. 135, 140, 141,141-bis,143 e 145 cod. beni culturali),
la norma impugnata contrasterebbe con il principio di leale
collaborazione e, per l'effetto, con l'art. 9, secondo comma, Cost.
6.3.- Con il terzo motivo del ricorso di cui al reg. ric. n. 45
del 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche le
modificazioni apportate all'art. 130, comma 1, lettera b), della
legge reg. Campania n. 7 del 2020 dall'art. 11, comma 1, lettera i),
della legge reg. Campania n. 5 del 2021.
6.3.1.- Il citato art. 11 modifica la versione originaria
dell'art. 130, aggiungendo al termine della lettera b) del comma
censurato le parole «e del paesaggio». Per effetto di tale novella,
la concessione per l'installazione di nuovi impianti di distribuzione
di carburanti e' subordinata alla verifica della conformita' alle
disposizioni relative alla tutela del paesaggio, oltre alle gia'
previste prescrizioni relative alla tutela dei beni storici e
artistici e alla sicurezza ambientale e stradale.
6.3.2.- Ad avviso del ricorrente tale ultima disposizione
perpetrerebbe la violazione dei precetti costituzionali evocati.
Invero, il riferimento alle disposizioni per la tutela del paesaggio
sarebbe del tutto generico e, attesa l'assenza di un piano
paesaggistico sul territorio campano, parrebbe vuota di apprezzabile
significato, consentendo che le concessioni in esame continuino ad
essere illegittimamente sottratte alla pianificazione obbligatoria e
alla disciplina del piano paesaggistico, con l'effetto di essere
rimesse a valutazioni adottate caso per caso senza un quadro di
insieme al quale obbedire.
6.4.- La Regione Campania, nelle memorie depositate in entrambi i
giudizi, ha chiesto di dichiarare la non fondatezza delle censure
relative all'art. 130, comma 1, della legge reg. Campania n. 7 del
2020, anche nella versione modificata dalla legge reg. Campania n. 5
del 2021.
6.4.1.- La disposizione impugnata non sottrarrebbe affatto il
rilascio delle concessioni all'obbligo della pianificazione
obbligatoria e del rispetto della disciplina dettata dal piano
paesaggistico.
Ad ulteriore riscontro di tale assunto, la Regione resistente
richiama le modifiche apportate alla disposizione impugnata dalla
legge reg. Campania n. 5 del 2021, che fugherebbero ogni dubbio al
riguardo, attesa l'esplicitazione della necessaria conformita' delle
concessioni alle disposizioni di tutela del paesaggio.
7.- Con il quinto motivo del ricorso di cui al reg. ric. n. 55
del 2020, e' impugnato, in riferimento all'art. 81, terzo comma,
Cost., l'art. 83, della legge reg. Campania n. 7 del 2020 in materia
di mercati all'ingrosso.
7.1.- Tale disposizione istituisce la figura del commissario
regionale che viene nominato dalla Giunta regionale nei casi di
irregolarita' o inefficienza del mercato all'ingrosso.
7.2.- Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata
violerebbe l'art. 81, terzo comma, Cost., poiche' non quantifica gli
oneri finanziari derivanti dalla nomina del commissario, ne' prevede
per essi alcuna specifica copertura finanziaria.
7.3.- La Regione Campania ha chiesto di dichiarare non fondata la
questione in esame, poiche' l'assunto della omessa previsione della
copertura finanziaria sarebbe smentito da quanto disposto dall'art.
156, della legge reg. Campania n. 7 del 2020 che, recando apposita
«Norma finanziaria», indica le poste destinate a coprire le spese
conseguenti all'attuazione delle disposizioni contenute nella legge
medesima (per oneri complessivi pari a euro 500.000,00), fra le quali
senz'altro rientra l'art. 83, qualora dallo stesso discendano oneri a
carico del bilancio regionale.
La Regione resistente evidenzia altresi' che per il
commissariamento, fattispecie peraltro del tutto eventuale, non
sarebbe neppure necessaria la previsione di copertura, posto che
sugli oneri conseguenti alla nomina del commissario sussisterebbero
regole specifiche.
In particolare, nel caso dovesse essere nominato un soggetto
esterno alla amministrazione regionale, secondo gli insegnamenti
della giurisprudenza amministrativa (viene richiamata la sentenza del
Consiglio di Stato, sezione terza, n. 1122 del 2020), gli oneri della
nomina, disposta nell'interesse della efficiente e corretta gestione
del mercato all'ingrosso, dovrebbero essere imputati all'ente di
gestione che trae giovamento dall'attivita' commissariale.
Qualora invece l'incarico venga conferito a un dipendente
regionale, troverebbe applicazione l'art. 1, comma 2 della legge
Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della
Regione Campania (Legge finanziaria regionale 2011)» secondo cui «la
partecipazione agli organi collegiali, anche di amministrazione,
degli enti, che comunque ricevono contributi a carico delle finanze
della regione, nonche' la titolarita' di organi dei predetti enti e'
onorifica»; rileverebbe anche il successivo comma 3 secondo cui
«[n]ei casi in cui la Giunta o il Consiglio regionale rilascino ad un
dipendente appartenente ai rispettivi ruoli l'autorizzazione a
partecipare all'amministrazione o a far parte di collegi sindacali in
societa' partecipate in misura maggioritaria o totalitaria dalla
Regione o enti ai quali la Regione partecipi o comunque contribuisca,
o che siano sottoposti alla vigilanza dell'amministrazione di cui
l'impiegato fa parte, l'incarico si intende svolto nell'interesse
dell'amministrazione di appartenenza del dipendente ed i compensi
dovuti dalla societa' o dall'ente sono corrisposti direttamente
all'amministrazione autorizzante per confluire nelle risorse
destinate al trattamento economico accessorio del personale, ai sensi
dell'articolo 62 del decreto del Presidente della Repubblica 10
gennaio 1957, n. 3 [...]».
8.- Con il quarto motivo del ricorso di cui al reg. ric. n. 45
del 2021, viene impugnato l'art. 57, comma 2, della legge reg.
Campania n. 5 del 2021, in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
8.1.- Ai sensi della diposizione impugnata, nella versione
vigente all'epoca della proposizione del ricorso, «per gli effetti
della disciplina delle concessioni demaniali marittime, lacuali e
fluviali, le societa' e associazioni sportive dilettantistiche,
costituite in conformita' all'articolo 90 della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato, finanziaria 2003), affiliate ad un organismo
sportivo, federazioni sportive nazionali, sono riconosciute come
esercitanti attivita' di interesse generale, quali enti del terzo
settore, ai sensi dell'articolo 5, comma 1, lettera t) del decreto
legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore, a norma
dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. l
06)».
8.2.- Ad avviso del ricorrente, tale norma estenderebbe, quale
effetto automatico, la qualifica di enti del Terzo settore a tutte le
societa' e associazioni sportive dilettantistiche, in violazione
della disciplina statale secondo cui tale qualifica deriva
innanzitutto dal possesso di determinati requisiti e dalla volonta'
dell'ente che desideri assumerla, con iscrizione nel registro unico
del Terzo settore ai sensi dell'art. 4 del d.lgs. n. 117 del 2017.
La Regione Campania avrebbe quindi violato la competenza
legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile, cui
sarebbe pacificamente riconducibile la disciplina degli enti del
Terzo settore; assumerebbero infatti rilievo soggetti di diritto
privato, i cui diritti e obblighi devono essere disciplinati dallo
Stato, in modo da assicurarne uniformita' di applicazione sull'intero
territorio nazionale (viene al riguardo richiamata la sentenza di
questa Corte n. 185 del 2018).
8.3.- La lesione della medesima competenza statale rileverebbe
sotto un ulteriore profilo: dal riconoscimento in via automatica
dello svolgimento di «attivita' di interesse generale» conseguirebbe,
in favore delle societa' e associazioni sportive dilettantistiche
considerate, l'applicazione della riduzione del canone delle
concessioni demaniali marittime prevista dall'art. 03, comma 1,
lettera d), del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni
per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali
marittime), convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre
1993, n. 494.
Quest'ultima disposizione prevede una riduzione del novanta per
cento del canone demaniale per le concessioni di cui all'art. 39,
comma 2, del regio decreto 30 marzo 1942, n. 327 (Codice della
navigazione), rappresentate dalle concessioni rilasciate per fini di
beneficenza o per altri fini di pubblico interesse, espressione
quest'ultima («altri fini di pubblico interesse») cui sarebbe appunto
riconducibile lo svolgimento di «attivita' di interesse generale».
Per effetto della disposizione impugnata verrebbe quindi violato,
quale parametro interposto, l'art. 03, comma 1, lettera c), punto 2),
del d.l. n. 400 del 1993, come convertito, che per le concessioni
demaniali marittime rilasciate per finalita' turistico-ricreative in
favore di societa' ed associazioni sportive dilettantistiche senza
scopo di lucro prevede invece una riduzione del canone demaniale
nella misura del cinquanta per cento.
8.4.- La diposizione impugnata contrasterebbe infine con il
principio di uguaglianza (art. 3 Cost.), determinando una
irragionevole disparita' di trattamento, fondata su ragioni di
appartenenza territoriale, tra enti che si trovano nella medesima
situazione soggettiva e oggettiva.
8.5.- La Regione Campania ha chiesto che il motivo di ricorso in
esame venga dichiarato non fondato.
Il ricorrente avrebbe offerto una interpretazione della
disposizione impugnata svincolata dal suo tenore letterale. A
fondamento di tale assunto, nella memoria del 17 maggio 2022 viene
riportata non la formulazione originaria della norma oggetto di
censura, bensi' quella modificata dall'art. 33, comma 4, lettera e),
della legge della Regione Campania 28 dicembre 2021, n. 31
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione
finanziario per il triennio 2022-2024 della Regione Campania - Legge
di stabilita' regionale per il 2022), che non menziona piu' il
riconoscimento delle societa' e associazioni sportive
dilettantistiche «quali enti del terzo settore» ed al contempo
prevede espressamente che il canone delle concessioni demaniali in
esame venga determinato ai sensi dell'art. 03, comma 1, lettera c),
del d.l. n. 400 del 1993, come convertito.
9.- Con atto depositato il 30 maggio 2022 nel giudizio instaurato
con il ricorso di cui al reg. ric. n. 55 del 2020, in conformita'
alla delibera del Consiglio dei ministri del 26 maggio 2022, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato all'impugnativa,
limitatamente agli artt. 19, comma 2, 20, comma 3, 28, comma 7,
lettere a) e b), e 61, commi 1 e 2, della legge reg. Campania n. 7
del 2020, in ragione delle modificazioni recate a tali disposizioni
dall'art. 11 della legge reg. Campania n. 5 del 2021.
Con il medesimo atto, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
confermato l'interesse a coltivare le censure «riguardanti gli artt.
19, comma 6, 28, comma 10, 83 e 130, comma 1, della legge Regione
Campania n. 7 del 2020».
10.- In data 6 giugno 2022, la Regione ha depositato l'atto di
accettazione della rinuncia parziale, deliberata dalla Giunta
regionale il 1° giugno 2022.
11.- All'udienza del 7 giugno 2021, il ricorrente ha confermato
espressamente l'interesse a coltivare anche le censure concernenti
gli artt. 19, commi 3 e 4, lettera b), e 20, commi 1 e 2, della legge
reg. Campania n. 7 del 2020, disposizioni impugnate con il ricorso di
cui al reg. ric. n. 55 del 2020 e in alcun modo modificate dalla
legge reg. Campania n. 5 del 2021.
Con riguardo alle disposizioni per cui non e' intervenuta
rinuncia e relativa accettazione, le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni formulate in relazione ad entrambi i
giudizi nei rispettivi scritti difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso depositato il 1° luglio 2020 (reg. ric. n. 55 del
2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento complessivamente agli artt. 9, secondo comma, 81, terzo
comma, 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione e al
principio di leale collaborazione, questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 19, commi 2, 3, 4, lettera b), e 6; 20,
commi 1, 2 e 3; 28, commi 7, lettere a) e b), e 10; 61, commi 1 e 2;
83; e 130, comma 1, della legge della Regione Campania 21 aprile
2020, n. 7 (Testo Unico sul commercio ai sensi dell'articolo 3, comma
1 della legge regionale 14 ottobre 2015, n. 11).
2.- Con successivo ricorso depositato il 27 agosto 2021 (reg.
ric. n. 45 del 2021), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento agli artt. 3, 9, secondo comma, 117, secondo
comma, lettere l) e s), e 120 Cost., questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 11, comma 1, lettera a), punto 2), lettera
c), punto 2), e lettera i), e 57, comma 2, della legge della Regione
Campania 29 giugno 2021, n. 5 (Misure per l'efficientamento
dell'azione amministrativa e l'attuazione degli obiettivi fissati dal
DEFR 2021-2023 - Collegato alla stabilita' regionale per il 2021).
L'art. 11 modifica gli artt. 19, 28 e 130 della legge reg.
Campania n. 7 del 2020, oggetto del ricorso iscritto al reg. ric. n.
55 del 2020, mentre l'art. 57 introduce delle misure di
semplificazione in materia di concessioni demaniali marittime.
3.- In ragione della stretta connessione che lega la maggior
parte delle disposizioni oggetto dei due ricorsi e dell'analogia che
si ravvisa tra alcune delle censure proposte, i giudizi vanno
riuniti, per essere trattati congiuntamente e definiti con un'unica
pronuncia.
4.- In via preliminare, quanto al giudizio instaurato con il
ricorso di cui al reg. ric. n. 55 del 2020, deve essere respinta
l'eccezione di inammissibilita' della costituzione in giudizio della
Regione Campania.
A sostegno di tale eccezione, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha dedotto che nell'atto di costituzione la Regione si e'
limitata a chiedere il rigetto del ricorso, senza addurre alcuna
argomentazione in ordine alle doglianze in esso prospettate. Cio'
tuttavia non incide sull'ammissibilita' della costituzione in
giudizio, poiche' questa Corte ha piu' volte statuito che l'art. 19,
comma 3, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, vigente ratione temporis, in virtu' del quale l'atto
di costituzione della parte resistente contiene le conclusioni e
l'illustrazione delle stesse, «mira [...] a stimolare l'apporto
argomentativo delle parti, senza che siano prefigurabili conseguenze
sanzionatorie nel caso di mancata illustrazione delle conclusioni
formulate» (sentenza n. 87 del 2012; nello stesso senso, sentenze n.
64 e n. 65 del 2016 e n. 168 del 2010, ordinanza n. 156 del 2017).
5.- Ancora in via preliminare, occorre rilevare che, con atto
depositato il 30 maggio 2022, nel giudizio instaurato con il ricorso
iscritto al reg. ric. n. 55 del 2020, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha dichiarato di rinunciare al ricorso limitatamente agli
artt. 19, comma 2, 20, comma 3, 28, comma 7, lettere a) e b), e 61,
commi 1 e 2, della legge reg. Campania n. 7 del 2020, in ragione
delle modifiche recate a tali disposizioni dall'art. 11 della legge
reg. Campania n. 5 del 2021.
La Regione resistente, con delibera di Giunta pervenuta in data 6
giugno 2021, ha dichiarato di accettare la rinuncia.
L'art. 23 delle Norme integrative, vigente ratione temporis,
prevede che la rinuncia al ricorso, seguita dall'accettazione della
controparte costituita, comporta l'estinzione del giudizio (ex
plurimis, ordinanza n. 133 del 2022). Ne consegue, pertanto, che il
processo deve essere dichiarato estinto, limitatamente alle questioni
promosse nei confronti degli artt. 19, comma 2, 20, comma 3, 28,
comma 7, lettere a) e b), e 61, commi 1 e 2, della legge reg.
Campania n. 7 del 2020.
6.- Nello scrutinio delle odierne questioni di legittimita'
costituzionale, si analizzeranno, in primo luogo, quelle incentrate
sulla violazione della competenza statale esclusiva in materia di
tutela dell'ambiente e dei beni culturali (art. 117, secondo comma,
lettera s, Cost.).
Con riguardo a tali censure il ricorrente sottolinea, a piu'
riprese, la mancata approvazione del piano paesaggistico,
rappresentando che sia tuttora in itinere un percorso di
co-pianificazione dello stesso tra lo Stato e la Regione Campania,
avviato nel 2016: in un simile contesto, non sarebbe ammissibile
un'azione regionale che formuli unilateralmente contenuti incidenti
sul paesaggio e sui beni culturali, senza violare la disciplina
contenuta nel decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137).
A seguire, verranno esaminate le questioni concernenti il
commissario regionale dei mercati all'ingrosso (art. 83, della legge
reg. Campania n. 7 del 2020, in riferimento all'art. 81, terzo comma,
Cost.) e le concessioni sul demanio marittimo (art. 57, comma 2,
della legge reg. Campania n. 5 del 2021, in riferimento agli artt. 3
e 117, secondo comma, lettera l, Cost.).
7.- Quanto alle questioni di legittimita' costituzionale promosse
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., il
sindacato di questa Corte prende le mosse dalla genesi della legge
reg. Campania n. 7 del 2020 che introduce il «Testo Unico sul
commercio», redatto ai sensi dell'art. 3 della legge della Regione
Campania 14 ottobre 2015, n. 11 (Misure urgenti per semplificare,
razionalizzare e rendere piu' efficiente l'apparato amministrativo,
migliorare i servizi ai cittadini e favorire l'attivita' di impresa.
Legge annuale di semplificazione 2015); disposizione che, con
riguardo a diverse materie, tra cui appunto il commercio, conferisce
alla Giunta regionale l'incarico di presentare al Consiglio testi
unici legislativi e regolamentari, aventi carattere compilativo o
innovativo.
Le attivita' commerciali disciplinate dal menzionato testo unico
sono il commercio al dettaglio, all'ingrosso e su aree pubbliche, la
somministrazione di alimenti e bevande, la vendita della stampa
quotidiana e periodica e la distribuzione dei carburanti per
autotrazione.
La legge reg. Campania n. 7 del 2020 e' quindi immediatamente
riconducibile alla materia del «commercio», dunque, in particolare,
all'art. 117, quarto comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 164 del
2019 e n. 247 del 2010, e ordinanza n. 199 del 2006).
Al riguardo, questa Corte ha precisato che, salve specifiche
abrogazioni, il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59),
contenente i principi e le norme generali sull'esercizio
dell'attivita' commerciale, dopo la riforma costituzionale introdotta
con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 1, recante «Modifica
all'articolo 58 della Costituzione, in materia di elettorato per
l'elezione del Senato della Repubblica», si applica «soltanto alle
Regioni che non abbiano emanato una propria legislazione» nella
materia del commercio (sentenza n. 164 del 2019; in senso conforme,
sentenza n. 98 del 2017 e ordinanza n. 199 del 2006), conformemente
all'art. 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
La competenza legislativa regionale nella materia del commercio
interseca, tuttavia, le competenze statali esclusive, quali quelle
della «tutela dell'ambiente e dei beni culturali» e della
«concorrenza». Sussistono, altresi', evidenti connessioni con la
materia, di competenza concorrente, della «valorizzazione dei beni
culturali» (art. 117, terzo comma, Cost.), distinta, a parte le
ulteriori e inevitabili connessioni, dalla tutela dei beni culturali
di esclusiva competenza statale (art.117, secondo comma, lettera s,
Cost.).
In proposito, va ribadito che - come gia' ripetutamente affermato
da questa Corte - alle Regioni spettano la disciplina e l'esercizio
delle funzioni dirette alla migliore conoscenza, utilizzazione e
fruizione del patrimonio culturale, anche al fine di garantire che
l'esercizio del commercio «avvenga entro i limiti qualificati
invalicabili della tutela dei beni ambientali e culturali» (sentenze
n. 140 del 2015 e n. 247 del 2010).
Nella medesima prospettiva, il legislatore regionale e'
legittimato a prevedere «aree interdette agli esercizi commerciali,
ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attivita'
produttive e commerciali», purche' cio' avvenga «senza
discriminazioni tra gli operatori» e «a tutela di specifici interessi
di adeguato rilievo costituzionale, quali la tutela [...]
dell'ambiente [...] urbano, e dei beni culturali» (sentenza n. 239
del 2016; nello stesso senso, sentenza n. 8 del 2013).
7.1.- La tutela ambientale e paesaggistica - gravando su un bene
complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza
costituzionale un valore primario ed assoluto - «costituisce un
limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla
competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del
territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali,
nonche' a quelle residuali» (sentenza n. 201 del 2021; da ultimo,
sentenza n. 106 del 2022).
Per tale ragione, nell'esercizio della competenza legislativa
esclusiva sancita dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., il
legislatore statale demanda alla pianificazione paesaggistica il
compito di apprestare le necessarie misure di salvaguardia del
paesaggio, in quanto «territorio espressivo di identita', il cui
carattere deriva dall'azione di fattori naturali, umani e dalle loro
interrelazioni» (art. 131, comma 1, cod. beni culturali), e, in
particolare, di preservare «quegli aspetti e caratteri che
costituiscono rappresentazione materiale e visibile dell'identita'
nazionale, in quanto espressione di valori culturali» (art. 131,
comma 2, del medesimo codice) (sentenza n. 24 del 2022).
Proprio in quanto espressione di un intervento teso a stabilire
una metodologia uniforme di tutela, l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica assurge a valore imprescindibile, non
derogabile dal legislatore regionale (ex plurimis, sentenze n. 45 del
2022, n. 74 del 2021 e n. 240 del 2020). Il sistema di pianificazione
delineato dal codice di settore rappresenta, dunque, attuazione
dell'art. 9, secondo comma, Cost. ed e' funzionale a una tutela
organica e di ampio respiro, che non tollera interventi frammentari e
incoerenti (sentenza n. 24 del 2022). In proposito, la giurisprudenza
di questa Corte ha piu' volte ribadito, anche di recente, che «e'
necessario salvaguardare la complessiva efficacia del piano
paesaggistico, ponendola al riparo dalla pluralita' e dalla
parcellizzazione degli interventi delle amministrazioni locali» (da
ultimo, sentenze n. 45 e n. 24 del 2022, n. 219 e n. 74 del 2021; in
precedenza, sentenza n. 182 del 2006).
La condizione per realizzare questo obiettivo e' la concertazione
del piano paesaggistico tra Stato e la Regione, la sua cogenza per
gli strumenti urbanistici dei Comuni, delle Citta' metropolitane e
delle Province, nonche' la sua immediata prevalenza rispetto alle
disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti
urbanistici, come sancito dagli artt. 135 e seguenti e, in
particolare, dall'art. 145, comma 3, cod. beni culturali (ex
plurimis, sentenze n. 45 del 2022 e n. 261 del 2021).
La sottoposizione dell'intero territorio regionale a specifica
normativa d'uso mediante piano paesaggistico e' infatti prevista come
cogente dal codice di settore. Il dovere di assicurare «che tutto il
territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e
gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi
contesti» (art. 135, comma 1, cod. beni culturali) rinviene il suo
imprescindibile presupposto nella visione d'insieme delle aree da
tutelare e dei contesti in cui le medesime sono inserite.
In tale cornice, come questa Corte ha affermato, il piano
paesaggistico regionale costituisce uno strumento di ricognizione del
territorio oggetto di pianificazione non solo ai fini della
salvaguardia e valorizzazione dei beni vincolati, ma anche
nell'ottica dello sviluppo sostenibile e dell'uso consapevole del
suolo, in modo da poter consentire l'individuazione delle misure
necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico,
degli interventi di trasformazione del territorio (da ultimo,
sentenza n. 45 del 2022; in precedenza, ex plurimis, sentenze n. 219
del 2021, n. 86 del 2019 e n. 172 del 2018).
7.2.- Sulla base di tale premessa, il principio di prevalenza
della tutela paesaggistica deve essere declinato nel senso che al
legislatore regionale e' impedito, nell'esercizio di proprie
competenze - siano esse residuali o concorrenti - «adottare normative
che deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che
pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso
stretto» (sentenza n. 74 del 2021; nello stesso senso, sentenze n. 24
del 2022, n. 141 e n. 54 del 2021, n. 240 del 2020, n. 86 del 2019,
n. 178, n. 68 e n. 66 del 2018). Su tale presupposto, ripetutamente
affermato (sentenze n. 201, n. 124, n. 74, n. 54 e n. 29 del 2021 e
n. 189 del 2016), questa Corte ha statuito che - nei limiti
consentiti dalla lettera e dallo spirito della normativa - la
legislazione regionale debba «essere interpretata in termini
compatibili con il dettato costituzionale e con le prescrizioni del
codice dell'ambiente e del paesaggio» (sentenza n. 124 del 2021). E'
alla luce di tali principi che si deve ora vagliare la normativa
impugnata.
8.- Dovendo procedere allo scrutinio di testi sottoposti a
censure governative non temporalmente coincidenti, e spettando a
questa Corte stabilire l'ordine di trattazione delle stesse (ex
multis, sentenza n. 120 del 2022), in riferimento alle questioni di
legittimita' costituzionale incentrate sulla violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., verranno vagliate con
precedenza quelle sollevate con il ricorso iscritto al reg. ric. n.
45 del 2021.
Tale ordine di trattazione e' reso necessario dal fatto che dette
censure rappresentano la disciplina attualmente vigente nella Regione
Campania e hanno ad oggetto gli artt. 19, comma 6, 28, comma 10, e
130, comma 1, lettera b), della legge reg. Campania n. 7 del 2020,
nella formulazione introdotta rispettivamente dall'art. 11, comma 1,
lettera a), punto 2), lettera c), punto 2), e lettera i), della legge
reg. Campania n. 5 del 2021, il cui disegno di legge e' stato
depositato in Consiglio Regionale successivamente alla presentazione
del primo ricorso introduttivo (reg. ric. n. 55 del 2020), proprio al
fine di superare i motivi di gravame ivi dedotti con riguardo alla
versione originaria delle medesime disposizioni. Peraltro proprio
dalle modifiche apportate dallo stesso legislatore regionale possono
trarsi argomenti utili per la decisione delle questioni in esame.
Al riguardo, occorre tenere presente che, secondo il Presidente
del Consiglio, il testo originario delle norme impugnate sarebbe
carente di un esplicito rinvio alla normativa dettata per i beni
paesaggistici dalla Parte III del codice di settore; tale rinvio non
avrebbe costituito un mero adempimento formale, bensi' avrebbe
esplicitato il principio, di rilievo costituzionale, della necessaria
partecipazione dello Stato alle scelte di pianificazione inerenti
l'attivita' commerciale, laddove incidano sui beni sottoposti a
tutela paesaggistica. L'omessa previsione delle prescritte procedure
di condivisione tra Stato e enti regionali, in violazione dell'art.
117, comma secondo, lettera s), Cost., sarebbe altresi' lesiva del
principio di leale collaborazione e, attesa la conseguente
diminuzione del livello di tutela paesaggistica, dell'art. 9, secondo
comma, Cost.
Identiche censure vengono rivolte dal ricorrente pure alla nuova
versione degli artt. 19, comma 6, 28, comma 10, e 130, comma 1,
lettera b), della legge reg. Campania n. 7 del 2020; e cio', come
emergera' nel prosieguo, nonostante in essa venga richiamata, con
formule diverse, la disciplina statale in materia di tutela del
paesaggio.
9.- Con il primo motivo del ricorso iscritto al reg. ric. n. 45
del 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 19,
comma 6, della legge reg. Campania n. 7 del 2020, nella versione
modificata dall'art. 11, comma 1, lettera a), punto 2), della legge
reg. Campania n. 5 del 2021, in riferimento agli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost. e al principio di leale
collaborazione, e in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali.
9.1.- Gli artt. 19 e 20 della legge reg. Campania n. 7 del 2020
disciplinano lo strumento comunale d'intervento per l'apparato
distributivo (SIAD), che costituisce «lo strumento integrato della
pianificazione urbanistica, con funzione esaustiva del potere di
programmazione e pianificazione del territorio ai fini commerciali».
L'art. 19 detta la disciplina generale del SIAD, mentre l'art. 20
attiene piu' specificatamente alle previsioni del medesimo in tema di
interventi comunali per la valorizzazione del centro storico.
Ai sensi dell'art. 19, comma 6, nella sua formulazione
originaria, il SIAD «fissa i fattori di valutazione connessi alla
tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, incluso
l'ambiente urbano e dei beni culturali, nonche' dispone vincoli di
carattere dimensionale o tipologico agli insediamenti delle attivita'
commerciali in aree o edifici che hanno valore storico, archeologico,
artistico e ambientale [...]».
Il citato art. 11 della successiva legge reg. Campania n. 5 del
2021 - oltre ad eliminare dal comma 6 l'inciso «fissa i fattori di
valutazione connessi alla tutela della salute, dei lavoratori,
dell'ambiente, incluso l'ambiente urbano e dei beni culturali [...]»
- ha precisato che il SIAD deve rispettare la «disciplina vigente»
nella previsione dei vincoli dimensionali e tipologici degli
insediamenti commerciali in aree o edifici di valore storico,
archeologico, artistico e ambientale.
9.2.- Secondo il ricorrente, anche la nuova formulazione si
porrebbe, tuttavia, in contrasto con i parametri evocati, in quanto
la norma regionale non stabilirebbe un chiaro rapporto di
subordinazione di detto strumento di pianificazione commerciale al
piano paesaggistico, come imposto dagli artt. 135, 143 e 145 cod.
beni culturali. Sempre secondo il ricorrente, la legislazione
regionale continuerebbe, infatti, ad attribuire al SIAD poteri propri
della pianificazione paesaggistica, consentendogli di fissare vincoli
dimensionali e tipologici agli insediamenti, anche se collocati in
aree e edifici tutelati.
L'inserimento nella nuova formulazione dell'espressione «ai sensi
della disciplina vigente» non inciderebbe, sempre secondo il
ricorrente, in termini apprezzabili sulla disciplina anteriore, posto
che lo strumento comunale risulterebbe ancora legittimato a
pianificare da solo il territorio, senza addivenire ad alcuna intesa
con lo Stato.
9.3.- In primo luogo occorre esaminare le eccezioni preliminari
formulate dalla Regione resistente.
Secondo la Regione Campania, le questioni concernenti gli artt.
19, commi 3, 4, lettera b), e 6, della legge reg. Campania n. 7 del
2020, anche - per quanto riguarda l'art. 19, comma 6 - nella versione
modificata della legge reg. Campania n. 5 del 2021, sarebbero
inammissibili in virtu' dell'omessa formulazione di specifiche
doglianze relative ai singoli commi impugnati, che vengono trattati
indistintamente, con conseguente genericita' e oscurita' delle
censure medesime.
L'eccezione non e' fondata.
Nell'ambito del ricorso iscritto al reg. ric. n. 45 del 2021
viene impugnato esclusivamente il comma 6 dell'art. 19 e solo ad esso
si rivolgono le censure ivi svolte, con la conseguenza che le
medesime sono senz'altro specifiche e pertinenti.
9.4.- Nel merito, le questioni non sono fondate nei termini di
seguito precisati.
9.4.1.- Ferma l'applicazione del gia' esaminato principio di
prevalenza della pianificazione paesaggistica su ogni altro atto di
pianificazione che riguardi l'assetto del territorio, va tuttavia
precisato che l'omessa indicazione, da parte di una norma regionale,
della espressa necessita' di rispettare il piano paesaggistico e il
codice di settore, non determina di per se' l'illegittimita'
costituzionale della disposizione, ogni volta che quest'ultima sia
suscettibile di interpretazione conforme ai criteri di competenza
legislativa dettati dalla Costituzione e non abbia quindi l'effetto
di sottrarre interventi urbanistici o edilizi alle previsioni del
piano paesaggistico.
E' pero' evidente che tale conclusione presuppone che la
pianificazione paesaggistica sia vigente, perche' in tal caso essa e'
immediatamente prevalente su eventuali prescrizioni difformi
contenute negli strumenti urbanistici.
Viceversa, quando, come nel caso della Regione Campania, il piano
paesaggistico manca, occorre maggiore cautela nel valutare la portata
precettiva delle norme che intersechino profili attinenti con tale
pianificazione. Non perche' la Regione non possa in nessun caso
attivare le proprie competenze legislative, ma perche' va evitato il
rischio che esse, afferendo, come nel caso di specie, al commercio e
per certi versi anche al governo del territorio, permettano il
consolidamento di situazioni tali da ostacolare il compiuto sviluppo
della pianificazione paesaggistica.
I ritardi nella elaborazione del piano paesaggistico, denunciati
nel ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, sebbene
contrari agli obblighi gravanti sulla Regione e tali da produrre
gravi disfunzioni (con conseguenti eventuali responsabilita'), devono
trovare compensazione nella doverosa esplicitazione, in sede
attuativa, del rispetto della normativa posta a tutela del paesaggio
e delle stesse prescrizioni di piano, quando queste
sopraggiungeranno.
9.4.2.- Per tali motivi, in assenza di piano paesaggistico, la
normativa regionale in esame, nei limiti in cui incide sull'assetto
del territorio, puo' ritenersi conforme al parametro costituzionale
sopra indicato, solo se da essa sia desumibile un rinvio, anche in
sede attuativa, alla necessaria applicazione delle previsioni statali
poste a tutela del paesaggio; cio' permette di distinguere l'esito
dello scrutinio di costituzionalita' in ragione della formulazione
originaria o modificata della disposizione impugnata. Ed infatti ai
sensi della nuova formulazione dell'art. 19, comma 6, della legge
reg. Campania n. 7 del 2020, il SIAD deve rispettare la «disciplina
vigente» nella determinazione dei vincoli di carattere dimensionale o
tipologico relativamente a insediamenti delle attivita' commerciali
in aree o edifici che hanno valore storico, archeologico, artistico e
ambientale.
Il richiamo alla disciplina vigente ben puo' essere inteso - in
termini compatibili con l'ordinamento costituzionale - nel senso di
includere il rispetto del Codice dei beni culturali e del paesaggio e
delle invocate prescrizioni nello stesso contenute (in particolare,
artt. 133, 135 e 143 cod. beni culturali).
Costituisce dunque opzione ermeneutica corretta la
interpretazione della norma impugnata nel senso che non esenta gli
insediamenti previsti dal SIAD dal rispetto delle future prescrizioni
del piano paesaggistico e, piu' nello specifico, dal «rispetto del
complesso delle prescrizioni d'uso, attuali o future, dei beni
paesaggistici, siano esse poste da vincoli derivanti dal piano
paesaggistico (art. 143, comma 1, lettere b, c, d ed e), o dalle
dichiarazioni di notevole interesse pubblico (art. 140, comma 2)»
(sentenza n. 54 del 2021).
L'interpretazione indicata trova conferma, a livello sistematico,
in quanto disposto dall'art. 19, comma 2, della legge reg. Campania
n. 7 del 2020, nella versione modificata dall'art. 11, comma 1,
lettera b), della legge reg. Campania n. 5 del 2021: invero, per
effetto di tale novella, il SIAD deve essere approvato nel rispetto
delle norme del codice di settore (oltre che in conformita' allo
strumento urbanistico generale). Quindi, intesa nei termini indicati,
ovverosia nel rispetto del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
la norma impugnata non determina alcuna invasione della competenza
esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio e nemmeno la
violazione del principio di leale collaborazione e dell'art. 9,
secondo comma, Cost.
10.- Con il secondo motivo del ricorso di cui al reg. ric. n. 45
del 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 28,
comma 10, della legge reg. Campania n. 7 del 2020, nella versione
modificata dall'art. 11, comma 1, lettera c), punto 2), della legge
reg. Campania n. 5 del 2021, in riferimento agli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost. e al principio di leale
collaborazione, in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali.
10.1.- L'art. 28, comma 7, della legge reg. Campania n. 7 del
2020 attiene al rilascio dell'autorizzazione per le grandi strutture
di vendita, mentre l'impugnato comma 10 concerne l'autorizzazione
relativa alla loro rilocalizzazione. Nella formulazione originaria,
il comma 10 prevedeva che la rilocalizzazione fosse «ammessa
nell'intero territorio regionale in conformita' con le scelte di
localizzazione per le grandi strutture previste nel SIAD del comune
di insediamento ed e' subordinata all'autorizzazione comunale, previa
valutazione da parte della competente Conferenza dei servizi
esclusivamente dell'impatto sull'ambiente e sul traffico nel
territorio in cui si rilocalizza, nel rispetto delle normative
edilizie vigenti».
In virtu' della modifica apportata dalla menzionata legge reg.
Campania n. 5 del 2021, al termine del comma 10, e' stato aggiunto il
periodo «[r]esta fermo il rispetto delle procedure di autorizzazione
paesaggistica se l'immobile ricade in area sottoposta a vincolo», che
in sostanza richiama le indicate procedure per il caso in cui la
grande struttura di vendita "rilocalizzata" ricada in area sottoposta
a vincolo paesaggistico.
10.2.- Tuttavia, secondo il ricorrente, la nuova formulazione
della norma non sarebbe idonea a superare i profili di illegittimita'
costituzionale denunciati con il primo ricorso, in quanto anche
anteriormente alla sua introduzione era indubbio il rispetto delle
procedure di autorizzazione paesaggistica. Il vizio dedotto nei
confronti della norma anteriormente alla modifica - e che non sarebbe
superato da essa - consisterebbe invece nell'attribuire ad uno
strumento di pianificazione esclusivamente comunale il potere di
adottare scelte di localizzazione che incidono sul territorio e sulla
sua pianificazione paesaggistica. Il SIAD, in particolare,
continuerebbe a stabilire, al di fuori di ogni intesa con lo Stato,
se determinate aree siano o meno in grado di ospitare insediamenti
che, con ogni evidenza, sono caratterizzati da considerevole impatto
dimensionale.
10.3.- Le questioni poste alla base della censura non sono
fondate nei termini di seguito precisati.
L'interpretazione costituzionalmente orientata della norma
impugnata impone infatti di intendere il rinvio a specifiche
prescrizioni di tutela (quelle in tema di autorizzazione
paesaggistica) quale espressione di un (implicito) richiamo a tutte
le disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
incluse quelle - invocate dal ricorrente - che sanciscono il ruolo
primario e inderogabile assegnato dal legislatore statale alla
pianificazione paesaggistica (artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali).
A supporto di tale opzione ermeneutica, va rimarcato che - ai
sensi dell'art. 28, comma 7, lettera a), della legge reg. Campania n.
7 del 2020, nella formulazione modificata dall'art. 11, comma 1,
lettera c), punto 1), della legge reg. Campania n. 5 del 2021 - anche
il rilascio dell'autorizzazione per una grande struttura di vendita
(in sede di primo insediamento) e' attualmente subordinato
all'osservanza di tutte le «disposizioni del decreto legislativo
42/2004». Quindi, come prescritto dal Codice dei beni culturali e del
paesaggio, la norma impugnata deve essere letta nel senso di non
esentare gli interventi di rilocalizzazione delle grandi strutture di
vendita dal rispetto del complesso delle future prescrizioni del
piano paesaggistico. Per le medesime ragioni, non risultano violati
il principio di leale collaborazione e l'art. 9, secondo comma, Cost.
11.- Con il terzo motivo del ricorso di cui al reg. ric. n. 45
del 2021, viene impugnato l'art. 130, comma 1, lettera b), della
legge reg. Campania n. 7 del 2020, nella versione modificata
dall'art. 11, comma 1, lettera i), della legge reg. Campania n. 5 del
2021, in riferimento agli artt. 9, secondo comma, e 117, secondo
comma, lettera s), Cost., e al principio di leale collaborazione, in
relazione agli artt. 135,143 e 145 cod. beni culturali.
11.1.- L'art. 130 disciplina le concessioni, rilasciate dalla
Regione, per l'installazione di nuovi impianti di distribuzione di
carburanti lungo le autostrade, le tangenziali ed i raccordi
autostradali.
La formulazione originaria del comma 1 prevede che il rilascio
della predetta concessione sia subordinato: «a) al rispetto delle
norme previste dal presente testo unico; b) alla verifica della
conformita' alle prescrizioni urbanistiche e fiscali, alle
prescrizioni concernenti la sicurezza sanitaria, ambientale e
stradale, alle disposizioni per la tutela dei beni storici ed
artistici; [...]».
Il citato art. 11 della legge reg. Campania n. 5 del 2021 ha
aggiunto, al termine della lettera b), le parole «e del paesaggio».
Per effetto di tale modifica, la concessione per l'installazione di
un nuovo impianto di distribuzione di carburanti e' dunque
subordinata anche alla verifica della sua conformita' alle
disposizioni relative alla tutela del paesaggio.
11.2.- Ad avviso del ricorrente, nella nuova formulazione della
norma persisterebbe la violazione dei precetti costituzionali
invocati nel primo ricorso. Invero, il riferimento alle disposizioni
per la tutela del paesaggio sarebbe del tutto generico e, attesa
l'assenza di un piano paesaggistico sul territorio campano, parrebbe
priva di apprezzabile significato, consentendo che le concessioni in
esame continuino ad essere illegittimamente sottratte alla disciplina
del piano paesaggistico, con l'effetto di essere rimesse a
determinazioni singole senza un quadro di insieme al quale
conformarsi.
11.3.- Le questioni non sono fondate nei sensi di seguito
precisati.
Il richiamo al paesaggio puo' e deve essere letto in termini
compatibili con le invocate prescrizioni di tutela (artt. 135, 143 e
145 cod. beni culturali).
La norma impugnata va infatti interpretata nel senso che non
esenta gli interventi di installazione di nuovi impianti di
distribuzione di carburanti dal rispetto del complesso delle future
prescrizioni del piano paesaggistico e, piu' nello specifico, dal
rispetto delle prescrizioni d'uso, attuali o future, dei singoli beni
vincolati. Identiche argomentazioni escludono la violazione del
principio di leale collaborazione e dell'art. 9, secondo comma, Cost.
12.- Vanno ora esaminate le diposizioni impugnate con il ricorso
iscritto al reg. ric. n. 55 del 2020 che non hanno subito modifiche
ad opera di leggi successive.
Trattasi, in particolare, degli artt. 19, commi 3 e 4, lettera
b), e 20, commi 1 e 2, della legge reg. Campania n. 7 del 2020,
oggetto del primo motivo di ricorso iscritto al reg. ric. n. 55 del
2020, con cui si lamenta la violazione degli artt. 9, secondo comma,
e 117, secondo comma, lettera s), Cost. e del principio di leale
collaborazione.
12.1.- Come si e' gia' evidenziato, l'art. 19 detta la disciplina
generale del SIAD, mentre l'art. 20 attiene piu' specificatamente
alle previsioni del medesimo in tema di interventi comunali per la
valorizzazione del centro storico.
Il comma 3 dell'art. 19 dispone che detto strumento, «tenuto
conto delle condizioni della viabilita', delle norme
igienico-sanitarie e di sicurezza, fissa i criteri per l'esercizio
delle attivita' commerciali in aree private e in aree pubbliche, nel
rispetto delle destinazioni d'uso delle aree e degli immobili».
In questa prospettiva, il comma 4, lettera b), assegna al SIAD il
compito di «salvaguardare i valori artistici, culturali, storici ed
ambientali locali, soprattutto del centro storico, attraverso
l'eventuale divieto di vendita di determinate merceologie, senza
inibire lo sviluppo del commercio e della libera concorrenza fra
varie tipologie commerciali».
In particolare, con riguardo al centro storico, l'art. 20, comma
1, della legge reg. Campania n. 7 del 2020, stabilisce che il SIAD
assume il compito di preservare, rilanciare e potenziare la funzione
tipica del commercio «anche mediante l'adozione di specifici
protocolli di arredo urbano da definirsi con le organizzazioni di
categoria maggiormente rappresentative sul territorio regionale, per
tutelare il patrimonio edilizio di interesse storico e culturale».
A mente del successivo comma 2, il SIAD «puo' prevedere per gli
esercizi di vicinato del centro storico, la superficie di vendita
massima pari a 150 metri quadrati nel rispetto degli imperativi
motivi di interesse generale di cui all'articolo 2, comma 1, lettera
e)», ovverosia la sostenibilita' ambientale dello sviluppo
commerciale e il risparmio del suolo.
12.2.- Secondo il Governo, le disposizioni impugnate sarebbero
carenti di un esplicito rinvio alla normativa dettata per i beni
culturali e paesaggistici, rispettivamente dalla Parte II e III del
codice di settore, con l'effetto di non garantire la necessaria
partecipazione dello Stato alle scelte di pianificazione e di
fissazione dei limiti inerenti l'attivita' commerciale, laddove
incidano su beni sottoposti a tutela culturale o paesaggistica.
L'omessa previsione delle prescritte procedure di condivisione tra
Stato e enti territoriali sarebbe altresi' lesiva del principio di
leale collaborazione e dell'art. 9, secondo comma, Cost.
Si illustreranno di seguito le censure prospettate,
distinguendole in base ai parametri interposti evocati (relativi alla
tutela del paesaggio e alla tutela dei beni culturali).
12.2.1.- Per quanto riguarda la tutela del paesaggio, le
disposizioni impugnate attribuirebbero al SIAD il compito di
individuare gli insediamenti ammissibili senza tener conto del fatto
che, in base agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali, le
trasformazioni consentite dei beni paesaggistici sono individuate dal
piano paesaggistico, in modo inderogabile e sovraordinato rispetto ad
ogni altro atto di pianificazione territoriale, da adottare previa
intesa con lo Stato.
Inoltre, la subordinazione del SIAD - secondo quanto previsto dal
testo originario dell'art. 19, comma 2, della legge reg. Campania n.
7 del 2020 - al solo piano urbanistico comunale non garantirebbe che
siano conformi alle esigenze di tutela paesaggistica i protocolli di
arredo urbano per i centri storici, disciplinati dall'art. 20, comma
1, della medesima legge regionale, laddove questi ultimi sono oggetto
di tutela paesaggistica ai sensi dell'art. 136, comma 1, lettera c),
cod. beni culturali.
12.2.2.- Invece, per quanto riguarda la tutela dei beni
culturali, le disposizioni impugnate non contemplerebbero, nella
fissazione dei necessari limiti all'attivita' commerciale, il
coinvolgimento dell'autorita' statale ai sensi di quanto prescritto
dagli artt. 10, comma 4, lettera g), 20, 21, 24, 52 e 106, comma
2-bis, cod. beni culturali.
Secondo il ricorrente, premesso che le piazze e le vie dei centri
storici possono essere caratterizzate dalla presenza dei beni
culturali previsti dall'art. 10, comma 4, lettera g), del codice di
settore, il legislatore regionale non avrebbe considerato che, ai
sensi dell'art. 20 del medesimo codice, spetta esclusivamente
all'autorita' statale l'individuazione degli usi del bene culturale
non compatibili con le esigenze di tutela. In stretta connessione, il
successivo art. 21, comma 4, assegna al solo soprintendente la
competenza ad autorizzare qualsiasi opera o lavoro che riguardi i
beni culturali, incluso - sempre ad avviso del Governo - il
posizionamento dell'arredo urbano; peraltro, nel caso di beni
culturali comunali, l'art. 24 cod. beni culturali prevede che tale
autorizzazione possa essere espressa nell'ambito di accordi tra il
Ministero della cultura e il Comune.
Risulterebbero altresi' violati l'art. 52, commi 1 e 1-ter, del
relativo codice di settore che regolano l'esercizio del commercio
rispettivamente nelle «aree di valore culturale» e nei «complessi
monumentali o altri immobili del demanio culturale interessati da
flussi turistici particolarmente rilevanti», disciplinando le
competenze del Comune e della Soprintendenza sulla base del principio
di leale collaborazione istituzionale.
Infine, a conferma del necessario coinvolgimento dello Stato,
rileverebbe l'art. 106, comma 2-bis, cod. beni culturali, che
subordina la concessione in uso di beni culturali comunali
all'autorizzazione del Ministero della cultura, che dovra' vagliare
se il conferimento garantisca «la conservazione e la fruizione
pubblica del bene e sia assicurata la compatibilita' della
destinazione d'uso con il carattere storico-artistico del bene
medesimo».
12.3.- In primo luogo occorre esaminare le eccezioni preliminari
formulate dalla resistente.
Secondo la Regione, le questioni concernenti gli artt. 19, commi
3, 4, lettera b), e 6, della legge reg. Campania n. 7 del 2020,
sarebbero inammissibili in ragione dell'omessa formulazione di
specifiche doglianze relative ai singoli commi impugnati, che
verrebbero trattati indistintamente, con conseguente genericita' e
oscurita' delle censure medesime.
L'eccezione non e' fondata, risultando infatti sempre
individuabile la specifica applicazione, ai singoli commi impugnati,
delle regole invocate dal ricorrente in riferimento alla tutela del
paesaggio e dei beni culturali.
12.4.- Nel merito, le questioni non sono fondate nei termini di
seguito precisati.
Non e' condivisibile, invero, con specifico riguardo alle norme
in esame, l'assunto per cui l'omesso richiamo delle previsioni di
tutela del codice di settore equivalga a una deroga, con la
conseguente violazione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia dell'ambiente e dei beni culturali.
Al riguardo, questa Corte ha ripetutamente affermato che una
disposizione non puo' ritenersi derogatoria solo perche' omette di
richiamare, totalmente o parzialmente, le «previsioni del piano
paesaggistico e del codice di settore, dotate di immediata forza
cogente, in difetto di esplicite indicazioni di segno contrario»
(sentenza n. 24 del 2022 e, conformemente, n. 124 del 2021).
I medesimi principi sono stati applicati anche con specifico
riguardo alla tutela dei beni culturali, la cui disciplina - dettata
essenzialmente dalla Parte II del codice di settore - puo' dunque
considerarsi violata solo a fronte di deroghe espresse ad opera della
legge regionale che, nei limiti consentiti dal tenore letterale e da
quello sistematico, va interpretata in conformita' ai criteri di
competenza legislativa dettati dalla Costituzione (sentenze n. 45 del
2022 e n. 124 del 2021).
Alla luce dei premessi principi, le censure verranno di seguito
esaminate in base ai parametri interposti evocati, relativi
rispettivamente al paesaggio e ai beni culturali.
12.5.- Quanto ai parametri interposti evocati (artt. 135, 143 e
145 cod. beni culturali), gia' il tenore letterale delle disposizioni
impugnate evidenzia come le stesse non intendano sottrarsi ai
principi di elaborazione congiunta e di inderogabilita', i quali
mantengono la loro forza cogente pure in assenza di espresso
richiamo.
L'art. 19, comma 3, della legge reg. Campania n. 7 del 2020 si
limita invero a stabilire che il SIAD fissa i criteri per l'esercizio
delle attivita' commerciali in aree pubbliche e private, tenendo
conto delle condizioni della viabilita', delle norme
igienico-sanitarie e di sicurezza.
Quanto al successivo comma 4, lettera b), lo stesso attribuisce
al SIAD la finalita' di salvaguardare aree di valore culturale e
ambientale attraverso l'eventuale divieto di vendita di determinate
merceologie.
Deve dunque ritenersi implicito che - qualora siano oggetto di
tutela paesaggistica alcune delle aree cui si riferiscono le indicate
previsioni del SIAD - quanto disposto dal codice di settore risulti
senz'altro applicabile. La normativa statale, anche se non richiamata
espressamente, vincola dunque sia gli organi regionali sia gli organi
comunali, secondo le norme previste al riguardo dal Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ivi compresi gli atti e le prescrizioni
cui esso rinvia, in primo luogo il piano paesaggistico.
Le medesime considerazioni privano di fondamento anche le censure
concernenti l'art. 20, commi 1 e 2, della legge reg. Campania n. 7
del 2020. Il comma 1 assegna al SIAD compiti di promozione del
commercio nel centro storico (anche mediante l'adozione di specifici
protocolli di arredo urbano), mentre il comma 2 legittima il medesimo
strumento ad introdurre per gli esercizi di vicinato del centro
storico la superficie di vendita massima pari a 150 metri quadri, nel
rispetto del risparmio del suolo e della sostenibilita' ambientale
dello sviluppo commerciale.
Nessuna di queste norme deroga espressamente i parametri
interposti invocati, ne' le norme di tutela dettate dallo Stato per
il caso in cui il centro storico sia o debba essere dichiarato bene
paesaggistico ai sensi dell'art. 136, comma 1, lettera c), del codice
di settore; articolo quest'ultimo pure richiamato dal ricorrente.
Le norme regionali esaminate risultano pertanto accomunate
dall'essere espressione della competenza residuale della Regione
nella materia del commercio, senza determinare alcuna invasione della
competenza esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio.
Cosi' intesa, la disciplina impugnata non pregiudica
l'unitarieta' e la vincolativita' della pianificazione paesaggistica
ne', tanto meno, mette a repentaglio l'obbligatorieta'
dell'elaborazione congiunta del piano paesaggistico. Per le medesime
ragioni, non risultano lesi il principio di leale collaborazione e
l'art. 9, secondo comma, Cost.
12.6.- Esclusa la violazione dei parametri interposti in materia
di pianificazione paesaggistica, alle medesime conclusioni deve
pervenirsi in relazione a quelli concernenti i beni culturali.
Per quanto rileva ai fini della doglianza in esame, le
disposizioni impugnate legittimano il SIAD a introdurre determinate
restrizioni all'esercizio del commercio, volte a garantire - senza
discriminazioni tra gli operatori - la salvaguardia di aree di valore
culturale, espressione dell'identita' locale di riferimento.
Trattasi delle seguenti restrizioni: divieti di vendita di
determinate merceologie al fine di salvaguardare «i valori artistici,
culturali, storici ed ambientali locali, soprattutto del centro
storico» (art. 19, comma 4, lettera b), limiti di superficie per gli
esercizi di vicinato del centro storico (art. 20, comma 2) e
protocolli di arredo urbano al fine di «tutelare il patrimonio
edilizio di interesse storico e culturale» (art. 20, commi 1), aventi
carattere conformativo dell'esercizio dell'attivita' commerciale.
In tale prospettiva, si deve escludere che le norme impugnate
violino gli artt. 10, 20, 21, 24 e 106, comma 2-bis, cod. beni
culturali, posto che questi ultimi risultano incentrati sulla tutela
del singolo bene di interesse culturale, demandando all'autorita'
statale il divieto di usi non compatibili con le esigenze di tutela
(art. 20), l'autorizzazione di qualsiasi opera o lavoro sul medesimo
(artt. 21 e 24) e l'autorizzazione al rilascio della concessione in
uso di beni comunali (art. 106, comma 2-bis). Di conseguenza, a
fronte della legittimazione del SIAD ad introdurre le forme di
regolazione del commercio teste' indicate, quando rilevino singoli
beni vincolati, deve considerarsi salva la disciplina introdotta dal
legislatore statale per la tutela dei beni di interesse culturale.
Lo stesso dicasi per l'art. 52, comma 1-ter, cod. beni culturali,
il cui ambito di applicazione concerne una peculiare categoria di
complessi monumentali e beni culturali («complessi monumentali o
altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici
particolarmente rilevanti»), prescrivendo apposite determinazioni
degli uffici territoriali del Ministero della cultura, da adottare
d'intesa con Regione e Comuni interessati, volte a vietare gli usi
incompatibili con le specifiche esigenze di tutela.
Infine nemmeno risulta violato l'art. 52, comma 1, cod. beni
culturali, a mente del quale i Comuni, sentito il soprintendente,
individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico,
artistico e paesaggistico, nelle quali vietare o sottoporre a
condizioni particolari le attivita' commerciali: in virtu' di tale
norma il Comune e' legittimato all'individuazione delle «aree di
valore culturale» in cui conformare l'esercizio del commercio per
esigenze di salvaguardia delle medesime, ma solo previa acquisizione
del parere obbligatorio (non vincolante) della Soprintendenza.
E' infatti da escludere la sussistenza di un contrasto tra le
disposizioni impugnate - la cui finalita' e' pur sempre quella di
elevare il livello di tutela di tali aree - e il parametro interposto
invocato dal ricorrente (art. 52, comma 1, cod. beni culturali), a
condizione che le medesime siano interpretate nel senso di vincolare
i Comuni ad acquisire il parere della Soprintendenza ai fini
dell'individuazione delle aree in cui introdurre le indicate
restrizioni al commercio.
In definitiva, le norme impugnate non esprimono l'intenzione di
derogare alle norme del Codice dei beni culturali e del paesaggio
invocate dal ricorrente. Identiche argomentazioni escludono la
violazione del principio di leale collaborazione e dell'art. 9,
secondo comma, Cost.
13.- E' adesso possibile trattare le questioni concernenti le
disposizioni impugnate aventi ad oggetto il testo antecedente alle
modifiche introdotte dalla legge reg. Campania n. 5 del 2021, e, in
particolare, gli artt. 19, comma 6, 28, comma 10, e 130, comma 1,
della legge reg. Campania n. 7 del 2020 (seguira' la disamina del
primo, secondo e quarto motivo del ricorso iscritto al reg. ric. n.
55 del 2020, considerato che il terzo motivo e' oggetto di
estinzione, come illustrato nel precedente punto 4).
Il carattere asseritamente non satisfattivo delle modifiche e
l'assenza di deduzioni sulla mancata applicazione medio tempore del
testo originario, anche in considerazione del tempo di vigenza (circa
tredici mesi), escludono la cessazione della materia del contendere
(ex plurimis, sentenze n. 23 e n. 24 del 2022). Il richiesto
scrutinio di costituzionalita' deve pertanto essere condotto nel
merito anche con riferimento alla formulazione previgente delle
disposizioni impugnate.
14.- Con il primo motivo del ricorso, di cui al reg. ric. n. 55
del 2020, viene impugnato il testo originario dell'art. 19, comma 6,
della legge reg. Campania n. 7 del 2020 in riferimento agli artt. 9 e
117, secondo comma, lettera s), Cost. e al principio di leale
collaborazione, in relazione agli artt. 10, comma 4, lettera g), 20,
21, 24, 52 e 106, comma 2-bis, 135, 143 e 145 cod. beni culturali.
14.1.- Nella norma impugnata viene stabilito che il SIAD «dispone
vincoli di carattere dimensionale o tipologico agli insediamenti
delle attivita' commerciali in aree o edifici che hanno valore
storico, archeologico, artistico o ambientale, nei limiti necessari
alle esigenze di tutela».
14.2.- Le impugnazioni in esame coincidono con quelle gia'
analizzate in riferimento agli artt. 19, commi 3 e 4, lettera b), e
20, commi 1 e 2, della medesima legge regionale (esaminate nel
precedente punto 11.2.).
Anche l'art.19, comma 6, sarebbe carente di un esplicito rinvio
alla normativa dettata per i beni culturali e paesaggistici,
rispettivamente dalla Parte II e III del codice di settore, e quindi
non garantirebbe la partecipazione dello Stato alle scelte di
pianificazione e di fissazione dei limiti inerenti all'attivita'
commerciale, laddove incidano sui beni sottoposti a tutela culturale
o paesaggistica. L'omessa previsione delle prescritte procedure di
condivisione tra Stato e enti territoriali sarebbe altresi' lesiva
del principio di leale collaborazione e dell'art. 9, secondo comma,
Cost.
14.3.- In via preliminare, occorre richiamare l'eccezione
formulata dalla Regione resistente, illustrata nel precedente punto
11.3. Per le medesime ragioni ivi indicate, l'eccezione e' priva di
fondamento e deve quindi procedersi alla disamina del merito.
14.4.- Sono in primo luogo non fondate le questioni di
legittimita' costituzionale incentrate sulla violazione dei parametri
interposti attinenti alla tutela dei beni culturali (artt. 10, comma
4, lettera g, 20, 21, 24, 52, commi 1 e 1-ter, e 106, comma 2-bis,
cod. beni culturali).
Con riguardo agli artt. 19, commi 3 e 4, lettera b), e 20, commi
1 e 2, della legge reg. Campania n. 7 del 2020 si richiamano le
argomentazioni precedentemente illustrate (punto 11.6.).
14.5.- Per contro, sono fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 19, comma 6, della legge reg. Campania n. 7
del 2020, nella formulazione originaria, in riferimento agli artt. 9,
117, secondo comma, lettera s), e al principio di leale
collaborazione, per contrasto con gli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali. Infatti, la norma in discussione assegna al SIAD il
compito di determinare gli insediamenti ammissibili delle attivita'
commerciali, senza in alcun modo richiamare i principi di
elaborazione congiunta, inderogabilita' e prevalenza del piano
paesaggistico, sanciti dai menzionati articoli del codice di settore.
Attesa l'assenza di un piano paesaggistico, il tenore letterale
della disposizione impugnata tradisce l'intento del legislatore
regionale di sostituirsi allo Stato nello svolgimento di compiti che
sono rimessi alla competenza esclusiva di quest'ultimo, legittimando
soltanto i Comuni all'individuazione degli insediamenti ammissibili,
anche quando gli stessi siano collocati in aree che, vista l'ampia
formulazione della norma, sono potenzialmente destinatarie delle
future prescrizioni del piano paesaggistico. Tanto e' vero che - come
gia' illustrato al punto 8.1. - il legislatore regionale ha
modificato la norma in esame, inserendo un rinvio esplicito alla
normativa vigente e quindi anche al codice di settore, cui il SIAD
deve conformarsi. Dall'invasione della competenza statale esclusiva
in materia di tutela dell'ambiente in relazione ai parametri
interposti indicati, che prevedono, tra l'altro, l'elaborazione
congiunta del piano paesaggistico (artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali), deriva la violazione del principio di leale
collaborazione e, attesa la diminuzione del livello di tutela
paesaggistica, anche dell'art. 9, secondo comma, Cost.
14.6.- Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 19, comma 6, della legge reg. Campania n. 7
del 2020, nella formulazione originaria.
15.- Con il secondo motivo del ricorso, di cui al reg. ric. n. 55
del 2020, viene impugnata la versione originaria dell'art. 28, comma
10, della legge reg. Campania n. 7 del 2020 in riferimento agli artt.
9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost. e al principio di leale
collaborazione, in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali.
15.1.- La disposizione impugnata concerne l'autorizzazione
relativa alla rilocalizzazione di grandi strutture di vendita,
prevedendo che detta rilocalizzazione «e' ammessa nell'intero
territorio regionale in conformita' con le scelte di localizzazione
per le grandi strutture previste nel SIAD del comune di insediamento
ed e' subordinata all'autorizzazione comunale, previa valutazione da
parte della competente Conferenza dei servizi esclusivamente
dell'impatto sull'ambiente e sul traffico nel territorio in cui si
rilocalizza, nel rispetto delle normative edilizie vigenti».
15.2.- Ad avviso del ricorrente, la norma impugnata sarebbe
costituzionalmente illegittima in quanto omette di prescrivere la
necessaria conformita' della rilocalizzazione delle grandi strutture
di vendita al piano paesaggistico. Non potrebbe ravvisarsi infatti un
diverso intento nel generico riferimento all'«impatto sull'ambiente»
in essa contenuto. La medesima, nell'intervenire in modo unilaterale
in spregio alla pianificazione congiunta, sarebbe inoltre lesiva del
principio di leale collaborazione e dell'art. 9 Cost.
15.3.- Le questioni sono fondate in riferimento a tutti i
parametri evocati nel ricorso.
La norma impugnata, invero, omette di prescrivere la necessaria
conformita' delle autorizzazioni per la rilocalizzazione delle grandi
strutture di vendita al piano paesaggistico, subordinandone il
rilascio «esclusivamente» alla valutazione dell'impatto
«sull'ambiente e sul traffico nel territorio [...] nel rispetto delle
normative edilizie vigenti», senza esplicitare la rilevanza delle
future prescrizioni paesaggistiche e quindi senza imporre alle
proprie amministrazioni una costante vigilanza sulle sopravvenienze
in tema di tutela del paesaggio. Anche in questo caso, dunque, il
tenore letterale della norma tradisce l'intento del legislatore
regionale di sostituirsi allo Stato nello svolgimento di compiti che
sono rimessi alla competenza esclusiva di quest'ultimo, procedendo
unilateralmente - e in assenza della prescritta concertazione - a
disciplinare i presupposti per la rilocalizzazione delle grandi
strutture di vendita.
A conferma di tale conclusione, merita valorizzare quanto
disposto dall'art. 28, comma 7, lettere a) e b), nella versione
precedente alle modifiche apportate dall'art. 11, comma 1, lettera
c), punto 1), della legge reg. Campania n. 5 del 2021. Il citato
comma 7, infatti, subordina il rilascio dell'autorizzazione per
grandi strutture di vendita (in via di primo insediamento)
esclusivamente al rispetto delle «norme in materia urbanistica, di
quelle fissate dal SIAD e dal presente testo unico». Cio' in difetto
di qualsiasi richiamo - come nel caso dell'autorizzazione alla
rilocalizzazione - alle «disposizioni del decreto legislativo
42/2004», parole queste ultime aggiunte solo dalla novella indicata.
Di conseguenza, sia il dato testuale, sia quello sistematico non
consentono una interpretazione della norma impugnata in senso
conforme ne' ai criteri di competenza legislativa dettati dalla
Costituzione, ne' agli ulteriori parametri dedotti dal ricorrente.
D'altro canto, proprio per superare il contrasto con detti parametri,
il legislatore regionale ha modificato la norma in esame,
subordinando espressamente al rispetto del codice di settore il
rilascio dell'autorizzazione alla rilocalizzazione di una grande
struttura di vendita (in proposito si rinvia a quanto gia' illustrato
al precedente punto 9.1.).
15.4.- Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 28, comma 10, della legge reg. Campania n. 7
del 2020, nella formulazione originaria.
16.- Con il quarto motivo del ricorso, di cui al reg. ric. n. 55
del 2020, viene impugnata la versione originaria dell'art. 130, comma
1, della legge reg. Campania n. 7 del 2020 in riferimento agli artt.
9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., e al principio di leale
collaborazione, in relazione agli artt. 135, 140, 141,141-bis,143 e
145 cod. beni culturali.
16.1.- La disposizione impugnata prevede che il rilascio della
concessione per l'installazione di nuovi impianti di distribuzione di
carburanti lungo le autostrade, le tangenziali ed i raccordi
autostradali sia subordinato, tra l'altro, «alla verifica della
conformita' alle prescrizioni urbanistiche e fiscali, alle
prescrizioni concernenti la sicurezza sanitaria, ambientale e
stradale, alle disposizioni per la tutela dei beni storici ed
artistici».
16.2.- Il ricorrente lamenta che il rilascio della concessione
non risulti in alcun modo condizionato al rispetto del piano
paesaggistico, non potendosi ritenere il rinvio operato dalla
disposizione impugnata «al necessario rispetto delle disposizioni di
tutela dei beni storici e artistici [...] sufficiente ad assicurare
la competenza costituzionale delle norme». Emergerebbe ancora una
volta la volonta' di non attenersi, nel rilascio delle concessioni,
al piano paesaggistico che la Regione avrebbe invece l'obbligo di
approvare d'intesa con lo Stato (artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali). Nella norma impugnata difetterebbe il richiamo alla
disciplina d'uso dei beni vincolati, contenuta nel piano
paesaggistico (ai sensi degli artt. 140, 141 e 141-bis cod. beni
culturali) o in appositi accordi stipulati tra Stato e Regione,
destinati a confluire nel medesimo piano. Dall'invasione della
competenza statale esclusiva in materia di tutela del paesaggio in
relazione ai parametri interposti indicati (artt. 135, 140,
141,141-bis,143 e 145 cod. beni culturali) deriverebbe inoltre la
violazione del principio di leale collaborazione e dell'art. 9,
secondo comma, Cost.
16.3.- Le questioni sono fondate in riferimento a ciascuno dei
parametri invocati nel ricorso. Cio' in quanto la disposizione
impugnata omette di prescrivere la necessaria conformita' delle
concessioni per l'installazione di nuovi impianti di distribuzione di
carburanti al piano paesaggistico e alla normativa d'uso in esso
contenuta, in violazione degli artt. 135, 140, 141,141-bis,143 e 145
cod. beni culturali. In particolare, e' palese l'intento del
legislatore regionale di sostituirsi allo Stato, procedendo
direttamente - in assenza di piano paesaggistico e della presupposta
concertazione - alla localizzazione degli impianti di distribuzione
anche in aree potenzialmente soggette alla pianificazione
paesaggistica.
In tal senso, occorre in primo luogo richiamare il dato testuale,
posto che la norma impugnata prescrive la conformita' della
concessione alle sole prescrizioni urbanistiche e fiscali, alle
prescrizioni concernenti la sicurezza sanitaria, ambientale e
stradale e alle disposizioni per la tutela dei beni storici ed
artistici, in difetto di qualsiasi richiamo alle prescrizioni
paesaggistiche. Un elenco cosi' stringente non puo' che determinare
ampia incertezza in punto di applicazione delle norme di tutela
paesaggistica, rendendo concreto il rischio di elusione delle
medesime.
In chiave sistematica merita poi richiamare anche gli artt. 19,
comma 6, e 28, comma 10, della legge reg. Campania n. 7 del 2020 che,
nella loro versione originaria, esprimono l'intenzione del
legislatore regionale di introdurre una regolamentazione del
territorio a fini commerciali con riflessi sul paesaggio del tutto
avulsa dalla prescritta concertazione con lo Stato. Ostano dunque ad
una interpretazione conforme della norma impugnata ai criteri di
competenza legislativa dettati dalla Costituzione sia il dato
testuale sia quello sistematico. Ed infatti, anche in questo caso, il
legislatore regionale ha modificato la norma in esame, inserendo un
richiamo esplicito alle prescrizioni dettate dallo Stato a tutela del
paesaggio (al riguardo, vale quanto gia' illustrato al precedente
punto 10.1.).
L'assenza di un rinvio espresso alle previsioni del piano
paesaggistico, con violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., determina altresi' la lesione del principio di leale
collaborazione, stante anche la prevista obbligatorieta' della
co-pianificazione in materia paesaggistica. Da cio' consegue la
violazione dell'art. 9, secondo comma, Cost., considerata la
conseguente diminuzione del livello di tutela dell'ambiente.
16.4.- Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 130, comma 1, della legge reg. Campania n. 7
del 2020, nella formulazione originaria.
17.- Con il quinto motivo del ricorso, di cui al reg. ric. n. 55
del 2020, e' impugnato, in riferimento all'art. 81, terzo comma,
Cost., l'art. 83 della legge reg. Campania n. 7 del 2020.
17.1.- La disposizione in esame istituisce la figura del
commissario regionale che viene nominato dalla Giunta regionale nei
casi di irregolarita' o inefficienza dei mercati all'ingrosso. La
nomina e' dunque solo eventuale e, in relazione, alla durata
dell'incarico e' previsto il termine di un anno.
17.2.- Ad avviso del ricorrente, detta disposizione violerebbe
l'art. 81, terzo comma, Cost., poiche' non quantifica gli oneri
finanziari derivanti dalla nomina del commissario, ne' prevede per
essi alcuna specifica copertura finanziaria.
Si evidenzia che successivamente alla proposizione del ricorso la
norma impugnata e' stata modificata per aspetti non attinenti, pero',
al profilo della copertura finanziaria (art. 11, comma 1, lettera f,
della legge reg. Campania n. 5 del 2021).
17.3.- La questione e' fondata.
Risulta palese che l'art. 83 impugnato comporta per la Regione
Campania una previsione di spesa, quantomeno in relazione al compenso
del commissario. Neppure e' pertinente il richiamo operato dalla
Regione alla «Norma finanziaria» contenuta nell'art. 156 della legge
reg. Campania n. 7 del 2020, i cui stanziamenti sono del tutto
generici e inidonei a garantire con certezza che ogni spesa cui si
riferiscono trovi adeguata copertura. Del resto, l'individuazione
della copertura non e' desumibile neanche dalla relazione tecnica da
allegare alla legge impugnata, che nel caso di specie e' mancante.
Alla luce di tali elementi sussiste il lamentato contrasto della
disposizione impugnata con il precetto posto dall'art. 81, terzo
comma, Cost., che sancisce l'obbligo per ogni legge comportante nuovi
oneri di provvedere ai mezzi per farvi fronte. La giurisprudenza di
questa Corte e' infatti costante nell'affermare che l'art. 81, terzo
comma, Cost. «impone che, ogniqualvolta si introduca una previsione
legislativa che possa, anche solo in via ipotetica, determinare nuove
spese, occorr[e] sempre indicare i mezzi per farvi fronte» (sentenza
n. 163 del 2020; nello stesso senso, sentenza n. 307 del 2013), fermo
restando la necessita' della relazione tecnica.
17.4.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 83 della legge reg. Campania n. 7 del 2020.
18.- Con il quarto motivo del ricorso, di cui al reg. ric. n. 45
del 2021, viene impugnato l'art. 57, comma 2, della legge reg.
Campania n. 5 del 2021, in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
18.1.- Ai sensi della disposizione impugnata, nella versione
vigente all'epoca della proposizione del ricorso, «per gli effetti
della disciplina delle concessioni demaniali marittime, lacuali e
fluviali, le societa' e associazioni sportive dilettantistiche,
costituite in conformita' all'articolo 90 della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato, finanziaria 2003), affiliate ad un organismo
sportivo, federazioni sportive nazionali, sono riconosciute come
esercitanti attivita' di interesse generale, quali enti del terzo
settore, ai sensi dell'articolo 5, comma 1, lettera t), del decreto
legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore, a norma
dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. l
06)».
18.2.- Le censure muovono dal presupposto che la norma impugnata
estenderebbe, quale effetto automatico, la qualifica di enti del
terzo settore a tutte le societa' e associazioni sportive
dilettantistiche; cio' in violazione della disciplina statale,
secondo cui la qualifica di ente del Terzo settore deriva dal
possesso di determinati requisiti e dalla volonta' dell'ente che
desideri assumerla, con iscrizione nel registro unico del Terzo
settore ai sensi dell'art. 4 del decreto legislativo 3 luglio 2017,
n. 117 (Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1, comma 2,
lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. l 06).
Ne deriverebbe l'invasione della competenza esclusiva statale in
materia di ordinamento civile, cui sarebbe pacificamente
riconducibile la disciplina degli enti del terzo settore. Sempre
secondo il ricorrente, la lesione della medesima competenza statale
rileverebbe sotto un ulteriore profilo: dal riconoscimento in via
automatica dello svolgimento di «attivita' di interesse generale»
conseguirebbe, in favore delle societa' e associazioni sportive
dilettantistiche considerate, l'applicazione della riduzione del
canone delle concessioni demaniali marittime prevista dall'art. 03,
comma 1, lettera d), del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400
(Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni
demaniali marittime), convertito, con modificazioni, nella legge 4
dicembre 1993, n. 494.
Quest'ultima disposizione prevede una riduzione del novanta per
cento del canone demaniale per le concessioni di cui all'art. 39,
comma 2, del regio decreto 30 marzo 1942, n. 327 (Codice della
navigazione), rappresentate dalle concessioni rilasciate per fini di
beneficenza o per altri fini di pubblico interesse; espressione
quest'ultima («altri fini di pubblico interesse») cui sarebbe appunto
riconducibile lo svolgimento di «attivita' di interesse generale».
Per effetto della disposizione impugnata verrebbe quindi violato,
quale parametro interposto, l'art. 03, comma 1, lettera c), punto 2),
del menzionato d.l. n. 400 del 1993, che, per le concessioni
demaniali marittime rilasciate per finalita' turistico-ricreative in
favore di societa' ed associazioni sportive dilettantistiche senza
scopo di lucro, prevede invece una riduzione del canone demaniale
nella misura del cinquanta per cento. La disposizione impugnata
contrasterebbe infine con il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.),
determinando una irragionevole disparita' di trattamento, fondata su
ragioni di appartenenza territoriale, tra enti che si trovano nella
medesima situazione soggettiva e oggettiva.
18.3.- In via preliminare, va rilevato che, successivamente alla
proposizione del ricorso introduttivo, la disposizione impugnata e'
stata modificata dall'art. 33, comma 4, lettera e), della legge della
Regione Campania 28 dicembre 2021, n. 31 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione finanziario per il triennio
2022-2024 della Regione Campania - Legge di stabilita' regionale per
il 2022).
Nella formulazione vigente, l'art. 57, comma 2, della legge reg.
Campania n. 5 del 2021 non menziona piu' il riconoscimento delle
societa' e associazioni sportive dilettantistiche «quali enti del
Terzo settore» ed al contempo prevede espressamente che il canone
delle concessioni demaniali in esame venga determinato ai sensi del
parametro interposto invocato dal ricorrente (art. 03, comma 1,
lettera c, del d.l. n. 400 del 1993, come convertito).
Orbene - se la sopravvenuta modifica normativa appare pienamente
satisfattiva delle censure del Governo (venendo, con cio', in essere
la prima delle due condizioni che la giurisprudenza di questa Corte
ha enucleato per pervenire alla declaratoria di cessazione della
materia del contendere) - viceversa (anche per l'assenza di qualsiasi
diversa indicazione delle parti) non si configura l'ulteriore
requisito della mancata applicazione medio tempore della norma
impugnata, che deve ritenersi non provato, anche in considerazione
del tempo di vigenza (circa sei mesi) della disposizione modificata
(ex plurimis, ancora sentenze n. 23 e n. 24 del 2022). Pertanto,
nonostante lo ius superveniens, il richiesto scrutinio di
costituzionalita' della norma impugnata deve essere condotto nel
merito.
18.4.- La questione e' fondata in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
La giurisprudenza di questa Corte e', infatti, costante
nell'affermare che «i soggetti del Terzo settore, in quanto soggetti
di diritto privato, per quanto attiene alla loro conformazione
specifica, alla loro organizzazione e alle regole essenziali di
correlazione con le autorita' pubbliche, ricadono tipicamente
nell'"ordinamento civile". L'"ordinamento civile", com'e' noto,
comprende tali discipline, allo scopo di garantire l'uniformita' di
trattamento sull'intero territorio nazionale, in ossequio al
principio costituzionale di eguaglianza (ex plurimis, sentenze n. 287
del 2016, n. 97 del 2014, n. 290 del 2013, n. 123 del 2010 e n. 401
del 2007), oltreche' di assicurare l'essenziale e irrinunciabile
autonomia che deve caratterizzare i soggetti del Terzo settore
(sentenza n. 75 del 1992)» (sentenza n. 185 del 2018; nello stesso
senso, da ultimo, sentenza n. 131 del 2020).
Sulla base di tali principi, la disposizione impugnata invade la
competenza statale in materia di ordinamento civile, in quanto
attribuisce - sia pure ai fini perseguiti dalla norma impugnata - la
qualifica di ente del Terzo settore ai sensi dell'art. 5, comma 1,
lettera t), del d.lgs. n. 117 del 2017 a tutte le societa' e
associazioni sportive dilettantistiche affiliate alle federazioni
sportive nazionali quantomeno in assenza di iscrizione nel registro
unico del Terzo settore. Ai sensi del citato decreto legislativo,
tale iscrizione avviene invece solo in presenza di determinati
requisiti soggettivi e su domanda dell'ente interessato all'ufficio
del registro unico nazionale della Regione o della Provincia autonoma
in cui l'ente ha la sede legale.
18.5.- Si deve, pertanto, dichiarare l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 57, comma 2, della legge reg. Campania n. 5
del 2021, nella formulazione precedente alle modifiche introdotte
dall'art. 33, comma 4, lettera e), della legge reg. Campania n. 31
del 2021.
Restano assorbite le ulteriori censure esposte a sostegno del
motivo di ricorso.