ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, 3 e 8
della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2021, n. 14 (Nuova
disciplina del Parco naturale regionale Sirente Velino e revisione
dei confini. Modifiche alla l.r. 42/2011), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 29 luglio-2
agosto 2021, depositato in cancelleria il 3 agosto 2021, iscritto al
n. 42 del registro ricorsi 2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udita nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2022 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Luisa Spina per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Francesco Fabio Franco per la
Regione Abruzzo;
deliberato nella camera di consiglio del 6 ottobre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 3 agosto 2021 (reg. ric. n. 42 del
2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 2, 3 e 8 della legge della
Regione Abruzzo 8 giugno 2021, n. 14 (Nuova disciplina del Parco
naturale regionale Sirente Velino e revisione dei confini. Modifiche
alla l.r. 42/2011), in riferimento, complessivamente, agli artt. 2,
3, 9, secondo comma, 97 e 117, secondo comma, lettere g), h), l), m)
ed s), della Costituzione, in relazione: agli artt. 9, commi 8-bis e
9, 22, comma 1, lettere a) e c), 23 e 24, comma 1, della legge 6
dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette); all'art. 6
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale); alla direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli
uccelli selvatici; alla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli
effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente; all'art. 6,
comma 3, della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992,
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e
della flora e della fauna selvatiche, come recepito dall'art. 6 del
d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120 (Regolamento recante modifiche ed
integrazioni al D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, concernente
attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della
fauna selvatiche), che ha sostituito l'art. 5 del d.P.R. 8 settembre
1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva
92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali, nonche' della flora e della fauna selvatiche); agli
artt. 135, 140, comma 2, 142, comma 1, lettere c), d), f) e g), 143,
commi 1, lettera c), e 9, 145, commi 3 e 5, 167, comma 4, e 181 del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137); alla legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di
controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere abusive); all'art. 32, comma 27, del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2003, n. 326; agli artt. 55 e 57, commi 1 e 2, del codice di
procedura penale; agli articoli da 133 a 141 del regio decreto 18
giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza); e all'art. 254 del regio decreto 6 maggio 1940,
n. 635 (Approvazione del regolamento per l'esecuzione del testo unico
18 giugno 1931, n. 773, delle leggi di pubblica sicurezza).
1.1.- L'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021, che ha
sostituito l'art. 2 della legge della Regione Abruzzo 2 dicembre
2011, n. 42 (Nuova disciplina del Parco Naturale regionale Sirente
Velino), prevede, tra l'altro, una nuova perimetrazione del parco
naturale regionale Sirente Velino, rinviando per la definizione dei
nuovi confini alla cartografia allegata alla legge regionale in esame
(Allegato 1).
Il citato art. 2 e' impugnato sia «sotto il profilo della tutela
ambientale» per violazione degli artt. 9, secondo comma, e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli obiettivi fissati
dalla Strategia europea sulla Biodiversita' 2030, agli artt. 22,
comma 1, lettere a) e c), e 23, comma 1, della legge n. 394 del 1991,
alla direttiva 2009/147/CE, alla direttiva 2001/42/CE, all'art. 6 del
d.lgs. n. 152 del 2006, all'art. 6, comma 3, della direttiva
92/43/CEE, come recepito dall'art. 6 del d.P.R. n. 120 del 2003,
all'art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997; sia «sotto il profilo della
tutela paesaggistica», per violazione degli artt. 3, 9, secondo
comma, 97 e 117, secondo comma, lettere l), m) ed s), Cost., in
relazione agli artt. 135, 140, comma 2, 142, comma 1, lettere c), d),
f), e g), 143, commi 1, lettera c), e 9, 145, commi 3 e 5, 167, comma
4, e 181 cod. beni culturali, alla legge n. 47 del 1985 e all'art.
32, comma 27, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito.
1.1.1.- «Sotto il profilo della tutela ambientale», l'art. 2
della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021 e' impugnato perche'
prevederebbe una nuova perimetrazione dell'area del parco naturale
regionale Sirente Velino, che ne riduce le dimensioni di 6.400
ettari.
1.1.1.1.- Il ricorrente, dopo aver ricordato che la legge n. 394
del 1991 reca i principi fondamentali cui le regioni sono tenute ad
adeguarsi in materia di aree protette, richiama il contenuto degli
artt. 22, comma 1, lettere a) e c), e 23 della medesima legge quadro.
In particolare, la difesa statale sottolinea come il legislatore
abruzzese abbia sostituito l'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 42
del 2011 e il suo Allegato 1 (contenente la cartografia del parco)
senza rispettare gli obiettivi fissati dalla Strategia europea per la
Biodiversita' 2030, la quale richiede ad ogni Stato membro di
individuare una superficie protetta pari al 30 per cento del
territorio nazionale e di considerare strettamente protetto, di
questa, il 10 per cento.
1.1.1.2.- In secondo luogo, il ricorrente si duole che la
variazione dei confini, operata dall'impugnato art. 2, e' avvenuta
senza la partecipazione delle autonomie locali interessate, in
violazione del procedimento prescritto a questo fine dagli artt. 22 e
23 della legge quadro.
1.1.1.3.- Inoltre, l'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 14 del
2021, riducendo l'area del Parco di 6.400 ettari, si porrebbe in
contrasto con la direttiva 2009/147/CE, «che ha formalmente
riconosciuto tutta l'area quale Zona di Protezione Speciale - codice
IT7110130 della Rete Natura 2000 della UE - rete ecologica diffusa su
tutto il territorio dell'Unione, istituita ai sensi della Direttiva
92/43/CEE, cosiddetta "Habitat" e costituita dai Siti di Interesse
Comunitario (SIC), identificati dagli Stati Membri secondo quanto
stabilito dalla stessa Direttiva Habitat». A seguito di questo
riconoscimento, il parco naturale regionale Sirente Velino avrebbe
percepito, per mezzo dello Stato italiano, cospicui finanziamenti
dalla Commissione europea al fine di tutelare l'orso bruno, oggetto
dell'accordo tra pubbliche amministrazioni per l'implementazione del
piano d'azione per la tutela dell'orso bruno marsicano (PATOM). Di
conseguenza, l'esclusione di una estesa porzione di territorio dal
parco naturale regionale determinerebbe, secondo il ricorrente, la
possibilita' che allo Stato italiano sia contestata, «anche in sede
comunitaria», l'inefficacia delle misure di conservazione cui e'
tenuto.
1.1.1.4.- La norma impugnata si porrebbe, altresi', in contrasto
con l'art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006, in ragione del fatto che,
secondo il ricorrente, sarebbe stata necessaria la valutazione
ambientale strategica (VAS); cio', in considerazione dei possibili
impatti sulle finalita' di conservazione dei siti designati come zone
di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e
di quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la
protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna
selvatica. In particolare, il denunciato contrasto discenderebbe
dall'«ampia nozione di "piano"», recata dalla direttiva 2001/42/CE
sulla VAS, come interpretata dalla giurisprudenza della Corte di
giustizia dell'Unione europea. Pertanto, la VAS dovrebbe essere
prevista per tutte quelle decisioni che determinano effetti sulle
modalita' di uso di una determinata area, provocandone un sostanziale
cambiamento e, a maggior ragione, per quei procedimenti che hanno per
oggetto la Rete Natura 2000.
1.1.1.5.- A tale violazione si accompagnerebbe anche quella,
correlata, della mancata sottoposizione del provvedimento a
valutazione di incidenza ambientale (VINCA), di cui all'art. 6, comma
3, della direttiva 92/43/CEE, come recepito dall'art. 6 del d.P.R. n.
120 del 2003, che ha sostituito l'art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997,
applicabile anche ai piani e ai programmi. Infatti, attraverso un
apposito screening della VINCA, la Regione avrebbe dovuto valutare
gli effetti della normativa impugnata sull'orso bruno marsicano,
presente nei siti SIC/ZPS, vale a dire nei siti di importanza
comunitaria e nelle zone a protezione speciale (e anche esternamente
ad essi, nelle aree oggetto appunto della riperimetrazione),
limitrofi al territorio ora escluso dall'area protetta.
1.1.2.- «Sotto il profilo della tutela paesaggistica», l'art. 2
della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021 e' impugnato perche', a
seguito della revisione in senso riduttivo dei confini del parco
naturale regionale Sirente Velino, una parte dei territori dei comuni
prima ricompresi in esso sarebbe sottratta, non solo alla tutela
naturalistica come aree protette, ma anche alla correlata tutela
paesaggistica, imposta ex lege sulle medesime aree. L'art. 142, comma
1, lettera f), cod. beni culturali prevede, infatti, che «i parchi e
le riserve nazionali o regionali, nonche' i territori di protezione
esterna dei parchi», «[s]ono comunque di interesse paesaggistico» e
sono quindi sottoposti alla normativa di tutela.
Secondo il ricorrente, la scelta del legislatore regionale
sarebbe «completamente immotivata e gravemente penalizzante per la
tutela del paesaggio», anche in considerazione del fatto che l'area
del parco ha finora mantenuto intatta la propria rilevante valenza
ambientale ed estetica, sebbene insistano su di essa centri storici,
di grande pregio, notevolmente danneggiati dal sisma del 2009 e quasi
disabitati.
Il ricorrente precisa, poi, che il perimetro originario del parco
naturale regionale Sirente Velino risulta riportato come «Parco
esistente» nel piano paesistico regionale (PPR) vigente, approvato
con atto del Consiglio regionale n. 141/21 del 1990, cosi' come nello
strumento adottato nel 2004, e nel redigendo piano paesaggistico, per
il quale e' prevista la co-pianificazione con il Ministero della
cultura, ai sensi degli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali. Al
riguardo, la difesa erariale chiarisce che, pur non essendo stato
ancora definitivamente approvato il piano paesaggistico regionale,
sono tuttora pienamente validi ed efficaci gli accordi tra la Regione
Abruzzo e il Ministero della cultura oggetto dell'intesa sottoscritta
nel 2009 e del disciplinare aggiornato, sottoscritto in data 8 giugno
2016.
A fronte di questo quadro normativo, la disposizione regionale
impugnata sarebbe stata elaborata e approvata senza alcun
coinvolgimento degli uffici territoriali del Ministero citato; si
tratterebbe, pertanto, di una scelta unilaterale della Regione
Abruzzo su un ambito connesso all'attivita' di co-pianificazione
paesaggistica obbligatoria. Con la normativa impugnata, la Regione
Abruzzo avrebbe, quindi, ecceduto i limiti propri dell'autonomia
regionale (e' richiamata la sentenza di questa Corte n. 134 del
2020).
1.1.2.1.- Nello specifico, l'art. 2 della legge regionale
impugnata si porrebbe anzitutto in contrasto con il citato art. 142,
comma 1, lettera f), cod. beni culturali, perche', riducendo
«autonomamente e senza il coinvolgimento dello Stato» i confini del
parco naturale regionale, i cui territori sono tutelati ope legis dal
suddetto codice, violerebbe la norma statale che sottopone a tutela
paesaggistica il territorio dei parchi, anche regionali.
1.1.2.2.- La norma impugnata sarebbe contraria anche al principio
di co-pianificazione obbligatoria imposto con riferimento alle aree
tutelate per legge, oltre che agli altri beni paesaggistici (artt.
135, 143 e 145 cod. beni culturali), risultando lesiva della
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del
paesaggio sancita dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Il legislatore regionale sarebbe, infatti, intervenuto
unilateralmente a modificare il bene paesaggistico "parco naturale
regionale Sirente Velino", gia' confluito nel piano paesaggistico
regionale, elaborato dalla Regione ai sensi del decreto-legge 27
giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di
particolare interesse ambientale), convertito, con modificazioni,
nella legge 8 agosto 1985, n. 431, nonche' nel nuovo piano
paesaggistico in corso di elaborazione con lo Stato e oggetto di
co-pianificazione obbligatoria, intervenendo al di fuori del quadro
necessario della pianificazione paesaggistica.
Il ricorrente sottolinea, altresi', come spetti solo al piano
paesaggistico, elaborato congiuntamente con lo Stato quanto meno con
riferimento ai beni paesaggistici, la ricognizione di questi ultimi e
l'elaborazione delle relative prescrizioni d'uso, oltre che
l'individuazione della tipologia delle trasformazioni compatibili, di
quelle vietate nonche' delle condizioni delle eventuali
trasformazioni. Il legislatore nazionale, nell'esercizio della
potesta' legislativa esclusiva in materia ha, infatti, assegnato al
piano paesaggistico una posizione di assoluta preminenza nel contesto
della pianificazione territoriale. La norma regionale impugnata
determinerebbe, quindi, «una vistosa deroga» al principio della
necessaria prevalenza della pianificazione paesaggistica rispetto a
ogni altro piano, programma o progetto nazionale o regionale (ex art.
145, comma 3, cod. beni culturali).
1.1.2.3.- Sarebbe, inoltre, violato il principio di
irrevocabilita' dei vincoli paesaggistici, in virtu' del quale, una
volta riconosciuto l'interesse paesaggistico del bene, lo stesso non
potrebbe piu' essere revocato, neppure mediante contrarius actus.
Tale irrevocabilita' discenderebbe dalla natura meramente ricognitiva
dei vincoli paesaggistici, come riconosciuta da questa Corte fin
dalla sentenza n. 56 del 1968.
Secondo il ricorrente «l'accertamento di un interesse pubblico
"immanente al bene"» si avrebbe, a maggior ragione, nel caso in cui
l'individuazione dei beni paesaggistici sia effettuata dallo stesso
legislatore, mediante l'indicazione di specifiche categorie di beni
che sono ritenuti ex se di interesse paesaggistico.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che tale
principio, desumibile dall'art. 9 Cost., sia stato accolto nel codice
dei beni culturali e del paesaggio, il quale non ha riprodotto l'art.
14 del vecchio regolamento di cui al regio decreto 3 giugno 1940, n.
1357 (Regolamento, per l'applicazione della legge 29 giugno
1939-XVII, n. 1497, sulla protezione delle bellezze naturali), da
considerarsi implicitamente abrogato, che prevedeva il potere
ministeriale, sentita la Commissione provinciale, di «togliere o
restringere il vincolo [...] [q]uando siano venute a mancare o a
mutare le esigenze che lo avevano determinato».
Il codice dei beni culturali e del paesaggio (art. 140, comma 2)
negherebbe, infatti, persino al piano paesaggistico, benche'
elaborato congiuntamente e condiviso con specifico accordo
procedimentale tra regione e Stato, il potere di rimuovere o ridurre
vincoli paesaggistici preesistenti. Il legislatore del codice
avrebbe, quindi, accentuato, rispetto alle originarie disposizioni
della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze
naturali), «una logica, per cosi' dire "incrementale"», secondo la
quale i vincoli possono essere estesi e integrati nei contenuti
precettivi ma non possono venire meno una volta imposti, salvi i casi
eccezionali nei quali sia definitivamente perduto l'elemento
materiale nel quale si esprime il valore paesaggistico meritevole di
tutela.
A queste conclusioni sarebbero giunti i giudici amministrativi
con specifico riferimento ai boschi. Inoltre, lo stesso legislatore
statale avrebbe espressamente sancito, nel decreto legislativo 3
aprile 2018, n. 34 (Testo unico in materia di foreste e filiere
forestali), il divieto di diminuzione del livello di tutela stabilito
dalla legge, conformando la funzione integrativa regionale in senso
(solo) ampliativo della tutela (art. 3, comma 4). Analoga previsione
sarebbe stata introdotta in materia di usi civici dalla legge 20
novembre 2017, n. 168 (Norme in materia di domini collettivi),
stabilendo che il vincolo paesaggistico «e' mantenuto sulle terre
anche in caso di liquidazione degli usi civici» (art. 3, comma 6).
Con specifico riferimento alla categoria di beni - che qui rileva
- di cui alla lettera f) dell'art. 142, comma 1, cod. beni culturali,
tale principio non sarebbe esplicitato. Cio' nondimeno, il ricorrente
ritiene che esso abbia portata generale, con la conseguenza che la
riduzione dei confini del parco determinerebbe un'illegittima
compressione del vincolo paesaggistico e quindi la violazione del
richiamato principio di irrevocabilita'.
1.1.2.4.- L'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021,
operando la riduzione dell'area del parco naturale regionale Sirente
Velino, determinerebbe, inoltre, «un abbassamento dei livelli di
tutela in violazione dell'art. 9 Cost.». Al riguardo, il ricorrente
richiama la sentenza di questa Corte n. 151 del 1985, sottolineando
come con essa sia stata sancita «la piena legittimita'» della scelta
operata dal legislatore statale di introdurre, con il d.l. n. 312 del
1985 e con la relativa legge di conversione n. 431 del 1985, «una
tutela del paesaggio improntata a integralita' e globalita'».
Pertanto, l'operazione «inversa» compiuta dalla Regione Abruzzo,
di escludere dall'area del parco una parte prima ricompresa e quindi
in precedenza soggetta al vincolo paesaggistico ope legis, sarebbe
lesiva anche dell'art. 9 Cost.
1.1.2.5.- La norma impugnata sarebbe, altresi', contraria ai
principi di proporzionalita' e ragionevolezza di cui agli artt. 3 e
97 Cost., poiche' la riduzione dei confini del parco, sottraendo
parte dei territori alla tutela paesaggistica esistente ope legis,
non sarebbe giustificata dall'esigenza di un bilanciamento con altri
interessi costituzionalmente protetti. Al contrario - sottolinea il
ricorrente - i territori ora esclusi dal parco avrebbero conservato,
nell'ultimo trentennio, le caratteristiche che avevano a suo tempo
giustificato la sottoposizione alla tutela naturalistica e,
conseguentemente, anche a quella paesaggistica.
Un ulteriore profilo di irragionevolezza sarebbe individuabile
nel fatto che la norma impugnata renderebbe «improvvisamente e
irragionevolmente privi di causa» non solo i provvedimenti
autorizzatori gia' rilasciati, ma anche le sanzioni gia' irrogate per
illeciti paesaggistici, in contrasto, quindi, con gli artt. 3 e 97
Cost.
1.1.2.6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri stigmatizza,
poi, il «manifesto effetto premiale» che la norma impugnata avrebbe
nei confronti delle domande finalizzate al rilascio del provvedimento
di condono per abusi realizzati prima dell'apposizione del vincolo
paesaggistico del 1989.
La previsione normativa in esame consentirebbe, infatti,
l'accoglimento di queste domande senza la necessita' di acquisire il
parere dell'amministrazione preposta alla tutela del paesaggio.
Ancora piu' grave sarebbe poi l'effetto nei confronti delle
edificazioni eseguite dopo l'imposizione del vincolo del 1989, atteso
che, per tali edificazioni, non sarebbe stato possibile, in base a
quanto disposto dall'art. 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269
del 2003, come convertito, neppure astrattamente accedere al condono
edilizio del 2004.
Di qui la violazione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di ordinamento penale, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., nonche' di quelle in materia di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (art. 117,
secondo comma, lettera m, Cost.) e di tutela del paesaggio
nell'ambito delle procedure di condono edilizio (art. 117, secondo
comma, lettera s, Cost.), quest'ultima, «in concreto esercitata»
mediante la legge n. 47 del 1985 e l'art. 32 del d.l. n. 269 del
2003, come convertito.
1.1.2.7.- Inoltre, l'abolizione del vincolo farebbe venir meno in
radice gli abusi paesaggistici non sanabili ai sensi degli artt. 167
e 181 cod. beni culturali. In proposito, il ricorrente sottolinea che
la valutazione della compatibilita' paesaggistica delle opere
eseguite in assenza di autorizzazione paesaggistica e' consentita nei
soli casi tassativamente indicati dall'art. 167, comma 4, del
medesimo codice.
Pertanto, le disposizioni regionali che incidono sul trattamento
sanzionatorio degli illeciti paesaggistici, anche sul piano
amministrativo, violerebbero la competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di ordinamento penale, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., nonche' quelle in materia di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (art. 117,
secondo comma, lettera m, Cost.) e di tutela del paesaggio (art. 117,
secondo comma, lettera s, Cost.) in relazione agli artt. 167 e 181
cod. beni culturali, da considerare come parametri interposti.
1.1.2.8.- Da ultimo, l'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 14 del
2021 violerebbe il principio costituzionale di leale collaborazione,
in quanto la previsione ivi contenuta costituirebbe il frutto di una
scelta assunta unilateralmente dalla Regione, al di fuori del
percorso condiviso con lo Stato, trasfuso nell'intesa sottoscritta
nel 2009 e che ha condotto al disciplinare aggiornato, sottoscritto
in data 8 giugno 2016.
In particolare, il ricorrente stigmatizza il fatto che la Regione
Abruzzo ha ridotto i confini del parco naturale regionale Sirente
Velino nelle more dell'approvazione del piano paesaggistico oggetto
di accordo con il Ministero della cultura.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, altresi',
impugnato l'art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021, che,
sostituendo i commi da 2 a 26 dell'art. 3 della legge reg. Abruzzo n.
42 del 2011, reca una nuova disciplina degli organi dell'ente parco,
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione agli artt. 22, comma 1, lettera c), 23 e 24, comma 1, della
legge n. 394 del 1991.
In particolare, sarebbe violato l'art. 24, comma 1, della legge
n. 394 del 1991, che rimette allo statuto di ciascun parco regionale
il compito di prevedere «una differenziata forma organizzativa,
indicando i criteri per la composizione del consiglio direttivo, la
designazione del presidente e del direttore, i poteri del consiglio,
del presidente e del direttore, la composizione e i poteri del
collegio dei revisori dei conti e degli organi di consulenza tecnica
e scientifica, le modalita' di convocazione e di funzionamento degli
organi statutari, la costituzione della comunita' del parco».
La norma regionale impugnata finirebbe invece con l'assorbire in
larga parte i contenuti dello statuto del parco, stabilendo
direttamente i criteri per la composizione degli organi del parco,
nonche' i relativi poteri, e determinando cosi' una sostanziale e
indebita spoliazione delle potesta' regolamentari della comunita'
locale da parte del legislatore regionale.
Ne discenderebbe l'inosservanza dei principi fondamentali in tema
di disciplina delle aree naturali protette regionali e, in
particolare, di quelli che prescrivono la partecipazione degli enti
locali interessati (art. 22, comma 1, lettera c, della legge n. 394
del 1991) e l'acquisizione del «parere della Comunita' del parco»
(art. 9, comma 8-bis, della medesima legge) nel procedimento di
formazione dello statuto dell'ente parco.
La norma impugnata conterrebbe, invece, una «disciplina
uniforme», in quanto tale non idonea ad adattarsi alle specificita'
dell'area del parco, con conseguente compromissione dello standard
minimo di tutela dell'ambiente prescritto dal legislatore statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (sono
richiamate, tra le altre, le sentenze di questa Corte n. 134 del 2020
e n. 282 del 2000).
Il mancato coinvolgimento degli enti locali costituirebbe,
quindi, «un vizio della fase procedimentale», che inficerebbe la
validita' della legge provvedimento con cui essa e' stata conclusa.
Al riguardo, la difesa statale sottolinea come la disciplina
delle aree protette rientri nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di tutela dell'ambiente ex art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. e sia contenuta nella legge n. 394 del 1991,
recante, altresi', i principi fondamentali per la disciplina delle
aree naturali protette regionali, ai quali le regioni sono chiamate
ad adeguarsi.
Pertanto, il legislatore regionale, in ambito di aree protette e
nelle materie di sua competenza, potrebbe soltanto determinare
maggiori livelli di tutela, ma non derogare alla legislazione statale
(sono citate le sentenze di questa Corte n. 44 del 2011, n. 193 del
2010, n. 61 del 2009 e n. 232 del 2008).
1.3.- Sono, da ultimo, impugnati i commi 2, lettera c), e 3
dell'art. 8 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021 (recte: l'art. 8
della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021, nella parte in cui ha
sostituito il comma 2, lettera c, e introdotto il comma 3 dell'art.
12 della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2011) per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettere g), h) ed l), Cost., in relazione agli
artt. 55 e 57, commi 1 e 2, cod. proc. pen., agli articoli da 133 a
141 TULPS e all'art. 254 del regolamento di esecuzione TULPS.
Le norme impugnate prevedono, rispettivamente, che «ad apposite
guardie del parco assegnate all'Ente Parco» e' attribuita «la
qualifica di agente di polizia giudiziaria di cui all'articolo 57 del
codice di procedura penale con apposito decreto prefettizio nei
limiti territoriali dell'area protetta di competenza» (comma 2,
lettera c) e che questo personale «svolge il proprio servizio in
divisa ed e' munito di tesserino di riconoscimento rilasciato
dall'Ente Parco» (comma 3).
Quanto alla prima norma, il ricorrente rileva che ufficiali o
agenti di polizia giudiziaria possono essere solo i soggetti indicati
nell'art. 57, commi 1 e 2, cod. proc. pen., nonche' quelli a cui le
leggi e i regolamenti attribuiscono le funzioni di cui all'art. 55
del medesimo codice. Una legge regionale non puo' infatti conferire
siffatta qualifica, in considerazione della competenza legislativa
esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza e di
ordinamento e giurisdizione penale (art. 117, secondo comma, lettere
h ed l, Cost.).
La difesa statale aggiunge che l'impugnato comma 2, lettera c),
violerebbe anche la competenza legislativa statale in materia di
organizzazione amministrativa dello Stato (art. 117, secondo comma,
lettera g, Cost.), poiche' attribuirebbe al prefetto compiti non
previsti dalla legislazione statale.
Inoltre, le previsioni di cui ai commi 2, lettera c), e 3, «ove
si riferiscono alla figura e allo status della "guardia particolare
giurata"», invaderebbero la competenza legislativa esclusiva statale
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., cui si
ricollega la disciplina dettata dagli articoli da 133 a 141 TULPS e
dall'art. 254 del relativo regolamento di esecuzione.
2.- La Regione Abruzzo si e' costituita in giudizio chiedendo che
le questioni promosse siano dichiarate inammissibili e/o non fondate.
2.1.- Quanto alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021, la difesa
regionale rileva, sotto il profilo della tutela ambientale, che la
riduzione del perimetro del parco naturale regionale Sirente Velino
consente comunque di rispettare gli obiettivi fissati dalla Strategia
europea per la Biodiversita' 2030, tra cui l'individuazione di zone
protette comprendenti almeno il 30 per cento del territorio nazionale
e, all'interno di queste, un terzo di zone «strettamente protette»
(pari quindi al 10 per cento del territorio nazionale).
In particolare, secondo i dati riportati dalla Regione, oltre il
36 per cento del territorio regionale e' sottoposto a diverse forme
di tutela ambientale, in quanto:
a) piu' del 27 per cento della superficie regionale rientra
nell'area dei parchi nazionali e regionali o nelle 25 riserve
naturali regionali;
b) oltre il 35 per cento della superficie regionale rientra nei
siti Natura 2000, alcuni dei quali ricadenti, in tutto o in parte, in
aree naturali protette.
In dettaglio, dalla Tabella contenuta nell'atto di costituzione
si evince che la percentuale di superficie delle aree protette era
del 27,87 per cento prima della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021 ed
e' diventata del 27,25 per cento dopo l'entrata in vigore di
quest'ultima.
La resistente precisa, altresi', che la superficie di territorio
regionale protetta e' comunque superiore al 30 per cento proposto
dalla Commissione europea (essendo pari al 36,89 per cento) e che la
riperimetrazione, oggetto della legge impugnata, incide per lo 0,62
per cento della somma delle aree protette tutelate ai sensi della
legge n. 394 del 1991, ma non sul totale delle aree protette,
comprensivo anche dei siti Natura 2000.
Con riguardo alla censura relativa al mancato coinvolgimento
delle autonomie locali interessate dall'iter modificativo della
superficie del parco, la Regione dichiara di essere intervenuta con
atto legislativo in quanto il parco naturale regionale Sirente Velino
e' in stato di commissariamento dal 30 giugno 2015, a causa della
scadenza naturale del Consiglio direttivo e della mancata
approvazione della legge di riordino dell'ente. Per questa ragione
non e' stato possibile adottare ne' il piano del parco ne' il
relativo regolamento attuativo.
Di qui l'urgenza di approvare una nuova legge regionale di
riordino del parco che tenesse conto anche delle norme sul
contenimento della spesa pubblica, attraverso la riduzione del numero
dei componenti degli organi di vertice. Per le anzidette ragioni, i
comuni ricadenti all'interno dell'area protetta avrebbero piu' volte
chiesto l'intervento del legislatore regionale per la revisione dei
confini e dell'organizzazione amministrativa del parco.
La resistente da' conto delle diverse riunioni che si sono
susseguite tra la Regione e i comuni interessati a partire dall'11
febbraio 2016, precisando come la proposta originaria prevedesse una
riduzione dell'area protetta di circa 11.870 ettari. Nella riunione
del 17 luglio del 2019 tutti i componenti della comunita' del parco
(ad eccezione di tre comuni, di cui uno ha pero' aderito
successivamente) hanno confermato la riperimetrazione proposta e
hanno condiviso i contenuti del nuovo progetto di legge, che di fatto
ricalca i principi gia' presenti e discussi nella riunione dell'11
febbraio 2016. La difesa regionale riferisce, altresi', dell'esito
favorevole alla riperimetrazione ottenuto da un referendum svoltosi
il 10 luglio 2019 nel Comune di Fagnano Alto.
La proposta di riperimetrazione e' stata poi esaminata dal
Servizio regionale foreste e parchi, che ha escluso dall'intervento
la parte compresa nei territori dei Comuni di Rocca di Mezzo e di
Rocca di Cambio, per la loro valenza naturalistica e per la mancata
adozione dell'atto deliberativo del Consiglio comunale.
Con delibera della Giunta regionale n. 33/C del 15 giugno 2020,
e' stata quindi adottata la proposta di legge con la nuova
riperimetrazione e la documentazione a corredo, dalla quale risulta
che la riduzione dell'area protetta e' di circa 8.000 ettari. A
seguito dell'avvio dei lavori consiliari sul progetto di legge i
comuni interessati alla riduzione hanno confermato le rispettive
posizioni.
La Regione riferisce anche di una serie di ulteriori definizioni
della perimetrazione del parco, sottolineando come la posizione delle
associazioni ambientaliste su questa proposta sia rimasta fortemente
critica, anche a seguito delle varie occasioni di concertazione.
Infine, il 18 maggio 2021 il Consiglio regionale ha approvato la
nuova legge di disciplina del parco naturale regionale Sirente
Velino, con una riduzione dell'area del parco di circa 6.400 ettari
(a fronte degli 11.870 ettari inizialmente previsti).
Alla luce di tale ricostruzione, la difesa regionale ritiene non
condivisibili le censure sollevate dal ricorrente in ordine al
mancato coinvolgimento degli enti locali e ribadisce che le comunita'
locali interessate dal parco sono state coinvolte nella fase
procedimentale propedeutica alla formazione e approvazione della
legge e hanno partecipato attivamente alla stessa iniziativa
legislativa di modifica territoriale, in base all'art. 4 della legge
della Regione Abruzzo 21 giugno 1996, n. 38 (Legge-quadro sulle aree
protette della Regione Abruzzo per l'Appennino Parco d'Europa).
L'utilizzo della legge regionale quale strumento per la revisione
dei confini del parco non sarebbe, quindi, frutto di una mera scelta
arbitraria della Regione, ma sarebbe sancito direttamente dalla legge
regionale sopra citata, attuativa della legge statale in materia. Nel
caso di specie, poi, la mancanza del piano del parco e il
commissariamento dell'ente parco avrebbero configurato come «percorso
obbligato» il ricorso alla legge per la revisione dei confini
dell'area protetta.
La resistente aggiunge che, rispetto al giudizio definito da
questa Corte con la sentenza n. 134 del 2020, il legislatore
abruzzese, nell'approvare la legge regionale impugnata, avrebbe agito
in modo conforme ai principi sanciti dalla legge n. 394 del 1991,
assicurando la partecipazione di tutti gli enti locali coinvolti e di
tutti i portatori di interesse in ogni singola fase del procedimento
di approvazione della legge di revisione dei confini del parco.
Quanto al contrasto dell'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 14
del 2021 con la direttiva 2009/147/CE, che, secondo il ricorrente, ha
riconosciuto tutta l'area quale zona di protezione speciale
nell'ambito della Rete Natura 2000, consentendo al parco naturale
regionale Sirente Velino di percepire i finanziamenti della
Commissione europea per la tutela dell'orso bruno marsicano, la
difesa regionale osserva che, per l'implementazione del PATOM, cui ha
aderito anche il parco oggetto della normativa impugnata, la Regione
Abruzzo ha sottoscritto un accordo tra pubbliche amministrazioni il 6
agosto 2019 (APA PATOM 2019-2021). Questo accordo prevede la
realizzazione di azioni prioritarie e sinergiche su un areale molto
vasto, che ricomprende il territorio delle Regioni Abruzzo, Lazio,
Molise, Marche e Umbria. La resistente aggiunge che sono stati al
riguardo attivati livelli normativi di tutela molto alti per tutto il
territorio, indipendentemente dall'espressa qualificazione di aree
protette.
Quanto poi al livello di tutela delle aree che sono divenute
esterne al perimetro del parco a seguito della normativa impugnata,
la Regione precisa che la ZPS Sirente Velino non e' stata modificata
(e non poteva esserlo con legge regionale).
La Regione sottolinea, altresi', che il livello di tutela
ambientale di questa ZPS e' stato innalzato dalla Giunta regionale
con delibera 27 dicembre 2016, n. 877, integrata con successiva
delibera 25 maggio 2017, n. 279, che ha esteso alle ZPS il livello di
protezione previsto per i SIC. Cio' avrebbe consentito di garantire
«un livello alto di protezione ambientale e di tutela per habitat e
specie» per quelle aree non piu' rientranti nel parco, ma che sono
comunque ricomprese nelle ZPS.
Quanto al lamentato contrasto dell'art. 2 della legge reg.
Abruzzo n. 14 del 2021 con l'art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006 per la
mancata previsione della VAS (richiesta per tutte le decisioni che
determinano effetti sulle modalita' d'uso di una certa area,
provocandone un sostanziale cambiamento) e con l'art. 6 della
direttiva 92/43/CE per la mancata sottoposizione del provvedimento
alla VINCA, la Regione osserva che l'adozione della legge regionale
impugnata e' stata preceduta da una accurata valutazione sulla
presenza, nell'area oggetto della riperimetrazione, di habitat e
specie di interesse comunitario, nonche' sul fatto che le aree
sottratte al Parco sono comunque interne alla ZPS IT7110130 "Sirente
Velino", i cui confini restano inalterati con la vigenza di tutti i
divieti e le misure prescrittive.
Sarebbero, pertanto, rispettate le finalita' della direttiva
2001/42/CE, consistenti nel garantire un livello elevato di
protezione dell'ambiente, con la conseguenza che non sarebbe
necessaria la VAS. Resterebbe, comunque, obbligatoria l'attivazione
della valutazione di incidenza per tutti i piani e i programmi, gli
interventi e i progetti per i quali non sia stato gia' espresso un
parere in tal senso. Infine, l'ente parco, rimanendo gestore della
ZPS Sirente Velino, dovrebbe essere comunque consultato.
Ancora, le misure generali di conservazione per la tutela dei SIC
e delle ZPS, adottate con le delibere della Giunta regionale sopra
richiamate, avrebbero esteso le limitazioni e i vincoli, facendo si'
che la rete di protezione per le Aree natura 2000 sia «uniforme e
rafforzata». In definitiva, la permanenza della ZPS nell'area in
oggetto consentirebbe di rispettare i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e nazionale.
Quanto alla censura del Governo per cui l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021
discenderebbe dalla sottrazione dei territori prima rientranti nel
parco alla tutela paesaggistica, oltre che a quella naturalistica
(quali aree protette), la Regione Abruzzo sottolinea come questa
Corte non abbia mai messo in discussione la facolta' delle Regioni
non solo di modificare le aree protette regionali, ma addirittura di
sopprimerle (e' citata la sentenza n. 134 del 2020). Pertanto, la
riperimetrazione di un parco regionale rientrerebbe nell'autonomia
regionale di cui lo stesso parco e' «tipica espressione».
In merito alla presunta violazione del principio di
co-pianificazione obbligatoria imposto dal codice dei beni culturali
e del paesaggio per le aree tutelate ex lege, la resistente
rappresenta che la Regione Abruzzo non si e' ancora dotata di un
piano paesaggistico elaborato congiuntamente allo Stato. Pertanto, su
questo piano e sulle relative prescrizioni di tutela deve ancora
avvenire il confronto e la condivisione con gli uffici ministeriali
competenti; di conseguenza, la norma impugnata non contrasterebbe con
il principio di co-pianificazione.
La difesa regionale nega, inoltre, di aver perseguito, con la
riperimetrazione del parco, l'intento di facilitare l'accesso al
condono edilizio. L'unica finalita' perseguita dal legislatore
abruzzese sarebbe quella di rispondere alle esigenze locali e
territoriali di revisione dei confini per espungere dal parco
naturale regionale Sirente Velino aree limitate, caratterizzate da
elementi di antropizzazione, e consentire l'uscita dell'ente parco
dal commissariamento. Peraltro, la legge regionale impugnata non
riaprirebbe ne' consentirebbe di riaprire i termini per le domande di
condono edilizio, che, la' dove presentate, dovrebbero essere
comunque rigettate dai comuni interessati.
2.2.- Quanto alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021, la difesa
regionale sostiene che i principi di carattere generale, contenuti
nella legge n. 394 del 1991, lasciano un margine alla disciplina
regionale di dettare le modalita' ed i limiti entro i quali il parco,
attraverso lo statuto, regola la propria forma organizzativa.
Pertanto, nel rispetto dei suddetti principi, la competenza
legislativa regionale puo' legittimamente spingersi fino ad adottare
una disciplina di dettaglio sugli organi e sulle regole di
funzionamento degli stessi.
Dopo aver richiamato la sentenza di questa Corte n. 134 del 2020,
la resistente rileva che, nel presente giudizio, la disciplina
organizzativa dell'ente parco non e' contenuta in una legge regionale
di carattere generale quale quella ligure di riordino delle aree
protette (dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza
citata), ma in una legge ad hoc, specifica per il parco naturale
regionale Sirente Velino e che peraltro tiene conto delle
peculiarita' e caratteristiche del territorio, anche con riferimento
alla situazione attuale di commissariamento. Pertanto, la revisione
organizzativa si sarebbe resa necessaria al fine di consentire
l'uscita dell'ente parco dal commissariamento e di superare le
problematiche che non hanno consentito allo stesso di operare
efficacemente per la gestione del relativo territorio.
La difesa regionale conclude sottolineando come altre regioni
abbiano approvato normative simili a quella qui in esame senza che
siano state impugnate dal Governo.
2.3.- Infine, la Regione non replica sulle censure mosse all'art.
8 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021.
3.- All'udienza, le parti hanno insistito per l'accoglimento
delle conclusioni rassegnate nei rispettivi atti.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 2, 3 e 8 della legge reg.
Abruzzo n. 14 del 2021, in riferimento, complessivamente, agli artt.
2, 3, 9, secondo comma, 97 e 117, secondo comma, lettere g), h), l),
m) ed s), Cost., in relazione: agli artt. 9, commi 8-bis e 9, 22,
comma 1, lettere a) e c), 23 e 24, comma 1, della legge n. 394 del
1991; all'art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006; alla direttiva
2009/147/CE; alla direttiva 2001/42/CE; all'art. 6, comma 3, della
direttiva 92/43/CEE, come recepito dall'art. 6 del d.P.R. n. 120 del
2003, che ha sostituito l'art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997; agli
artt. 135, 140, comma 2, 142, comma 1, lettere c), d), f) e g), 143,
commi 1, lettera c), e 9, 145, commi 3 e 5, 167, comma 4, e 181 cod.
beni culturali; alla legge n. 47 del 1985; all'art. 32, comma 27, del
d.l. n. 269 del 2003, come convertito; agli artt. 55 e 57, commi 1 e
2, cod. proc. pen.; agli articoli da 133 a 141 TULPS e all'art. 254
del regolamento di esecuzione TULPS.
1.1.- La legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021 ha novellato una serie
di disposizioni della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2011. In
particolare, per quel che rileva in questa sede: l'art. 2 della prima
legge regionale ha sostituito l'art. 2 della seconda; l'art. 3 della
prima ha modificato l'art. 3 della seconda; l'art. 8 della prima ha
sostituito l'art. 12 della seconda.
In merito a quest'ultima disposizione, e' necessario precisare
che l'impugnato art. 8 si compone di un solo comma; pertanto, la
censura rivolta dal Presidente del Consiglio dei ministri ai commi 2
e 3 dell'art. 8 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021 deve
intendersi riferita all'art. 8 della legge reg. Abruzzo n. 14 del
2021, nella parte in cui ha sostituito il comma 2 e introdotto il
comma 3 dell'art. 12 della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2011.
La legge regionale oggetto dell'odierno giudizio reca - come si
evince gia' dal suo titolo - una nuova disciplina del parco naturale
regionale Sirente Velino, apportando, tra le altre, due innovazioni
di rilievo: per un verso, la riperimetrazione del parco, con
riduzione della sua area di circa 6.400 ettari (art. 2); per altro
verso, una nuova disciplina degli organi di governo dell'ente parco
(art. 3). Su tali due profili si appuntano due dei tre gruppi di
censure mosse dal Presidente del Consiglio dei ministri. Il terzo
gruppo attiene invece alla qualifica di agente di polizia giudiziaria
che la legge impugnata assegna alle guardie del parco (art. 8).
1.2.- Sempre in via preliminare, si impone una breve
ricostruzione delle vicende che hanno riguardato il parco naturale
regionale Sirente Velino.
L'area protetta de qua, oggetto di disciplina da parte della
legge impugnata, costituisce, in Abruzzo, l'unico parco regionale,
che si colloca accanto ai tre parchi nazionali insistenti sul
territorio regionale (il parco d'Abruzzo Lazio e Molise, istituito
nel 1923, il parco del Gran Sasso e il parco della Maiella, istituiti
entrambi nel 1991).
Le prime proposte per l'istituzione del parco naturale regionale
Sirente Velino risalgono gia' alla fine degli anni Sessanta del
secolo scorso. Solo alla fine degli anni Ottanta e' stata pero'
approvata la legge della Regione Abruzzo 13 luglio 1989, n. 54
(Istituzione del Parco Naturale Regionale del Sirente-Velino). Nel
1996 il legislatore abruzzese ha approvato la legge della Regione
Abruzzo 21 giugno 1996, n. 38 (Legge-quadro sulle aree protette della
Regione Abruzzo per l'Appennino Parco d'Europa). I confini del parco
sono stati modificati una prima volta nel 2000 con la legge della
Regione Abruzzo 7 marzo 2000, n. 23 (Parco naturale regionale
«Sirente-Velino»: adeguamento alla L.R. 21 giugno 1996, n. 38 e
revisione dei confini). Infine, il legislatore abruzzese e'
nuovamente intervenuto sulla disciplina del parco con la legge reg.
Abruzzo n. 42 del 2011, sul cui tessuto normativo si innestano le
modifiche operate dalla legge regionale oggetto dell'odierno
giudizio.
Da quanto riferiscono le parti, si apprende che nel 2015 l'ente
parco e' stato commissariato. Non risulta inoltre essere mai stato
approvato il piano per il parco, che, ai sensi dell'art. 25 della
legge n. 394 del 1991, costituisce uno degli strumenti di attuazione
delle finalita' del parco naturale regionale, unitamente al piano
pluriennale economico e sociale per la promozione delle attivita'
compatibili. Il piano per il parco e' adottato dall'organismo di
gestione del parco ed e' approvato dalla regione.
1.3.- Tornando alle ragioni di impugnativa, il Presidente del
Consiglio dei ministri ritiene che l'art. 2 della legge reg. Abruzzo
n. 14 del 2021 - che, al comma 1, prevede una nuova perimetrazione
del parco naturale regionale Sirente Velino e rinvia per la
definizione dei nuovi confini alla cartografia allegata alla stessa
legge (Allegato 1) - violi plurimi parametri costituzionali e
altrettante norme interposte, statali e dell'Unione europea.
Le censure mosse dal ricorrente investono l'art. 2, sia «sotto il
profilo della tutela ambientale», sia «sotto il profilo della tutela
paesaggistica», e riguardano, sia l'aspetto
contenutistico-sostanziale delle modifiche apportate dal legislatore
regionale, sia quello piu' propriamente procedimentale, dal quale,
per la sua priorita' logica, conviene prendere le mosse.
La difesa erariale lamenta, in particolare, il mancato rispetto
del procedimento previsto dagli artt. 22, comma 1, lettere a) e c), e
23, comma 1, della legge n. 394 del 1991, ritenendo che la variazione
dei confini operata dalla norma impugnata, che riduce l'estensione
dell'area protetta, sia avvenuta senza la partecipazione degli enti
locali interessati, in violazione del principio procedimentale del
necessario coinvolgimento delle autonomie locali, stabilito dai
citati artt. 22 e 23 della legge quadro.
Come si deduce dalla sintesi delle ragioni di impugnativa, ad
essere oggetto delle odierne questioni di legittimita' costituzionale
non e' l'insieme delle disposizioni recate dal citato art. 2 ma sono
esclusivamente i suoi commi 1 e 2, recanti, appunto, la nuova
definizione dei confini del parco naturale regionale Sirente Velino
per il tramite del rinvio alla cartografia allegata alla legge (comma
1) e la conseguente individuazione dei Comuni sul cui territorio
insiste l'area del parco (comma 2). Si deve ritenere, dunque, che,
nonostante il ricorso investa genericamente l'intero art. 2, l'esame
di questa Corte non riguardi i commi 3, 4 e 5 dell'art. 2, che
disciplinano altri profili.
1.3.1.- Cosi' circoscritta, la censura e' fondata nella parte in
cui contesta l'inosservanza, nel procedimento di formazione della
legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021, di quanto previsto all'art. 22,
comma 1, lettera a), della legge n. 394 del 1991.
Occorre chiarire, innanzitutto, che l'intervento di
riperimetrazione, effettuato dalla Regione Abruzzo con la
disposizione contestata, deve essere correttamente qualificato nei
termini di una riperimetrazione provvisoria, ossia come intervento di
modifica della perimetrazione provvisoria, a suo tempo operata in
sede di istituzione del parco ai sensi dell'art. 23, comma 1, della
legge n. 394 del 1991. Come esposto sopra ripercorrendone le vicende
istitutive e i successivi sviluppi, invero, il parco naturale
regionale Sirente Velino non risulta ancora dotato di piano del parco
- strumento di attuazione delle finalita' del parco, giusta quanto
previsto all'art. 25 della legge n. 394 del 1991 - e dunque nemmeno
di una perimetrazione definitiva.
Pertanto, la disciplina procedimentale di riferimento per il caso
di specie non e' quella propria della modifica del perimetro
(definitivo) individuato dal piano del parco. Ipotesi, questa, cui si
riferisce la giurisprudenza costituzionale citata dalla difesa
erariale, secondo la quale anche una legge provvedimento regionale
puo' modificare la perimetrazione di piano a condizione che sia
garantita la partecipazione degli enti locali interessati (sentenze
n. 221 e n. 115 del 2022, n. 276 e n. 134 del 2020).
Nel caso in esame, si tratta invece della diversa ipotesi della
modifica di un elemento della legge istitutiva dell'area protetta
regionale non ancora pianificata, con la conseguenza che, in virtu'
del principio del contrarius actus, trova applicazione per esso la
medesima disciplina - contenuta all'art. 23 della legge n. 394 del
1991 e, per il rinvio ad opera di quest'ultimo, segnatamente al comma
1, lettera a), del precedente art. 22 - che regola il procedimento
istitutivo del parco.
Deve essere quindi condivisa l'affermazione della difesa
regionale secondo cui la scelta dell'atto legislativo come strumento
per la riperimetrazione del parco costituiva un percorso obbligato,
giacche', mancando il piano e non essendo in discussione la sua
adozione, non vi e' dubbio che la riperimetrazione stessa non poteva
che avvenire tramite legge regionale.
Cio' che tuttavia non risulta rispettato, nel procedimento che ha
condotto all'approvazione della previsione regionale impugnata, e'
l'obbligo di partecipazione "qualificata" delle province, delle
comunita' montane e dei comuni previsto dalla citata lettera a) del
comma 1 dell'art. 22, secondo cui «[t]ale partecipazione si realizza
[...] attraverso conferenze per la redazione di un documento di
indirizzo relativo all'analisi territoriale dell'area da destinare a
protezione, alla perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli
obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti
dell'istituzione dell'area protetta». Un coinvolgimento "rinforzato",
dunque, che non si esaurisce nella semplice «partecipazione degli
enti locali interessati», prevista dalla lettera c) del comma 1
dell'art. 22 della legge n. 394 del 1991 per la «gestione dell'area
protetta», ma esige il rispetto di tutte le specifiche condizioni e
modalita' di partecipazione analiticamente individuate alla detta
lettera a) del comma 1 dell'art. 22.
Piu' precisamente, non risulta che siano state effettuate le
prescritte «conferenze per la redazione di un documento di indirizzo
relativo all'analisi territoriale dell'area da destinare a
protezione», ne' che tale documento d'indirizzo sia stato
predisposto, ne' ancora che siano state operate l'«analisi
territoriale», l'«individuazione degli obiettivi da perseguire» e la
«valutazione degli effetti dell'istituzione dell'area protetta sul
territorio», sulla cui base espressamente «si realizza» la
partecipazione, secondo quello che la legge quadro statale sulle aree
protette qualifica espressamente come principio fondamentale per la
disciplina delle aree naturali protette regionali.
La difesa regionale ha dimostrato, attraverso la produzione delle
delibere dei Consigli comunali, dei verbali delle riunioni della
Comunita' del parco e di altri atti idonei a tale scopo, che, in
effetti, un coinvolgimento degli enti sui cui territori insiste
l'area del parco vi e' stato. Tuttavia, ne' da tale documentazione,
ne' da altro elemento addotto dalla difesa della resistente, risulta
in alcun modo che siano state rispettate le specifiche condizioni
procedimentali fissate dall'art. 22, comma 1, lettera a), a garanzia
della prescritta "qualificata" partecipazione delle autonomie alla
scelta di riperimetrazione dell'area.
Si tratta di condizioni dirette, all'evidenza, a far si' che la
partecipazione degli enti locali interessati all'istruttoria sia
effettivamente idonea a incidere sulla scelta da assumere all'esito
del procedimento di istituzione del parco (e di sua modifica). Cio'
che a sua volta presuppone che la stessa istruttoria si fondi su una
corretta rappresentazione fattuale delle aree su cui si interviene,
operata tramite un'adeguata analisi territoriale, e che le finalita'
perseguite corrispondano a obiettivi preventivamente individuati e
tengano conto degli effetti previsti, cosi' come pretende la logica
di ogni corretta scelta pubblica, prima ancora che l'art. 22, comma
1, lettera a), della legge n. 394 del 1991.
Tutto questo e' mancato nel procedimento di formazione della
decisione regionale di riperimetrazione provvisoria del parco
naturale regionale Sirente Velino, sicche' si deve concludere che
l'art. 2, commi 1 e 2, della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021 viola
l'art. 22, comma 1, lettera a), della legge n. 394 del 1991 e, per il
suo tramite, l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., al cui
ambito di competenza sono riconducibili le previsioni della citata
legge quadro statale sulle aree naturali protette (tra le tante,
sentenze n. 115 del 2022, n. 251 del 2021, n. 276 e n. 134 del 2020,
n. 290 e n. 180 del 2019, n. 121 del 2018, n. 74 e n. 36 del 2017).
Deve essere quindi dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, commi 1 e 2, della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021.
Restano assorbite le ulteriori censure promosse nei confronti
della medesima norma.
1.4.- Il ricorrente ha impugnato anche l'art. 3 della legge reg.
Abruzzo n. 14 del 2021, che reca una nuova disciplina degli organi
dell'ente parco. Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri
sarebbe violato l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione agli artt. 22, comma 1, lettera c), 23 e 24, comma 1, della
legge n. 394 del 1991, perche' la norma impugnata, «assorbe[ndo] in
larga parte i contenuti dello statuto del Parco regionale»,
fisserebbe direttamente i criteri per la composizione degli organi
del parco, nonche' i relativi poteri, e determinerebbe «un'indebita
spoliazione delle potesta' regolamentari della comunita' locale da
parte del Consiglio regionale, laddove tale regolamentazione deve
essere demandata allo Statuto».
L'impugnato art. 3 ha sostituito i commi da 2 a 26 dell'art. 3
della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2011 con i nuovi commi da 2 a 31,
introducendo una disciplina articolata e assai dettagliata sulla
costituzione e sul funzionamento degli organi dell'ente parco.
In particolare: i nuovi commi 3, 4, 5, 13, 30 e 31 disciplinano
la nomina, i poteri, l'indennita' e le cause di incompatibilita' del
presidente; i nuovi commi 6, 7, 8, 9, 10, 12, 14, 30 e 31 regolano la
composizione, la nomina, la durata in carica, le competenze, il
gettone di presenza, il rimborso spese e le cause di incompatibilita'
dei membri del Consiglio direttivo; i nuovi commi 11 e 14
disciplinano le funzioni e il gettone di presenza del vicepresidente;
i nuovi commi 15, 16, 17, 18, 19 e 20 regolano la composizione, i
compiti, il funzionamento, i rimborsi spese e le cause di
incompatibilita' della Comunita' del parco e dei suoi componenti;
infine, i commi 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30 e 31 disciplinano la
nomina, i compiti, la durata in carica, il compenso e le cause di
incompatibilita' del Revisore unico.
1.4.1.- Nelle more del presente giudizio, sul testo dell'art. 3
della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2011 e' intervenuto l'art. 7,
comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione Abruzzo 11
gennaio 2022, n. 1 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e ulteriori disposizioni urgenti), che ha sostituito i
commi da 3 a 17 e abrogato i commi da 18 a 31, a decorrere dal 15
gennaio 2022. Le disposizioni impugnate sono state quindi in vigore
dal 10 giugno 2021 al 14 gennaio 2022.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la modifica
della norma impugnata in via principale, intervenuta in pendenza di
giudizio, determina la cessazione della materia del contendere
qualora il sopravvenuto intervento legislativo abbia un carattere
satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e a condizione che
la norma impugnata non abbia ricevuto applicazione medio tempore (ex
plurimis, sentenze n. 222, n. 200, n. 187, n. 112, n. 92, n. 24 e n.
23 del 2022).
Nel caso in esame, a prescindere dalla verifica del carattere
satisfattivo delle modifiche introdotte (peraltro, di difficile
svolgimento in ragione della quantita' delle modifiche operate),
l'assenza di deduzioni sulla mancata applicazione medio tempore del
testo originario, anche in considerazione del tempo di vigenza (sette
mesi), esclude la cessazione della materia del contendere (da ultimo,
sentenza n. 187 del 2022).
Devono quindi essere esaminate le censure promosse nei confronti
dell'art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021, nella parte in
cui ha modificato l'art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2011.
1.4.2.- Le questioni sono inammissibili.
A fronte del numero particolarmente elevato delle nuove
disposizioni introdotte dall'art. 3 impugnato e del loro variegato
contenuto, il ricorso propone un'unica e indifferenziata censura,
rivolta cumulativamente e indistintamente a tutte le previsioni in
esso contenute, fondata su una pretesa invasione ad opera della legge
regionale di aspetti della materia dell'organizzazione e del
funzionamento del parco che sarebbero riservati invece, in base alla
normativa quadro statale, alla disciplina dello statuto dell'ente.
La circostanza che le disposizioni oggetto del ricorso statale
siano genericamente accomunate dal fatto di riguardare
l'organizzazione dell'ente non esime chi le contesta dall'onere di
motivare specificamente, con riferimento a ciascuna di esse, la
ricorrenza della indicata ragione di impugnativa e i termini della
sua incidenza su ognuna, e di precisare il motivo per il quale
ciascuna previsione sarebbe riconducibile all'ambito della competenza
statutaria (cioe' dello statuto del parco) e non rientrerebbe invece
nella competenza del legislatore regionale. Oppure, muovendo dalla
prospettiva opposta, il ricorrente dovrebbe farsi carico di
dimostrare la sussistenza, per tutte, di una eadem ratio tale da
giustificare una censura unitaria.
L'impugnativa e' del tutto carente al riguardo, mentre, per
costante giurisprudenza di questa Corte, «nella impugnazione in via
principale, il ricorrente non solo deve, a pena di inammissibilita',
individuare l'oggetto della questione proposta (con riferimento alla
normativa che censura ed ai parametri che denuncia violati), ma ha
anche l'onere (da considerare addirittura piu' pregnante rispetto a
quello sussistente nei giudizi incidentali [...]) di esplicitare una
motivazione chiara ed adeguata in ordine alle specifiche ragioni che
determinerebbero la violazione dei parametri che assume incisi»
(sentenza n. 221 del 2022; ex plurimis, sentenze n. 135, n. 119 e n.
117 del 2022).
Per queste ragioni si deve concludere per l'inammissibilita'
delle questioni promosse nei confronti dell'art. 3 della legge
regionale impugnata.
1.5.- Da ultimo, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato l'art. 8 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021, di cui
afferma di censurare in particolare i commi 2 e 3.
Si e' gia' detto che oggetto delle odierne questioni di
legittimita' costituzionale e', in realta', l'art. 8 della legge reg.
Abruzzo n. 14 del 2021, nella parte in cui ha sostituito il comma 2 e
introdotto il comma 3 dell'art. 12 della legge reg. Abruzzo n. 42 del
2011. I due commi prevedono rispettivamente che la sorveglianza sul
territorio del parco e' affidata «ad apposite guardie del parco
assegnate all'Ente Parco cui e' attribuita la qualifica di agente di
polizia giudiziaria di cui all'articolo 57 del codice di procedura
penale con apposito decreto prefettizio nei limiti territoriali
dell'area protetta di competenza» (comma 2, lettera c), e che «[il]
personale di cui alle lettere c) e d) del comma 2 svolge il proprio
servizio in divisa ed e' munito di tesserino di riconoscimento
rilasciato dall'Ente Parco» (comma 3).
Secondo il ricorrente, sarebbe violato l'art. 117, secondo comma,
lettere g), h) e l), Cost., in relazione agli artt. 55 e 57, commi 1
e 2, cod. proc. pen., agli articoli da 133 a 141 TULPS e all'art. 254
del regolamento di esecuzione TULPS, perche' sarebbe attribuita, con
legge regionale, la qualifica di agente di polizia giudiziaria e
sarebbero assegnati al prefetto compiti non previsti dalla legge
statale.
1.5.1.- Nelle more del presente giudizio, l'art. 7, comma 1,
lettera d), della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2022 ha disposto
l'abrogazione della lettera c) del comma 2 dell'art. 12 della legge
reg. Abruzzo n. 42 del 2011, che e' pertanto rimasto in vigore, nel
testo sostituito dalla disposizione oggetto dell'odierno giudizio,
dal 10 giugno 2021 al 14 gennaio 2022.
Gli effetti di siffatta abrogazione devono essere valutati alla
luce della costante giurisprudenza di questa Corte, richiamata nel
punto 1.4.1.
Nel caso in esame, la sopravvenuta abrogazione e' senz'altro
satisfattiva rispetto alle doglianze che avevano originato
l'impugnativa, ma l'assenza di deduzioni sulla mancata applicazione
medio tempore del testo originario, anche in considerazione del tempo
di vigenza (sette mesi), esclude la cessazione della materia del
contendere (da ultimo, sentenza n. 187 del 2022).
Devono quindi essere esaminate le censure promosse nei confronti
dell'art. 8 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021, nella parte in
cui ha sostituito il comma 2, lettera c), dell'art. 12 della legge
reg. Abruzzo n. 42 del 2011.
1.5.2.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8
della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021, nella parte in cui ha
sostituito il comma 2, lettera c), dell'art. 12 della legge reg.
Abruzzo n. 42 del 2011, promossa per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., e' fondata.
Questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare che la
competenza a riconoscere la qualifica di agente di polizia
giudiziaria e' «"riservata a leggi e regolamenti che debbono essere,
in quanto attinenti alla sicurezza pubblica, esclusivamente di fonte
statale" (sentenza n. 185 del 1999)» (sentenze n. 82 del 2018 e n.
167 del 2010; nello stesso senso, sentenze n. 8 del 2017 e n. 35 del
2011). Cio', perche' le funzioni in esame ineriscono all'ordinamento
processuale penale, che configura la polizia giudiziaria «come
soggetto ausiliario di uno dei soggetti del rapporto triadico in cui
si esprime la funzione giurisdizionale (il pubblico ministero)»
(cosi', in particolare, le sentenze n. 8 del 2017 e n. 35 del 2011).
Deve essere quindi dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 8 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021, nella parte in
cui ha sostituito il comma 2, lettera c), dell'art. 12 della legge
reg. Abruzzo n. 42 del 2011, limitatamente al periodo in cui e' stata
in vigore (dal 10 giugno 2021 al 14 gennaio 2022).
Sono assorbite le ulteriori censure promosse nei confronti della
medesima norma.
1.5.3.- Quanto alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 8 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021, nella parte in
cui ha introdotto il comma 3 dell'art. 12 della legge reg. Abruzzo n.
42 del 2011, deve preliminarmente essere delimitato il thema
decidendum.
L'impugnativa promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri
presenta, nell'articolazione del ricorso, un carattere ancillare
rispetto a quella avente ad oggetto lo stesso art. 8, nella parte in
cui ha sostituito il comma 2, lettera c), dell'art. 12 della legge
reg. Abruzzo n. 42 del 2011.
Si deve pertanto ritenere che oggetto delle censure statali sia
il solo riferimento, contenuto nella norma impugnata, al personale di
cui alla lettera c) del comma 2, con la conseguenza che la
declaratoria di illegittimita' costituzionale di quest'ultima
disposizione conduce a ritenere fondata anche la questione rivolta al
comma 3 qui in esame, nella parte in cui fa riferimento al personale
di cui «alle lettere c) e d)» del comma 2, anziche' «alla lettera d)»
del medesimo comma 2.
Peraltro, e' da rilevare che l'art. 7, comma 1, lettera d), della
legge reg. Abruzzo n. 1 del 2022 ha disposto l'abrogazione della
lettera c) del comma 2 dell'art. 12 della legge reg. Abruzzo n. 42
del 2011, ma non anche del comma 3 del medesimo art. 12 nella parte
in cui fa riferimento al personale di cui alla lettera c), che
pertanto continua a essere in vigore.
In questi limiti deve quindi essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dall'art. 8 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2021,
nella parte in cui ha introdotto il comma 3 dell'art. 12 della legge
reg. Abruzzo n. 42 del 2011, la' dove fa riferimento al personale di
cui «alle lettere c) e d)» del comma 2, anziche' «alla lettera d)»
del medesimo comma 2.