Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato
in Roma - via dei Portoghesi n. 12 - contro la Regione Molise, in
persona del Presidente della giunta regionale pro tempore per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale degli articoli 1 e 2
della legge della Regione Molise n. 16 del 4 agosto 2022, pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise n. 41 del 5 agosto
2022, recante «Riconoscimento della legittimita' dei debiti fuori
bilancio ai sensi dell'art. 73, comma 1, lettera e), del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e successive modificazioni ed
integrazioni, derivante dal servizio pubblico essenziale, quale la
fornitura di connettivita' e sicurezza nell'ambito del sistema
pubblico di connettivita' reso da Olivetti S.p.a. nell'anno 2017 e
2019», come da delibera del Consiglio dei ministri del 28 settembre
2022.
In data 5 agosto 2022 e' stata pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Molise n. 41 la legge regionale n. 16 del 4
agosto 2022, recante «Riconoscimento della legittimita' dei debiti
fuori bilancio ai sensi dell'art. 73, comma 1, lettera e), del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e successive modificazioni
ed integrazioni, derivante dal servizio pubblico essenziale, quale la
fornitura di connettivita' e sicurezza nell'ambito del sistema
pubblico di connettivita' reso da Olivetti S.p.a. nell'anno 2017 e
2019».
Il provvedimento in esame, agli articoli 1 e 2 si pone in
contrasto con diverse disposizioni costituzionali.
Pertanto, con il presente atto, il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna la citata legge regionale n. 16/2022, affinche' ne
sia dichiarata la illegittimita' costituzionale, sulla base del
seguente
Motivo
Articoli 1 e 2 della legge regionale n. 16/2022: illegittimita'
per violazione degli articoli 117, comma 2, lettera e) ed 81, terzo
comma della Costituzione, nonche' dell'art. 3 del decreto legislativo
n. 118/2011 e del principio applicato 9.1 dell'allegato 4/2 al
decreto legislativo n. 118/2011 (norme interposte).
L'art. 1 («Riconoscimento della legittimita' di debito fuori
bilancio in assenza di preventivo impegno di spesa») della legge
regionale n. 16/2022 cosi' dispone:
«1. Ai sensi dell'art. 73, comma 1, lettera e) del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 "Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42" e successive
modificazioni ed integrazioni, e' riconosciuta la legittimita' del
debito fuori bilancio della Regione Molise, per il valore complessivo
di euro 2.578,96, derivante dal servizio pubblico essenziale, quale
la fornitura di connettivita' e sicurezza nell'ambito del sistema
pubblico di connettivita' reso da Olivetti S.p.a. nell'anno 2017 e
2019».
L'art. 2 («Norma finanziaria») della legge regionale n. 16/2022
cosi' dispone:
1. Al finanziamento dei debiti di cui all'art. 1,
dell'importo complessivo di euro 2.578,96 si provvede mediante
utilizzo del bilancio di previsione 2021-2023, esercizio 2021, con
prelievo da:
=====================================================================
| Importo debito | Capitolo di bilancio |
+============================+======================================+
|2.578,96 |61052 |
+----------------------------+--------------------------------------+
|2.578,96 |Totale |
+----------------------------+--------------------------------------+
Le disposizioni in esame si pongono in contrasto con gli articoli
117, comma secondo, lettera e), ed 81, terzo comma della
Costituzione, poiche' incidono sulla potesta' legislativa esclusiva
dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici,
nonche' sulla copertura finanziaria, in violazione dell'art. 81,
terzo comma della Costituzione, attuati dall'art. 3 del decreto
legislativo n. 118/2011, nonche' dal principio applicato 9.1
dell'allegato 4/2 allo stesso decreto legislativo n. 118/2011 - norme
interposte.
In particolare, l'art. 2 (Norma finanziaria) della legge
regionale individua la copertura degli oneri discendenti dal
riconoscimento del debito fuori bilancio di cui all'art. 1 a valere
sulle risorse del bilancio di previsione 2021-2023, esercizio 2021,
ormai decorso.
Tale modalita' di copertura finanziaria viola il principio
contabile dell'annualita' del bilancio di cui all'art. 3 del decreto
legislativo n. 118/2011, il quale recita:
«1. Le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 2,
conformano la propria gestione ai principi contabili generali
contenuti nell'allegato 1 ...».
L'allegato 1 espone al § 1 il suddetto principio contabile:
«1. Principio della annualita'. I documenti del sistema di
bilancio, sia di previsione sia di rendicontazione, sono predisposti
con cadenza annuale e si riferiscono a distinti periodi di gestione
coincidenti con l'anno solare. Nella predisposizione dei documenti di
bilancio, le previsioni di ciascun esercizio sono elaborate sulla
base di una programmazione di medio periodo, con un orizzonte
temporale almeno triennale».
Si richiama, inoltre, quanto previsto dal principio applicato 9.1
dell'allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118/2011 in materia di
debiti fuori bilancio, per il quale, «L'emersione di debiti assunti
dall'ente e non registrati quando l'obbligazione e' sorta comporta la
necessita' di attivare la procedura amministrativa di riconoscimento
del debito fuori bilancio, prima di impegnare le spese con
imputazione all'esercizio in cui le relative obbligazioni sono
esigibili. Nel caso in cui il riconoscimento intervenga
successivamente alla scadenza dell'obbligazione, la spesa e'
impegnata nell'esercizio in cui il debito fuori bilancio e'
riconosciuto.».
Come confermato anche dalla regione, la copertura indicata nelle
norme finanziarie della legge in esame e' costituita da risorse
rinvenienti nel bilancio di previsione 2021/2023, esercizio 2021,
mentre avrebbe dovuto fare riferimento all'anno 2022, nel quale il
debito fuori bilancio e' stato riconosciuto.
Non spetta alla regione disciplinare unilateralmente il sistema
contabile e di bilancio, in quanto non possono essere sottratte alla
competenza esclusiva statale le materie «sistema tributario e
contabile dello Stato», «armonizzazione dei bilanci pubblici» e
«perequazione delle risorse finanziarie», laddove la sede di tale
disciplina e' individuata nel testo del decreto legislativo n.
118/2011.
Il legislatore nazionale, nell'esercizio della potesta'
legislativa esclusiva in materia di contabilita' pubblica ex art.
117, lettera e) della Costituzione, ha assegnato infatti alla
richiamata fonte legislativa una posizione di assoluta preminenza nel
contesto dell'armonizzazione contabile.
Pertanto, atteso che la legge in esame e' stata approvata dal
consiglio regionale nel 2022, la copertura degli oneri discendenti
dalle predette leggi viola il principio contabile dell'annualita' del
bilancio di cui all'art. 3 del decreto legislativo n. 118/2011, che
disciplina l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle regioni, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera e) della Costituzione, riguardante la potesta' legislativa
esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici.
Conseguentemente, la legge regionale in argomento risulta anche
priva di copertura finanziaria, in violazione dell'art. 81, terzo
comma della Costituzione.
Le disposizioni in esame, infatti, riguardanti una modalita' di
copertura finanziaria che viola il principio contabile
dell'annualita' del bilancio di cui all'art. 3 del decreto
legislativo n. 118/2011, comportano di conseguenza nuovi e maggiori
oneri, sforniti della correlata fonte di finanziamento.
Sotto tale profilo, va ricordato che, ai sensi del citato art.
81, comma 3 della Costituzione, ogni disposizione legislativa che
importi nuovi o maggiori oneri deve indicare i mezzi per farvi
fronte, considerato che «il principio in esame, in quanto presidio
degli equilibri di finanza pubblica, opera direttamente, a
prescindere dall'esistenza di norme interposte, sostanziandosi in una
vera e propria clausola generale in grado di colpire tutti gli
enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione
finanziaria e contabile. Pertanto, il sindacato di costituzionalita'
sulle modalita' di copertura finanziaria delle spese coinvolge
direttamente il precetto costituzionale, a prescindere dalle varie
declinazioni dello stesso, nel volgere del tempo» (sentenza n. 244
del 2020).
Ai sensi, altresi', dell'art. 19 della legge n. 196 del 2009 «le
leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di
minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche
devono contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione
della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e
pluriennali».
Tale quantificazione deve rispettare la fondamentale esigenza di
chiarezza e solidita' di bilancio cui l'art. 81 della Costituzione si
ispira e a cui il legislatore regionale non puo' sottrarsi, ragion
per cui la copertura di nuove spese deve essere credibile,
sufficientemente sicura, conforme al modello legale, non arbitraria o
irrazionale e in equilibrato rapporto con la spesa che si intende
effettuare in esercizi futuri.
La giurisprudenza della Corte ha, peraltro, precisato che le
citate disposizioni statali sono meramente specificative del
principio dell'equilibrio di bilancio, sicche' questo opera
direttamente, a prescindere da norme interposte (da ultimo, sentenza
n. 124/2022).
Alla luce di tutto quanto sopra e per i motivi ivi indicati, gli
articoli in esame sono, pertanto, da ritenersi illegittimi per
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e) (armonizzazione
dei bilanci pubblici) e con l'art. 81, terzo comma (copertura
finanziaria) della Costituzione.