ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 6, comma
2, e 10, comma 6, della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della
legislazione in materia portuale), nel testo anteriore alle modifiche
apportate dal decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 169, recante
«Riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della
disciplina concernente le Autorita' portuali di cui alla legge 28
gennaio 1994, n. 84, in attuazione dell'articolo 8, comma 1, lettera
f), della legge 7 agosto 2015, n. 124», promosso dalla Corte di
cassazione, sezione lavoro, nel procedimento vertente tra l'Autorita'
di sistema portuale del mare di Sardegna e Alessandro Boggio, con
ordinanza del 9 agosto 2022, iscritta al n. 145 del registro
ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 49, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Udito nella camera di consiglio del 10 maggio 2023 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
deliberato nella camera di consiglio del 10 maggio 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 9 agosto 2022,iscritta al n. 145 del
registro ordinanze 2022, la Corte di cassazione, sezione lavoro, ha
sollevato, in riferimento all'art. 97, terzo comma (recte: quarto
comma), della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 6, comma 2, e 10, comma 6, della legge 28 gennaio 1994,
n. 84 (Riordino della legislazione in materia portuale), nel testo
anteriore alle modifiche apportate dal decreto legislativo 4 agosto
2016, n. 169, recante «Riorganizzazione, razionalizzazione e
semplificazione della disciplina concernente le Autorita' portuali di
cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84, in attuazione dell'articolo 8,
comma 1, lettera f), della legge 7 agosto 2015, n. 124».
La prima disposizione censurata, l'art. 6, comma 2, prevedeva che
«[l]'autorita' portuale ha personalita' giuridica di diritto pubblico
ed e' dotata di autonomia amministrativa salvo quanto disposto
dall'articolo 12, nonche' di autonomia di bilancio e finanziaria nei
limiti previsti dalla presente legge. Ad essa non si applicano le
disposizioni di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70 e successive
modificazioni nonche' le disposizioni di cui al decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni,
fatta eccezione per quanto specificamente previsto dal comma 2
dell'articolo 23 della presente legge».
L'art. 10, comma 6, della stessa legge n. 84 del 1994 stabiliva
che «[i]l rapporto di lavoro del personale delle Autorita' portuali
e' di diritto privato ed e' disciplinato dalle disposizioni del
codice civile libro V - titolo I - capi II e III, titolo II - capo I,
e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa. Il
suddetto rapporto e' regolato da contratti collettivi nazionali di
lavoro, sulla base di criteri generali stabiliti con decreto del
Ministro dei trasporti e della navigazione, che dovranno tener conto
anche della compatibilita' con le risorse economiche, finanziarie e
di bilancio; detti contratti sono stipulati dall'associazione
rappresentativa delle Autorita' portuali per la parte datoriale e
dalle organizzazioni sindacali nazionali maggiormente rappresentative
del personale delle Autorita' portuali per la parte sindacale».
Entrambe le disposizioni sono censurate nella parte in cui, in
violazione della regola del concorso pubblico, consentono ai
dipendenti della Autorita' portuale di accedere in via automatica ad
una qualifica superiore per effetto dell'esercizio delle relative
mansioni, a prescindere dalla verifica dei necessari requisiti di
professionalita' e dal ricorrere di una specifica esigenza pubblica,
cosi' ponendosi in contrasto con l'art. 97, quarto comma, Cost.
2.- Il giudice rimettente riferisce di essere chiamato a decidere
sul ricorso proposto dall'Autorita' di sistema portuale (AdSP) del
mare di Sardegna, subentrata alla Autorita' portuale di Cagliari,
avverso la sentenza d'appello che, nel riformare la decisione di
primo grado, ha riconosciuto - in applicazione dell'art. 2103 del
codice civile - il diritto di un dipendente all'inquadramento di
livello superiore (segnatamente, il primo della categoria impiegati)
dal 1° luglio 2005, per effetto dello svolgimento di mansioni
superiori dal 1° luglio 2004, condannando il datore di lavoro al
pagamento delle differenze retributive maturate da tale data.
A fondamento dell'impugnazione, la parte ricorrente ha dedotto
che dalla qualificazione delle Autorita' portuali come enti pubblici
non economici consegue la loro riconduzione all'ambito soggettivo
delle pubbliche amministrazioni indicate dall'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), e quindi l'applicazione dell'art. 52 del medesimo decreto
legislativo, con conseguente impossibilita' di conseguire
l'inquadramento superiore per effetto dell'esercizio delle relative
mansioni.
Premessa la definitivita' dell'accertamento giudiziale del
diritto del lavoratore a percepire le differenze retributive, la
Corte di cassazione riferisce dunque di essere tenuta a decidere in
ordine alla possibilita' di applicare al rapporto di lavoro in esame
la disciplina della promozione automatica prevista dall'art. 2103
cod. civ., nonche' l'art. 4 del contratto collettivo nazionale dei
lavoratori dei porti 2005-2008, vigente ratione temporis, che ha
previsto, in caso di esercizio di mansioni superiori non
dirigenziali, la definitivita' della assegnazione (salva l'ipotesi di
sostituzione di un lavoratore assente con diritto alla conservazione
del posto), dopo un periodo di sei mesi per la qualifica di quadro e
di tre mesi per tutti gli altri lavoratori.
3.- La Corte di cassazione rammenta che, in epoca successiva ai
fatti che hanno dato origine al giudizio a quo, la legge n. 84 del
1994 e' stata modificata dal d.lgs. n. 169 del 2016. Per effetto di
questa riforma, le Autorita' portuali sono state ridotte nel numero
ed hanno assunto la nuova denominazione di «Autorita' di sistema
portuale», classificate ex lege come enti pubblici non economici. Il
giudice a quo sottolinea che ad esse si applicano ora i principi del
d.lgs. n. 165 del 2001, limitatamente al Titolo I, che peraltro non
comprende l'art. 52 (art. 6, comma 5, della legge n. 84 del 1994,
come sostituito dall'art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 169 del 2016).
La Corte di cassazione evidenzia che la qualificazione delle
Autorita' portuali come enti pubblici non economici e' stata
affermata dall'art. 1, comma 993, della legge 27 dicembre 2006, n.
296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)». Ad avviso del
giudice rimettente, questa definizione legislativa delle Autorita'
portuali non sarebbe innovativa, ma sarebbe stata desumibile gia'
dalla legge n. 84 del 1994, in quanto volta a privilegiare la
funzione della Autorita' portuale di soggetto regolatore, rispetto a
quella di produttore dei servizi portuali.
4.- Il giudice a quo fa inoltre rilevare che la natura di enti
pubblici non economici delle Autorita' portuali e' stata da tempo
riconosciuta dalla stessa giurisprudenza di legittimita', che - nel
pronunciarsi in sede di regolamento di giurisdizione - ha ricondotto
le medesime Autorita' all'ambito soggettivo delle pubbliche
amministrazioni indicate dall'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del
2001, con conseguente devoluzione al giudice amministrativo delle
controversie relative alle procedure concorsuali per l'assunzione del
personale, ai sensi dell'art. 63, comma 4, dello stesso decreto (sono
richiamate Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 24 luglio
2013, n. 17930, e ordinanza 25 febbraio 2016, n. 3733; sezione quinta
civile, sentenza 27 febbraio 2013, n. 4925).
Il giudice rimettente osserva inoltre che l'Autorita' portuale,
quale ente pubblico non economico, costituisce rapporti di lavoro
subordinato che, nella fase del reclutamento, sono regolati dal
diritto pubblico, in ossequio all'art. 97, quarto comma, Cost.,
mentre nella fase successiva di gestione del rapporto sono
interamente regolati dal diritto privato (sono richiamate Corte di
cassazione, sezioni unite, sentenza 24 luglio 2013, n. 17930; sezione
lavoro, ordinanza 25 giugno 2020, n. 12627).
5.- Sulla base di questi principi, e' stato altresi' escluso che
la qualifica di dirigente della Autorita' portuale possa essere
acquisita in via automatica, ai sensi dell'art. 2103 cod. civ. e
dell'art. 6 della legge 13 maggio 1985, n. 190 (Riconoscimento
giuridico dei quadri intermedi). Per l'accesso alla qualifica
dirigenziale, sarebbe stata quindi accolta un'interpretazione delle
disposizioni censurate orientata al rispetto della regola del
concorso pubblico, di cui all'art. 97, quarto comma, Cost.
D'altra parte, osserva il giudice a quo, ai rapporti di lavoro in
esame andrebbe applicato il principio secondo cui il passaggio
dall'inquadramento nelle aree funzionali alla qualifica di dirigente
della stessa pubblica amministrazione e' equiparato al reclutamento
dall'esterno (sono richiamate Corte di cassazione, sezione lavoro,
sentenza 21 febbraio 2007, n. 4012, e ordinanza 6 ottobre 2020, n.
21484).
Cio' sarebbe confermato dalla specifica disciplina posta dagli
artt. 23, 28 e 29 del d.lgs. n. 165 del 2001 per l'accesso ai ruoli
della dirigenza pubblica privatizzata, differenziata rispetto alla
generale disciplina del reclutamento del personale, prevista dal
successivo art. 35.
Il giudice a quo sottolinea, inoltre, che l'art. 6, comma 6,
della legge n. 84 del 1994 (come sostituito dall'art. 7, comma 1, del
d.lgs. n. 169 del 2016), prevede ora che il personale dirigenziale e
non dirigenziale delle istituite AdSP e' assunto mediante procedure
selettive di natura comparativa, secondo principi di adeguata
pubblicita', imparzialita', oggettivita' e trasparenza. Anche questa
disciplina costituirebbe enunciazione di un principio ricavabile dal
sistema gia' in epoca precedente.
6.- Tuttavia, ad avviso del giudice a quo, un'analoga
interpretazione, costituzionalmente conforme, non sarebbe praticabile
nell'ipotesi, che ricorre nel caso in esame, in cui l'esercizio di
mansioni superiori avvenga nell'ambito delle categorie non
dirigenziali del personale dei porti, comprensive di operai,
impiegati e quadri. Infatti, in questi passaggi di livello non
verrebbe in rilievo la speciale disciplina del reclutamento dei
dirigenti della pubblica amministrazione (e' richiamata l'ordinanza
della Corte di cassazione n. 21484 del 2020).
D'altra parte, per la regolamentazione del rapporto di lavoro
l'art. 10, comma 6, della legge n. 84 del 1994 contiene il rinvio ai
contratti collettivi nazionali di lavoro. Pertanto, l'art. 4 del
contratto collettivo nazionale dei lavoratori dei porti, applicabile
nel caso in esame, la' dove fissa il periodo decorso il quale
l'assegnazione a mansioni superiori diviene definitiva (sei mesi per
i quadri e tre mesi per gli altri lavoratori) presupporrebbe la piena
operativita' dell'art. 2103 cod. civ., nonche' dell'art. 6 della
legge n. 190 del 1985.
Inoltre, l'art. 6, comma 2, della legge n. 84 del 1994, che
escludeva, nel testo anteriore alle modifiche apportate dal d.lgs. n.
169 del 2016, l'applicabilita' all'Autorita' portuale del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione della
organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'articolo 2
della legge 23 ottobre 1992, n. 421), non consentirebbe neppure di
applicare ai rapporti di lavoro in esame l'art. 52 del d.lgs. n. 165
del 2001, che esclude promozioni automatiche. Del resto, quest'ultima
disposizione non e' stata richiamata neppure nella nuova versione
dello stesso art. 6, introdotta dalla riforma del 2016.
7.- Ad avviso del rimettente, l'espressa esclusione
dell'applicabilita' dello statuto del pubblico impiego
contrattualizzato (art. 6, comma 2, della legge n. 84 del 1994), la
qualificazione del rapporto di lavoro come di diritto privato e il
rinvio alla disciplina generale del rapporto di lavoro subordinato
nell'impresa (art. 10, comma 6, della legge n. 84 del 1994)
comporterebbero l'applicazione ai rapporti di lavoro in esame della
regola di acquisizione automatica della qualifica superiore, di cui
all'art. 2103 cod. civ. (con l'unica eccezione, riconosciuta dalla
giurisprudenza di legittimita', del passaggio alla qualifica
dirigenziale).
Di qui il dubbio di legittimita' costituzionale delle stesse
disposizioni, nel testo vigente ratione temporis, in riferimento
all'art. 97, quarto comma, Cost.
8.- Al riguardo, il giudice a quo richiama la giurisprudenza
costituzionale secondo la quale, nell'ambito di un'amministrazione
pubblica, il principio del pubblico concorso «si applica non solo nel
caso di nuovo inquadramento nella qualifica dirigenziale di
dipendenti gia' in servizio ma anche per il passaggio ad una fascia
funzionale superiore» (e' richiamata la sentenza n. 37 del 2015).
Secondo il giudice rimettente, «[a]nche in questo caso si verifica,
infatti, l'accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a
funzioni piu' elevate sicche' esso e' soggetto [...] alla regola del
pubblico concorso», cui va riconosciuto un ambito di applicazione
ampio, tale da non includere soltanto le ipotesi di assunzione di
soggetti estranei alle pubbliche amministrazioni, ma anche i casi di
nuovo inquadramento di dipendenti gia' in servizio (e' richiamata la
sentenza n. 217 del 2012).
Inoltre, osserva il giudice a quo, la facolta' del legislatore di
introdurre deroghe al principio del pubblico concorso, di cui
all'art. 97, quarto comma, Cost., deve essere delimitata in modo
rigoroso, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo
quando siano funzionali esse stesse al buon andamento
dell'amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie
esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle e, comunque,
sempre che siano previsti adeguati accorgimenti per assicurare che il
personale assunto abbia la professionalita' necessaria allo
svolgimento dell'incarico (sono richiamate le sentenze n. 227 del
2021, n. 166 del 2020 e n. 217 del 2012).
Se e' vero che il legislatore ordinario puo' contemplare deroghe
rispetto alla regola generale del pubblico concorso, cio' deve
avvenire entro i limiti derivanti dalla stessa esigenza di garantire
il buon andamento dell'amministrazione, fermo il necessario vaglio di
ragionevolezza e la rigorosa delimitazione dell'area delle eccezioni
al concorso (e' richiamata la sentenza n. 133 del 2020).
9.- Le disposizioni censurate non risponderebbero a questi
principi.
Nonostante la natura di pubblica amministrazione dell'Autorita'
portuale, esse consentirebbero, in via generale e a prescindere dal
vaglio dei necessari requisiti di professionalita' e dal ricorrere di
una specifica esigenza pubblica, di accedere ad una qualifica
superiore in deroga al principio del pubblico concorso, che riguarda
anche l'acquisizione di un inquadramento superiore.
D'altra parte, la qualificazione del rapporto di lavoro alle
dipendenze della Autorita' portuale come rapporto di diritto privato
non sarebbe idonea a giustificare, sotto il profilo costituzionale,
l'applicazione della regola di promozione automatica di cui all'art.
2103 cod. civ. Infatti, per non essere elusiva del principio del
pubblico concorso, tale qualificazione dovrebbe rispettare i limiti e
le condizioni fissati dalla giurisprudenza costituzionale
nell'interpretare l'art. 97, quarto comma, Cost.
Viceversa, nel caso in esame, l'eccezione alla regola del
concorso, derivante dall'applicazione dell'art. 2103 cod. civ.,
sarebbe priva di alcuna delimitazione e di alcun collegamento con
un'esigenza specifica e straordinaria di buon andamento
dell'amministrazione.
10.- Il Presidente del Consiglio dei ministri non e' intervenuto
nel presente giudizio di legittimita' costituzionale.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, la Corte di cassazione,
sezione lavoro, ha sollevato, in riferimento all'art. 97, terzo comma
(recte: quarto comma), Cost., questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 6, comma 2, e 10, comma 6, della legge n.
84 del 1994, nel testo anteriore alle modifiche apportate dal d.lgs.
n. 169 del 2016.
La prima disposizione censurata prevedeva che «[l]'autorita'
portuale ha personalita' giuridica di diritto pubblico ed e' dotata
di autonomia amministrativa salvo quanto disposto dall'articolo 12,
nonche' di autonomia di bilancio e finanziaria nei limiti previsti
dalla presente legge. Ad essa non si applicano le disposizioni di cui
alla legge 20 marzo 1975, n. 70 e successive modificazioni nonche' le
disposizioni di cui al decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e
successive modificazioni ed integrazioni, fatta eccezione per quanto
specificamente previsto dal comma 2 dell'articolo 23 della presente
legge».
L'art. 10, comma 6, della stessa legge n. 84 del 1994 stabiliva
che «[i]l rapporto di lavoro del personale delle Autorita' portuali
e' di diritto privato ed e' disciplinato dalle disposizioni del
codice civile libro V - titolo I - capi II e III, titolo II - capo I,
e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa. Il
suddetto rapporto e' regolato da contratti collettivi nazionali di
lavoro, sulla base di criteri generali stabiliti con decreto del
Ministro dei trasporti e della navigazione, che dovranno tener conto
anche della compatibilita' con le risorse economiche, finanziarie e
di bilancio; detti contratti sono stipulati dall'associazione
rappresentativa delle Autorita' portuali per la parte datoriale e
dalle organizzazioni sindacali nazionali maggiormente rappresentative
del personale delle Autorita' portuali per la parte sindacale».
Entrambe le disposizioni sono censurate in riferimento all'art.
97, quarto comma, Cost., nella parte in cui, in violazione della
regola del concorso pubblico, consentono ai dipendenti della
Autorita' portuale l'accesso in via automatica ad una qualifica
superiore per effetto dell'esercizio delle relative mansioni, a
prescindere dalla verifica dei necessari requisiti di
professionalita' e dal ricorrere di una specifica esigenza pubblica.
2.- Prima di procedere all'esame delle questioni nel merito,
appare opportuno effettuare una sintetica ricostruzione del quadro
normativo, caratterizzato da una complessa evoluzione, connessa al
graduale mutamento del ruolo svolto dalle Autorita' portuali.
2.1.- Come e' noto, prima della legge n. 84 del 1994, le
competenze in ordine alla gestione e la regolamentazione dei porti
erano affidate alle autorita' marittime, nel rispetto delle
previsioni del regio decreto 30 marzo 1942, n. 327 (Approvazione del
testo definitivo del Codice della navigazione). Tale modello,
tuttavia, contemplava numerose deroghe, introdotte da leggi speciali
che, nel corso degli anni, avevano istituito appositi enti portuali
(art. 19 cod. nav.), destinati al governo dei principali scali
nazionali e chiamati sia a svolgere funzioni pubbliche, di
regolazione e cura degli interessi pubblici coinvolti nell'attivita'
di navigazione e riparo delle navi, sia ad occuparsi dello sviluppo
dei traffici portuali, anche attraverso l'esercizio di attivita' di
tipo economico e imprenditoriale. Questa compresenza di funzioni
eterogenee si rifletteva sull'inquadramento giuridico degli enti
portuali, ai quali - in assenza di un'esplicita qualificazione
normativa - era comunque riconosciuta la natura di enti pubblici
economici.
2.2.- L'istituzione delle Autorita' portuali, avvenuta con la
legge n. 84 del 1994, e' stata ispirata dalla finalita' di
distinguere le funzioni di amministrazione, programmazione e
controllo del territorio su cui insiste lo scalo e delle relative
infrastrutture, rispetto alle attivita' di gestione ed erogazione di
beni e servizi di interesse portuale. La citata legge ha quindi
previsto l'istituzione delle Autorita' portuali come persone
giuridiche di diritto pubblico, dotate di autonomia amministrativa,
di autonomia di bilancio e finanziaria, espressamente esonerate
dall'applicazione della legge 20 marzo 1975, n. 70 (Disposizioni sul
riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del
personale dipendente) e del d.lgs. n. 29 del 1993 (art. 6, comma 2,
oggetto di censura nel presente giudizio).
La medesima legge ha altresi' previsto che le stesse Autorita'
subentrassero ai precedenti enti portuali «nella titolarita' dei beni
e nella totalita' dei rapporti attivi e passivi» (art. 20, comma 6).
La continuita' tra le Autorita' portuali e i preesistenti enti
portuali e' stata poi confermata dal successivo decreto-legge 21
ottobre 1996, n. 535 (Disposizioni urgenti per i settori portuale,
marittimo, cantieristico ed armatoriale, nonche' interventi per
assicurare taluni collegamenti aerei), convertito, con modificazioni,
nella legge 23 dicembre 1996, n. 647. Nel sostituire il testo del
richiamato art. 20, il citato decreto-legge ha ribadito che le stesse
Autorita' subentrano alle organizzazioni portuali «nella proprieta' e
nel possesso dei beni in precedenza non trasferiti e in tutti i
rapporti in corso». Inoltre, l'art. 23, comma 2, della legge n. 84
del 1994 ha previsto che «[i]l personale delle organizzazioni
portuali e' trasferito alle dipendenze delle autorita' portuali, in
continuita' di rapporto di lavoro e conservando il trattamento
previdenziale e pensionistico in essere alla data del trasferimento
nonche', ad personam, il trattamento retributivo».
Quanto alla disciplina dei relativi rapporti di lavoro, l'art.
10, comma 6, della stessa legge n. 84 del 1994, oggetto di censura
nel presente giudizio, ha stabilito che il rapporto di lavoro
dell'intero personale dell'Autorita' portuale e' disciplinato dal
diritto privato, dalle disposizioni del codice civile, dalle leggi
sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, nonche' dai
contratti collettivi nazionali di lavoro.
Va peraltro rilevato che - anche dopo l'entrata in vigore della
legge n. 84 del 1994 - la distinzione tra i differenti ruoli svolti
dalle Autorita' portuali e' rimasta solo tendenziale. Infatti, ad
esse rimanevano attribuite funzioni eterogenee, riconducibili alla
loro duplice natura: l'una, legata alla titolarita' di poteri
pubblicistici di regolazione e di controllo, a garanzia del rispetto
delle regole di mercato tra le imprese operanti nel porto; l'altra,
connessa all'esercizio diretto di attivita' economiche e alla
prestazione di servizi. Sotto quest'ultimo profilo, rilevano in
particolare la possibilita' di «costituire ovvero partecipare a
societa' esercenti attivita' accessorie o strumentali rispetto ai
compiti istituzionali affidati alle autorita' medesime» (art. 6,
comma 6, secondo periodo, della legge n. 84 del 1994, come modificata
dall'art. 8-bis, comma 1, lettera d, del decreto-legge 30 dicembre
1997, n. 457, recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo del
settore dei trasporti e l'incremento dell'occupazione», convertito,
con modificazioni, nella legge 27 febbraio 1998, n. 30), nonche' la
facolta' di prestare «servizi di interesse generale» (art. 23, comma
5).
Del resto, la stessa disposizione che istituisce le Autorita'
portuali, l'art. 6, comma 2, oggetto di censura nel presente
giudizio, non contiene un'espressa qualificazione della natura
giuridica delle stesse, limitandosi a disporre che «[l]'autorita'
portuale ha personalita' giuridica di diritto pubblico ed e' dotata
di autonomia amministrativa [...] nonche' di autonomia di bilancio e
finanziaria». Va pertanto rilevato che, anche all'indomani della
riforma introdotta dalla legge n. 84 del 1994, la qualificazione
giuridica delle Autorita' portuali come enti pubblici non economici
non aveva ancora ricevuto un espresso riconoscimento normativo. E'
per questi motivi che nella giurisprudenza successiva alla legge n.
84 del 1994 si rinvengono non univoche affermazioni circa la loro
natura di "enti pubblici", ovvero di "enti pubblici economici".
2.3.- Un significativo elemento di novita' nell'evoluzione della
disciplina delle Autorita' portuali e' stato introdotto dall'art. 1,
comma 993, della legge n. 296 del 2006. Si tratta di una disposizione
di carattere fiscale, che «in ragione della natura giuridica di enti
pubblici non economici delle autorita' medesime» ha escluso
dall'applicabilita' del regime tributario dell'imposta sul valore
aggiunto (IVA) i canoni di concessione demaniale marittima.
Solo successivamente a tale intervento legislativo la
giurisprudenza, sia amministrativa, sia ordinaria, si e' attestata
sul riconoscimento della natura di enti pubblici non economici delle
Autorita' portuali. Esse sono state ricondotte all'ambito soggettivo
delle pubbliche amministrazioni indicate dall'art. 1, comma 2, del
d.lgs. n. 165 del 2001 ed e' stato riconosciuto che le controversie
sulle procedure concorsuali di assunzione dei dipendenti sono
devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi
dell'art. 63, comma 4, dello stesso d.lgs. n. 165 del 2001 (Cass.,
sez. un., n. 3733 del 2016 e n. 17930 del 2013; Consiglio di Stato,
sezione quarta, sentenza 27 ottobre 2015, n. 5801 e ordinanza 8
maggio 2013, n. 2492; sezione sesta, sentenze 15 dicembre 2014, n.
6146 e 9 ottobre 2012, n. 5248).
2.4.- Il successivo d.lgs. n. 169 del 2016 ha accentuato
l'attrazione delle AdSP, subentrate alle precedenti Autorita'
portuali, nell'ambito delle pubbliche amministrazioni. L'art. 6,
comma 5, della legge n. 84 del 1994, come modificato dall'art. 7 del
d.lgs. n. 169 del 2016, stabilisce ora che «[l]'Autorita' di sistema
portuale e' ente pubblico non economico di rilevanza nazionale a
ordinamento speciale ed e' dotato di autonomia amministrativa,
organizzativa, regolamentare, di bilancio e finanziaria». Il
successivo art. 12 sottopone le AdSP al potere di vigilanza e di
indirizzo del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, il
quale, in base al disposto dell'art. 6, comma 8, approva, di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, il regolamento che
disciplina la gestione contabile e finanziaria di ciascuna AdSP.
Il d.lgs. n. 169 del 2016 ha, inoltre, rafforzato la distinzione
tra le funzioni regolatorie e quelle economiche e imprenditoriali,
anche attraverso la previsione di un'attivita' di gestione e
amministrazione del demanio pubblico e, in particolare, del demanio
marittimo. In particolare, l'art. 6, comma 11, della legge n. 84 del
1994, come modificato dall'art. 7 del citato d.lgs. n. 169 del 2016 ,
stabilisce che le AdSP non possono svolgere, ne' direttamente, ne'
tramite societa' partecipate, operazioni portuali e attivita' ad esse
strettamente connesse. Esse possono «sempre disciplinare lo
svolgimento di attivita' e servizi di interesse comune e utili per il
piu' efficace compimento delle funzioni attribuite, in collaborazione
con Regioni, enti locali e amministrazioni pubbliche», nonche'
«assumere partecipazioni, a carattere societario di minoranza, in
iniziative finalizzate alla promozione di collegamenti logistici e
intermodali, funzionali allo sviluppo del sistema portuale» (art. 6,
comma 11, secondo e terzo periodo).
L'espressa qualificazione come enti pubblici non economici ha
comportato per le AdSP l'esigenza di garantire il rispetto dei
principi di efficienza, imparzialita' e trasparenza in ambiti
essenziali delle proprie strutture. Per queste finalita', il
legislatore del 2016 ha espressamente previsto l'applicazione dei
principi generali di cui al Titolo I del d.lgs. n. 165 del 2001
(articoli da 1 a 9) e il rispetto dei principi di cui all'art. 35,
comma 3, del medesimo decreto legislativo per il reclutamento del
personale dirigenziale e non dirigenziale (art. 6, comma 5, della
legge n. 84 del 1994, sempre come modificato dal citato art. 7).
Pertanto, l'assunzione del personale delle istituite AdSP deve ora
avvenire mediante procedure selettive di natura comparativa, secondo
principi di adeguata pubblicita', imparzialita', oggettivita' e
trasparenza (art. 6, comma 6).
Peraltro, la progressiva attrazione delle Autorita' in esame
nell'ambito delle pubbliche amministrazioni non ha determinato
l'automatico e integrale assoggettamento dei rapporti di lavoro con
il relativo personale alla disciplina propria dell'impiego pubblico.
Pur essendo espressamente prevista, dall'art. 6, comma 5,
l'applicabilita' dei principi generali stabiliti negli articoli da 1
a 9 e 35, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, tuttavia, anche nella
nuova configurazione delle AdSP introdotta dal d.lgs. n. 169 del 2016
la disciplina del rapporto di lavoro e' rimasta saldamente ancorata
al modello privatistico.
Infatti, l'art. 10, comma 6, della legge n. 84 del 1994 prevede
tuttora che «[i]l rapporto di lavoro del personale delle Autorita' di
sistema portuale e' di diritto privato ed e' disciplinato dalle
disposizioni del codice civile libro V - titolo I - capi II e III,
titolo II - capo I, e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato
nell'impresa. Il suddetto rapporto e' regolato da contratti
collettivi nazionali di lavoro».
Va in particolare evidenziato, per quanto qui rileva, che il
d.lgs. n. 169 del 2016 non ha richiamato l'art. 52 del d.lgs. n. 165
del 2001, che - in caso di effettiva prestazione di mansioni proprie
della qualifica immediatamente superiore - riconosce al lavoratore
solo il diritto al trattamento economico previsto per la qualifica
superiore, prevedendo la nullita' dell'assegnazione del medesimo
lavoratore a mansioni proprie di una qualifica superiore. Ne discende
che, anche all'esito della riforma del 2016, al rapporto di lavoro
con le AdSP non si applica il divieto di cui all'art. 52 del d.lgs.
n. 165 del 2001.
3.- Cio' premesso, la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 6, comma 2, e 10, comma 6, della legge n. 84 del 1994 non
e' fondata.
3.1.- Dalla ricostruzione normativa e giurisprudenziale sopra
illustrata emerge che - in considerazione della compresenza di
funzioni eterogenee attribuite dalla legge n. 84 del 1994 alle
Autorita' portuali e della loro controversa qualificazione giuridica
prima delle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 169 del 2016 - i
rapporti di lavoro instaurati con tali enti pubblici non potevano
ritenersi integralmente regolati dalla disciplina del pubblico
impiego.
In realta', come si e' visto, cio' non e' avvenuto neppure
all'esito della successiva riforma introdotta dal d.lgs. n. 169 del
2016, che - pur richiamando alcuni dei principi generali del d.lgs.
n. 165 del 2001 - ha mantenuto i tratti salienti dello statuto
privatistico del rapporto di lavoro, nonostante l'espressa
qualificazione normativa delle AdSP quali enti pubblici non economici
(art. 10, comma 6, come modificato dall'art. 7 del d.lgs. n. 169 del
2016).
3.2.- Nel caso in esame, e' posta in dubbio la legittimita'
costituzionale degli artt. 6, comma 2, e 10, comma 6 - nel testo,
applicabile ratione temporis, anteriore alle modifiche introdotte dal
d.lgs. n. 169 del 2016 - la' dove concorrono ad escludere
l'applicabilita' alle Autorita' portuali dello statuto del pubblico
impiego e a disciplinare i relativi rapporti di lavoro secondo le
disposizioni del codice civile, delle leggi sui rapporti di lavoro
subordinato nell'impresa e dei contratti collettivi nazionali di
lavoro.
Da questo assetto normativo, complessivamente configurato dalle
disposizioni censurate, discende dunque l'applicabilita' dell'art.
2103 cod. civ. e il conseguente riconoscimento di una qualifica
superiore per effetto dell'assegnazione e dell'esercizio delle
relative mansioni. E' proprio in cio' che il giudice a quo ravvisa la
violazione dell'art. 97, quarto comma, Cost., ovvero del principio
del pubblico concorso, poiche' l'inquadramento nella qualifica
superiore avviene al di fuori di una selezione di carattere
concorsuale.
Il parametro costituzionale evocato prevede espressamente il
principio del pubblico concorso per il reclutamento iniziale. Questa
Corte ha riconosciuto in tale principio la «forma generale e
ordinaria di reclutamento per le amministrazioni pubbliche»,
rappresentata da una selezione trasparente, comparativa, basata
esclusivamente sul merito e aperta a tutti i cittadini in possesso di
requisiti previamente e obiettivamente definiti (tra le molte,
sentenze n. 199 e n. 36 del 2020, n. 40 del 2018).
Peraltro, la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto che il
concorso sia necessario anche nei casi di nuovo inquadramento in una
qualifica superiore di dipendenti gia' in servizio, poiche' «[a]nche
il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta "l'accesso
ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni piu' elevate ed
e' soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola del
pubblico concorso" (sentenza n. 194 del 2002; ex plurimis, inoltre,
sentenze n. 217 del 2012, n. 7 del 2011, n. 150 del 2010, n. 293 del
2009)» (sentenza n. 37 del 2015). Si tratta, in effetti, di una
giurisprudenza riferita soprattutto a casi di passaggio a qualifiche
dirigenziali, in amministrazioni sia statali, sia regionali, di
sicuro rilievo pubblicistico, ovvero a casi di integrale o prevalente
riserva di posti a personale interno, per la progressione in
carriera.
Questa Corte ha inoltre riconosciuto che la regola del concorso
pubblico non e' assoluta, essendo consentite deroghe legislativamente
disposte per singoli casi. Tale regola non esclude dunque forme
diverse di reclutamento, purche' siano funzionali esse stesse al buon
andamento dell'amministrazione, rispondano a criteri di
ragionevolezza e siano comunque in armonia con le disposizioni
costituzionali (sentenze n. 110 del 2023, n. 227 del 2021, n. 133 del
2020, e n. 34 del 2004).
3.3.- Alla luce di quanto detto, devono essere valutate le
disposizioni censurate della legge n. 84 del 1994, che nel testo
applicabile ratione temporis disciplinano, con carattere di indubbia
specialita', il rapporto di lavoro del personale delle Autorita'
portuali.
Ebbene, la scelta operata dal legislatore del 1994 di regolare
questi rapporti di lavoro secondo modelli propri del diritto privato
- e la conseguente applicabilita' dell'art. 2103 cod. civ.
nell'ambito delle progressioni in carriera - appare giustificata dal
perseguimento del buon andamento e dell'efficienza
dell'amministrazione delle Autorita' portuali, cosi' come istituite e
configurate dalla legge n. 84 del 1994.
Prevedere il concorso pubblico ai fini della promozione ad una
qualifica superiore per lo svolgimento di funzioni e mansioni non
dirigenziali, come sono quelle di cui al giudizio a quo, avrebbe
avuto come conseguenza l'eccessivo irrigidimento nella gestione del
personale e non avrebbe consentito risposte tempestive alle esigenze
operative dei porti.
Si tratta, infatti, di una scelta che - nel tenere conto
dell'esperienza professionale in concreto acquisita a seguito
dell'assegnazione a mansioni di livello superiore - risulta coerente
sia con la natura delle attivita' operative, anche di carattere
economico e imprenditoriale, in concreto affidate alle stesse
Autorita' portuali dalla legge n. 84 del 1994, sia con le connesse
esigenze di flessibilita' dei rapporti con il proprio personale, sia
con l'assorbimento del personale delle preesistenti organizzazioni
portuali, a seguito del subentro nella titolarita' dei beni e dei
rapporti gia' instaurati con queste ultime (art. 20, comma 6, della
legge n. 84 del 1994).
Sotto quest'ultimo profilo, nel sistema della legge n. 84 del
1994, il mantenimento della disciplina privatistica di tali rapporti
e la conseguente assenza di previsioni relative a procedure selettive
di carattere concorsuale per le progressioni in carriera risultano
giustificati, su un piano di ragionevolezza e di efficienza, dalla
continuita' dei rapporti di lavoro dei dipendenti "transitati" nelle
nuove Autorita' portuali, dalla tutela degli affidamenti maturati
sulla precedente disciplina del rapporto, nonche' dalle esigenze di
assorbimento di questo personale.
Del resto, l'assenza di meccanismi di tipo concorsuale nella fase
di gestione del rapporto di lavoro, ai fini delle progressioni in
carriera verso posizioni non dirigenziali, costituisce il riflesso
della struttura privatistica della fase del reclutamento del medesimo
personale. Nel sistema della legge n. 84 del 1994, infatti,
trattandosi di personale "transitato" ex lege dalle precedenti
organizzazioni portuali, neppure per le assunzioni era prevista la
necessita' di una fase procedimentale di selezione concorsuale.
In generale, per le Autorita' portuali istituite dalla legge n.
84 del 1994, piu' che per altre pubbliche amministrazioni, la via
dell'efficienza nella gestione dei rapporti di lavoro ha continuato
ad essere ricercata nell'ambito del modello privatistico, cui il
legislatore ha fatto richiamo per istituti, come quello previsto
dall'art. 2103 cod. civ., difficilmente compatibili con la disciplina
del pubblico impiego.
3.4.- In effetti, la giurisprudenza di legittimita' ha
recentemente escluso l'applicabilita' dell'art. 2103 cod. civ. ai
fini del passaggio nei ruoli dirigenziali presso le Autorita'
portuali, in quanto l'immissione in tali ruoli, anche quando consegue
ad una progressione verticale, e' equiparabile al reclutamento
esterno e attiene alla fase della costituzione del rapporto di
lavoro, retta dai principi fissati dall'art. 97, quarto comma, Cost.
(Corte di cassazione, ordinanza n. 21484 del 2020); cio' che, invece,
non puo' dirsi quanto al passaggio tra mansioni e qualifiche meno
elevate, quali quelle impiegatizie oggetto del giudizio a quo.
In realta', la differenza che si e' cosi' determinata rispetto
all'inquadramento nelle qualifiche non dirigenziali - oggetto della
questione in esame, sollevata dalla stessa Corte di cassazione -
riflette una distinzione sostanziale, che discende dalle peculiarita'
proprie della qualifica dirigenziale, la quale e' posta al vertice
dell'organizzazione e nel settore pubblico e' caratterizzata dalla
preposizione ad uffici aventi natura di organi.
Questa Corte ha sottolineato la peculiarita' della dirigenza
«collocata in una posizione apicale autonoma e intermedia fra il
livello politico e quello burocratico», il cui status, acquisibile
solo nel rispetto delle procedure concorsuali, e' connotato da
«garanzia di autonomia e di indipendenza» (sentenza n. 164 del 2020).
3.5.- Alla luce di tale quadro normativo e giurisprudenziale,
appare non irragionevole l'applicazione dell'art. 2103 cod. civ. -
consentita dalla legge n. 84 del 1994 - al passaggio a qualifica
superiore non dirigenziale. Si tratta di una scelta che, nello
specifico contesto, risulta finalizzata a mantenere un trattamento
adeguatamente differenziato per rapporti che, sia per la loro genesi,
sia per esigenze di flessibilita' connesse al concreto svolgimento
delle prestazioni lavorative, presentano tratti di accentuata
specialita'.
La questione di legittimita' costituzionale delle disposizioni di
cui agli artt. 6, comma 2, e 10, comma 6, della legge n. 84 del 1994,
nel testo anteriore alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 169 del
2016, risulta, pertanto, non fondata.