COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI TORINO
Quinta Sezione
All'esito della riserva dell'udienza del 4 marzo 2021 la
commissione ha emesso la seguente ordinanza n. 863/05/2021;
Nel procedimento iscritto al NRG 1739 del 2019;
Tra C&G Ambiente di s.r.l. e Citta' Metropolitana di Torino
avente ad oggetti l'impugnazione dell'avviso n._1 del 10 settembre
2019 con la quale la Citta' Metropolitana ha accertato, nei confronti
della ricorrente, un contributo ai sensi dell'art. 16, comma 6 della
legge regionale 24 ottobre 2002, n. 24 sui rifiuti conferiti nella
discarica gestita da C&G Ambiente s.r.l. ubicata nel Comune di
Caravino, per il periodo dal 1° luglio 2014 al 31 dicembre 2017.
La ricorrente ha in via preliminare richiesto che la Commissione
rimettesse le parti dinanzi alla Corte Costituzionale dubitando della
legittimita' costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 23, 41,
117 e 119 Cost., dell'art. 16, comma 6 della legge della Regione
Piemonte n. 24/2002 che prevedeva: «I gestori di impianti di
incenerimento e discarica di rifiuti urbani e di rifiuti speciali non
pericolosi e pericolosi, fatta esclusione per i rifiuti da
costruzione, demolizione e scavi, compresi quelli contenenti amianto,
conferiti in discariche per rifiuti inerti e per rifiuti non
pericolosi corrispondono, fin dal momento dell'entrata in vigore
della presente legge, alla provincia sede dell'impianto un contributo
annuo di 0,25 euro ogni 100 chilogrammi di rifiuti sottoposti,
nell'anno, alle succitate operazioni».
Elementi di fatto
La C&G Ambiente di s.r.l. gestisce, in forza di autorizzazione
amministrativa rilasciata dalla Provincia di Torino una discarica di
rifiuti inerti nel Comune di Caravino (TO), ed in particolare
ritirava - ai fini del successivo smaltimento - rifiuti inerti.
In forza del disposto dell'art. 16, comma 6, della legge della
Regione Piemonte n. 24/2002, sopra citata, la Citta' Metropolitana di
Torino ha emesso l'accertamento impugnato dinanzi a questa
commissione. La C&G, pur ritenendo di non essere soggetta
all'applicazione del contributo, ha richiesto alla Provincia di
Torino di esprimersi in proposito.
La Provincia di Torino ha trasmesso alla C&G il parere regionale
del 16 ottobre 2012, con il quale la Regione Piemonte ha ritenuto di
condividere la tesi provinciale secondo cui il contributo fosse
dovuto anche dai gestori di discariche di rifiuti inerti - con la
sola esclusione dei quantitativi riferibili ai rifiuti da costruzione
demolizione e scavo - e, conseguentemente, anche dalla societa'
ricorrente.
La C&G ha a sua volta inviato alla Provincia di Torino, in data
24 ottobre 2012, proprie osservazioni_a seguito del parere
dell'Ufficio Tributi della Regione Piemonte la Provincia di Torino ha
emesso prima l'ordinanza-ingiunzione dell'11 giugno 2013 con cui ha
richiesto alla C&G il pagamento del contributo per gli ultimi due
trimestri dell'anno 2012 e poi l'ordinanza ingiunzione del 29 ottobre
2013 relativa alle somme dovute a titolo di contributo per i primi
due trimestri del 2013;
Ne e' sorto un contenzioso instaurato dinanzi al Tribunale
ordinario di Torino che ritenendo il contributo previsto dall'art.
16, comma 6, qualificabile come tributo, la C&G ha quindi eccepito,
il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla
controversia, sussistendo - alla luce dell'orientamento assunto dalla
Corte costituzionale - la giurisdizione delle commissioni tributarie.
Il Tribunale di Torino ha dichiarato difetto di giurisdizione in
favore della Commissione Tributaria.
La C&G ha riassunto la causa dinanzi alla Commissione Tributaria
provinciale di Torino che ha accolto il ricorso ravvisando nella
gestione di rifiuti inerti e dunque di minor impatto ambientale una
situazione che rende esente dal tributo l'odierna ricorrente.
Sull'appello della resistente la Commissione Regionale ha riformato
la sentenza affermando che invece:_l'art. 16, comma 6, deve essere
interpretato non con riferimento alla discarica o al rifiuto ma alla
provenienza del rifiuto che innocuo puo' essere contaminato se
residuo di lavorazione inquinante. pertanto, in ambito cosi delicato
il riferimento cui rapportarsi e' il codice CER introdotto con
Decisione comunitaria della Commissione n. 20001532/CE Direttiva
Ministero ambiente 9 aprile 2002 che specifica sulla base della
derivazione l'assoggettabilita' al contributo.
Nelle more e' stato emesso l'avviso di accertamento per l'anno
d'imposta 2014, fondato sui medesimi presupposti dei precedenti,
oggetto dell'odierna impugnazione.
Rilevanza della questione
L'art. 16, comma 6 della legge della Regione Piemonte n. 24/2002
e' stato abrogato ad opera dell'art. 17 della legge reg. Piemonte n.
7 del 2018, ma resta applicabile ratione temporis nel giudizio
dinanzi alla commissione, avente ad oggetto l'obbligo di pagare il
contributo regionale in relazione ad anni di imposta antecedenti alla
sua abrogazione (2014).
Ove dovesse ritenersi legittima costituzionalmente, la norma,
ancorche' abrogata, renderebbe fondata la pretesa contenuta
nell'accertamento della Citta' Metropolitana. La discarica gestita
dalla ricorrente dovrebbe invero ritenersi sottoposta al contributo
previsto dalla norma con la sola esenzione dei rifiuti da
costruzione, demolizione e scavi, che gia' sono stati esclusi dalla
resistente in sede di accertamento come risulta dalla tabella
riepilogativa dei rifiuti conferiti, allegata all'accertamento e
prodotta in giudizio, nella quale sono indicati tipo di rifiuto, il
quantitativo e il codice CER assoggettato a contribuzione.
Questa commissione reputa invero conforme al dettato normativo
l'interpretazione dell'art. 16, comma 6, della legge 24 del 2002
della Regione Piemonte fornita dalla Commissione tributaria regionale
del Piemonte secondo la quale «l'art. 16, comma 6 deve essere
interpretato non con riferimento alla discarica o al rifiuto ma alla
provenienza del rifiuto che innocuo puo' essere contaminato se
residuo di lavorazione inquinante, pertanto, in ambito cosi' delicato
il riferimento cui rapportarsi e' il codice CER introdotto con
decisione Comunitaria della Commissione n. 2000/532/CE direttiva
Ministero ambiente 9 aprile 2002 che specifica sulla base della
derivazione l'assoggettabilita' al contributo».
L'interpretazione corretta della norma che determinerebbe dunque
il rigetto dell'impugnazione rende rilevante la questione di
costituzionalita' nel presente processo il cui accoglimento invece
comporterebbe l'esito opposto del giudizio.
La non manifesta infondatezza
La questione di costituzionalita' dell'art. 16, comma 6 della
legge della Regione Piemonte n. 24/2002 non e' ad avviso della
commissione manifestamente infondata quanto meno in relazione
all'art. 117 Cost.
Sul punto va osservato che la Corte costituzionale ha gia' avuto
modo di dichiarare l'incostituzionalita' dell'art 16, comma 4 della
legge della Regione Piemonte n. 24/2002 il quale prevedeva che I
soggetti che gestiscono impianti di pre-trattamento e di trattamento
di scarti animali tali quali ad alto rischio e a rischio specifico di
encefalopatia spongiforme bovina BSE corrispondono ai comuni sede
degli impianti un contributo minimo annuo di 0,25 euro ogni 100
chilogrammi di materiale trattato nell'anno. I soggetti che
gestiscono impianti di riutilizzo di scarti animali trattati ad alto
rischio e a rischio specifico BSE corrispondono ai comuni sede degli
impianti un contributo minimo annuo di 0,15 euro ogni 100 chilogrammi
di materiale riutilizzato nell'anno.
La norma dichiarata incostituzionale e' speculare quanto alla
tipologia di «contributo» istituito rispetto a quella che oggi si
sottopone la vaglio del Giudice delle Leggi. L'art. 16, comma 6 della
legge della Regione Piemonte n. 24/2002 recita: I gestori di impianti
di incenerimento e discarica di rifiuti urbani e di rifiuti speciali
non pericolosi e pericolosi, fitta esclusione per i rifiuti da
costruzione, demolizione e scavi, compresi quelli contenenti amianto,
conferiti in discariche per rifiuti inerti e per rifiuti non
pericolosi corrispondono, fin dal momento dell'entrata in vigore
della presente legge, alla provincia sede dell'impianto un contributo
annuo di 0,25 euro ogni 100 chilogrammi di rifiuti sottoposti,
nell'anno, alle succitate operazioni.
L'identita' di tipologia di «contributo» consente invero di far
proprie le considerazioni della Corte costituzionale che l'hanno
portata a dichiarare l'incostituzionalita' dell'art 4 della legge
regionale del Piemonte n. 24 del 2002 e di ritenere che quello
previsto dall'art 16, comma 6 della legge 24 del 2002 della Regione
Piemonte non sia altro che un tributo in quanto:
L'obbligo del pagamento del contributo trova la sua fonte
esclusiva nella legge regionale e non in un rapporto sinallagmatico
tra le parti.
La prestazione imposta non costituisce remunerazione dell'uso in
generale di beni collettivi provinciali, come il territorio e
l'ambiente, potendo la Provincia disporre solo dei singoli beni che
fanno parte del suo demanio o patrimonio (sentenza Corte
costituzionale n. 141 del 2009), ne' e' conciata alla fruizione dei
servizi necessari per la gestione o la funzionalita' dell'impianto
forniti dalla Provincia. Tantomeno, si pone come corrispettivo
dell'atto amministrativo di localizzazione del sito, in quanto, a
tacer d'altro, tale atto costituisce l'esito di un procedimento
amministrativo autonomo, in nessun modo condizionato alla
corresponsione del contributo in questione.
Sotto il profilo del necessario collegamento del prelievo alla
pubblica spesa a un presupposto economicamente rilevante, la
disposizione censurata, anche nella ricostruzione offertane dalla
Regione, sarebbe destinata a finanziare i «costi supplementari, non
solo patrimoniali, derivanti al territorio per ragioni ascrivibili
all'insediamento dell'impianto in quel determinato luogo», dunque, in
ultima analisi, alla finalita' di dotare l'ente pubblico dei mezzi
finanziari necessari ad assolvere le funzioni di cura concreta degli
interessi generali. Questa connotazione funzionale, e il fatto che il
prelievo si colleghi all'attivita' economica di gestione degli
impianti, consentono di ritenere il «contributo» uno strumento di
riparto, ai sensi dell'art. 53 Cost., del carico della spesa pubblica
in ragione della capacita' economica manifestata dai soggetti gestori
degli impianti (sentenza n. 280 del 2011).
In definitiva, la prestazione «contributiva» in esame non
costituisce altro che un tributo, avente: a) quali soggetti passivi,
I gestori di impianti di incenerimento e discarica di rifiuti urbani
e di rifiuti speciali non pericolosi e pericolosi fatta esclusione
per i rifiuti da costruzione, demolizione e scavi, compresi quelli
contenenti amianto, conferiti in discariche per rifiuti inerti e per
rifiuti non pericolosi; b) quali soggetti attivi, la provincia sede
degli impianti; c) quale presupposto economicamente rilevante, la
gestione di detti impianti; d) quale base imponibile, una entita'
monetaria commisurata a ogni 100 chilogrammi di rifiuti sottoposti,
nell'anno, alle succitate operazioni.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte costituzionale, la
disciplina dei rifiuti e' riconducibile alla «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se interferisce con
altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato
allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme
sull'intero territorio nazionale, ferma restando la competenza delle
Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali (tra le molte, sentenze n. 67 del 2014, n.
285 del 2013, n. 54 del 2012 e n. 244 del 2011, n. 225 del 2009, n.
164 del 2009 e n. 437 del 2008). Tale disciplina inoltre, «in quanto
rientrante principalmente nella tutela dell'ambiente, e dunque in una
materia che, per la molteplicita' dei settori di intervento, assume
una struttura complessa, riveste un carattere di pervasivita'
rispetto anche alle attribuzioni regionali» (sentenza n. 249 del
2009). Con la conseguenza che, avendo anche riguardo alle diverse
fasi e attivita' di gestione del ciclo dei rifiuti stessi e agli
ambiti materiali ad esse connessi, la disciplina statale
«costituisce, anche in attuazione degli obblighi comunitari, un
livello di tutela uniforme e si impone sull'intero territorio
nazionale, come un limite alla disciplina che le Regioni e le
Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per
evitare che esse deroghino al livello di tutela ambientale stabilito
dallo Stato, ovvero lo peggiorino» (sentenze n. 314 del 2009, n. 62
del 2008 e n. 378 del 2007).
Il quadro estremamente composito degli interessi sottostanti alla
fattispecie normativa in esame determina una inevitabile interferenza
tra titoli di competenza formalmente ripartiti tra Stato (tutela
dell'ambiente) e Regioni (potesta' impositiva di tributi propri),
ovvero concorrenti (tutela della salute, Governo del territorio).
Tale interferenza deve trovare composizione attraverso l'adozione del
principio di prevalenza, cui la Corte costituzionale ha fatto piu'
volte ricorso, quando appaia evidente l'appartenenza del nucleo
essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad
altre (sentenze n. 50 del 2005 e n. 370 del 2003), ovvero quando
l'azione unitaria dello Stato risulti giustificata dalla necessita'
di garantire livelli adeguati e non riducibili di tutela ambientale
su tutto il territorio nazionale (sentenza n. 67 del 2014).
Nell'ipotesi all'esame. in cui la Regione ha istituito un tributo
gravante sul presupposto dello svolgimento di attivita' rientrante
nella gestione dei rifiuti, la riserva di legge statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., deve essere applicata
nell'accezione che consenta di preservare il bene giuridico
«ambiente» dai possibili effetti distorsivi derivanti da vincoli
imposti in modo differenziato in ciascuna Regione. E', in questo
caso, una disciplina unitaria rimessa in via esclusiva allo Stato e'
all'evidenza diretta allo scopo di prefigtuare un quadro regolativo
uniforme degli incentivi e disincentivi inevitabilmente collegati
alla imposizione fiscale, tenuto conto dell'influenza dispiegata dal
tributo (i cosiddetti «effetti allocativi») sulle scelte economiche
di investimento e finanziamento delle imprese operanti nel settore
dei rifiuti e della loro attitudine a ripercuotersi, per l'oggetto
stesso dell'attivita' esercitata da tali imprese, sugli equilibri
ambientali.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono la questione
sollevata da parte ricorrente deve ritenersi rilevante e non
manifestarnente infondata in relazione all'art. 117, comma 2, lettera
s), Cost. che prevede la potesta' legislativa esclusiva dello Stato
per quel che concerne la tutela dell'ambiente e gli atti vanno
rimessi alla Corte costituzionale con conseguente sospensione del
processo dinanzi a questa Commissione.