ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 61, commi
1, 2, 5 e 17, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, in legge 6
agosto 2008, n. 133; dell'art. 6, commi 1, 3, 7, 8, 12, 13, 14 e 21,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122;
dell'art. 8, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135; e dell'art. 50, comma
3, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, in legge 23 giugno 2014, n. 89, promosso dal Tribunale
ordinario di Roma, sezione seconda civile, nel procedimento che verte
tra la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura
della Maremma e del Tirreno e la Presidenza del Consiglio dei
ministri e altri, con ordinanza del 26 gennaio 2021, iscritta al n.
176 del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura della Maremma e del Tirreno,
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 14 settembre 2022 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
uditi l'avvocato Alfonso Celotto per la Camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura della Maremma e del Tirreno e
l'avvocato dello Stato Federica Varrone per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 14 settembre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Roma, sezione seconda civile, ha
sollevato - in riferimento agli artt. 3, 53, 97 e 118 della
Costituzione, per violazione dei principi di ragionevolezza,
proporzionalita', buon andamento, sussidiarieta' orizzontale -
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 61, commi l, 2,
5 e 17, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, in legge 6
agosto 2008, n. 133; 6, commi l, 3, 7, 8, 12, 13, 14 e 21, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122; 8,
comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti
per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, in legge 7
agosto 2012, n. 135; 50, comma 3, del decreto-legge 24 aprile 2014,
n. 66, (Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, in legge 23 giugno 2014, n. 89.
Il giudice rimettente riferisce che, nel procedimento civile
pendente dinanzi a se', la Camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura della Maremma e del Tirreno ha chiesto di:
a) accertare e dichiarare che l'art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del
2012, come convertito, laddove prevede l'obbligo di versamento
all'entrata del bilancio dello Stato delle somme derivanti dalla
riduzione della spesa per consumi intermedi, non si applica nei suoi
confronti e che la medesima non e' pertanto tenuta a versare
all'entrata del bilancio dello Stato la somma di euro 188.310,46; b)
accertare e dichiarare che l'art. 50, comma 3, del d.l. n. 66 del
2014, come convertito, laddove prevede l'obbligo di versamento
all'entrata del bilancio dello Stato delle somme derivanti dalla
riduzione della spesa per acquisti di beni e servizi, non si applica
nei suoi confronti e che la medesima non e' tenuta a versare
all'entrata del bilancio dello Stato la somma di euro 94.155,23; c)
accertare e dichiarare che l'art. 61, commi 1, 2, 5 e 17, del d.l. n.
112 del 2008, come convertito, laddove prevede l'obbligo di
versamento all'entrata del bilancio dello Stato delle somme derivanti
dalla riduzione delle spese per studi e consulenze, relazioni
pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e di rappresentanza, non si
applica nei suoi confronti e che la medesima non e' pertanto tenuta a
versare all'entrata del bilancio dello Stato la somma di euro
34.966,75; d) accertare e dichiarare che l'art. 6, commi l, 3, 7, 8,
12, 13, 14 e 21 del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, laddove
prevede l'obbligo di versamento all'entrata del bilancio dello Stato
delle somme derivanti dalla riduzione dei costi degli apparati
amministrativi, non si applica nei suoi confronti e che la medesima
non e' tenuta a versare all'entrata del bilancio dello Stato la somma
di euro 76.685,45.
In via subordinata, in caso di mancato accoglimento della domanda
principale volta a ottenere la pronuncia di accertamento negativo,
riferisce il Tribunale che la Camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura della Maremma e del Tirreno ha chiesto di
rimettere gli atti a questa Corte affinche' si pronunci sulla
legittimita' costituzionale delle predette norme in riferimento agli
artt. 3, 97 e 118, ultimo comma, Cost.
Il rimettente, nel disattendere le argomentazioni del ricorso,
esclude il carattere discriminatorio dell'applicazione della
normativa censurata anche alle Camere di commercio che si sono
accorpate e hanno dato vita a un nuovo ente, come la Camera di
commercio di Livorno e di Grosseto, ricorrente nel giudizio
principale. Cio' posto, il giudice a quo ritiene di non poter
definire il giudizio senza che siano prima risolte le questioni di
legittimita' costituzionale prospettate dal ricorrente: «la
controversia si concentra esattamente sulla debenza o non debenza
delle somme pretese dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, ai
sensi delle disposizioni indicate». La declaratoria di illegittimita'
costituzionale delle norme in esame produrrebbe, difatti, la
caducazione della fonte delle pretese creditorie del Ministero e del
titolo giustificativo dei pagamenti operati in corso di giudizio.
Sul requisito della non manifesta infondatezza evidenzia il
giudice rimettente l'impossibilita' di pervenire a un'interpretazione
costituzionalmente conforme delle norme censurate, atteso il loro
tenore letterale chiaro e specifico.
Asserisce il giudice a quo che il dichiarato fine del
contenimento della spesa pubblica non sarebbe congruente con
l'obbligo di riversamento dei risparmi conseguiti dagli enti del
settore pubblico al bilancio dello Stato; tale operazione, infatti,
lascerebbe invariato il saldo complessivo della spesa consolidata,
vanificando lo sforzo compiuto da tutti i soggetti tenuti al taglio.
Essendo le disposizioni in esame destinate a valere per l'intero
settore economico facente capo alla pubblica amministrazione - come
definita, in ambito sovranazionale, dal regolamento (UE) n. 549/2013
del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, relativo
al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione
europea (cosiddetto SEC 2010), che sostituisce il regolamento (CE) n.
2223/96 del Consiglio, del 25 giugno 1996, relativo al Sistema
europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunita' (cosiddetto
SEC 95) e in ambito interno, dall'elenco pubblicato annualmente
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), sulla scorta,
dapprima, dell'art. 1, comma 5, della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)» e, poi, dell'art.
1, commi 2 e 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, recante «Legge
di contabilita' e finanza pubblica» - l'operazione si tradurrebbe
sostanzialmente in una diversa allocazione di spese nel complesso
invariate, senza produrne la auspicata complessiva riduzione.
Nel merito, il giudice a quo ritiene che le norme in esame non
sarebbero compatibili con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
intrinseca irragionevolezza del mezzo utilizzato rispetto al fine
dichiarato e codificato dal legislatore, e con l'art. 97 Cost., sotto
il profilo del buon andamento dell'amministrazione.
Il rimettente evidenzia, inoltre, che le norme censurate
avrebbero valenza tendenzialmente sine die comportando, in tal modo,
non solo l'imposizione di tagli permanenti di spesa - imposizione che
avrebbe dovuto essere calibrata, sotto il profilo della congruenza e
ragionevolezza, sui risultati via via conseguiti - ma anche obblighi
permanenti di riversamento, rapportati a parametri cristallizzati nel
tempo e quindi suscettibili di risultare superati e non piu'
congruenti con la reale situazione economica dei soggetti obbligati
negli esercizi finanziari successivi.
Le norme censurate sarebbero in contrasto con gli artt. 3, 53, 97
e 118 Cost., anche sotto il profilo della proporzionalita' tra i
sacrifici imposti alle Camere di commercio e il beneficio
correlativamente conseguito dall'Erario (artt. 3 e 53 Cost.),
frustrando gli interessi tutelati da tali enti facenti capo ai
rispettivi iscritti, e intralciando la corretta ed economica gestione
dei compiti amministrativi spettanti alle Camere di commercio, a
fronte di utilita' meramente patrimoniali e non adeguatamente
delineate, con pregiudizio del principio di correttezza e buon
andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.).
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto in
giudizio concludendo per l'inammissibilita' o, comunque, per la non
fondatezza delle questioni di legittimita' costituzionale.
Sostiene l'Avvocatura generale che le censure sollevate dal
rimettente sarebbero contraddittorie in quanto il Tribunale stesso
riconoscerebbe la debenza delle somme in argomento da parte della
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura della
Maremma e del Tirreno subentrante nella titolarita' delle posizioni e
dei rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, afferenti
alle preesistenti Camere di commercio di Livorno e di Grosseto.
Il giudice a quo, inoltre, non avrebbe individuato compiutamente
i termini delle questioni e non avrebbe motivato adeguatamente le
ragioni che lo hanno indotto a sollevare il dubbio di legittimita'
costituzionale.
Nel merito, le norme censurate non risulterebbero in contrasto
con i parametri costituzionali evocati. La scelta del legislatore di
imporre il versamento dei risparmi di spesa all'entrata del bilancio
statale non sarebbe irragionevole sotto il profilo del bilanciamento
dei valori costituzionali ma, al contrario, sarebbe rispettosa del
dettato dell'art. 97 Cost., che richiede alle amministrazioni
pubbliche di assicurare l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita'
del debito pubblico.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea altresi' la
natura tributaria dei diritti camerali costituenti entrate proprie
dello Stato che ne determina la misura con decreto del Ministro dello
sviluppo economico; le Camere di commercio sarebbero delegate a
incassare tali tributi erariali, superando il meccanismo di
stanziamento e trasferimento delle somme a carico del bilancio dello
Stato.
L'inclusione nelle disposizioni censurate degli enti e organismi
dotati di autonomia finanziaria consentirebbe il loro contributo al
contenimento della spesa pubblica al pari degli enti beneficiari di
trasferimenti diretti provenienti dal bilancio dello Stato. Con il
versamento in entrata si otterrebbe un miglioramento del saldo netto
da finanziare, determinando un effetto di riduzione della spesa
complessiva della pubblica amministrazione secondo gli obiettivi di
finanza pubblica indicati nei documenti di programmazione
economico-finanziaria presentati alle Autorita' europee, con
conseguente minore necessita' di reperire copertura e di ricorrere al
debito pubblico.
Inoltre, il giudice a quo non avrebbe dato puntuale e distinta
contezza delle motivazioni a sostegno della ritenuta non manifesta
infondatezza delle questioni sollevate in riferimento agli artt. 53 e
118 Cost.
Con memoria depositata il 18 luglio 2022 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha ribadito la piena conformita' al dettato
costituzionale delle norme sospettate di illegittimita'
costituzionale, confermando le conclusioni preliminari e di merito
gia' rassegnate.
3.- Si e' costituita in giudizio la Camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura della Maremma e del Tirreno,
ricorrente nel giudizio a quo, concludendo per l'illegittimita'
costituzionale delle norme censurate dal rimettente per violazione
degli artt. 3, 53 e 97 Cost. nella parte in cui si applicano nei suoi
confronti.
4.- Nel giudizio e' stata ammessa, ai sensi dell'art. 4-ter delle
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale,
vigenti ratione temporis, l'opinione dell'ente Unione italiana delle
Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura
(Unioncamere) che cura e rappresenta gli interessi generali del
sistema camerale italiano.
Unioncamere asserisce l'illegittimita' costituzionale delle
disposizioni censurate, per violazione degli artt. 3, 53, 97 e 118
Cost., nella parte in cui impongono alle Camere di commercio di
riversare i risparmi conseguiti in attuazione degli obblighi di
contenimento della spesa imposti dalle medesime norme al bilancio
dello Stato. Le motivazioni addotte da Unioncamere sostanzialmente
riproducono quelle formulate dal giudice a quo.
Nella pubblica udienza le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni gia' rassegnate.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Roma, sezione seconda civile, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 53, 97 e 118 Cost., per
violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalita', buon
andamento, sussidiarieta' orizzontale, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 61, commi l, 2, 5 e 17, del d.l. n. 112 del
2008, come convertito; dell'art. 6, commi l, 3, 7, 8, 12, 13, 14 e
21, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito; dell'art. 8, comma 3,
del d.l. n. 95 del 2012, come convertito; dell'art. 50, comma 3, del
d.l. n. 66 del 2014, come convertito.
I commi 1, 2, 5 e 17 dell'art. 61 del d.l. n. 112 del 2008, come
convertito, stabiliscono: «1. A decorrere dall'anno 2009 la spesa
complessiva sostenuta dalle amministrazioni pubbliche inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 5 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
[...] e' ridotta del trenta per cento rispetto a quella sostenuta
nell'anno 2007. A tale fine le amministrazioni adottano con
immediatezza, e comunque entro trenta giorni dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto, le necessarie
misure di adeguamento ai nuovi limiti di spesa. 2. Al fine di
valorizzare le professionalita' interne alle amministrazioni,
riducendo ulteriormente la spesa per studi e consulenze, all'articolo
1, comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, e successive
modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni: a) le
parole: "al 40 per cento", sono sostituite dalle seguenti: "al 30 per
cento"; b) in fine, e' aggiunto il seguente periodo: "Nel limite di
spesa stabilito ai sensi del primo periodo deve rientrare anche la
spesa annua per studi ed incarichi di consulenza conferiti a pubblici
dipendenti". [...] 5. A decorrere dall'anno 2009 le amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) ai sensi del comma 5 dell'articolo 1 della legge
30 dicembre 2004, n. 311, non possono effettuare spese per relazioni
pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e di rappresentanza, per un
ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2007 per le medesime finalita'. [...] 17. Le somme provenienti dalle
riduzioni di spesa e le maggiori entrate di cui al presente articolo,
[...] sono versate annualmente dagli enti e dalle amministrazioni
dotati di autonomia finanziaria ad apposito capitolo dell'entrata del
bilancio dello Stato [...]. Le somme versate ai sensi del primo
periodo sono riassegnate ad un apposito fondo di parte corrente
[...]».
I commi 1, 3, 7, 8, 12, 13, 14 e 21 dell'art. 6 del d.l. n. 78
del 2010, come convertito, stabiliscono: «1. A decorrere dalla data
di entrata in vigore del presente decreto, la partecipazione agli
organi collegiali di cui all'articolo 68, comma 1, del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6
agosto 2008, n. 133, e' onorifica; essa puo' dar luogo esclusivamente
al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla normativa
vigente; eventuali gettoni di presenza non possono superare l'importo
di 30 euro a seduta giornaliera. [...] 3. Fermo restando quanto
previsto dall'art. 1 comma 58 della legge 23 dicembre 2005 n. 266, a
decorrere dal 1° gennaio 2011 le indennita', i compensi, i gettoni,
le retribuzioni o le altre utilita' comunque denominate, corrisposti
dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009 n.196, incluse le autorita'
indipendenti, ai componenti di organi di indirizzo, direzione e
controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque
denominati ed ai titolari di incarichi di qualsiasi tipo, sono
automaticamente ridotte del 10 per cento rispetto agli importi
risultanti alla data del 30 aprile 2010. Sino al 31 dicembre 2017,
gli emolumenti di cui al presente comma non possono superare gli
importi risultanti alla data del 30 aprile 2010, come ridotti ai
sensi del presente comma. [...] 7. Al fine di valorizzare le
professionalita' interne alle amministrazioni, a decorrere dall'anno
2011 la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa
quella relativa a studi ed incarichi di consulenza conferiti a
pubblici dipendenti, sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui
al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009 n.196,
incluse le autorita' indipendenti, [...] non puo' essere superiore al
20 per cento di quella sostenuta nell'anno 2009. L'affidamento di
incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma
costituisce illecito disciplinare e determina responsabilita'
erariale. [...] 8. A decorrere dall' anno 2011 le amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge
31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita' indipendenti, non
possono effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre,
pubblicita' e di rappresentanza, per un ammontare superiore al 20 per
cento della spesa sostenuta nell'anno 2009 per le medesime finalita'.
Al fine di ottimizzare la produttivita' del lavoro pubblico e di
efficientare i servizi delle pubbliche Amministrazioni, a decorrere
dal 1° luglio 2010 l'organizzazione di convegni, di giornate e feste
celebrative, nonche' di cerimonie di inaugurazione e di altri eventi
similari, da parte delle Amministrazioni dello Stato e delle Agenzie,
nonche' da parte degli enti e delle strutture da esse vigilati e'
subordinata alla preventiva autorizzazione del Ministro competente;
L'autorizzazione e' rilasciata nei soli casi in cui non sia possibile
limitarsi alla pubblicazione, sul sito internet istituzionale, di
messaggi e discorsi ovvero non sia possibile l'utilizzo, per le
medesime finalita', di video/audio conferenze da remoto, anche
attraverso il sito internet istituzionale; in ogni caso gli eventi
autorizzati, che non devono comportare aumento delle spese destinate
in bilancio alle predette finalita', si devono svolgere al di fuori
dall'orario di ufficio. Il personale che vi partecipa non ha diritto
a percepire compensi per lavoro straordinario ovvero indennita' a
qualsiasi titolo. [...] 12. A decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita'
indipendenti, non possono effettuare spese per missioni, anche
all'estero, [...] per un ammontare superiore al 50 per cento della
spesa sostenuta nell'anno 2009. Gli atti e i contratti posti in
essere in violazione della disposizione contenuta nel primo periodo
del presente comma costituiscono illecito disciplinare e determinano
responsabilita' erariale. Il limite di spesa stabilito dal presente
comma puo' essere superato in casi eccezionali, previa adozione di un
motivato provvedimento adottato dall'organo di vertice
dell'amministrazione, da comunicare preventivamente agli organi di
controllo ed agli organi di revisione dell'ente. [...] A decorrere
dalla data di entrata in vigore del presente decreto le diarie per le
missioni all'estero di cui all'art. 28 del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, convertito con legge 4 agosto 2006, n. 248, non sono
piu' dovute [...]. Con decreto del Ministero degli affari esteri di
concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze sono
determinate le misure e i limiti concernenti il rimborso delle spese
di vitto e alloggio per il personale inviato all'estero. [...] 13. A
decorrere dall'anno 2011 la spesa annua sostenuta dalle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita'
indipendenti, per attivita' esclusivamente di formazione deve essere
non superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009.
Le predette amministrazioni svolgono prioritariamente l'attivita' di
formazione tramite la Scuola superiore della pubblica amministrazione
ovvero tramite i propri organismi di formazione. Gli atti e i
contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta
nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito
disciplinare e determinano responsabilita' erariale. [...] 14. A
decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni pubbliche inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
incluse le autorita' indipendenti, non possono effettuare spese di
ammontare superiore all'80 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009 per l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di
autovetture, nonche' per l'acquisto di buoni taxi; il predetto limite
puo' essere derogato, per il solo anno 2011, esclusivamente per
effetto di contratti pluriennali gia' in essere. La predetta
disposizione non si applica alle autovetture utilizzate dal Corpo
nazionale dei vigili del fuoco e per i servizi istituzionali di
tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica. Non si applica,
altresi', alle autovetture utilizzate dall'Ispettorato centrale della
tutela della qualita' e repressione frodi dei prodotti
agroalimentari. [...] 21. Le somme provenienti dalle riduzioni di
spesa di cui al presente articolo, con esclusione di quelle di cui al
primo periodo del comma 6, sono versate annualmente dagli enti e
dalle amministrazioni dotati di autonomia finanziaria ad apposito
capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato. [...]».
Il comma 3 dell'art. 8 del d.l. n. 95 del 2012, come convertito,
stabilisce: «3. Ferme restando le misure di contenimento della spesa
gia' previste dalle vigenti disposizioni, al fine di assicurare la
riduzione delle spese per consumi intermedi, i trasferimenti dal
bilancio dello Stato agli enti e agli organismi anche costituiti in
forma societaria, dotati di autonomia finanziaria, inseriti nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuati dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
dell'articolo 1, comma 2, della legge 30 dicembre 2009, n. 196 [...],
sono ridotti in misura pari al 5 per cento nell'anno 2012 e al 10 per
cento a decorrere dall'anno 2013 della spesa sostenuta per consumi
intermedi nell'anno 2010. Nel caso in cui per effetto delle
operazioni di gestione la predetta riduzione non fosse possibile, per
gli enti interessati si applica la disposizione di cui ai periodi
successivi. Gli enti e gli organismi anche costituiti in forma
societaria, dotati di autonomia finanziaria, che non ricevono
trasferimenti dal bilancio dello Stato adottano interventi di
razionalizzazione per la riduzione della spesa per consumi intermedi
in modo da assicurare risparmi corrispondenti alle misure indicate
nel periodo precedente; le somme derivanti da tale riduzione sono
versate annualmente ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio
dello Stato entro il 30 giugno di ciascun anno. Per l'anno 2012 il
versamento avviene entro il 30 settembre [...]».
Il comma 3 dell'art. 50 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito,
stabilisce: «3. [...] Gli enti e gli organismi anche costituiti in
forma societaria, dotati di autonomia finanziaria, che non ricevono
trasferimenti dal bilancio dello Stato adottano interventi di
razionalizzazione per la riduzione della spesa per consumi intermedi
in modo da assicurare risparmi corrispondenti alla misura indicata
nel periodo precedente; le somme derivanti da tale riduzione sono
versate annualmente ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio
dello Stato entro il 30 giugno di ciascun anno [...]».
Nelle more del giudizio, il legislatore e' intervenuto in materia
con una nuova disciplina. L'art. 1, comma 590 e successivi, della
legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio
2020-2022) prevede, al fine di una semplificazione del quadro delle
misure di contenimento, la cessazione dell'applicazione, a decorrere
dall'anno 2020, della precedente normativa in materia di
razionalizzazione della spesa pubblica (con esclusione di quella
riferita al personale), e l'istituzione, sempre a decorrere dall'anno
2020, di un unico limite legato al valore medio delle spese
effettuate per acquisti di beni e servizi nel triennio 2016-2018 come
risultanti dai bilanci approvati, incrementato del dieci per cento.
Tale normativa, tuttavia, non ha alcun effetto diretto sul giudizio a
quo e, pertanto, non rileva nel presente giudizio di legittimita'
costituzionale.
1.1.- Il rimettente, nel disattendere le argomentazioni del
ricorso, esclude il carattere discriminatorio dell'applicazione della
normativa censurata anche alle Camere di commercio che si sono
accorpate e hanno dato vita a un nuovo ente, come la Camera di
commercio di Livorno e di Grosseto, ricorrente nel giudizio
principale. Cio' posto, il giudice a quo ritiene di non poter
definire il giudizio senza che siano prima risolte le questioni di
legittimita' costituzionale prospettate dal ricorrente: «la
controversia si concentra esattamente sulla debenza o non debenza
delle somme pretese dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, ai
sensi delle disposizioni indicate». La declaratoria di illegittimita'
costituzionale delle norme in esame produrrebbe, difatti, la
caducazione della fonte delle pretese creditorie del Ministero e del
titolo giustificativo dei pagamenti operati in corso di giudizio.
Evidenzia, altresi', il rimettente l'impossibilita' di pervenire
a un'interpretazione costituzionalmente conforme delle disposizioni
in esame, atteso il loro tenore letterale.
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, la normativa
censurata non sarebbe compatibile con gli artt. 3, 53, 97 e 118 Cost.
Il rimettente evidenzia che la predetta imposizione non sarebbe
calibrata, sotto il profilo della congruenza e della ragionevolezza,
rispetto ai risultati via via conseguiti dalle Camere di commercio,
essendo rapportata a parametri cristallizzati nel tempo e quindi
suscettibili di risultare superati e non piu' corrispondenti con la
reale situazione economica degli enti camerali sottoposti
all'applicazione delle norme censurate. Cio' costituirebbe un
ulteriore profilo di contrasto con il principio di buon andamento di
cui all'art. 97 Cost.
Le disposizioni in esame sarebbero in contrasto con gli artt. 3,
53, 97 e 118 Cost. Esse sarebbero illegittime sotto plurimi profili:
della dubbia proporzionalita' (artt. 3 e 53 Cost.) tra i sacrifici
imposti a tali autonomie funzionali e il beneficio correlativamente
conseguito dall'Erario, in quanto risulterebbero frustrati gli
interessi tutelati dalle Camere di commercio e facenti capo ai
rispettivi iscritti, e sarebbero di intralcio alla corretta ed
economica gestione dei compiti amministrativi spettanti alle Camere,
a fronte di utilita' meramente patrimoniali e non adeguatamente
delineate, con pregiudizio del principio di correttezza e buon
andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.); della eccessiva
frustrazione (anziche' valorizzazione) delle economie di gestione
conseguite dagli organismi ed enti del settore classificatorio della
pubblica amministrazione (elenco ISTAT) e, tra questi, delle Camere
di commercio, a detrimento dei principi di intrinseca ragionevolezza,
proporzionalita', buon andamento dell'amministrazione, sussidiarieta'
orizzontale (artt. 3, 97 e 118 Cost.); dell'imposizione di un
prelievo continuativo prevalentemente gravante sul patrimonio degli
iscritti e dei soggetti tenuti ai versamenti obbligatori in favore
della Camera di commercio, senza alcun rispetto dei principi (di
rispetto della capacita' contributiva e di progressivita') codificati
all'art. 53 Cost.
2.- In via preliminare, non puo' essere condivisa l'eccezione di
inammissibilita' dell'Avvocatura generale dello Stato, secondo cui le
censure sollevate dal rimettente sarebbero contraddittorie e non
sarebbero stati compiutamente individuati i termini delle questioni,
in quanto l'ordinanza e' adeguatamente argomentata in ordine alle
ragioni del preteso contrasto delle disposizioni censurate con i
parametri costituzionali evocati.
Neanche puo' essere condivisa l'eccezione di inammissibilita' in
ordine alla contraddittorieta' del petitum; esso risulta difatti
chiaramente individuabile: sebbene inizialmente il giudice a quo si
dilunghi nel descrivere la particolare situazione della Camera di
commercio della Maremma e del Tirreno, e' chiaro che l'ordinanza
censuri le norme che impongono alle sole Camere di commercio i
riversamenti in favore del bilancio dello Stato.
Il thema decidendum e' quindi cosi' circoscritto: dalla
motivazione e dal tenore complessivo dell'ordinanza di rimessione, si
evince che le questioni sollevate in riferimento ai parametri evocati
riguardano le disposizioni censurate limitatamente alla loro
applicazione alle Camere di commercio, nella parte in cui prevedono
che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa ivi previste siano
versate annualmente ad apposito capitolo di entrata del bilancio
dello Stato. La possibilita' di limitare l'oggetto del giudizio di
legittimita' costituzionale a una parte soltanto della o delle
disposizioni censurate - quando cio' si arguisce dall'ordinanza di
rimessione - trova costante conforto nella giurisprudenza
costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 262 del 2020, n. 108 del
2019, n. 35 del 2017, n. 203 del 2016 e n. 244 del 2011).
3.- Cio' posto, le questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 61, commi l, 2, 5 e 17, del d.l. n. 112 del 2008, come
convertito; 6, commi l, 3, 7, 8, 12, 13, 14 e 21, del d.l. n. 78 del
2010, come convertito; 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come
convertito, e 50, comma 3, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito,
sono fondate in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., nei termini di
seguito precisati.
3.1.- L'applicazione alle Camere di commercio di tali
disposizioni risulta irragionevole, a fronte della particolare
autonomia finanziaria di detti soggetti, che preclude la possibilita'
di ottenere finanziamenti adeguati da parte dello Stato e interventi
di ripianamento di eventuali deficit generati dalla gestione
amministrativa dei medesimi.
Al fine dell'inquadramento delle questioni di legittimita'
costituzionale, e' necessario ricostruire le peculiarita' delle
Camere di commercio. Le Camere di commercio sono dotate del carattere
di autarchia: l'art. 1, comma 1, della legge 29 dicembre 1993, n. 580
(Riordinamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura), afferma, infatti, esplicitamente che esse sono enti
autonomi di diritto pubblico che svolgono, nell'ambito della
circoscrizione territoriale di competenza, funzioni di interesse
generale per il sistema delle imprese, curandone lo sviluppo
nell'ambito delle economie locali (risultano in tal modo espressione
delle imprese che compongono i diversi settori dell'economia
provinciale, con funzioni di supporto e di promozione degli interessi
generali delle imprese stesse).
Tale qualificazione e' confermata dalla giurisprudenza di questa
Corte, che le ha configurate come «ente pubblico locale dotato di
autonomia funzionale, che entra a pieno titolo, formandone parte
costitutiva, nel sistema dei poteri locali secondo lo schema
dell'art. 118 della Costituzione» (sentenza n. 477 del 2000).
E' stata precisata altresi' la natura "anfibia" delle Camere di
commercio, le quali sono, per un verso, «organi di rappresentanza
delle categorie mercantili» e, per un altro verso, «strumenti per il
perseguimento di politiche pubbliche»: da tale vocazione
pubblicistica discende la qualifica di «enti di diritto pubblico,
dotati di personalita' giuridica» (sentenze n. 225 del 2019 e n. 261
del 2017).
Cosi', nella formula dell'"autonomia funzionale", accanto ai
caratteri dell'autogoverno e dell'autoamministrazione organizzativa e
funzionale, e' ricompresa anche l'autonomia finanziaria, cioe' la
richiamata assenza di finanziamenti statali correnti e di interventi
finalizzati a garantirne il risanamento nei casi di deficit
accumulati dalla gestione ordinaria.
Per questo motivo, tutti gli atti di gestione che comportino
conseguenze economico-finanziarie per il bilancio delle Camere di
commercio devono essere corredati - da parte dei loro organi
decidenti - dalla verifica in ordine alle relative coperture, con la
specificazione, per la spesa e per le eventuali minori entrate, degli
oneri annuali e pluriennali al fine di mantenere un costante
equilibrio nei saldi di competenza e di cassa nonche' di fronteggiare
gli eventuali scostamenti in modo tempestivo prima che il loro
accumulo possa produrre deficit significativi e non riparabili con le
proprie risorse.
Giova ricordare, in proposito, che l'art. 1, comma 1, lettera r),
del d.lgs. n. 219 del 2016, modificando l'art. 18 della legge n. 580
del 1993, ha disciplinato in maniera puntuale le risorse destinate
alle Camere di commercio, collegando il loro finanziamento al diritto
camerale. La novella normativa ha eliminato la previsione che
contemplava, tra le fonti di finanziamento delle Camere di commercio,
anche entrate e contributi derivanti da leggi statali, da leggi
regionali e da convenzioni, previsti in relazione alle attribuzioni
delle Camere di commercio.
In tal modo il diritto camerale e' divenuto il principale
strumento di sostegno di iniziative finalizzate a tutelare e
sviluppare quei settori economici capaci, a loro volta, di generare
effetti di crescita e di occupazione.
Cio' posto, la normativa censurata, riducendo le risorse
disponibili (ormai principalmente garantite da quelle versate dalle
imprese) finisce per frustrare le aspettative che le imprese nutrono
a seguito del versamento del diritto annuale alle Camere di
commercio.
L'entita' del diritto camerale che le imprese corrispondono alle
Camere di commercio e' stata, peraltro, oggetto di riduzione da parte
del legislatore (art. 28 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90,
recante «Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari»,
convertito, con modificazioni, in legge 11 agosto 2014, n. 114),
nella misura del trentacinque per cento per l'anno 2015, del quaranta
per cento per l'anno 2016 e del cinquanta per cento a decorrere
dall'anno 2017.
Le predette riduzioni, incidendo in maniera progressivamente piu'
gravosa sui bilanci delle Camere di commercio, hanno reso, dal 2017 -
anno in cui e' disposta a regime la riduzione del diritto camerale
del cinquanta per cento - i sacrifici imposti dalle disposizioni
censurate non piu' sostenibili e non compatibili con il dettato
costituzionale. Conseguentemente, dall'anno 2017 e fino al 31
dicembre 2019 (dal 1° gennaio 2020 decorrono gli effetti della legge
n. 160 del 2019, la quale all'art. 1, comma 590, prevede che «cessano
di applicarsi le norme in materia di contenimento e di riduzione
della spesa», sottoposte all'odierno scrutinio di legittimita'
costituzionale), l'obbligo di versamento allo Stato dei risparmi
conseguiti mina gravemente la sostenibilita' della gestione
economico-finanziaria e determina un aggravamento dei bilanci di
detti enti, le cui entrate risultano, a regime, effettivamente
dimezzate.
Seppure l'imposizione di regole di contenimento della spesa puo'
ritenersi appropriata alle finalita' degli interventi legislativi in
esame, operati in contesti di grave crisi economica, non appare
altrettanto congruente con le finalita' dell'intervento l'obbligo di
riversamento di tali risparmi al bilancio dello Stato, vanificando lo
sforzo sostenuto dalle Camere di commercio nel conseguire detti
risparmi e lasciando invariato il saldo complessivo della spesa
consolidata.
L'equilibrio della finanza pubblica allargata non puo' essere
realizzato attraverso lo "sbilanciamento" dei conti delle Camere di
commercio. E' di tutta evidenza, difatti, come realizzare un punto di
equilibrio macroeconomico attraverso il correlato squilibrio del
sistema camerale costituisca una intrinseca irragionevolezza.
Cio', oltretutto, provoca indubbi riflessi negativi sui servizi
alle imprese.
3.2.- Il meccanismo delineato dalle disposizioni censurate non e'
inoltre ragionevole, non solo perche' incide negativamente sulla
piena realizzazione degli interessi tutelati da tali enti e facenti
capo ai rispettivi iscritti, ma anche perche' penalizza la corretta
ed efficace gestione dei compiti amministrativi spettanti alle Camere
di commercio, con pregiudizio del principio di correttezza e buon
andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
La prospettiva costituzionale cosi' sintetizzata evidenzia la
fondatezza delle questioni sollevate in riferimento agli artt. 3 e 97
Cost. sotto il profilo della ragionevolezza e del generale principio
dell'equilibrio del bilancio, obiettivo imprescindibile delle Camere
di commercio.
4.- Quanto detto in generale si riscontra con riguardo a ciascun
gruppo di disposizioni censurate dal giudice rimettente.
4.1.- Come in precedenza evidenziato, le disposizioni di cui
all'art. 61, commi 1, 2, 5 e 17, del d.l. n. 112 del 2008, come
convertito, al fine di contenere la spesa complessiva sostenuta dalle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della PA, prevedono la riduzione, in riferimento a percentuali
variamente determinate, della spesa per studi e consulenze, anche
conferiti a pubblici dipendenti, nonche' di quella per relazioni
pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e di rappresentanza. Tali
disposizioni contengono, da un lato, una serie di restrizioni
standardizzate e indifferenziate alla gestione amministrativa dei
soggetti appartenenti al conto consolidato e, dall'altro,
stabiliscono che le somme provenienti dalle riduzioni di spesa e le
eventuali maggiori entrate siano versate annualmente ad apposito
capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato per essere destinate
alla spesa corrente statale.
In tal modo, le disposizioni in parola sottraggono, attraverso
l'obbligo di riversamento al bilancio dello Stato dei risparmi di
spesa conseguiti dalle Camere di commercio, anche le somme versate
dalle imprese, legate alla fornitura di servizi in favore delle
medesime. Contemporaneamente viene violato il principio
dell'autarchia funzionale, consistente nell'autosufficienza delle
risorse per assicurare l'adempimento delle funzioni, ed e' alterato
l'equilibrio del bilancio del singolo ente.
Il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. viene,
dunque, violato perche' parte delle somme che potrebbero essere
destinate alla missione istituzionale delle Camere di commercio, per
il sostegno alle imprese nelle varie forme previste dalla normativa
specifica, viene devoluta all'indifferenziata spesa corrente dello
Stato.
Analogamente, la normativa in questione viola il principio di
equilibrio del bilancio e di buon andamento dell'amministrazione, in
quanto sottrae ai naturali destinatari gli eventuali miglioramenti in
termini di efficienza della gestione, senza neppure il previo
accertamento dell'esistenza di tale miglioramento.
4.2.- Le medesime argomentazioni valgono per le disposizioni di
cui all'art. 6, commi 1, 3, 7, 8, 12, 13, 14 e 21, del d.l. n. 78 del
2010, come convertito, i quali, nello stabilire una serie di tagli
per le Camere di commercio, prevedono il riversamento di somme in
favore del bilancio statale. Le disposizioni in esame presentano un
irragionevole scollamento tra il loro specifico contenuto, la
traducibilita' in termini economico-finanziari dello stesso, gli
effetti sul risultato di amministrazione e sugli equilibri di
bilancio. Ed e' ben chiaro che cio' comporta altresi' un giudizio
negativo in termini di compressione dell'autonomia organizzativa
delle Camere di commercio.
4.3.- Anche il comma 3 dell'art. 8 del d.l. n. 95 del 2012, come
convertito, contrasta con gli artt. 3 e 97 Cost., per i medesimi
profili inerenti alle disposizioni precedentemente prese in esame.
La disposizione viene in rilievo per la parte in cui prevede la
riduzione della spesa per consumi intermedi. Essa statuisce per le
Camere di commercio la conferma di restrizioni standardizzate alla
peculiare gestione di tali soggetti, prevedendo che le somme
provenienti dalle riduzioni di spesa per consumi intermedi siano
versate "annualmente" - e quindi introducendo un regime pluriennale -
ad apposito capitolo di entrata del bilancio statale.
In tal modo le disposizioni in parola sottraggono, attraverso
l'obbligo a regime di versamento al bilancio dello Stato dei risparmi
di spesa conseguiti dalle Camere di commercio, somme versate dalle
imprese per perseguire le finalita' istituzionali.
Cosi' facendo viene altresi' violato il principio dell'autonomia
funzionale, consistente, per i profili in esame, nell'inderogabile
autosufficienza delle risorse per assicurare l'equilibrio del singolo
bilancio.
4.4.- Il comma 3 dell'art. 50 del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito, riproduce sostanzialmente il comma 3 dell'art. 8 del d.l.
n. 95 del 2012, come convertito, e per le stesse ragioni gia'
illustrate contrasta con gli artt. 3 e 97 Cost.
5.- Per i motivi sopra individuati, e in virtu' dell'acclarata
peculiarita' della situazione delle Camere di commercio, deve essere
dunque dichiarata l'illegittimita' costituzionale, per violazione
degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 61, commi l, 2, 5 e 17, del
d.l. n. 112 del 2008, come convertito; 6, commi l, 3, 7, 8, 12, 13,
14 e 21, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito; 8, comma 3, del
d.l. n. 95 del 2012, come convertito; 50, comma 3, del d.l. n. 66 del
2014, come convertito, nella parte in cui prevedono, limitatamente
alla loro applicazione alle Camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura dal 1° gennaio 2017 al 31 dicembre 2019,
che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa ivi previste siano
versate annualmente ad apposito capitolo di entrata del bilancio
dello Stato.
6.- Restano assorbite le ulteriori censure sollevate dal giudice
rimettente.