ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4, commi
1, 2 e 5, 5, 7, commi 1, 2 e 3, e 10 della legge della Provincia
autonoma di Trento 2 maggio 2022, n. 4, recante «Misure per la
promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili per il
raggiungimento degli obiettivi di sviluppo delle fonti rinnovabili
previsti dal decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199 (Attuazione
della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del
Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili), e modifiche di disposizioni
connesse», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso spedito per la notifica il 28 giugno 2022, depositato in
cancelleria il 5 luglio 2022, iscritto al n. 42 del registro ricorsi
2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33,
prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;
udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2023 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
uditi l'avvocato dello Stato Giancarlo Caselli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sabrina Azzolini per la
Provincia autonoma di Trento;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 febbraio 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica in data 28 giugno 2022,
depositato il successivo 5 luglio ed iscritto al n. 42 del registro
ricorsi 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni
di legittimita' costituzionale degli artt. 4, commi 1, 2 e 5, 5, 7,
commi 1, 2 e 3, e 10 della legge della Provincia autonoma di Trento 2
maggio 2022, n. 4, recante «Misure per la promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili per il raggiungimento degli
obiettivi di sviluppo delle fonti rinnovabili previsti dal decreto
legislativo 8 novembre 2021, n. 199 (Attuazione della direttiva (UE)
2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre
2018, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili), e
modifiche di disposizioni connesse».
Il ricorrente premette che, in relazione alla materia
dell'energia, il decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), recante
lo statuto speciale della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol, «non attribuisce specifiche competenze alle Province
autonome di Trento e di Bolzano». Aggiunge il ricorrente che, ai
sensi dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), la
competenza legislativa concorrente nella materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» deve ritenersi
devoluta alle Province autonome nei limiti in cui viene loro
conferita una potesta' piu' ampia di quella connessa all'autonomia
statutaria in materia di energia (viene citata la sentenza di questa
Corte n. 383 del 2005). Tale competenza, tuttavia, rimarrebbe
comunque condizionata all'osservanza dei limiti e dei principi
stabiliti dalle leggi dello Stato nella materia. Rileverebbero, al
riguardo, le norme dettate dal decreto legislativo 29 dicembre 2003,
n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), dal decreto
legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva
2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), dal decreto del Ministro dello
sviluppo economico 10 settembre 2010 (Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili) e,
da ultimo, dal decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, recante
«Attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e
del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili».
In tale contesto, posizione preminente assumerebbe l'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003, volto a razionalizzare e semplificare le
procedure autorizzative per la costruzione e per l'esercizio degli
impianti di produzione di energia alimentati da fonti rinnovabili e,
in particolare, la previsione di un'autorizzazione unica, ivi
contemplata. Particolare rilevanza avrebbe, inoltre, la previsione di
cui al d.m. 10 settembre 2010, secondo cui le regioni possono
procedere all'indicazione di aree e di siti non idonei
all'installazione di specifiche tipologie di impianti.
In generale, la normativa statale avrebbe intrapreso un percorso
di semplificazione, culminato con le recenti previsioni di cui al
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 763 (recte: n. 76), recante «Misure
urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale», convertito,
con modificazioni, in legge 11 settembre 2020, n. 120), e al
decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 (Governance del Piano nazionale
di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle
strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle
procedure), convertito, con modificazioni, in legge 29 luglio 2021,
n. 108. Il ricorrente opera un riferimento alle previsioni ancora
piu' recentemente dettate dal decreto-legge 1° marzo 2022, n. 174
(recte: n. 17), recante «Misure urgenti per il contenimento dei costi
dell'energia elettrica e del gas naturale, per lo sviluppo delle
energie rinnovabili e per il rilancio delle politiche industriali»,
convertito, con modificazioni, in legge 27 aprile 2022, n. 34), dal
decreto-legge 21 marzo 2022, n. 215 (recte: n. 21), recante «Misure
urgenti per contrastare gli effetti economici e umanitari della crisi
ucraina», convertito, con modificazioni, in legge 20 maggio 2022, n.
51), e dal decreto-legge 17 maggio 2022, n. 506 (recte: n. 50),
recante «Misure urgenti in materia di politiche energetiche
nazionali, produttivita' delle imprese e attrazione degli
investimenti, nonche' in materia di politiche sociali e di crisi
ucraina», convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2022, n.
91.
Le menzionate fonti statali perseguirebbero, in modo armonico
sull'intero territorio nazionale, «un obiettivo di accelerazione
della diffusione delle installazioni di fonti di energie rinnovabili
(FER)», riducendo gli ostacoli normativi e non.
La legge provinciale oggetto delle censure del ricorrente, pur
perseguendo la condivisibile finalita' di promozione e di sostegno
alla produzione di energia da fonti rinnovabili, oltre che di
semplificazione, introdurrebbe tuttavia una disciplina che «si
sovrappone, in parte discostandosene, da quella statale».
1.1.- Cosi' delineato il contesto normativo generale in cui si
inquadra la legge prov. Trento n. 4 del 2022, il ricorso solleva,
anzitutto, censure concernenti l'art. 4, commi 1, 2 e 5, di tale
legge provinciale.
La disposizione disciplina l'installazione degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili e stabilisce che, a tal fine, si
considerano «idonee» le aree elencate nell'apposito Allegato B (comma
1); per l'effetto, si consente ivi l'installazione degli impianti
anche in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici (comma
2). Il comma 5, inoltre, consente ai comuni, entro certi limiti, di
individuare ulteriori aree idonee, utilizzando lo strumento della
variante semplificata al Piano regolatore generale (PRG).
L'individuazione "aprioristica" delle aree idonee, cosi' compiuta
dalla legge provinciale, contrasterebbe tuttavia - secondo il
ricorrente - con le previsioni dell'art. 20 del d.lgs. n. 199 del
2021 che, al contrario, impone il coinvolgimento del Ministro della
transizione ecologica, del Ministro della cultura e del Ministro
delle politiche agricole, alimentari e forestali, nonche' l'intesa in
sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed
unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta'
ed autonomie locali). Il contrasto con questa previsione statale «di
riferimento» determinerebbe l'illegittimita' costituzionale delle
norme provinciali impugnate per violazione dell'art. 117, commi
secondo, lettera s), e terzo della Costituzione.
1.2.- Oggetto di impugnazione e', poi, l'art. 5 della legge prov.
Trento n. 4 del 2022, rubricato «Procedura abilitativa semplificata».
Il comma 1 di questa disposizione prevede che gli interventi di
installazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, con
potenza inferiore a determinate soglie, sono assoggettati a
segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA), nell'ambito di
una procedura abilitativa semplificata descritta dai successivi
commi. In particolare, si prevede che la SCIA, corredata dagli
elaborati tecnici per la connessione, redatti dal gestore di rete,
venga presentata al comune «almeno trenta giorni prima dell'effettivo
inizio dei lavori» (comma 2), onerandosi l'amministrazione di opporre
divieto all'inizio dei lavori se, entro il termine di trenta giorni
dalla presentazione della SCIA, risulti accertata l'assenza di una o
piu' condizioni dichiarate nella relazione; in mancanza di tale
divieto, l'installazione dell'impianto si ritiene assentita (comma
3). Qualora siano necessari atti di assenso, di competenza del comune
o di altre amministrazioni, ed essi non siano stati allegati alla
SCIA, il comune provvede ad acquisirli d'ufficio ovvero convoca
un'apposita conferenza di servizi decisoria (comma 4). La sussistenza
del titolo a realizzare l'intervento e' provata con la copia della
SCIA da cui risultino, oltre alla data di presentazione della stessa
SCIA, l'elenco di quanto presentato a corredo del progetto,
l'attestazione del professionista e gli atti di assenso eventualmente
necessari (comma 5). Il comma 6 fa poi rinvio, per quanto non
disciplinato, all'art. 86 della legge della Provincia autonoma di
Trento 4 agosto 2015, n. 15 (Legge provinciale per il governo del
territorio).
Rispetto a tali previsioni, come vigenti al momento della
proposizione del ricorso, questo ne censura la «difformita' da quanto
previsto dal quadro normativo nazionale», richiamando l'art. 6 del
d.lgs. n. 28 del 2011, che disciplina un titolo abilitativo diverso
dalla SCIA, ossia la procedura autorizzativa semplificata (PAS),
caratterizzata «da un regime giuridico differente». La scelta di
prevedere la SCIA, in relazione a fattispecie ormai sottoposte a PAS,
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., «in quanto
espone a rischio i valori della tutela dell'ambiente, dell'ecosistema
e dei beni culturali», posto che, «mentre la SCIA viene presentata
contestualmente all'inizio dei lavori, la PAS deve essere presentata
trenta giorni prima dell'avvio del cantiere dando cosi' modo all'ente
locale di intervenire per scongiurare il pregiudizio ai valori sopra
indicati e dunque prima dell'inizio dei lavori». Sarebbe, inoltre,
violato l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la disciplina cosi'
dettata dalla norma provinciale impugnata «si discosta
pericolosamente dal modello procedurale indicato nell'art. 6 del Dlgs
n. 28/2011, che rappresenta un principio fondamentale della materia».
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, poi,
l'art. 7, commi 1, 2 e 3, della legge prov. Trento n. 4 del 2022, in
materia di «interventi di edilizia libera». La disposizione si
riferisce all'installazione di impianti solari fotovoltaici e termici
sulle coperture delle costruzioni esistenti e ne consente la libera
realizzazione «previa comunicazione al comune» e prescindendo
dall'«acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti amministrativi
di assenso comunque denominati, inclusa l'autorizzazione
paesaggistica» (comma 1). Detta previsione, con il comma 2, viene
estesa anche «all'installazione, nelle pertinenze delle costruzioni,
di impianti solari fotovoltaici e termici a terra con capacita' di
generazione inferiore alle soglie previste dall'articolo 3, comma 1,
per l'applicazione dell'autorizzazione integrata». Si aggiunge,
comunque, che «nei centri storici e negli insediamenti storici sparsi
gli impianti solari fotovoltaici e termici devono essere installati
in modo da minimizzarne la visibilita', con inclinazione identica o
coerente rispetto alla copertura nel caso di tetti a falda in
aderenza o integrati, e possono essere installati a terra nelle
pertinenze delle costruzioni solo in caso di insufficienza o
inidoneita' della copertura della costruzione medesima» (comma 3).
Le norme cosi' riportate, che individuano i tipi di intervento
realizzabili in edilizia libera, contrasterebbero con la normativa
statale concernente i medesimi interventi, di cui all'art. 7-bis,
comma 5, del d.lgs. n. 28 del 2011 (come sostituito dall'art. 9,
comma 1, del d.l. n. 17 del 2022, come convertito), ivi ricondotti
alla categoria degli interventi di manutenzione ordinaria. Il dedotto
contrasto starebbe nella previsione che esonera dall'autorizzazione
paesaggistica; cio' che non sarebbe contemplato dalla normativa
nazionale.
Il ricorrente ricorda che la Provincia autonoma di Trento ha
potesta' legislativa primaria nelle materie dell'«urbanistica e piani
regolatori» e della «tutela del paesaggio» (rispettivamente, numeri 5
e 6 dell'art. 8 dello statuto speciale) e che dette competenze sono
state esercitate con la legge della Provincia autonoma di Trento 4
marzo 2008, n. 1 (Pianificazione urbanistica e governo del
territorio), e con la legge della Provincia autonoma di Trento 27
maggio 2008, n. 5 (Approvazione del nuovo piano urbanistico
provinciale). Quest'ultima, in particolare, ha dettato specifiche
disposizioni che individuano i «beni ambientali» sottoposti a tutela
(art. 12 dell'Allegato B, recante le norme di attuazione del Piano
urbanistico provinciale - PUP). Successivamente, nel medesimo solco,
si e' collocata la legge prov. Trento n. 15 del 2015, che ha
riconosciuto alla Provincia le attribuzioni in materia di
«pianificazione provinciale, anche con valenza paesaggistica,
relativa all'intero territorio provinciale, secondo le modalita' ed
entro i limiti indicati dagli articoli 21 e 22» (cosi' l'art. 4,
comma 1, lettera a), e ha precisato la valenza paesaggistica del PUP
(art. 21, comma 2). Inoltre, il Capo I del Titolo III della citata
legge provinciale n. 15 del 2015 (artt. 63 e seguenti) individua gli
interventi assoggettati ad autorizzazione paesaggistica, nonche' gli
organi competenti al rilascio del titolo e i relativi profili
procedurali. Tra gli interventi che necessitano dell'autorizzazione
paesaggistica l'art. 64, comma 2, lettera d), della legge prov.
Trento n. 15 del 2015 vi include anche quelli che interessano i «beni
ambientali» (cosi' come definiti dall'art. 12 dell'Allegato B della
legge prov. Trento n. 5 del 2008 e individuati, poi, dall'art. 65
della stessa legge provinciale n. 15 del 2015).
Per effetto delle menzionate norme, l'esonero dall'autorizzazione
paesaggistica, imposto dalla disposizione provinciale impugnata, non
coinvolgerebbe i menzionati «beni ambientali», in quanto
specificamente individuati dalla legislazione provinciale: e cio',
grazie alla norma di salvezza contenuta nell'ultimo periodo del comma
1 dell'art. 7 impugnato, secondo cui «[r]estano fermi l'acquisizione
delle autorizzazioni previste dalle norme di settore a tutela dei
beni ambientali e dei beni culturali e il rispetto delle norme sulla
sicurezza, antisismiche, igienico-sanitarie e di tutela del pericolo
idrogeologico». Tuttavia, la categoria dei «beni ambientali» non
esaurirebbe tutti i beni paesaggistici indicati dall'art. 134 del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), con conseguente venir meno di una completa tutela
paesaggistica nel territorio provinciale. Sotto tale aspetto, la
disposizione impugnata sarebbe affetta da «un'evidente aporia
interna» e da contraddittorieta', in quanto, pur intendendo far salva
l'acquisizione delle autorizzazioni previste dalle norme di settore,
finirebbe per limitare tale clausola di salvezza ai soli «beni
ambientali» predetti.
Secondo il ricorrente, l'esonero dall'autorizzazione
paesaggistica, consentito dalla normativa impugnata, si porrebbe in
contrasto con le previsioni, di cui alla invocata disciplina statale,
che invece impongono quel titolo per determinati impianti (secondo
procedure ora ordinarie, ora semplificate). Cio' comporterebbe
un'alterazione sostanziale della ratio sottesa agli interventi di
semplificazione recentemente introdotti dal legislatore nazionale. In
particolare, il ricorrente richiama l'art. 7-bis, comma 5, del d.lgs.
n. 28 del 2011, che impone comunque l'autorizzazione paesaggistica
per le installazioni effettuate sui beni indicati dall'art. 136,
comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 42 del 2004 (ville, giardini e
parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte II del codice,
che si distinguono per la loro non comune bellezza) nonche' -
limitatamente ai pannelli non integrati nelle coperture e visibili
dagli spazi pubblici esterni e dai punti di vista panoramici, ovvero
ai pannelli su immobili aventi coperture tradizionali - sui beni
indicati dall'art. 136, comma 1, lettera c), dello stesso cod. beni
culturali (i complessi di cose immobili che compongono un
caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi
i centri e i nuclei storici).
Tale contrasto non sarebbe risolto neppure con la previsione di
cui al comma 3 dell'art. 7 impugnato, che prevede bensi' alcuni
criteri («peraltro elastici») di contemperamento per l'installazione
degli impianti de quibus nei centri storici e negli insediamenti
storici sparsi, ma pur sempre senza mai richiedere l'autorizzazione
paesaggistica.
Il legislatore provinciale si sarebbe dunque mosso al di fuori
dei limiti consentiti dalle norme fondamentali di riforma
economico-sociale, tra le quali andrebbero annoverate proprio quelle
che individuano le fattispecie per le quali e' necessario il rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica, anche semplificata. La Provincia
autonoma, regolando i profili anche procedurali che vengono qui in
rilievo, avrebbe inoltre travalicato le proprie competenze pure in
relazione alla spettanza esclusiva allo Stato della «determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni», di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost. Che la disciplina nazionale di
semplificazione delle procedure in tema di autorizzazioni
paesaggistiche sia riconducibile a tale ultimo titolo di competenza,
del resto, discenderebbe «dall'oggettiva necessita' di dettare regole
uniformi e valide in ogni contesto geografico della Repubblica».
Analoghe considerazioni, secondo il ricorrente, dovrebbero valere
anche per la norma provinciale (art. 7, comma 2, della legge prov.
Trento n. 4 del 2022) che estende l'esonero dall'autorizzazione
paesaggistica all'installazione degli impianti (fotovoltaici e
termici) a terra, nelle pertinenze delle costruzioni. Si tratta di
ulteriori fattispecie per le quali, in base alle fonti statali (artt.
6 e 6-bis del d.lgs. n. 28 del 2011), l'autorizzazione paesaggistica
sarebbe «sempre indefettibile, in presenza di vincoli».
1.4.- Oggetto di impugnazione e', infine, l'art. 10 della legge
prov. Trento n. 4 del 2022, che - nel sostituire il testo dell'art.
114, comma 2, della legge prov. Trento n. 15 del 2015, nonche'
nell'aggiungere la lettera d) al comma 4 di tale art. 114 -
stabilisce le modalita' di alimentazione e di funzionamento degli
impianti per la produzione di biogas nelle aree destinate
all'agricoltura. Il nuovo comma 2 prevede che gli impianti de quibus
«devono essere alimentati con materiali e sostanze definiti dalla
deliberazione prevista dal comma 4 e con l'utilizzo prevalente di
effluenti zootecnici prodotti dall'azienda». A tal fine si precisa
che «gli effluenti zootecnici rappresentano almeno il 70 per cento
del materiale che alimenta l'impianto». Si aggiunge che «[l]a
distribuzione nel suolo del digestato avviene nel rispetto delle
disposizioni stabilite da quest'articolo e dall'articolo 19-bis del
D.P.G.P. 26 gennaio 1987, n. 1-41/Legisl. (testo unico provinciale
sulla tutela dell'ambiente dagli inquinamenti 1987)». Inoltre, con la
nuova lettera d) del comma 4, si demanda alla Giunta provinciale di
definire «la tipologia e il territorio di provenienza dei materiali e
delle sostanze che alimentano l'impianto».
Il ricorrente ricorda che, a livello nazionale, gli impianti di
biogas trovano disciplina negli artt. 5 e 12 del d.lgs. n. 387 del
2003, negli artt. 8-bis, 24 e 26 del d.lgs. n. 28 del 2011, nonche'
negli artt. 11 e 14 del d.lgs. n. 199 del 2021. Vi sarebbero, poi,
«appositi decreti ministeriali» che regolamentano gli incentivi a
tariffa, applicati agli impianti medesimi. In tale quadro, le norme
impugnate introdurrebbero, per il funzionamento di questi impianti,
«requisiti che non trovano alcun riscontro nella normativa statale» e
la cui previsione, peraltro rimessa alla Giunta provinciale,
«potrebbe limitare gli investimenti sul biogas ed essere in
controtendenza con la finalita' di promozione delle energie
rinnovabili seguita dal Legislatore nazionale». Ne deriverebbe il
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., e con la
normativa statale interposta gia' citata.
2.- Si e' costituita in giudizio la Provincia autonoma di Trento,
in persona del Presidente pro tempore, concludendo per
l'inammissibilita' e/o la non fondatezza delle questioni promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
La resistente riferisce che la legge prov. Trento n. 4 del 2022
e' volta a realizzare il principio della massima diffusione degli
impianti da fonte rinnovabile, in ottemperanza alle previsioni
dell'Unione europea (in particolare, della direttiva 2018/2001/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio dell'11 dicembre 2018, sulla
promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili). La Provincia
autonoma di Trento, sulla base del Piano energetico ambientale
provinciale (PEAP) 2021-2030, afferma di essere riuscita a rispettare
e a superare gli obiettivi ad essa assegnati in materia di produzione
di energia da fonti rinnovabili, in tal modo attualmente coprendo il
34,8 per cento del fabbisogno energetico provinciale, nel pieno
recepimento degli obiettivi europei. Cio', in particolare, e'
avvenuto «sulla base di studi che hanno consentito di quantificare il
potenziale del territorio provinciale», con elaborazione di un
apposito «modello digitale del territorio» grazie al quale, tra
l'altro, sarebbe oggi possibile «individuare in maniera puntuale e
concreta le aree maggiormente idonee all'effettivo raggiungimento del
target previsto».
In tale contesto, la legge provinciale n. 4 del 2022 conferirebbe
attuazione proprio alle finalita' indicate dalle disposizioni di
rango primario dello Stato nella materia, di competenza concorrente,
della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»
(art. 117, terzo comma, Cost.). Il legislatore provinciale avrebbe
esercitato la competenza che ad esso e' attribuita dall'art. 8,
numeri 5) e 6) dello statuto speciale, che si riferisce alle materie
«urbanistica e piani regolatori» e «tutela del paesaggio», e cio'
avrebbe fatto nel rispetto del principio della massima diffusione
delle fonti di energia rinnovabili, che costituisce una norma
fondamentale di riforma economico-sociale. Sarebbero stati recepiti,
in tal modo, gli istituti e la disciplina delineati dal d.lgs. n. 199
del 2021: cio' in un contesto in cui, comunque, l'art. 49 dello
stesso d.lgs. n. 199 del 2021 fa salve le competenze delle province
autonome, rendendo applicabili le norme statali solo a condizione che
siano rispettati gli statuti speciali e le norme di attuazione
statutaria.
In definitiva, rimarca la resistente, la legge provinciale
impugnata e' intervenuta a perseguire le finalita' di sviluppo delle
energie rinnovabili «all'interno di una struttura ordinamentale
differente rispetto a quella statale, sia per i profili di
pianificazione territoriale che per i profili di tutela del
paesaggio», come tali rientranti nella competenza primaria della
Provincia. Non opererebbe, pertanto, la competenza legislativa
statale esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. (e' richiamata la sentenza n. 226 del 2009 di questa Corte).
Le questioni di legittimita' costituzionale promosse dal Governo,
pertanto, eluderebbero il confronto con le competenze legislative di
carattere primario della Provincia autonoma, come detto ascrivibili
all'art. 8, numeri 5) e 6), dello statuto speciale. Del resto, questa
Corte avrebbe gia' affermato che le linee guida di cui al d.m. 10
settembre 2010 non troverebbero applicazione nei confronti proprio
della Provincia autonoma di Trento, nelle parti in cui esse recano
prescrizioni riconducibili alla tutela del paesaggio (e' richiamata
la sentenza n. 275 del 2011).
2.1.- Venendo quindi alla disamina delle singole questioni
promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, la Provincia
autonoma resistente eccepisce anzitutto l'inammissibilita' della
prima questione, avente ad oggetto l'art. 4, commi 1, 2 e 5, della
legge prov. Trento n. 4 del 2022. A giudizio della resistente,
infatti, il ricorso avrebbe trascurato del tutto la circostanza della
riconducibilita' delle disposizioni impugnate alle materie di
competenza legislativa primaria, di cui all'art. 8, numeri 5) e 6),
dello statuto di autonomia. La loro riconduzione alla materia
concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» sarebbe stata affermata, nel ricorso, in modo del tutto
generico.
Nel merito, la prima questione sarebbe comunque non fondata.
La resistente fa notare che le aree idonee elencate nell'Allegato
B della legge prov. Trento n. 4 del 2022 corrispondono (con l'unica
eccezione di quelle indicate dalle lettere e ed f) a precise
categorie urbanistiche «che si ritrovano nella cartografia standard
dei Piani Regolatori Comunali»: cio', al fine di «garantire
uniformita' sul territorio a livello provinciale, nonche'
prevedibilita' e certezza in termini di individuazione e
funzionamento del meccanismo autorizzatorio». In tal modo, la norma
provinciale prevarrebbe sulle previsioni comunali concernenti le
specifiche aree e sarebbe, altresi', funzionale al rispetto del
paesaggio.
Le aree idonee cosi' individuate, in ogni caso,
corrisponderebbero nella sostanza a quelle gia' indicate dal
legislatore statale all'art. 20, comma 8, del d.lgs. n. 199 del 2021
(norma, quest'ultima, destinata a trovare applicazione nelle more
dell'adozione dei decreti ministeriali recanti le nuove linee guida),
salva l'introduzione, da parte della Provincia, di criteri ancor piu'
stringenti di quelli statali. Si ricorda che, proprio per effetto
delle previsioni introdotte dall'art. 22 del d.lgs. n. 199 del 2021,
l'accertamento della "idoneita'" di un'area comporta che gli impianti
potranno ivi essere realizzati senza autorizzazione paesaggistica,
essendo sufficiente un mero parere non vincolante da parte
dell'autorita' competente in materia paesaggistica (art. 22, comma 1,
lettera a, del d.lgs. n. 199 del 2021). Di conseguenza,
l'individuazione delle aree idonee assumerebbe una «specifica
rilevanza» proprio sotto il profilo paesaggistico, che rientra nelle
competenze legislative primarie della Provincia autonoma ai sensi
dell'art. 8, numero 6), dello statuto di autonomia.
Il legislatore provinciale, pertanto, laddove ha stabilito
criteri piu' rigorosi e limitanti in punto di individuazione delle
aree idonee per l'installazione degli impianti di produzione di
energia da fonte rinnovabile, avrebbe compiuto «una precisa scelta
urbanistica e di tutela del paesaggio trentino». Simile scelta si
rinviene, anzitutto, per quanto concerne le fasce adiacenti ad
autostrade e aree industriali le quali - pur se genericamente
rientranti tra le aree idonee per l'installazione di impianti
fotovoltaici a terra, ai sensi dell'art. 20, comma 8, lettere c-ter)
e c-quater), del d.lgs. n. 199 del 2021 - per il territorio della
Provincia autonoma di Trento non necessariamente risulteranno incluse
in tale classificazione: un'agevolazione generalizzata
dell'installazione degli impianti fotovoltaici avrebbe infatti
comportato, assume la resistente, «un rilevante rischio di consumo di
suolo e di compromissione del paesaggio in aree in cui la commistione
tra superficie agricola e industriale e' molto stretta, perche' le
condizioni orografiche non lasciano quelle grandi superfici di cui
dispongono altre regioni». Analoga scelta, poi, si rinviene laddove
la legge provinciale impugnata ha omesso di includere le aree
agricole tra quelle "idonee" indicate dell'apposito Allegato B.
In definitiva, il legislatore provinciale, nell'esercizio della
propria potesta' primaria ai sensi dell'art. 8, numero 6), dello
statuto di autonomia, avrebbe compiuto un «bilanciamento in concreto
degli interessi, strettamente aderente alla specificita' dei luoghi»,
in ossequio al «principio-guida della limitazione del consumo di
suolo, quale bene comune e risorsa non rinnovabile», sancito all'art.
18 della legge prov. Trento n. 15 del 2015. In tal modo, le impugnate
disposizioni provinciali consentirebbero di raggiungere «un punto di
equilibrio tra esigenze di sviluppo della produzione di energia da
fonte rinnovabile ed esigenze di salvaguardia paesaggistica,
ambientale e di limitazione del consumo di suolo, considerata la
particolare conformazione orografica del Trentino».
Nel dettaglio, la Provincia autonoma resistente osserva che
l'art. 4, comma 1, della legge provinciale impugnata avrebbe dato
attuazione proprio alle previsioni dell'art. 20 del d.lgs. n. 199 del
2021, il cui comma 4, dopo aver rimesso alle sole regioni il compito
di individuare con legge le aree idonee conformemente alle
indicazioni provenienti dai decreti ministeriali, all'ultimo periodo
cosi' testualmente dispone: «Le Province autonome provvedono al
processo programmatorio di individuazione delle aree idonee ai sensi
dello Statuto speciale e delle relative norme di attuazione». Per le
sole province autonome, dunque, il legislatore nazionale non avrebbe
prescritto la necessita' di rispettare i principi e i criteri dettati
dai decreti ministeriali, ne' di provvedere entro un termine
stabilito. Cio', del resto, sarebbe in coerenza con l'assetto
statutario delle competenze, riconosciuto dall'art. 49 dello stesso
d.lgs. n. 199 del 2021. La Provincia autonoma di Trento, pertanto,
nel caso specifico avrebbe legiferato in ragione della propria
potesta' legislativa primaria in materia di «tutela del paesaggio»,
potesta' che - secondo quanto affermato da questa Corte, in specie
con la sentenza n. 224 del 2012 - non e' "annullata"
dall'attribuzione allo Stato della competenza a porre i principi
fondamentali nella materia concorrente dell'energia. La disposizione
contestata, peraltro, non comporterebbe alcun arresto o rallentamento
del percorso di promozione delle energie rinnovabili, al contrario
concorrendo alla sua realizzazione «tramite l'individuazione certa
delle aree alle quali si applica la procedura prevista dall'art. 4
della legge provinciale n. 4 del 2022». Non potrebbe, pertanto,
trovare qui applicazione la ratio decidendi di cui alla sentenza di
questa Corte n. 166 del 2009, incentrata sul principio fondamentale,
tratto dall'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, che
precludeva alle regioni l'autonoma individuazione dei criteri di
inserimento degli impianti nel paesaggio.
Anche l'elencazione delle aree idonee compiuta, in via
transitoria, dall'art. 20, comma 8, del d.lgs. n. 199 del 2021 -
prosegue la resistente - non sarebbe applicabile alle Province
autonome, proprio per effetto della richiamata previsione di cui
all'ultimo periodo del comma 4 dello stesso art. 20.
Con riferimento, poi, all'ulteriore norma impugnata, l'art. 4,
comma 5, della legge prov. Trento n. 4 del 2022, la resistente
osserva che essa - nel rimettere ai singoli comuni la possibilita' di
individuare ulteriori aree idonee, mediante variante semplificata al
PRG - non introduce, di per se', alcuna deroga alla normativa di
tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, posto che, per
espressa previsione della legge prov. Trento n. 15 del 2015, gli
strumenti urbanistici devono essere coerenti con le previsioni di
tutela paesaggistica. Non si tratterebbe, peraltro, della
«devoluzione di una competenza provinciale al Comune», ma della
«possibilita' data all'ente locale di proporre ulteriori aree idonee,
ad integrazione di quelle risultanti dall'Allegato B», nel rispetto
dei criteri ivi indicati, e subordinatamente all'assenso da parte
della Giunta provinciale, chiamata ad approvare la variante del PRG.
2.2.- Inammissibile sarebbe anche la seconda questione,
concernente l'art. 5 della legge prov. Trento n. 4 del 2022. Il
ricorrente avrebbe mancato di considerare che la disposizione
impugnata «e' riconducibile alla materia di competenza legislativa
primaria "urbanistica e piani regolatori" ex art. 8, n. 5 dello
Statuto speciale di autonomia», con cio' trascurando di spiegare
perche' il legislatore provinciale non avrebbe potuto recepire, tra
gli istituti giuridici propri dell'ordinamento provinciale nella
materia dell'urbanistica, lo strumento di semplificazione cosi'
introdotto.
Nel merito, la questione sarebbe comunque non fondata.
La SCIA indicata dalla norma provinciale impugnata non
integrerebbe affatto un titolo abilitativo differente da quello
previsto dalla norma statale interposta. Mentre quest'ultima si
riferisce, con la locuzione «procedura abilitativa semplificata»
(PAS), al «tipo di procedimento amministrativo nell'ambito del quale
e' presentata la dichiarazione dell'istante accompagnata
dall'attestazione di conformita' urbanistica», il termine «SCIA»,
utilizzato dall'art. 5 della legge prov. Trento n. 4 del 2022,
«indica la tipologia di atto che il richiedente e' tenuto a
presentare per la realizzazione dell'intervento edilizio nell'ambito
della procedura semplificata». In altri termini, il legislatore
provinciale avrebbe recepito la PAS utilizzando il termine «SCIA», ma
mantenendo le medesime scansioni procedimentali previste dall'art. 6
del d.lgs. n. 28 del 2011 (in particolare, il termine di 30 giorni
entro il quale il comune e' chiamato a pronunciarsi). Simile
impostazione risulterebbe coerente con la normativa statale di
riferimento che individua proprio nella SCIA il titolo abilitativo
per la costruzione, l'esercizio e la modifica degli impianti di
produzione di energia da fonti rinnovabili, con potenza inferiore a
determinate soglie.
2.3.- Anche la terza questione, concernente gli interventi di
edilizia libera senza autorizzazione paesaggistica, di cui all'art.
7, commi 1, 2 e 3, della legge prov. Trento n. 4 del 2022, sarebbe,
nel complesso, non fondata.
Premessa un'eccezione di inammissibilita' riguardante solo la
questione sul comma 3 dell'art. 7 (in quanto l'esonero
dall'autorizzazione paesaggistica - osserva la resistente - sarebbe
previsto solo dai commi 1 e 2, il comma 3 limitandosi a introdurre
criteri per l'inserimento degli impianti nei centri storici, senza
che alcuna censura, nel ricorso, abbia raggiunto tale specifica
previsione), nel merito la resistente sostiene l'erroneita' del
presupposto di partenza del ricorso, secondo cui i beni indicati
dall'art. 136, comma 1, lettere b) e c), del d.lgs. n. 42 del 2004
non troverebbero tutela quali «beni ambientali» nell'ambito
dell'ordinamento provinciale. Al contrario, detti beni - in esito a
un quadro riepilogativo della legislazione provinciale -
risulterebbero «tutelati quali beni ambientali nell'ambito
dell'ordinamento provinciale».
Di conseguenza, grazie alla clausola di salvezza di cui
all'ultimo periodo dell'art. 7, comma 1, della legge prov. Trento n.
4 del 2022, il legislatore provinciale avrebbe inteso «tenere ferma
l'autorizzazione paesaggistica per gli interventi riguardanti i beni
ambientali individuati ex art. 65 della legge prov. Trento n. 15 del
2015 e, dunque, riguardanti tutti i beni predetti», rimanendo sulla
stessa linea di quanto prevede l'art. 7-bis, comma 5, del d.lgs. n.
28 del 2011. Le due discipline, quella provinciale e quella statale,
sarebbero pertanto «equivalenti, pur nella diversita' degli istituti
giuridici previsti dai due ordinamenti in materia di tutela del
paesaggio», e l'una costituirebbe l'adattamento dell'altra
nell'ordinamento provinciale.
Il legislatore provinciale, peraltro, avrebbe anche provveduto a
recepire - con apposite modifiche apportate alla legge prov. Trento
n. 15 del 2015, «condivise con le competenti strutture della
Presidenza del Consiglio dei Ministri» - la disciplina della
procedura autorizzatoria semplificata di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31 (Regolamento
recante individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione
paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata),
e cio' mediante le previsioni della legge della Provincia autonoma di
Trento 15 marzo 2018, n. 5 (Modificazioni della legge provinciale
sull'attivita' amministrativa 1992, della legge provinciale per il
governo del territorio 2015 e disposizione in materia di
autorizzazione integrata ambientale), e della legge della Provincia
autonoma di Trento 3 agosto 2018, n. 15 (Assestamento del bilancio di
previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi
finanziari 2018 - 2020). Cio', pur nella consapevolezza che, a mente
dell'art. 2, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), le previsioni del d.P.R. n. 31 del 2017, in quanto
non aventi rango legislativo, non potrebbero essere considerate norme
fondamentali di riforma economico-sociale, atte - come tali - a
configurare un limite per la legislazione provinciale.
In ogni caso - precisa la resistente - le competenze legislative
primarie in materia di urbanistica e tutela del paesaggio, di cui
all'art. 8, numeri 5) e 6), dello statuto speciale di autonomia, e
alle quali sarebbero da ricondurre le norme impugnate, non sarebbero
venute meno a fronte del titolo di competenza legislativa statale
esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.;
tanto cio' vero che questa Corte ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 131, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004
«nella parte in cui include le Province autonome di Trento e di
Bolzano tra gli enti territoriali soggetti al limite della potesta'
legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione» (e' citata la sentenza n. 226 del
2009).
Del resto il legislatore provinciale, di fronte alle norme di
grande riforma economico-sociale recate dal cod. beni culturali, «ha
dovuto tenere conto del sistema giuridico provinciale di tutela del
paesaggio», adattandovi quelle norme ma non potendo menzionare
espressamente le aree e i beni contemplati dall'art. 136, comma 1,
lettere b) e c), del d.lgs. n. 42 del 2004, che non trovano,
nell'ambito della pianificazione urbanistica provinciale, i
riferimenti necessari ad identificarli immediatamente. Pertanto, a
giudizio della resistente, qualora le norme statali invocate come
interposte nel ricorso dovessero imporsi alla Provincia autonoma di
Trento «fin nel dettaglio della loro formulazione», esse «finirebbero
con il travolgere l'intero sistema giuridico di tutela del paesaggio
e con il travolgere la potesta' legislativa provinciale primaria in
materia di tutela del paesaggio», dovendosi viceversa ricordare che
spetta al legislatore provinciale provvedere a recepire le norme
fondamentali di riforma economico-sociale in subiecta materia.
In ogni caso, a giudizio della resistente, l'esonero
dall'autorizzazione paesaggistica nell'ambito delle aree di cui alla
lettera c) dell'art. 136, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004, come
previsto dall'art. 7-bis, comma 5, del d.lgs. n. 28 del 2011, in
quanto «disposizione di estremo dettaglio», sarebbe «inidonea ad
integrare una norma fondamentale di riforma economico sociale o ad
essere considerata una disposizione coessenziale rispetto alla
realizzazione di una norma avente detta rilevanza» (e' citata, di
questa Corte, la sentenza n. 482 del 1995).
Quanto, poi, ai criteri specifici dettati per i centri storici
dal comma 3 dell'art. 7 impugnato, la resistente evidenzia che essi
mirano a minimizzare la visibilita' degli impianti, in modo da
tutelare «la percezione visiva di tutti i centri storici del
territorio trentino per il valore identitario ad essi riconosciuto».
Verrebbe in considerazione, pertanto, un aspetto pienamente
riconducibile alla materia della tutela del paesaggio, di competenza
legislativa primaria provinciale, la quale non potrebbe ritenersi
"annullata" dall'attribuzione allo Stato della competenza a porre i
principi fondamentali della materia «energia».
2.4.- Infine, con riguardo alla quarta questione promossa dal
Presidente del Consiglio dei ministri, concernente l'art. 10 della
legge prov. Trento n. 4 del 2022, la resistente - sulla premessa che
anche questa disposizione sarebbe riconducibile alla propria
competenza legislativa primaria nelle materie della tutela del
paesaggio e dell'urbanistica - ripropone l'eccezione preliminare gia'
sollevata per le altre questioni, contestando al ricorrente di non
aver «spiegato perche' la disposizione impugnata non sarebbe
riconducibile alle ridette materie».
Nel merito, anche tale questione sarebbe non fondata.
La resistente ricorda che uno degli obiettivi fondamentali del
PUP, approvato con la legge prov. Trento n. 5 del 2008, e' la tutela
delle aree agricole che rappresentano una parte molto ridotta
dell'intero territorio provinciale (circa il 10 per cento), in un
contesto economico in cui (come evidenziato nella relazione
illustrativa del PUP) il settore agricolo presenta evidenti limiti,
specie se confrontato con i dati di rilievo nazionale. L'art. 18
della legge prov. Trento n. 15 del 2015 pone il principio della
limitazione del consumo di suolo, quale bene comune e risorsa non
rinnovabile: tale principio - fa notare la resistente - «costituisce
uno strumento di difesa delle aree agricole da istanze di sviluppo
insediativo che non trovino giustificazione nel soddisfacimento del
bisogno abitativo primario o, per le esigenze di natura produttiva,
ove non vi siano soluzioni alternative con riferimento al possibile e
razionale utilizzo delle aree esistenti e gia' insediate». Per tali
ragioni, l'art. 114 della legge prov. Trento n. 15 del 2015 limita la
possibilita' di insediamento, nelle aree agricole, solo di quegli
impianti, strutture e infrastrutture che abbiano attinenza ad
attivita' agricole esercitate professionalmente. Analoghe limitazioni
sono poste dagli artt. 37 e 38 delle norme di attuazione del PUP,
riportate nella legge prov. Trento n. 5 del 2008.
Coerentemente con tali previsioni, allora, l'art. 114 della legge
prov. Trento n. 15 del 2015 ammette la realizzazione di impianti di
biogas nelle aree agricole subordinatamente alla condizione che essi
assolvano a una funzione accessoria e strumentale rispetto
all'attivita' principale dell'allevamento zootecnico.
La novella introdotta con la disposizione impugnata, nel
confermare tale assetto, si sarebbe limitata ad ampliare il novero
dei materiali e delle sostanze che possono alimentare gli impianti di
biogas, facendo venir meno il previgente vincolo delle «biomasse
vegetali» e rinviando a una deliberazione della Giunta provinciale
quanto alla definizione delle tipologie di materiali e di sostanze
destinate a tale scopo. Essa, pertanto, perseguirebbe l'intento di
incentivare la realizzazione di questi impianti (che, di per se',
«costituisce una deroga al principio di inedificabilita'» nelle aree
agricole), pur sempre nel rispetto della regola di attinenza
all'attivita' agricola esercitata sul territorio. In tal modo, si
contribuirebbe a perseguire l'obiettivo della «promozione di
strategie di gestione integrata degli effluenti zootecnici per il
riequilibrio del rapporto agricoltura-ambiente, proteggendo e
risanando le zone vulnerabili dall'inquinamento provocato da nitrati
di origine animale».
Per contro - fa notare la resistente -, al di fuori delle aree
agricole, non e' previsto alcun criterio concernente la tipologia e
la provenienza dei materiali e delle sostanze che alimentano gli
impianti di biogas: cio', in conformita' a quanto previsto a livello
nazionale dalle norme invocate, quali interposte, dal ricorrente.
In definitiva, la disciplina provinciale impugnata consentirebbe
di perseguire, anche nelle zone agricole, il fine della promozione
delle energie rinnovabili, «limitando solo il dimensionamento di
questi impianti allo scopo di preservare l'estensione delle aree
agricole, quali aree soggette a tutela». Sarebbero, pertanto,
rispettati i principi fondamentali dettati dallo Stato sulla
promozione della produzione e del consumo di energia da fonti
rinnovabili e, al contempo, rimarrebbe intatta la competenza
legislativa primaria della Provincia autonoma nelle materie
dell'urbanistica e della tutela del paesaggio, cui sarebbe da
ascrivere la disposizione impugnata.
3.- Con memoria successivamente depositata, la Provincia autonoma
di Trento ha svolto ulteriori difese.
La resistente, anzitutto, ha ribadito la eccezione di
inammissibilita' riferita alla circostanza che, nel ricorso, si
sarebbe omesso «di considerare i rilevanti ambiti di competenza
legislativa provinciale in materia di "urbanistica e piani
regolatori" [...] e in materia di "tutela del paesaggio"» e
«l'impianto normativo provinciale vigente nell'ambito del quale
dovrebbe innestarsi il regime abilitativo semplificato in materia di
impianti alimentati da fonti energetiche rinnovabili (FER)».
Si rimarca, poi, anche l'inammissibilita' delle censure riferite
al parametro di cui all'art. 117, primo comma, Cost., in quanto
richiamato nelle premesse del ricorso ma poi «in alcun modo
argomentato» nelle pagine successive.
3.1.- Con specifico riguardo alla prima questione, la resistente
evidenzia che il ricorrente avrebbe «trascura[to] completamente di
considerare che l'art. 20, co. 8, del d.lgs. 199/2021 pone una
disciplina transitoria, da applicare nelle more dell'individuazione
delle aree idonee sulla base dei criteri e delle modalita' definiti
dai decreti ministeriali previsti dal comma 1 del medesimo articolo,
e che questa disciplina transitoria trova tutt'ora applicazione senza
limite di tempo, mentre e' ampiamente decorso il termine di 180
giorni fissato dal comma 1 per l'adozione dei ridetti criteri e
modalita' di individuazione di aree idonee e superfici». Quanto poi
alla possibilita', rimessa ai comuni dall'art. 4, comma 5, della
legge prov. Trento n. 4 del 2022, di individuare, con variante
semplificata al PRG, «ulteriori aree idonee» (oltre a quelle di cui
all'Allegato B della medesima legge provinciale), la resistente
contesta al ricorrente di non aver «spiega[to] in cosa consista la
difformita' dalla disciplina di principio dettata dallo Stato»,
essendosi limitato «ad affermare genericamente che, dalla lettura
dell'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021, emerge la volonta'
legislativa di pervenire all'adozione di criteri omogenei ed uniformi
per tutto il territorio nazionale». Ne deriverebbe l'inammissibilita'
della questione per genericita'.
Nel merito, la resistente ricorda di essere titolare di potesta'
legislativa primaria in materia di «urbanistica e piani regolatori» e
di «tutela del paesaggio», ai sensi dell'art. 8, numeri 5) e 6),
dello statuto di autonomia. L'art. 16 del medesimo statuto, poi, le
assegna le funzioni amministrative in tutte le materie nelle quali
essa puo' legiferare. Ricorda, inoltre, che per tali materie «gli
artt. 2 e 3 del d.lgs. n. 266 del 1992 escludono che la potesta'
legislativa provinciale possa essere limitata da atti statali non
legislativi e prevede vincoli sostanziali e procedurali affinche' gli
atti di indirizzo e coordinamento possano essere ritenuti efficaci in
confronto delle Province autonome».
La clausola di salvezza di cui all'art. 49 del d.lgs. n. 199 del
2021 determinerebbe l'esclusione delle due Province autonome
dall'ambito di applicazione del vincolo di conformita' posto
dall'art. 20, comma 5, del medesimo decreto legislativo; cio'
risulterebbe «coerente con la riconducibilita' alle materie
dell'urbanistica e della tutela del paesaggio del processo
pianificatorio concernente l'individuazione delle aree idonee
all'installazione di impianti alimentati da FER, disciplinata del
medesimo articolo». Analogamente, sarebbe centrale l'art. 20, comma
4, ultimo periodo, del d.lgs. n. 199 del 2021, che porta ad escludere
che la Provincia autonoma di Trento debba uniformarsi ai principi e
ai criteri dettati per l'individuazione delle aree idonee e non
idonee.
3.2.- Quanto alla seconda questione, la memoria difensiva si
limita a richiamare le conclusioni gia' rassegnate nell'atto di
costituzione in giudizio.
3.3.- Sulla terza questione, la resistente, nel richiamarsi a
quanto gia' dedotto, solleva una nuova eccezione di inammissibilita',
contestando al ricorrente di non essere «stato in grado di
identificare quale delle tipologie di immobili identificate dall'art.
136 del d.lgs. n. 42 del 2004 sarebbe da ritenere esclusa dalla
categoria dei beni ambientali prevista dall'art. 12 delle norme di
attuazione del PUP approvate con legge prov. n. 5 del 2008
("manufatti e siti di particolare pregio paesaggistico e ambientale")
e dall'art. 65 della legge prov. n. 15 del 2015». Ne' il ricorrente
avrebbe spiegato per quale ragione la disciplina provinciale
dell'autorizzazione paesaggistica, di cui all'art. 64, comma 2,
lettera d), e all'art. 65 della legge prov. Trento n. 15 del 2015
integrerebbe un minor livello di tutela rispetto a quanto prevede
l'art. 146 cod. beni culturali. Ne deriverebbe l'inammissibilita'
della questione per difetto o genericita' della motivazione.
Nel merito, le norme provinciali censurate avrebbero «mantenuto
integro il perimetro della tutela paesaggistica previsto dall'art.
136 del d.lgs. n. 42 del 2004, in quanto l'installazione di impianti
sugli edifici costituenti beni ambientali risulta sempre subordinata
ad autorizzazione paesaggistica per tutte le fattispecie di beni
immobili previste dall'art. 136». Non si avrebbe, nella specie, un
livello di tutela paesaggistica inferiore rispetto a quello offerto
dall'art. 7-bis, comma 5, del d.lgs. n. 28 del 2011, in quanto
l'esonero dall'autorizzazione paesaggistica, introdotto dalla norma
censurata, sarebbe destinato ad operare solo per l'installazione di
impianti su edifici che si trovino in aree di tutela ambientale e che
«non siano stati individuati quali beni ambientali dalla Giunta
provinciale».
Quanto al lamentato contrasto con le norme di semplificazione di
cui al d.P.R. n. 31 del 2017, la resistente ribadisce che tale fonte
«ha natura di regolamento amministrativo e non puo' recare norme
fondamentali di riforma economico sociale vincolanti in materia di
tutela del paesaggio in confronto delle due province autonome o
principi fondamentali nelle materie di competenza concorrenza
concorrente».
Riguardo, poi, alle prescrizioni concernenti l'installazione
degli impianti nei centri storici (di cui all'impugnato art. 7, comma
3), la resistente, nel ribadire l'eccezione di inammissibilita' gia'
sollevata nel ricorso, osserva trattarsi di un completamento della
cornice normativa gia' posta, dal legislatore provinciale, a tutela
del valore identitario di tutti gli insediamenti storici del
territorio.
3.4.- Infine, con riferimento alla quarta questione, la Provincia
autonoma resistente ribadisce che il novellato art. 114 della legge
prov. Trento n. 15 del 2015 sarebbe riconducibile alle materie di
competenza legislativa primaria «tutela del paesaggio» e «urbanistica
e piani regolatori», posto che esso non avrebbe ad oggetto, in
generale, la realizzazione degli impianti di biogas, «bensi' lo
speciale regime abilitativo relativo alla realizzazione degli
impianti di biogas nelle aree destinate all'agricoltura, [...] in
deroga alla generale disciplina in materia di edificazione nelle aree
agricole»; cio', pur sempre «in coerenza con le previsioni del PUP
riguardanti le aree agricole che, in considerazione del loro rilievo
paesaggistico, vietano l'edificazione in dette aree se non per
esigenze connesse all'esercizio dell'attivita' agricola medesima».
Le previsioni recate dalle norme impugnate garantirebbero che,
nelle aree destinate all'agricoltura, «siano realizzati solo impianti
per la produzione di biogas di carattere accessorio e strumentale
rispetto all'attivita' principale dell'allevamento zootecnico». Cio'
sarebbe coerente con lo scopo di evitare che, in dette aree, possano
essere realizzati impianti di produzione di energia aventi
«dimensioni urbanisticamente non coerenti rispetto alla destinazione
dell'area e all'attivita' agricola svolta, in ossequio al principio
urbanistico dell'attinenza degli edifici realizzati in area agricola
all'attivita' agricola esercitata sull'area, sancito dall'art. 37
delle norme di attuazione del PUP». Le aree non agricole, comunque,
rimarrebbero sottratte all'operativita' delle norme censurate.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso diverse
questioni di legittimita' costituzionale aventi a oggetto le seguenti
disposizioni della legge prov. Trento n. 4 del 2022: l'art. 4, commi
1, 2 e 5, che detta norme sull'individuazione delle aree idonee
all'installazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili (aree
che sono, specificamente, elencate nell'Allegato B della medesima
legge provinciale), consentendo ai comuni di individuare ulteriori
aree idonee mediante una variante semplificata al Piano regolatore
generale (PRG); l'art. 5, che, in punto di regime autorizzatorio per
gli impianti alimentati da fonti rinnovabili, con potenza inferiore a
determinate soglie, stabilisce il regime della segnalazione
certificata di inizio attivita' (SCIA) e detta le relative norme
procedimentali; l'art. 7, commi 1, 2 e 3, che introduce un regime di
liberalizzazione per l'installazione di impianti solari fotovoltaici
e termici, consentendo di procedere senza necessita' di alcun atto
amministrativo di assenso, comunque denominato, con esplicito esonero
anche dall'autorizzazione paesaggistica; l'art. 10, che,
nell'introdurre alcune modifiche all'art. 114 della legge prov.
Trento n. 15 del 2015, stabilisce le modalita' di alimentazione e di
funzionamento degli impianti di biogas nelle aree destinate
all'agricoltura.
E' dedotta la violazione degli artt. 4 e 8 dello statuto speciale
e dell'art. 117, commi primo, secondo, lettere s) e m), e terzo,
Cost.: detti parametri sono indicati nella parte introduttiva del
ricorso, con la precisazione che le doglianze ex art. 117, secondo
comma, lettere s) e m), Cost., si riferiscono specificamente alle
questioni concernenti l'art. 7, commi 1, 2 e 3, della legge
provinciale, mentre la successiva trattazione delle singole doglianze
richiama, di volta in volta, gli specifici parametri costituzionali
che vengono dedotti per ciascuna delle questioni.
2.- Nel costituirsi in giudizio, la Provincia autonoma di Trento
ha preliminarmente dedotto che il ricorso eluderebbe il confronto con
le proprie competenze legislative di carattere primario, ascrivibili
in via prevalente alle materie «urbanistica e piani regolatori» e
«tutela del paesaggio» di cui all'art. 8, numeri 5) e 6), dello
statuto di autonomia.
Tale eccezione - che, per la sua natura trasversale, conviene
esaminare prima ancora di iniziare la disamina delle singole
questioni - non e' fondata.
Nella parte introduttiva del ricorso, invero, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha espressamente richiamato gli artt. 4 e 8
dello statuto speciale, deducendone la violazione, e ha considerato
la particolare situazione di autonomia delle due Province di Trento e
di Bolzano. In specie, il ricorrente ha evidenziato che lo statuto
non attribuisce specifiche competenze alle due Province autonome in
materia di energia e che, di conseguenza, a norma dell'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001, si deve ritenere attribuita alle stesse
una competenza legislativa di natura concorrente, ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost.
Tali affermazioni, ancorche' sintetiche, appaiono adeguate a
consentire lo scrutinio nel merito delle singole questioni, in quanto
il nucleo del ragionamento condotto dal ricorrente, che sostiene il
travalicamento delle competenze rimesse al legislatore provinciale,
emerge con sufficiente nettezza (da ultimo, sentenza n. 117 del
2022). Cio' vale, a maggior ragione, e pur a prescindere da specifici
rilievi sollevati dalla Provincia resistente, anche per le questioni
(trattate, nel ricorso, all'interno del terzo e del quarto motivo di
doglianza) che involgono i titoli di competenza legislativa statale
esclusiva di cui alle lettere m) e s) dell'art. 117, secondo comma,
Cost., e in specie per la questione promossa sull'art. 7 della legge
prov. Trento n. 4 del 2022, in tema di autorizzazione paesaggistica
per l'installazione di impianti solari fotovoltaici e termici. In
tali casi, infatti, il ricorrente, nell'argomentare la propria
competenza legislativa esclusiva negli ambiti coinvolti dalle norme
provinciali contestate, non ha mancato di richiamare (ora attraverso
uno specifico riferimento che si rinviene all'interno del motivo di
impugnazione, ora attraverso la generale premessa che e' anteposta
alla trattazione dei singoli motivi) proprio le norme statutarie che
attribuiscono competenza primaria alla Provincia autonoma di Trento
in materia di urbanistica e di paesaggio, con cio' sostenendo
implicitamente, ma comunque chiaramente, la prevalenza dei richiamati
titoli di competenza statali.
3.- In via preliminare, devono essere dichiarate inammissibili le
censure promosse in riferimento al parametro di cui all'art. 117,
primo comma, Cost., posto che esso e' fugacemente richiamato solo
nella premessa generale del ricorso, senza poi essere citato, ne'
tantomeno argomentato, all'interno dei singoli motivi di doglianza.
Non e' peraltro indicata alcuna fonte interposta derivante
dall'ordinamento comunitario o da quello internazionale. Tali
omissioni non consentono lo scrutinio, nel merito, delle censure.
Puo' dunque passarsi alla disamina delle singole questioni.
4.- Con la prima questione, il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna l'art. 4, commi 1, 2 e 5, della legge prov. Trento
n. 4 del 2022, che, ai fini del «raggiungimento degli obiettivi di
sviluppo delle fonti rinnovabili previsti dal decreto legislativo n.
199 del 2021», individua, tramite rinvio a quelle indicate
nell'Allegato B, le aree «idonee» all'installazione di impianti
alimentati da fonti rinnovabili (comma 1). Tale allegato, a sua
volta, individua le seguenti aree: «a) aree per servizi
infrastrutturali e discariche; b) aree produttive
industriali-artigianali; c) aree miste commerciali, terziarie e
produttive; d) aree «estrattive effettive» e cave; e) siti ancora da
bonificare aventi interesse nazionale e siti d'interesse locale; f)
discariche non controllate e bonificate; g) aree di servizio per la
mobilita'; h) strade esistenti o da potenziare; i) aree a
parcheggio».
Il comma 2 dell'art. 4 stabilisce che, nelle aree idonee, «e'
ammessa l'installazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili
anche in deroga agli strumenti urbanistici subordinati al PUP e in
assenza di una specifica previsione urbanistica. L'installazione
degli impianti avviene nel rispetto degli standard urbanistici e in
modo da non limitare la destinazione d'uso della zona prevista dagli
strumenti urbanistici».
Il successivo comma 5 consente ai comuni di individuare, mediante
apposita «variante semplificata al piano regolatore generale»,
ulteriori aree idonee, «con particolare riguardo alle aree
compromesse, alle aree non piu' utilizzabili per altri scopi e alle
aree acquisite al patrimonio dell'ente pubblico in esito a
procedimenti repressivi di abusi edilizi».
Le censure statali lamentano la non conformita' di questa
disciplina rispetto al quadro normativo nazionale, costituito dalle
previsioni dell'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021. Cio', in quanto
le norme impugnate, senza considerare le prescrizioni all'uopo
stabilite da quest'ultima disposizione, individuano esse stesse,
«aprioristicamente», le aree idonee, per di piu' rimettendo ai
singoli comuni la potesta' di individuarne altre ancora, in tal modo
prescindendo da criteri di omogeneita' e uniformita' sull'intero
territorio nazionale che la disciplina dello Stato intende
perseguire.
Viene dunque dedotta - sulla scorta del generale richiamo agli
artt. 4 e 8 dello statuto di autonomia, operato nella premessa del
ricorso - la violazione dell'art. 117, commi secondo, lettera s), e
terzo, Cost. (in relazione all'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021:
sono, questi, i parametri specificamente richiamati nella rubrica del
motivo in esame).
4.1.- La questione e' inammissibile, con riguardo ad entrambi i
parametri evocati dal ricorrente.
4.2.- Con riferimento al parametro di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., la questione e' inammissibile in quanto
detto parametro non e' richiamato dalla deliberazione a impugnare
adottata dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Quest'ultima, con specifico riguardo alla questione in esame,
aveva indicato solo i commi primo e terzo dell'art. 117 Cost., senza
mai menzionare il secondo comma, lettera s), e senza tantomeno
operare alcun riferimento a profili di tutela ambientale o
paesaggistica in tesi pregiudicati dalla disposizione provinciale de
qua.
Va ribadito, come da costante orientamento di questa Corte, che
nei giudizi in via principale deve sussistere «una piena e necessaria
corrispondenza tra la deliberazione con cui l'organo legittimato si
determina all'impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la
natura politica dell'atto d'impugnazione» (sentenze n. 154 del 2017 e
n. 110 del 2016; nello stesso senso, ancor prima, ex plurimis,
sentenze n. 46 del 2015 e n. 198 del 2012), poiche' «l'omissione di
qualsiasi accenno ad un parametro costituzionale nella delibera di
autorizzazione all'impugnazione dell'organo politico comporta
l'esclusione della volonta' del ricorrente di promuovere la questione
al riguardo, con conseguente inammissibilita' della questione che,
sul medesimo parametro, sia stata proposta dalla difesa nel ricorso»
(sentenze n. 128 del 2018 e n. 239 del 2016).
Nel caso di specie, peraltro, l'evocazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. non risulta affatto «meramente ancillare» a
quella dell'art. 117, terzo comma, Cost. (con possibilita', in tesi,
di ritenere sussistente la volonta' dell'organo politico di impugnare
la disposizione provinciale anche sotto tale profilo, secondo quanto
ritenuto da questa Corte in casi di "ancillarita'": ad esempio,
sentenza n. 281 del 2020). Essa, infatti, sottende un differente
titolo di competenza (statale esclusivo, anziche' concorrente), tale
da richiedere un inquadramento e una motivazione, nel ricorso, del
tutto diversa da quella che l'organo tecnico ha svolto. Deve,
pertanto, escludersi la sussistenza di una evidente volonta'
dell'organo politico, titolare del potere di impugnativa, di porre la
questione di legittimita' costituzionale concernente la violazione
della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente, avendo quell'organo fatto riferimento solo al titolo
di competenza concorrente.
4.3.- Inammissibile, per altre e diverse ragioni, e' infine anche
la questione promossa ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
4.3.1.- E' opportuno premettere alcuni tratti fondamentali del
quadro normativo nazionale, concernente l'individuazione delle aree
in cui e' consentita l'installazione degli impianti di energia
rinnovabile, dando atto del passaggio - tuttora in atto - dalla
disciplina introdotta con l'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del
2003, e successivamente attuata con le linee guida ministeriali
adottate nel 2010, a quella recentemente dettata dall'art. 20 del
d.lgs. n. 199 del 2021.
L'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, nell'introdurre «principi
che [...] non tollerano eccezioni sull'intero territorio nazionale»
(sentenze n. 77 del 2022, n. 286 del 2019, n. 69 del 2018 e n. 99 del
2012; nello stesso senso, sentenza n. 177 del 2021), con l'obiettivo
di razionalizzare e di semplificare le procedure autorizzative per la
costruzione e per l'esercizio degli impianti di produzione di energia
alimentati da fonti rinnovabili, ha previsto lo svolgimento di un
unico procedimento amministrativo, nel quale, attraverso apposita
conferenza dei servizi, confluiscono le istanze di tutela
dell'ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, in
vista del conseguimento di un'«autorizzazione unica» (comma 3). Per
lo svolgimento di tale procedimento, l'art. 12 ha previsto
l'approvazione di apposite linee guida ministeriali «volte, in
particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti
[...] nel paesaggio» (comma 10, secondo periodo). Si e' quindi
stabilito che, «[i]n attuazione di tali linee guida, le regioni
possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla
installazione di specifiche tipologie di impianti» (comma 10, terzo
periodo).
La giurisprudenza di questa Corte ha annoverato le linee guida
ministeriali, poi approvate con d.m. 10 settembre 2010, tra i
principi fondamentali della materia concorrente «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», di cui all'art.
117, terzo comma, Cost., vincolanti nei confronti delle regioni in
quanto «"costituiscono, in settori squisitamente tecnici, il
completamento della normativa primaria" (sentenza n. 86 del 2019)»,
precisando che esse, nell'indicare puntuali modalita' attuative della
legge statale, «hanno "natura inderogabile e devono essere applicate
in modo uniforme in tutto il territorio nazionale (sentenze n. 286 e
n. 86 del 2019, n. 69 del 2018)" (sentenza n. 106 del 2020)»
(sentenza n. 177 del 2021 e, in senso analogo, sentenze n. 11 del
2022 e n. 46 del 2021; da ultimo, anche sentenza n. 77 del 2022).
Sulla base di quanto previsto dalle linee guida - come affermato da
questa Corte - le regioni sono chiamate a svolgere un'apposita
istruttoria per individuare le «aree non idonee», da intendersi quali
obiettivi di protezione ambientale e paesaggistica non compatibili
con l'insediamento di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti
energetici.
In definitiva, nell'impianto delineato nel 2003 dal legislatore
nazionale, come attuato dalle linee guida del 2010, le regioni sono
chiamate a individuare le aree «non idonee» all'esito di un apposito
procedimento amministrativo, operando un bilanciamento in concreto
degli interessi strettamente aderente alla specificita' dei luoghi,
senza poter imporre in via legislativa vincoli generali non previsti
dalla disciplina statale (sentenza n. 177 del 2021).
4.3.2.- Rispetto a questo sistema, l'art. 20 del d.lgs. n. 199
del 2021 ha introdotto rilevanti novita'. Anzitutto, in base al comma
1, le regioni sono ora chiamate a individuare le aree «idonee»
all'installazione degli impianti; cio', pur sempre sulla scorta dei
principi e dei criteri stabiliti con appositi decreti
interministeriali, previsti dal comma 1. Inoltre, tale individuazione
dovra' avvenire non in sede amministrativa, bensi' «con legge», come
precisa il comma 4 (primo periodo), attivandosi, in difetto, a norma
del secondo periodo del comma 4, i poteri sostitutivi dello Stato di
cui all'art. 41 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali
sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione
della normativa e delle politiche dell'Unione europea).
Questa Corte, di recente, ha avuto modo di osservare che, in
raccordo con la disciplina dettata dall'art. 20 del d.lgs. n. 199 del
2021, «l'art. 18, comma 3, del medesimo decreto legislativo
stabilisce che, solo "[a] seguito dell'entrata in vigore della
disciplina statale e regionale per l'individuazione di superfici e
aree idonee ai sensi dell'art. 20, con decreto del Ministero della
transizione ecologica, di concerto con il Ministero della cultura,
previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono aggiornate le
linee guida per l'autorizzazione degli impianti a fonti rinnovabili
di cui all'articolo 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre
2003, n. 387". Il citato iter non e' stato al momento completato e le
linee guida emanate con il d.m. 10 settembre 2010 non sono state
ancora aggiornate» (sentenza n. 27 del 2023).
Il nuovo sistema, imperniato su decreti interministeriali non
ancora adottati, e' completato da una disciplina transitoria, dettata
dal comma 8 dell'art. 20, a sua volta applicabile solo «[n]elle more
dell'individuazione delle aree idonee sulla base dei criteri e delle
modalita' stabiliti dai decreti di cui al comma 1». In base a tale
disciplina transitoria, sono considerate idonee le aree elencate
dalle lettere a) e seguenti del comma 8.
4.3.3.- Per quanto piu' specificamente concerne la posizione
delle due Province autonome, l'art. 20, comma 4, del d.lgs. n. 199
del 2021 introduce una previsione che non si rinveniva nell'impianto
del d.lgs. n. 387 del 2003, secondo cui «[l]e Province autonome
provvedono al processo programmatorio di individuazione delle aree
idonee ai sensi dello Statuto speciale e delle relative norme di
attuazione».
Tale previsione deve essere coordinata con quella di cui all'art.
49 del medesimo d.lgs. n. 199 del 2021 che, con riferimento questa
volta non allo specifico aspetto dell'individuazione delle aree
idonee, ma all'intera disciplina dettata da tale decreto legislativo,
e quindi a tutti gli aspetti afferenti alla promozione dell'uso delle
energie rinnovabili, stabilisce quanto segue: «Sono fatte salve le
competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome
di Trento e di Bolzano, che provvedono alle finalita' del presente
decreto ai sensi dei rispettivi statuti speciali e delle relative
norme di attuazione».
La clausola dell'art. 49 corrisponde, anche letteralmente, a
quella che si rinveniva nell'art. 19 del d.lgs. n. 387 del 2003,
avente portata generale ma comunque riferibile, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, anche allo specifico aspetto
dell'individuazione delle aree. Proprio in base a tale clausola si e'
ritenuto che fosse da considerarsi salva la competenza legislativa
primaria delle due Province autonome sul paesaggio (come riconosciuta
dall'art. 8, numero 6, dello statuto di autonomia), la quale «deve
tuttavia coesistere con la competenza statale in materia di tutela
dell'ambiente e con quella concorrente in materia di energia» e che
deve, pertanto, soggiacere agli obiettivi nazionali sul consumo e
sulla ripartizione, tra regioni e province autonome, della quota
minima di incremento dell'energia rinnovabile (sentenza n. 275 del
2011). In questa prospettiva, la Corte non ha mancato di precisare
che le Province autonome di Trento e di Bolzano non sono tuttavia
svincolate dall'osservanza dei principi fondamentali dettati dal
d.lgs. n. 387 del 2003 sulla localizzazione degli impianti, in quanto
la loro potesta' legislativa primaria in materia di tutela del
paesaggio le esonera unicamente dal rispetto delle disposizioni
regolamentari e di dettaglio contenute in alcuni punti specifici
delle linee guida ministeriali (sentenza n. 224 del 2012).
Nel complessivo contesto delle norme delineate sia dal d.lgs. n.
387 del 2003, sia dalle linee guida ministeriali, questa Corte ha
ricondotto il regime dell'autorizzazione unica, in via prevalente,
alla materia concorrente dell'energia, riconoscendo ad esso
«carattere di normazione di principio e non di dettaglio», nonche'
«valenza estesa all'intero territorio nazionale, senza eccezioni, in
quanto funzionale alla creazione di un sistema di regole certe,
trasparenti ed uniformi di ingresso degli operatori economici nel
settore di riferimento». Ha quindi affermato che «le autonomie
speciali dotate di competenza statutaria in materia di tutela del
paesaggio possono individuare aree e siti non idonei alla
installazione degli impianti al di fuori delle prescrizioni contenute
nelle linee guida, ma sempre all'interno dei principi fondamentali
dettati dal legislatore statale nella materia dell'energia» (sentenza
n. 275 del 2012).
4.3.4.- Rispetto al quadro normativo statale cosi' tratteggiato,
il ricorrente non si e' adeguatamente confrontato con la portata del
d.lgs. n. 199 del 2021 in merito alla disciplina delle aree idonee e
non idonee, mancando di verificare in quali termini il nuovo sistema
di individuazione delle aree potesse considerarsi gia' efficace. In
proposito, questa Corte ha gia' osservato che, nella perdurante
assenza dei decreti interministeriali previsti dal comma 1 dell'art.
20, quello introdotto nel 2021 deve considerarsi «un quadro normativo
oggi ancora non compiutamente definito» (sentenza n. 216 del 2022).
Ma, ancor prima, il ricorrente non ha adeguatamente ricostruito
gli effettivi margini di autonomia che, per questo specifico profilo,
devono oggi considerarsi assegnati alle due Province autonome, anche
in ordine alla corretta tempistica dell'intervento del legislatore
provinciale. Cio', avuto riguardo al fatto che il legislatore statale
del 2021, pur riproducendo, all'art. 49 la clausola generale di
salvezza che gia' era contenuta nell'art. 19 del d.lgs. n. 387 del
2003, ha aggiunto la nuova e piu' specifica clausola di cui all'art.
20, comma 4, ultimo periodo, del d.lgs. n. 199 del 2021, concernente
proprio il regime dell'individuazione delle aree idonee da parte
delle due Province autonome, e tuttavia non considerata dal
ricorrente.
Le riscontrate carenze comportano l'inammissibilita' della
questione. Come gia' evidenziato da questa Corte, l'impugnazione
avverso una disposizione regionale che arrechi pregiudizio alle
attribuzioni statali, incidendo su materie rientranti nelle
competenze legislative dello Stato, deve «essere adeguatamente
motivat[a] e, a supporto delle censure prospettate, deve chiarire il
meccanismo attraverso cui si realizza il preteso vulnus lamentato»;
in particolare, «quando il vizio sia prospettato in relazione a norme
interposte specificamente richiamate e' necessario evidenziare la
pertinenza e la coerenza di tale richiamo rispetto al parametro
evocato» (sentenza n. 232 del 2019; da ultimo, sentenza n. 71 del
2022).
5.- E' poi impugnato l'intero art. 5 della legge prov. Trento n.
4 del 2022, rubricato «Procedura abilitativa semplificata».
La disposizione stabilisce - facendo salve le ipotesi di
comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) e di edilizia
libera, di cui, rispettivamente, ai successivi artt. 6 e 7 - che gli
interventi di installazione di impianti alimentati da fonti
rinnovabili, aventi una potenza inferiore a determinate soglie
(queste ultime, individuate sia mediante richiamo alla Tabella A del
d.lgs. n. 387 del 2003, sia mediante richiamo all'Allegato A alla
stessa legge provinciale), sono assoggettati a segnalazione
certificata di inizio attivita' (SCIA), «nell'ambito della procedura
abilitativa semplificata disciplinata dal presente articolo» (cosi'
il comma 1).
Il comma 2 prevede che la SCIA, accompagnata da una relazione del
progettista e dagli elaborati tecnici per la connessione, e'
presentata al comune «almeno trenta giorni prima dell'effettivo
inizio dei lavori». Qualora, entro trenta giorni dalla presentazione
della SCIA, risulti accertata l'assenza di una o piu' delle
condizioni dichiarate nella relazione, il comune «vieta di iniziare i
lavori». Quando, invece, il comune non procede in tal modo,
«l'attivita' di costruzione e' da ritenersi assentita» (cosi' il
comma 3).
A norma del comma 4, poi, se la costruzione e l'esercizio degli
impianti e' sottoposta ad atti di assenso di competenza del comune o
di altre amministrazioni e questi atti non sono allegati alla SCIA,
«il comune provvede ad acquisirli d'ufficio o convoca, entro venti
giorni dalla presentazione della SCIA, una conferenza di servizi
decisoria dandone comunicazione al proponente». In questo caso, il
termine di trenta giorni previsto dal comma 2 «e' sospeso fino
all'acquisizione d'ufficio degli atti di assenso o fino all'adozione
della determinazione motivata di conclusione del procedimento».
Il comma 5 stabilisce il titolo di assentimento dell'opera e, al
riguardo, prevede quanto segue: «La sussistenza del titolo a
realizzare l'intervento e' provata con la copia della SCIA da cui
risulta la data di presentazione della SCIA stessa, l'elenco di
quanto presentato a corredo del progetto, l'attestazione del
professionista, gli atti di assenso eventualmente necessari».
Con norma di chiusura, il comma 6 dispone che «[p]er quanto non
disciplinato da quest'articolo si applica l'articolo 86 della legge
provinciale per il governo del territorio 2015» (il quale, a sua
volta, detta la disciplina generale della SCIA valida per gli
interventi edilizi nel territorio della Provincia autonoma di Trento,
stabilendone i requisiti e i soggetti che possono avvalersene).
Le censure del ricorrente attengono alla dedotta non conformita'
di questa disciplina provinciale con quanto prescrive l'art. 6 del
d.lgs. n. 28 del 2011, che ha introdotto la «procedura abilitativa
semplificata» (PAS). Tale non conformita' starebbe in cio', che «[i]
due istituti, PAS e SCIA costituiscono titoli abilitativi diversi e
sono caratterizzati da un regime giuridico differente». In
particolare, precisa il ricorrente, «mentre la SCIA viene presentata
contestualmente all'inizio dei lavori, la PAS deve essere presentata
trenta giorni prima dell'avvio del cantiere dando cosi' modo all'ente
locale di intervenire [...] e dunque prima dell'inizio dei lavori».
Viene quindi censurata - sulla scorta, anche qui, del generale
richiamo agli artt. 4 e 8 dello statuto di autonomia, compiuto nella
premessa del ricorso - la violazione dell'art. 117, commi secondo,
lettera s), e terzo Cost. (quest'ultimo, in relazione all'art. 6 del
d.lgs. n. 28 del 2011: sono, questi, i parametri specificamente
richiamati nella rubrica del motivo in esame).
5.1.- Va preliminarmente evidenziato che, successivamente alla
proposizione del ricorso, l'art. 19, comma 2, della legge della
Provincia autonoma di Trento 6 luglio 2022, n. 7, recante «Riforma
delle comunita': modificazioni della legge provinciale 16 giugno
2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell'autonomia del Trentino),
e della legge provinciale per il governo del territorio 2015.
Modificazioni della legge provinciale sulle fonti rinnovabili 2022»,
ha introdotto nell'art. 5 della legge prov. Trento n. 4 del 2022 il
comma 5-bis, che prevede quanto segue: «[l]a realizzazione
dell'intervento deve essere completata entro tre anni decorrenti dal
termine di conclusione della procedura di cui al comma 3 o al comma
4».
Questo ius superveniens, avente peraltro portata marginale e di
completamento della disciplina della SCIA, non puo' considerarsi
incluso nel sindacato di legittimita' costituzionale sollecitato dal
ricorso in esame, che attiene unicamente all'originario testo
dell'art. 5, quale all'epoca in vigore. Le considerazioni che
seguono, pertanto, si riferiscono a tale disposizione, quale vigente
al momento della proposizione del ricorso.
5.2.- La questione e' inammissibile, limitatamente alla pretesa
violazione del parametro di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. Esso, infatti, non e' richiamato dalla deliberazione
adottata dal Presidente del Consiglio dei ministri.
5.3.- La censura relativa all'art. 5 della legge prov. Trento n.
4 del 2022, promossa per violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione all'art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, non e'
fondata.
5.3.1.- Giova premettere un inquadramento normativo.
L'art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, nella formulazione oggi
vigente, prevede la PAS per gli impianti che, in ragione della loro
bassa potenza, in precedenza erano assentiti con SCIA (anziche' con
il piu' complesso titolo dell'autorizzazione unica).
La procedura della PAS si articola, nei suoi tratti salienti,
come segue. Il proprietario dell'immobile (ovvero, chi ha la
disponibilita' degli immobili interessati dall'impianto e dalle opere
connesse) presenta al comune, «almeno trenta giorni prima
dell'effettivo inizio dei lavori», una «dichiarazione», accompagnata
da «una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e
dagli opportuni elaborati progettuali», che attesti la compatibilita'
del progetto con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti
edilizi vigenti e la non contrarieta' agli strumenti urbanistici
adottati, nonche' il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle
igienico-sanitarie. Alla dichiarazione sono allegati gli elaborati
tecnici per la connessione redatti dal gestore della rete. Nel caso
in cui siano richiesti atti di assenso nelle materie cosiddette
sensibili (di cui al comma 4 dell'art. 20 della legge 7 agosto 1990,
n. 241, recante «Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi»),
e tali atti non siano allegati alla dichiarazione, devono esserlo gli
elaborati tecnici richiesti dalle norme di settore (cosi' l'art. 6,
comma 2).
Una volta presentata la segnalazione, pertanto, i lavori non
possono iniziare immediatamente (come accade, invece, nel regime
ordinario della SCIA, delineato dall'art. 19, comma 2, della legge n.
241 del 1990), ma solo a seguito del decorso del termine di trenta
giorni, e solo se l'amministrazione non abbia adottato un espresso
provvedimento inibitorio.
Invero il comune, ove entro detto termine riscontri l'assenza di
una o piu' delle condizioni attestate nella relazione del
progettista, «notifica all'interessato l'ordine motivato di non
effettuare il previsto intervento». In assenza di tale notifica,
decorso il termine di trenta giorni «l'attivita' di costruzione deve
ritenersi assentita» (cosi' l'art. 6, comma 4).
Qualora alla dichiarazione non siano allegati i necessari atti di
assenso, spetta al comune renderli tempestivamente (se di sua
competenza) ovvero acquisirli d'ufficio (ove di competenza di altre
amministrazioni), se del caso convocando apposita conferenza di
servizi. In queste evenienze, «[i]l termine di trenta giorni di cui
al comma 2 e' sospeso fino alla acquisizione degli atti di assenso
ovvero fino all'adozione della determinazione motivata di conclusione
del procedimento» (cosi' l'art. 6, comma 5).
La realizzazione dell'intervento va «completata entro tre anni
dal perfezionamento della procedura abilitativa semplificata ai sensi
dei commi 4 o 5» (cosi' l'art. 6, comma 6).
La sussistenza del titolo «e' provata con la copia della
dichiarazione da cui risulta la data di ricevimento della
dichiarazione stessa, l'elenco di quanto presentato a corredo del
progetto, l'attestazione del professionista abilitato, nonche' gli
atti di assenso eventualmente necessari» (cosi' l'art. 6, comma 7).
Quello fin qui descritto costituisce un vero e proprio
procedimento amministrativo, caratterizzato da un certo grado di
semplificazione (rispetto all'ordinario procedimento
dell'autorizzazione unica), che parte su iniziativa del privato con
la presentazione al comune di una «dichiarazione» e che e' volto
all'ottenimento di un titolo. La sua denominazione («Procedura
abilitativa semplificata», da cui l'acronimo PAS) chiarisce tale
natura e rende evidente la distinzione tra l'atto di iniziativa (la
«dichiarazione» del privato), il momento procedimentale e l'atto
amministrativo finale (il titolo).
In tale contesto, emerge anche dalla giurisprudenza
amministrativa la sussumibilita' della speciale procedura
"semplificata", prevista dall'art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 nel
modello procedimentale della SCIA di cui all'art. 19 della legge n.
241 del 1990 (arg. ex Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 4
gennaio 2023, n. 130 e 3 febbraio 2022, n. 771; TAR Calabria, sezione
prima, sentenza 16 giugno 2021, n. 1243; TAR Campania, sezione
staccata di Salerno, sezione prima, sentenza 20 dicembre 2018, n.
1838).
Analogamente, questa Corte - nel considerare la disciplina sulla
formazione del titolo edilizio a seguito di dichiarazione di inizio
di attivita' (DIA) o di SCIA come rientrante tra i principi
fondamentali della materia concorrente «governo del territorio» - ha
precisato che la DIA, cosi' come la SCIA, «si inseriscono in una
fattispecie il cui effetto e' pur sempre quello di legittimare il
privato ad effettuare gli interventi edilizi (sentenze n. 121 del
2014, n. 188 e n. 164 del 2012)»: una fattispecie avente «struttura
complessa», che «non si esaurisce, rispettivamente, con la
dichiarazione o la segnalazione, ma si sviluppa in fasi ulteriori:
una prima, di ordinaria attivita' di controllo dell'Amministrazione
(rispettivamente nei termini di sessanta e trenta giorni); una
seconda, in cui puo' esercitarsi l'autotutela amministrativa»
(sentenza n. 49 del 2016). Le modalita' di intervento della pubblica
amministrazione costituiscono, dunque, «il necessario completamento
della disciplina di tali titoli abilitativi, poiche' la
individuazione della loro consistenza e della loro efficacia non puo'
prescindere dalla capacita' di resistenza rispetto alle verifiche
effettuate dall'Amministrazione successivamente alla maturazione
degli stessi», sicche' «[l]a disciplina di questa fase ulteriore
[...] e' parte integrante di quella del titolo abilitativo e
costituisce con essa un tutt'uno inscindibile» (cosi', ancora,
sentenza n. 49 del 2016).
5.3.2.- Alla luce di quanto precede, deve quindi concludersi che
la SCIA introdotta dalle norme provinciali impugnate non presenta
alcuna sostanziale differenza rispetto alla PAS di cui all'art. 6 del
d.lgs. n. 28 del 2011. Il legislatore provinciale, senza peraltro
mancare di utilizzare proprio la denominazione «procedura abilitativa
semplificata» (che costituisce la rubrica della norma censurata), ha
solo utilizzato la denominazione «SCIA» per riferirsi all'atto che
segna l'inizio di un procedimento caratterizzato - nel raffronto con
il citato art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 - dalle medesime scansioni
e dai medesimi poteri di intervento inibitorio del comune.
Del resto, neanche l'art. 5 della legge prov. Trento n. 4 del
2022 consente l'immediato inizio dei lavori, a seguito della
presentazione della «segnalazione», ma impone di attendere che
trascorra il termine di trenta giorni, entro il quale
l'amministrazione potra' svolgere le proprie verifiche ed
eventualmente intervenire con il provvedimento inibitorio. Inoltre,
detto art. 5 delinea tale «segnalazione» con le medesime
caratteristiche della «dichiarazione» menzionata dall'art. 6 del
d.lgs. n. 28 del 2011 (il quale, peraltro, sin dalla sua formulazione
originaria, ha impiegato tale termine, che richiamava l'istituto
della DIA, unico all'epoca vigente), prescrivendo che sia corredata
dalla relazione del progettista e dagli elaborati tecnici per la
connessione. Uguale, poi, e' la disciplina sull'eventuale sospensione
del termine di trenta giorni, ai fini dell'acquisizione d'ufficio
degli atti di assenso necessari (ma non allegati dal privato) e dello
svolgimento della conferenza di servizi. Ancora, del tutto
sovrapponibile e' la disciplina relativa al titolo finale che e'
costituito dalla copia della «segnalazione», da cui risulti la data
della «presentazione» (ovvero, «la data di ricevimento», come si
esprime il comma 7 del citato art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011),
unitamente all'«elenco di quanto presentato a corredo del progetto,
[all]'attestazione del professionista, [a]gli atti di assenso
eventualmente necessari» (cosi' l'art. 5, comma 5, della legge prov.
Trento n. 4 del 2022, che corrisponde quasi letteralmente al primo).
Da quanto precede emerge che la norma provinciale censurata, nel
delineare le fasi in cui e' scandita la «procedura abilitativa
semplificata» per l'ottenimento della SCIA, e' rispettosa dei
principi fondamentali dettati dal legislatore statale con l'invocata
disposizione interposta. Non sussistono, pertanto, le difformita'
lamentate dal ricorrente rispetto alla disciplina statale della PAS,
con particolare riguardo a quella relativa al momento in cui e'
consentito l'inizio dei lavori, che coincide nelle due discipline
poste a raffronto.
Ne deriva la non fondatezza della questione.
6.- Viene poi impugnato l'art. 7, commi 1, 2 e 3, della legge
prov. Trento n. 4 del 2022, che consente la libera installazione di
impianti solari fotovoltaici e termici, e delle relative opere
funzionali alla connessione alla rete elettrica, sia sulle coperture
delle costruzioni esistenti (comma 1), sia a terra nelle pertinenze
delle costruzioni medesime (comma 2) e salvo il rispetto di alcune
misure di mitigazione (comma 3). Le ragioni dell'impugnazione
poggiano sulla prevista esplicita esenzione - non solo da qualsiasi
atto di assenso, comunque denominato, ma anche - dall'autorizzazione
paesaggistica.
In particolare, ai fini delle installazioni, il comma 1 dell'art.
7 richiede una semplice «previa comunicazione al comune» e precisa
che esse «non sono subordinate all'acquisizione di permessi,
autorizzazioni o atti amministrativi di assenso comunque denominati,
inclusa l'autorizzazione paesaggistica». Si aggiunge, all'ultimo
periodo del comma 1, la seguente clausola di salvezza: «Restano fermi
l'acquisizione delle autorizzazioni previste dalle norme di settore a
tutela dei beni ambientali e dei beni culturali e il rispetto delle
norme sulla sicurezza, antisismiche, igienico-sanitarie e di tutela
del pericolo idrogeologico».
Il comma 2, come precisato, estende tale regime di
liberalizzazione anche alle installazioni «a terra», purche' si
tratti di impianti aventi una capacita' di generazione «inferiore
alle soglie previste dall'articolo 3, comma 1, per l'applicazione
dell'autorizzazione integrata». Con tale riferimento, vengono cosi'
richiamati i limiti di potenza indicati dal d.lgs. n. 387 del 2003
(Tabella A), validi, a livello nazionale, per segnare il confine tra
l'autorizzazione unica e i regimi abilitativi piu' blandi.
Il comma 3 (parimenti impugnato) stabilisce poi alcune misure di
mitigazione della liberalizzazione, da applicarsi «nei centri storici
e negli insediamenti storici sparsi». Si stabilisce dunque che,
«[f]ermo restando quanto previsto dai commi 1 e 2», in tali aree gli
impianti solari fotovoltaici e termici devono essere installati «in
modo da minimizzarne la visibilita', con inclinazione identica o
coerente rispetto alla copertura nel caso di tetti a falda in
aderenza o integrati, e possono essere installati a terra nelle
pertinenze delle costruzioni solo in caso di insufficienza o
inidoneita' della copertura della costruzione medesima».
Non sono invece sottoposti a impugnazione i successivi commi 4, 5
e 6 dell'art. 7, che recano ulteriori norme di contorno, volte, in
particolare, a estendere l'ambito oggettivo di applicabilita'
dell'art. 7.
Le censure del ricorrente si appuntano, esclusivamente,
sull'esonero dall'autorizzazione paesaggistica, invocando il titolo
di competenza legislativa statale esclusiva nella materia della
tutela dell'ambiente (lettera s del secondo comma dell'art. 117
Cost.) e nella materia della determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale (lettera m). Allo
stesso tempo, e' lamentato il contrasto con una serie di norme
statali (gli artt. 136, 142, 146 e 149 del d.lgs. n. 42 del 2004,
come attuati mediante il d.P.R. n. 31 del 2017; gli artt. 6, 6-bis e
7-bis del d.lgs. n. 28 del 2011).
Il punto centrale delle censure statali, riferite alla tutela dei
valori paesaggistici, e' costituito dal richiamo alle norme nazionali
che, nel quadro della semplificazione delle procedure autorizzative
per la realizzazione di interventi di efficienza energetica e di
piccoli impianti a fonti rinnovabili, hanno di recente riformulato il
regime di liberalizzazione per l'installazione di impianti solari
fotovoltaici e termici. Si tratta delle previsioni - assunte quale
parametro di raffronto, rispetto alle norme provinciali impugnate -
di cui all'art. 9, comma 1, del d.l. n. 17 del 2022, come sostituito
dalla legge di conversione n. 34 del 2022, che ha riscritto il comma
5 dell'art. 7-bis del d.lgs. n. 28 del 2011.
Con le disposizioni denunziate il legislatore provinciale avrebbe
travalicato i limiti imposti dalle norme fondamentali di riforma
economico-sociale, tra le quali andrebbero annoverate quelle che,
limitatamente all'installazione degli impianti solari fotovoltaici e
termici, individuano le fattispecie per le quali e' necessario il
rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, anche semplificata.
Viene, inoltre, dedotta la violazione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato nella «determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., posto che, a giudizio del ricorrente, la disciplina nazionale
sulla semplificazione delle procedure, in tema di autorizzazioni
paesaggistiche, sarebbe riconducibile a tale ultimo titolo di
competenza, avuto riguardo all'«oggettiva necessita' di dettare
regole uniformi e valide in ogni contesto geografico della
Repubblica».
In definitiva, viene denunciata - sulla scorta, anche in questo
caso, del preteso superamento della competenza legislativa
provinciale di cui agli artt. 4 e 8 dello statuto di autonomia,
contestato con lo specifico motivo - la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettere s) e m), Cost. (in relazione alle «norme
interposte» di cui agli artt. 136, 142, 146 e 149 del d.lgs. n. 42
del 2004, come attuati mediante il d.P.R. n. 31 del 2017, e agli
artt. 6, 6-bis e 7-bis del d.lgs. n. 28 del 2011).
6.1.- Preliminarmente, va esaminata l'eccezione di
inammissibilita' concernente la sola parte del motivo di ricorso con
il quale e' impugnato il comma 3 dell'art. 7 della legge prov. Trento
n. 4 del 2022. L'esonero dall'autorizzazione paesaggistica - che,
come osserva la resistente, costituisce il vero nucleo delle
doglianze di controparte - sarebbe infatti sancito solo dai commi 1 e
2, mentre il comma 3 si limiterebbe ad introdurre criteri per
l'inserimento degli impianti nei centri storici. Rispetto a tale
specifica previsione, si afferma, il ricorso non prospetta alcuna
censura.
L'eccezione non e' fondata.
La doglianza che, nel corpo del terzo motivo di impugnazione,
viene rivolta contro la deroga all'autorizzazione paesaggistica e'
invero chiara nel riferirsi anche al comma 3 dell'art. 7 impugnato,
posto che, come argomenta il ricorrente, anche tale specifica
disposizione introdurrebbe previsioni non idonee a controbilanciare
la deroga sancita dai primi due commi. Del resto, pure lo stesso
comma 3, analogamente alle disposizioni che lo precedono, finisce per
ribadire la possibilita' di prescindere dall'autorizzazione
paesaggistica, posto che si apre con la clausola «Fermo restando
quanto previsto dai commi 1 e 2», in tal modo, quindi, riproducendo
la deroga contestata, che viene fatta valere anche per i centri
storici.
6.2.- Fondata e', invece, nei termini di seguito precisati,
l'ulteriore eccezione di inammissibilita', sollevata dalla Provincia
autonoma nella memoria depositata il 3 gennaio 2023, concernente la
questione promossa in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettere s) e m), Cost.
Giova, al riguardo, ricordare che, in base alle norme statali
richiamate dal ricorrente, l'installazione, con qualunque modalita',
anche nelle zone A degli strumenti urbanistici comunali (come
individuate ai sensi del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2
aprile 1968, n. 1444, recante «Limiti inderogabili di densita'
edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi
tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e
spazi pubblici o riservati alle attivita' collettive, al verde
pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei
nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai
sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765»), di impianti
solari fotovoltaici e termici sugli edifici, ovvero su strutture e
manufatti fuori terra diversi dagli edifici (ivi compresi strutture,
manufatti ed edifici gia' esistenti all'interno dei comprensori
sciistici), nonche' nelle relative pertinenze, e' considerata
intervento di manutenzione ordinaria e non e' subordinata
all'acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti amministrativi di
assenso comunque denominati, ivi compresi quelli previsti dal cod.
beni culturali. La stessa disposizione introduce, poi, alcune
eccezioni, con riguardo alle installazioni effettuate in aree o
immobili vincolati ai sensi dell'art. 136, lettere b) e c), del
d.lgs. n. 42 del 2004, ossia, rispettivamente, presso «le ville, i
giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte
seconda del [cod. beni culturali], che si distinguono per la loro non
comune bellezza» e presso «i complessi di cose immobili che
compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e
tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici».
Dal canto suo, la disposizione impugnata, nell'includere
l'autorizzazione paesaggistica tra gli atti di assenso amministrativo
da cui si prescinde per dette installazioni, fa tuttavia
esplicitamente salva l'acquisizione delle autorizzazioni previste,
tra le altre, «dalle norme di settore a tutela dei beni ambientali»
(cosi' l'art. 7, comma 1, ultimo periodo, della legge prov. Trento n.
4 del 2022).
Detti beni sono tutelati, nell'ordinamento provinciale, dall'art.
64, comma 2, lettera d), della legge prov. Trento n. 15 del 2015, che
assoggetta ad autorizzazione paesaggistica, per l'appunto, «i beni
ambientali di cui all'articolo 65». Quest'ultimo, a sua volta,
rubricato «Individuazione di beni ambientali e inclusione negli
elenchi», stabilisce, al comma 1, che la Giunta provinciale, sentita
la commissione per la pianificazione territoriale e il paesaggio
(CPC) competente per territorio, individua e inserisce in uno o piu'
elenchi: «a) i beni immobili, anche non compresi nelle aree di tutela
ambientale individuate dal PUP, che rivestono cospicui caratteri di
bellezza naturale o di singolarita' ecologica o formano punti di
vista o di belvedere; b) gli alberi monumentali perche' appartengono
a specie rare o hanno una forma particolare o un peculiare pregio
paesaggistico o rappresentano una testimonianza o un simbolo della
storia, della tradizione o della cultura locale, e gli alberi
monumentali riconosciuti come beni ambientali tra quelli censiti ai
sensi dell'articolo 7 della legge 14 gennaio 2013, n. 10 (Norme per
lo sviluppo degli spazi verdi urbani); c) le opere
d'infrastrutturazione del territorio, le aree terrazzate e i
manufatti, anche non soggetti alle norme per la tutela delle cose
d'interesse storico o artistico, che si distinguono, singolarmente o
nel loro insieme, per il loro peculiare interesse architettonico». Il
comma 2 dell'art. 65 aggiunge che, tra i beni cosi' inseriti negli
elenchi, la Giunta provinciale individua le aree agricole di pregio,
«che per la presenza di singolari produzioni tipiche o per lo
speciale rilievo paesaggistico si configurano come beni ambientali
non suscettibili di riduzione [...]».
La disciplina provinciale cosi' richiamata costituisce
espressione della potesta' legislativa primaria che lo statuto di
autonomia riconosce alle Province autonome di Trento e di Bolzano
nella materia «tutela del paesaggio» (art. 8, numero 6). Tale
potesta', che deve esercitarsi entro i limiti indicati dall'art. 4
del medesimo statuto (il quale richiama, in particolare, il limite
delle «norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica»), deve ritenersi estesa alle modalita' di classificazione
dei beni oggetto di tutela paesaggistica, dovendosi riconoscere a
ciascuna delle due Province la possibilita' di utilizzare proprie e
autonome categorie giuridiche nelle quali far confluire, adattandole,
le regole desumibili dalle norme fondamentali di riforma
economico-sociale dettate dallo Stato.
Tanto premesso, sarebbe stato preciso onere del ricorrente
illustrare compiutamente la disciplina che sovraintende alla
classificazione dei beni oggetto di tutela paesaggistica nella
Provincia autonoma di Trento. Il sistema delineato da tale
disciplina, come dianzi chiarito, si riferisce alla categoria dei
«beni ambientali» e non conosce, invece, quella dei «beni
paesaggistici» nelle stesse forme di cui al codice dei beni culturali
e del paesaggio. Tale sistema avrebbe dovuto essere raffrontato con
le previsioni statali di tutela, al fine di individuare le ragioni
per le quali, ad avviso del ricorrente, la disciplina impugnata non
assicurerebbe il medesimo livello di tutela che e' previsto per i
beni indicati dalle lettere b) e c) dell'art. 136 del d.lgs. n. 42
del 2004.
La genericita' della ricostruzione operata, sul punto, nel
ricorso determina una carenza della motivazione che non consente lo
scrutinio nel merito, con conseguente inammissibilita' della censura.
7.- La questione promossa con il quarto e ultimo motivo di
ricorso ha ad oggetto l'art. 10 della legge prov. Trento n. 4 del
2022, rubricato «Modificazioni dell'articolo 114 della legge
provinciale per il governo del territorio 2015, relative agli
impianti di biogas». La disposizione introduce alcune modifiche
all'art. 114 della legge prov. Trento n. 15 del 2015, concernente la
realizzazione di impianti per la produzione di biogas nelle aree
agricole, sostituendone il comma 2 e aggiungendo la nuova lettera d)
nel comma 4.
Le modifiche attengono, in sostanza, al collegamento funzionale
che deve intercorrere tra l'impianto de quo, il terreno agricolo sul
quale esso viene installato e l'impresa agricola zootecnica che vi
insista. Gia' il testo previgente dell'art. 114 consentiva la
realizzazione, da parte dell'imprenditore agricolo, nelle aree
destinate all'agricoltura, della tipologia di impianti in esame, a
patto che essi funzionassero «mediante il recupero e il trattamento
di residui zootecnici e agricoli» e «purche' questi impianti svolgano
una funzione accessoria e strumentale rispetto all'attivita'
principale di allevamento zootecnico e siano previsti dal PRG» (cosi'
il comma 1 dell'art. 114 della legge prov. Trento n. 15 del 2015,
tuttora vigente).
La novella del 2022 aggiunge adesso che «[g]li impianti devono
essere alimentati con materiali e sostanze definiti dalla
deliberazione prevista dal comma 4 e con l'utilizzo prevalente di
effluenti zootecnici prodotti dall'azienda. A tal fine gli effluenti
zootecnici rappresentano almeno il 70 per cento del materiale che
alimenta l'impianto. La distribuzione nel suolo del digestato avviene
nel rispetto delle disposizioni stabilite da quest'articolo e
dall'articolo 19-bis del D.P.G.P. 26 gennaio 1987, n. 1-41/Legisl.
(testo unico provinciale sulla tutela dell'ambiente dagli
inquinamenti 1987)» (cosi' il nuovo comma 2, oggetto di odierno
scrutinio).
Il comma 4 dell'art. 114 demanda alla Giunta provinciale di
definire: «a) i limiti dimensionali degli impianti; b) ulteriori
criteri relativi alla localizzazione degli impianti; c) specifiche
condizioni per la realizzazione, la gestione - comprese le modalita'
di distribuzione del digestato - e il controllo degli impianti; d) la
tipologia e il territorio di provenienza dei materiali e delle
sostanze che alimentano l'impianto» (quest'ultima e' l'aggiunta
sottoposta a impugnazione da parte dello Stato).
Le censure promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri -
sulla scorta, anche qui, del generale riferimento sia agli artt. 4 e
8 dello statuto di autonomia, sia all'art. 117, primo comma, Cost.,
compiuto nella premessa del ricorso - si appuntano sulla violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sostenendosi che la
novella introdurrebbe «per il funzionamento di tali impianti,
requisiti che non trovano alcun riscontro nella normativa statale», e
la cui previsione «potrebbe» comportare limitazioni per «gli
investimenti sul biogas», in «controtendenza con la finalita' di
promozione delle energie rinnovabili seguita dal Legislatore
nazionale». Il ricorrente rinvia, in proposito, alle previsioni degli
artt. 5 e 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, degli artt. 8-bis, 24 e 26
del d.lgs. n. 28 del 2011 e degli artt. 11 e 14 del d.lgs. n. 199 del
2021: norme, tutte, delle quali e' lamentata la «violazione» ad opera
del legislatore provinciale.
7.1.- Preliminarmente, deve rimarcarsi che anche per la questione
in esame la delibera a impugnare della Presidenza del Consiglio dei
ministri aveva indicato, quale parametro di legittimita'
costituzionale, solo l'art. 117, terzo comma, Cost., sotto il profilo
della competenza legislativa concorrente in materia di energia. Essa,
invece, non aveva affatto indicato il parametro di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., afferente alla competenza
legislativa esclusiva statale in materia di ambiente, che invece
risulta essere l'unico parametro evocato nel ricorso.
A differenza delle precedenti questioni, tuttavia, in questo caso
e' possibile ritenere che l'organo tecnico statale, nella redazione
del ricorso, sia incorso in un mero errore materiale nell'indicazione
prettamente numerica del parametro. Le argomentazioni spese, che
coincidono con quelle di cui alla delibera a impugnare, sono invero
impostate proprio nel senso di censurare la violazione dei principi
fondamentali dettati dallo Stato (attraverso le richiamate norme
interposte), nella materia concorrente «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost.
Pertanto, puo' considerarsi che sia quest'ultimo il parametro
effettivamente evocato nel ricorso, sulla cui scorta deve quindi
essere svolta la seguente disamina.
7.2.- Cosi' delineato il thema decidendum, la questione e'
comunque inammissibile per eccessiva genericita'.
La disciplina dettata dall'art. 10 della legge prov. Trento n. 4
del 2022, nell'integrare le previsioni sugli impianti di biogas di
cui all'art. 114 della legge prov. Trento n. 15 del 2015, ha regolato
sostanzialmente tre diversi aspetti, collegati alla gestione di tali
impianti nelle aree agricole. Anzitutto, essa ha stabilito quale deve
essere la percentuale di «prevalenza» degli effluenti zootecnici
prodotti dall'azienda agricola che compongono i materiali e le
sostanze utilizzati per alimentare l'impianto. In secondo luogo, ha
precisato le modalita' di distribuzione, nel suolo, del digestato
proveniente dal ciclo di funzionamento dell'impianto, rimandando a
quelle gia' precisate dall'art. 19-bis del decreto del Presidente
della Giunta provinciale 26 gennaio 1987, n. 1-41/Legisl.
(Approvazione del testo unico delle leggi provinciali in materia di
tutela dell'ambiente dagli inquinamenti), come aggiunto dall'art. 29,
comma 2, della legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre
2017, n. 17 (Legge collegata alla manovra di bilancio provinciale
2018), che disciplina per l'appunto le modalita' di «Utilizzazione
agronomica degli effluenti di allevamento, delle acque reflue e del
digestato». Infine, detta disciplina ha fissato la tipologia e il
territorio di provenienza delle sostanze utilizzate per alimentare
l'impianto, rinviando, sul punto, ad apposita delibera della Giunta
provinciale.
Nessuno di questi tre aspetti, che formano oggetto della
disposizione impugnata, e' considerato ex professo dalla normativa
statale invocata, quale interposta, dal ricorrente. Tale normativa,
invero, non si occupa delle modalita' di funzionamento e di
alimentazione degli impianti per la produzione di biogas, ma prevede
e disciplina altri e diversi istituti e/o aspetti concernenti, in una
prospettiva piu' generale, la produzione di energia da fonti
rinnovabili e, talvolta piu' specificamente, anche gli impianti di
biogas.
Nel dettaglio, quelle norme si riferiscono: all'istituzione di
una «commissione di esperti» presso il Ministero delle politiche
agricole e forestali (oggi: Ministero dell'agricoltura, della
sovranita' alimentare e delle foreste), avente il compito di
predisporre una relazione prodromica all'individuazione, da parte dei
ministeri a cio' competenti, dei criteri per l'incentivazione della
produzione di energia elettrica da biomasse, gas residuati dai
processi di depurazione e biogas (cosi' l'art. 5 del d.lgs. n. 387
del 2003); alla possibilita' di collocare in zona agricola una serie
di impianti alimentati da fonti rinnovabili, ivi inclusi quelli
«alimentati dalle biomasse» (cosi' l'art. 2, comma 1, lettera b, del
d.lgs. n. 387 del 2003, come richiamato dall'art. 12, comma 7, dello
stesso decreto); al regime di autorizzazione per la costruzione e
l'esercizio degli impianti per la produzione di biometano, senza
peraltro nulla prevedere con specifico riguardo alle modalita' di
funzionamento e alimentazione (art. 8-bis del d.lgs. n. 28 del 2011,
come introdotto dall'art. 30, comma 2, del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 91, recante «Disposizioni urgenti per il settore agricolo,
la tutela ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia
scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese,
il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche'
per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea», convertito, con modificazioni, in legge 11 agosto 2014, n.
116, e successivamente oggetto di varie modifiche, in specie, da
ultimo, ad opera del d.lgs. n. 199 del 2021); al sistema degli
incentivi pubblici per la produzione di energia elettrica da fonte
rinnovabile con riferimento, in tale contesto, anche alle fonti
costituite da «biogas, biomasse e bioliquidi sostenibili» (art. 24
del d.lgs. n. 28 del 2011); allo specifico aspetto della
cumulabilita' degli incentivi per la produzione di energie
rinnovabili (generalmente intese) con altri incentivi pubblici
comunque denominati (art. 26 del d.lgs. n. 28 del 2011); al sistema
incentivante per il biometano immesso nella rete del gas naturale e,
piu' in generale, per gli impianti che producono energia avvalendosi
di biogas e di altri gas (art. 11 del d.lgs. n. 199 del 2021);
infine, alle modalita' di raccordo tra talune misure previste in seno
al Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e i meccanismi
incentivanti di cui al d.lgs. n. 199 del 2021, anche con riferimento
al biogas e al biometano (art. 14 del d.lgs. n. 199 del 2021,
rubricato «Criteri specifici di coordinamento fra misure del PNRR e
strumenti di incentivazione settoriali»).
Rispetto a tale coacervo di disposizioni aventi portata generale
(in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili) e,
talvolta, piu' specifica (in materia di regime incentivante per gli
impianti di biogas e loro raccordo con le misure PNRR), il ricorrente
non ha precisato quali fossero le norme da considerarsi
effettivamente parametri interposti nella disamina della questione
promossa, in tesi violate dalla previsione provinciale impugnata. Una
certa attinenza, tra tutte le disposizioni citate dal ricorrente,
puo' forse attribuirsi solo all'art. 24, comma 2, lettera h), punto
iii), del d.lgs. n. 28 del 2011, che coinvolge anche gli impianti per
la produzione di biogas nel quadro della disciplina (generale) dei
relativi meccanismi incentivanti, determinando, in tale contesto, un
certo favor per la provenienza delle sostanze di alimentazione
dell'impianto dall'azienda agricola, in chiave di collegamento
funzionale tra l'esercizio dell'impianto e lo sfruttamento delle aree
agricole. Nulla, tuttavia, questa disposizione precisa, nel
dettaglio, circa i territori di origine e le "percentuali di
prevalenza" delle sostanze provenienti dall'azienda, ne' tantomeno
circa le modalita' di distribuzione, nel suolo, del digestato. Anche
le piu' recenti disposizioni del d.lgs. n. 199 del 2021 (artt. 11 e
14), laddove specificamente si riferiscono pure agli impianti che
producono biogas, si limitano a dettare norme aventi portata
generale, dalle quali e' possibile cogliere solo un generico favor
del legislatore per queste tipologie di impianti.
In definitiva, le censure del Presidente del Consiglio dei
ministri risultano motivate in modo generico attraverso l'evocazione
di norme statali che, tutt'al piu', sono espressione del medesimo
favor per questo tipo di fonte rinnovabile e per la sussistenza di un
collegamento funzionale tra l'impianto e l'area agricola sul quale
esso sorge.
In tal modo, il ricorrente e' venuto meno all'onere di esatta
definizione della questione e di puntuale motivazione che questa
Corte ha piu' volte ribadito essere particolarmente rilevante nel
ricorso in via principale, e la cui carenza conduce alla sua
inammissibilita' (ex plurimis, sentenze n. 5 del 2022 e n. 83 del
2018).