LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Seconda sezione civile
Composta dagli illustrissimi signori magistrati:
dott. Felice Manna - presidente;
dott.ssa Rossana Giannaccari - consigliere;
dott. Giuseppe Fortunato - consigliere;
dott. Federico Rolfi - consigliere;
dott.ssa Cristina Amato - consigliere relatore,
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
38488-2019 proposto da:
Spagnoli Giulio, elettivamente domiciliato in Roma, Lungotevere
della Vittoria n. 9, presso lo studio dell'avvocato Giovanni Arieta,
che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato Carmine
Alessandro Arieta;
Ricorrente contro Roma Capitale, elettivamente domiciliata in
Roma, via Tempio di Giove n. 21, presso lo studio dell'avvocato Luigi
D'Ottavi, che la rappresenta e difende;
Controricorrente nonche' contro Agenzia del demanio, domiciliata
in Roma, via Dei Portoghesi, n. 12, presso l'Avvocatura generale
dello Stato, che la rappresenta e difende;
Controricorrente avverso la sentenza n. 7244/2018 della Corte
d'appello di Roma, depositata il 16 novembre 2018;
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio
del 6 ottobre 2022 dal consigliere Cristina Amato;
Rilevato in fatto
1. Con atto notificato il 13 febbraio 2009, riassumendo il
giudizio precedentemente introdotto dinanzi al T.A.R. Lazio che aveva
dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, Giulio Spagnoli
impugnava dinanzi al Tribunale di Roma il provvedimento n. 71016 del
23 novembre 2007 emesso dal Comune di Roma - Dipartimento IX,
politiche di attuazione degli strumenti urbanistici - V. U.O.
attuazione adempimenti connessi alla subdelega regionale in materia
di Demanio marittimo, con il quale gli era stato ingiunto il
pagamento di euro 64.628,13 a titolo di indennizzo, determinato ai
sensi dell'art. 1, comma 257, legge finanziaria 27 dicembre 2006, n.
296, riferito al periodo 1° gennaio 2002-31 dicembre 2007 per
concessione demaniale marittima scaduta il 31 dicembre 2001, relativa
al mantenimento di una cabina balneare ad uso residenza estiva
sull'area demaniale marittima sita in Ostia Lido.
1.1. Il provvedimento sanzionatorio del Comune di Roma contestava
la realizzazione di opere inamovibili in totale assenza di titolo
abilitativo. Lo Spagnoli eccepiva che la Capitaneria di porto di Roma
(Ministero dei trasporti) in data 18 febbraio 1999 aveva rilasciato
concessione n. 100 alla sua dante causa, Anna Maria Scagnetti, per
mantenere un cottage (precedentemente costruito dalla societa'
Maresole all'interno di uno stabilimento balneare), uso residenza
estiva senza possibilita' di pernottamento, a partire dal 1° gennaio
1998 fino al 31 dicembre 2001. In data 18 novembre 2004 (con
protocollo n. 91737/2004) l'Agenzia delle dogane rilasciava alla
Scagnetti espressa autorizzazione postuma al mantenimento dell'intero
manufatto, ai sensi e per gli effetti dell'art. 19 del decreto
legislativo 8 novembre 1990, n. 374; con determinazione dirigenziale
n. 71 del 20 gennaio 2005 il Comune di Roma autorizzava lo Spagnoli a
subentrare nella concessione demaniale relativa al mantenimento del
cottage. Di detta concessione lo Spagnoli procedeva a richiedere
ulteriore rinnovo per il periodo compreso tra il 1° gennaio 2008 e il
31 dicembre 2013, senza tuttavia ottenere alcuna risposta ne'
provvedimento dal Comune di Roma.
1.1.1. Alla luce delle predette vicende, l'odierno ricorrente
chiedeva in via principale l'annullamento del provvedimento impugnato
e, in via subordinata, la riduzione dell'importo della sanzione in
ragione del principio di irretroattivita' applicabile alla legge n.
296/2006, in virtu' della quale era stato determinato l'importo
dell'indennizzo, in quanto entrata in vigore successivamente al
periodo individuato dall'amministrazione come di occupazione abusiva.
1.2. Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 6078 pubblicata il 17
marzo 2015, rigettava la domanda dello Spagnoli, riconoscendo la
legittimita' del provvedimento impugnato.
2. Avverso detta sentenza interponeva gravame l'odierno
ricorrente dinanzi alla Corte d'appello di Roma, la quale - con
sentenza n. 7244/2018 - rigettava l'appello, condannando lo Spagnoli
al pagamento delle spese di lite. A sostegno della sua decisione, il
giudice distrettuale sosteneva che:
a) l'occupazione del bene di cui e' causa deve considerarsi
sine titulo in quanto:
l'atto di concessione dell'area demaniale marittima n.
100/1999, scaduto il 31 dicembre 2001 va riferito all'originaria
licenza edilizia n. 63 rilasciata alla societa' Maresole nel 1957 dal
Comune di Roma, nella quale si prevedeva esclusivamente la
realizzazione di uno stabilimento balneare con presenza di cabine
cottages per l'utilizzo unicamente estivo con divieto di
pernottamento. L'atto in questione, pacificamente scaduto, non puo'
essere interpretato estensivamente, non puo' ne' ritenersi prorogato
nel tempo ne' tantomeno ampliato nel suo contenuto tipico, stante il
fatto che risultano realizzate rilevanti modificazioni di carattere
edilizio che hanno mutato l'assetto edilizio-urbanistico dell'area in
maniera irreversibile quali, a titolo esemplificativo: sostituzioni
di strutture amovibili in legno con manufatti inamovibili in
muratura, realizzazione di tettoie e pavimentazioni, demolizioni e
rifacimento di tramezzature, trasformazione della destinazione d'uso
della cabina balneare in edificio adibito ad abitazione civile;
la cosiddetta «autorizzazione postuma» rilasciata del
direttore della circoscrizione - Sezione doganale (prot. n. 91737 del
18 novembre 2004) non spiega alcun effetto ai fini del rilascio della
concessione dell'area demaniale, ne' puo' considerarsi atto
equipollente alla proroga della stessa, essendo stata emanata da
un'autorita' diversa tanto dall'Agenzia del demanio, titolare del
bene, quanto dal Comune di Roma, da quest'ultima delegato in qualita'
di gestore del rapporto concessorio;
neppure puo' ritenersi avere avuto efficacia modificativa
dell'originario provvedimento concessorio la determinazione
dirigenziale del 20 gennaio 2005 che ha autorizzato il subingresso
dello Spagnoli alla Scagnetti in quanto, benche' trattasi di
provvedimento effettivamente connotato da ambiguita', esso non
risulta ne' aver prorogato la concessione del bene pubblico, ne'
averne ampliato l'oggetto;
infine, gli abusi edilizi realizzati appaiono di per se'
insuscettibili di sanatoria ex art. 33, legge 28 febbraio 1985, n. 47
(sul c.d. condono edilizio), giacche' l'erezione del manufatto su
area demaniale ne determina l'appartenenza a questa in forza del
generale principio dell'accessione ex art. 934 del codice civile
(Cassazione, sezione 2, n. 2528 del 31 gennaio 2017), applicabile
anche ai beni demaniali, ed integra una causa ostativa al rilascio
della concessione in sanatoria;
b) non ha pregio la doglianza avente ad oggetto l'erronea
applicazione al caso di specie dell'art. 1, comma 257 della legge n.
296/2006, sul presupposto dell'asserita irretroattivita' della legge
menzionata in quanto disciplina avente natura innovativa. Il giudice
di seconde cure condivide, invece, quanto chiarito dal Tribunale
riguardo al divieto di retroattivita': esso intanto non ha copertura
costituzionale, ad eccezione che in materia penale, cosicche' e' del
tutto legittimo che la legge finanziaria n. 296/2006, avente natura
interpretativa, applichi retroattivamente misure sanzionatorie in
virtu' delle quali l'indennizzo e' commisurato al canone di mercato
in caso di occupazione abusiva di un bene demaniale, quando essa
consiste - come nella specie - nella realizzazione di opere
inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo, ovvero in
presenza di titolo abilitativo che per il suo contenuto e'
incompatibile con la destinazione e disciplina del bene demaniale.
3. Avverso la sentenza del giudice distrettuale proponeva ricorso
per cassazione Giulio Spagnoli, affidandolo a quattro motivi. In
prossimita' dell'adunanza il ricorso veniva corredato da memoria.
Si difendeva Roma Capitale depositando controricorso illustrato
da memoria.
Depositava altresi' controricorso l'Agenzia del demanio.
Considerato in diritto
1. Con il primo motivo il ricorrente deduce violazione dell'art.
345 del codice di procedura civile, in relazione all'art. 360, comma
1, n. 4) del codice di procedura civile: si censura la dichiarazione
di inammissibilita' del documento che l'odierno ricorrente aveva
chiesto di depositare all'udienza di precisazione delle conclusioni,
di formazione successiva all'introduzione del giudizio di appello, in
cui veniva riconosciuto dal direttore delle risorse idriche e difesa
del suolo l'uso abitativo del complesso Maresole, nonche' la carenza
di legittimazione passiva (sostanziale) del Comune di Roma, per
essere lo stesso privo di funzioni e competenze amministrative per le
concessioni del complesso Maresole (spettanti invece alla Regione
Lazio), avendo solo funzioni limitate a fini turistici e ricreativi.
Alla corte distrettuale si rimprovera di aver ignorato l'istanza di
ammissione, senza aver avuto riguardo ne' al carattere sopravvenuto
del documento, ne' alla sua indispensabilita'.
2. Con il secondo motivo si deduce violazione e/o falsa
applicazione degli articoli 32 e 38 della legge 28 febbraio 1985, n.
47 (sul c.d. condono edilizio). Il ricorrente contesta l'affermazione
della corte distrettuale secondo la quale gli abusi edilizi sarebbero
insuscettibili di sanatoria per inapplicabilita' della disciplina di
cui alla legge n. 47/1985, in quanto realizzati su area demaniale.
Secondo il ricorrente, invece, l'art. 32 della legge richiamata non
considera ostativo al rilascio della sanatoria il fatto che gli abusi
insistano sul suolo pubblico, mentre l'art. 33 della stessa legge
stabilisce che le opere non suscettibili di sanatoria sono solo
quelle realizzate in presenza dei vincoli, da cui consegue
l'inedificabilita' delle aree. In ogni caso, la dante causa
dell'odierno ricorrente, aveva presentato domanda di condono, e ai
sensi dell'art. 38 della legge n. 47/1985 dal momento della
presentazione di istanza di condono fino alla sua definizione sono
sospesi tutti gli eventuali procedimenti di repressione degli abusi
eventualmente esistenti.
3. Con il terzo motivo si lamenta violazione dell'art. 1, comma
257 della legge n. 296/2006: la sentenza impugnata ha ritenuto
applicabile al rapporto concessorio per cui e' causa la norma
menzionata, anziche' l'art. 8, decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400
(convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494),
laddove detta norma, che commisura l'indennizzo ai valori di mercato,
era da ritenersi inapplicabile per l'insussistenza del presupposto di
legge, ossia che le opere fossero state realizzate su beni demaniali
in difetto assoluto di titolo abilitativo, o di titolo incompatibile
con la destinazione e disciplina del bene demaniale. Nella
prospettazione del ricorrente, invece, l'occupazione dell'area
demaniale e il mantenimento in essere del manufatto ivi insistente
erano stati espressamente autorizzati ad uso «residenza estiva» tanto
dall'Agenzia delle dogane (prot. n. 91737 del 18 novembre 2004),
quanto dall'amministrazione comunale, che - volturando
l'autorizzazione postuma in favore dello Spagnoli - dichiarava
espressamente la sanatoria delle difformita' e l'ottenimento, da
parte di quest'ultimo, del subingresso nella concessione demaniale
marittima.
4. Con il quarto motivo di doglianza si deduce violazione
dell'art. 1, comma 257 della legge n. 296/2006, degli articoli 31,
32, 35 e 38 della legge n. 47/1985, dell'art. 32 del decreto-legge n.
269/2003 (come convertito dalla legge n. 326/2003), nonche' dell'art.
3 della legge n. 212/2000, dell'art. 1 della legge n. 689/1981 e dei
principi generali in materia di irretroattivita' della normativa
sanzionatoria. Il ricorrente censura il capo della sentenza impugnata
nella parte in cui ha ritenuto applicabile alla richiesta di
indennizzo avanzata dal Comune di Roma l'art. 1, comma 257 della
legge finanziaria n. 296/2006, seppure entrata in vigore il 1°
gennaio 2007 e, dunque, anche con riferimento al periodo di tempo
compreso tra il 1° gennaio 2002 e il 31 dicembre 2006, rispetto al
quale la norma non avrebbe dovuto trovare applicazione ratione
temporis. L'applicazione retroattiva della legge in esame, prosegue
il ricorrente, e' stata giustificata dalla corte distrettuale sul
presupposto che il principio di irretroattivita' non avrebbe
copertura costituzionale, ad eccezione della materia penale.
Attribuendo portata interpretativa alla norma in questione, la corte
d'appello ha ritenuto legittima la commisurazione retroattiva del
canone di indennizzo ai prezzi di mercato. Nella prospettazione del
ricorrente, invece, il secondo periodo della disposizione menzionata
non avrebbe portata interpretativa, bensi' innovativa, e sarebbe
percio' contraria sia all'art. 3, legge 27 luglio 2000, n. 212
(qualora si volesse attribuire natura tributaria all'indennizzo), sia
all'art. 1, legge 24 novembre 1981, n. 689 (qualora si volesse
attribuire valore di sanzione amministrativa all'indennizzo), poiche'
entrambe espressamente vietano l'imposizione di sanzioni
rispettivamente tributarie e amministrative attraverso leggi che
operino retroattivamente.
5. La questione centrale del contenzioso, ossia l'applicazione
retroattiva al caso in esame dei nuovi criteri di determinazione
dell'indennizzo per realizzazione abusiva, ovvero difforme, di opere
inamovibili sul demanio marittimo, in virtu' del disposto dell'art.
1, comma 257, secondo periodo della legge finanziaria n. 296/2006, e'
affidata al quarto motivo di ricorso che, a giudizio del collegio per
le ragioni appresso esposte, autorizza questa corte a sospendere il
giudizio per sollevare questione di legittimita' costituzionale.
6. Preliminarmente, al fine di verificare la rilevanza per il
presente giudizio della questione di legittimita' costituzionale che
si intende proporre, occorre chiarire le questioni sollevate dal
terzo e quarto motivo del ricorso.
6.1. Il ricorrente non ha censurato l'accertamento di fatto
operato dai giudici di merito, a tenore del quale il manufatto di cui
e' causa risulta trasformato in edificio adibito a civile abitazione,
in luogo dell'originaria destinazione d'uso in cabina cottagebalneare
con divieto di pernottamento e di utilizzazione abitativa, come
risultava dal contenuto originario della licenza edilizia.
6.1.1. Sulla scorta di tale premessa, il collegio condivide
l'opinione della corte distrettuale nella parte in cui ha qualificato
come abusivo il manufatto in difetto assoluto di titolo abilitativo.
Questa corte ha gia' avuto modo di affermare che le costruzioni su
terreni demaniali non sono suscettibili di sanatoria a norma degli
articoli 31 e seguenti della legge n. 47/1985, in quanto parte dello
stesso terreno demaniale, per il principio generale dell'accessione
ex art. 934 del codice civile, cui non si sottraggono i beni
demaniali (Cassazione, sezione 2, 31 gennaio 2017, n. 2528;
Cassazione, sezioni unite n. 427/1988: Cassazione n. 9476/1995). Ne
consegue la sussistenza del presupposto (totale assenza di titolo
edilizio) sul quale la disciplina della legge finanziaria fonda la
debenza dell'indennizzo e, pertanto, l'infondatezza del secondo e del
terzo motivo di ricorso, in quanto entrambi censurano la pronuncia
impugnata nella parte in cui ha ritenuto che gli interventi per i
quali era stata presentata domanda di condono fossero ne' dotati di
titolo abilitativo ne' suscettibili di sanatoria.
7. Chiarita la sussistenza dei presupposti di legge per
l'applicazione della disposizione censurata, il Collegio evidenzia
che, ove il dubbio di legittimita' costituzionale fosse accolto,
l'art. 1, comma 257 secondo periodo, legge finanziaria n. 296 del
2006 - che predetermina l'esito della lite - benche' applicabile
dalla data di entrata in vigore (1° gennaio 2007) - non sarebbe
utilizzabile nel procedimento in corso, il quale dovrebbe essere
definito con l'applicazione della precedente regola di giudizio.
8. Tanto premesso, come anticipato, il nucleo della questione
emergente dal quarto motivo del ricorso (e ribadita in memoria: p. 6,
punto 3.) consiste nello stabilire se il secondo periodo del comma
257 dell'art. 1, legge finanziaria n. 296/2006, in vigore dal 1°
gennaio 2007, debba considerarsi norma innovativa - come appunto
sostiene il ricorrente - e, di conseguenza, debba trovare
applicazione solo a decorrere dalla data della sua entrata in vigore,
lasciando impregiudicati i precedenti criteri di determinazione
dell'indennizzo, con riferimento al periodo di tempo compreso tra il
1° gennaio 2002 e il 31 dicembre 2006, rinvenibili nell'art. 8 del
decreto-legge n. 400 del 1993.
8.1. La pretesa del ricorrente di affermare la non
applicabilita', al caso di specie, del nuovo sistema sanzionatorio
predisposto dalla disposizione sopra menzionata, trova ostacoli
insuperabili nella formulazione letterale e complessiva della norma.
Ritiene, pertanto, questa corte che si ponga, in riferimento agli
articoli 3, 23, 24, comma 1, 102, comma 1, 111, commi 1 e 2, 117,
comma 1 della Carta costituzionale, quest'ultimo in relazione
all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), un
dubbio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 257, secondo
periodo, della legge finanziaria n. 296 del 2006, nella parte in cui
introduce nuovi criteri di determinazione dell'indennizzo per
realizzazione abusiva, ovvero difforme, di opere inamovibili sul
demanio marittimo, parametrati ai valori di mercato e non ai criteri
legislativi di cui al combinato disposto degli articoli 3 e 8 del
decreto-legge n. 400 del 1993. La complessiva liquidazione
indennitaria derivante dall'applicazione retroattiva della
disposizione censurata risulta, infatti, lesiva di valori
costituzionali (giusto processo, stabilita' e certezza dei rapporti
giuridici patrimoniali, rispetto delle attribuzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario, parita' di armi
nelle reciproche posizioni del rapporto debito-credito tra parte
privata e Stato), non sussistendo giustificazioni ragionevoli
all'intervento legislativo retroattivo.
9. Questa corte ha gia' avuto occasione di affermare la natura
interpretativa del primo periodo della disposizione in esame
(Cassazione, sezione 3, n. 16491 del 20 giugno 2017, conf. ex multis
di recente da: Cassazione n. 29771 del 2020, Rv. 660153 - 01;
Cassazione n. 16491 del 2017, Rv. 644817 - 01), rispetto alle
precedenti norme contenenti i criteri di determinazione
dell'indennizzo per realizzazione abusiva, ovvero difforme, di opere
inamovibili sul demanio marittimo.
La questione di cui si discute in questa sede e', invece, se la
natura interpretativa del comma in esame si estenda anche al secondo
periodo della medesima norma, cosi' risolvendosi nell'(illegittima)
applicazione retroattiva (nel caso di specie, relativa al periodo di
occupazione abusiva compreso tra il 1° gennaio 2002 e il 31 dicembre
2006) della disposizione ivi contenuta, per la quale i criteri di
calcolo dell'indennizzo per occupazione sine titulo, ovvero per la
realizzazione di manufatto difforme su beni del demanio marittimo,
sono commisurati ai valori di mercato, anziche' a parametri
predeterminati dalla legge, ex art. 8, comma 1 del decreto-legge n.
400/1993 (vigente ratione temporis).
9.1. La ricaduta della soluzione al quesito enunciato coinvolge,
a giudizio del collegio, la stessa legittimita' costituzionale
dell'applicazione retroattiva di una disposizione - quale quella in
esame - che contiene condizioni modificative della debenza dovuta
dall'odierno ricorrente per l'uso esclusivo ma illegittimo del bene
pubblico a beneficio del privato cittadino, in quanto agganciata a
parametri indeterminati (valore di mercato) e riferiti a violazioni
antecedenti all'entrata in vigore della norma.
10. Come anticipato in parte narrativa (punto 2-b), la corte
territoriale, nella pronuncia impugnata, confermando l'opinione del
primo giudice, sul presupposto della natura interpretativa
dell'intera norma in esame, e sul presupposto della mancata copertura
costituzionale del principio di irretroattivita' delle leggi in
materia amministrativa, si e' espressa in favore della legittimita'
dell'applicazione retroattiva della disposizione censurata.
10.1. A sostegno della tesi, il giudice distrettuale si e'
riportato a quanto affermato dalla Corte costituzionale su un tema
confinante, riguardante la dedotta illegittimita' costituzionale del
comma 251 della medesima legge finanziaria n. 296/2006, applicabile
anche rispetto a rapporti giuridici di durata, benche' in vigore dal
1° gennaio 2007, contenente un nuovo criterio di quantificazione del
canone demaniale marittimo, determinato moltiplicando la superficie
complessiva del manufatto per la media dei valori mensili unitari
minimi e massimi indicati dall'Osservatorio del mercato immobiliare
per la zona di riferimento, nonche' moltiplicando l'importo cosi'
ottenuto per un coefficiente pari a 6,5 (Corte costituzionale,
sentenza n. 302 del 22 ottobre 2010). Le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate in quell'occasione dal Tribunale di Sanremo
rimettente erano sostanzialmente legate al fatto che il «nuovo»
canone demaniale non sarebbe piu' predeterminato con atto
legislativo, ma rimesso alle valutazioni dell'Osservatorio del
mercato immobiliare (OMI), al pari di corrispondenti immobili di
proprieta' privata. In detta occasione, sottolinea la Corte d'appello
di Roma, la consulta aveva dichiarato infondata la questione di
legittimita' del comma 251 esprimendo principi valevoli anche nella
fattispecie in esame, ossia il contenimento della spesa pubblica
degli enti locali e la tutela del patrimonio dello Stato (v. in
precedenza Corte costituzionale, sentenza n. 376 del 2004).
10.2. Sul tema della pretesa irretroattivita' del comma 257, art.
1, legge finanziaria n. 296 del 2006, l'Avvocatura generale dello
Stato intervenuta in difesa dell'Agenzia del demanio (p. 9 del
controricorso), nonche' la difesa di Roma Capitale (p. 6, punto 4 del
controricorso; p. 4, punto 4 della memoria difensiva) negano entrambe
la natura stessa di sanzione amministrativa (ovvero tributaria)
dell'indennizzo di cui alla norma menzionata: si tratterebbe, a
giudizio delle controricorrenti, di una forfetizzazione del
risarcimento del danno spettante all'erario a tutela del diritto di
proprieta' (pubblica). Tale interpretazione, proseguono i contro
ricorrenti, sarebbe avallata dall'ultimo inciso della disposizione in
esame, che recita: «... ferma restando l'applicazione delle misure
sanzionatone vigenti ...».
11. Ai fini della comprensione del significato e della portata
delle norme coinvolte, e' opportuno trascriverne integralmente i
testi delle norme oggetto di esame.
Art. 1, comma 257, legge finanziaria n. 296 del 2006: «Le
disposizioni di cui all'art. 8 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n.
400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n.
494, e successive modificazioni, si interpretano nel senso che le
utilizzazioni ivi contemplate fanno riferimento alla mera occupazione
di beni demaniali marittimi e relative pertinenze. Qualora, invece,
l'occupazione consista nella realizzazione sui beni demaniali
marittimi di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo
abilitativo o in presenza di titolo abilitativo che per il suo
contenuto e' incompatibile con la destinazione e disciplina del bene
demaniale, l'indennizzo dovuto e' commisurato ai valori di mercato,
ferma restando l'applicazione delle misure sanzionatone vigenti, ivi
compreso il ripristino dello stato dei luoghi».
Decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni per la
determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime,
convertito con modificazioni dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494 e
successive modificazioni), art. 8: «1. A decorrere dal 1990, gli
indennizzi dovuti per le utilizzazioni senza titolo dei beni
demaniali marittimi, di zone del mare territoriale e delle pertinenze
del demanio marittimo, ovvero per utilizzazioni difformi dal titolo
concessorio, sono determinati in misura pari a quella che sarebbe
derivata dall'applicazione del presente decreto, maggiorata
rispettivamente del duecento per cento e del cento per cento». La
misura del canone annuo per le utilizzazioni dei beni demaniali
marittimi e' a sua volta determinata, in applicazione del
decreto-legge n. 400 del 1993, dalle dettagliate indicazioni di legge
ex art. 3, comma 1.
11.1. La formulazione letterale del primo inciso del comma 257,
art. 1, legge finanziaria n. 296 del 2006, auto-qualifica il suo
tenore interpretativo con riferimento all'applicabilita' dell'art. 8
anche alla «mera occupazione»: ne deriva che il significato di
«utilizzazioni senza titolo», ovvero «utilizzazioni difformi» dei
beni demaniali marittimi, di zone del mare territoriale e delle
pertinenze del demanio marittimo di cui all'art. 8, decreto-legge n.
400 del 1993, si estende anche alle mere occupazioni temporanee di
opere esistenti e amovibili.
11.2. Il secondo periodo della disposizione in esame,
indirizzandosi alla realizzazione sui beni demaniali marittimi di
opere inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo o in
presenza di titolo abilitativo difforme, introduce nuovi criteri di
determinazione dell'indennizzo, commisurati ai valori di mercato,
anziche' utilizzare i criteri legislativi espressi nel decreto-legge
n. 400 del 1993, in virtu' dei quali, una volta quantificato il
canone annuo (sulla base di coefficienti specifici dettagliati
nell'art. 3 dello stesso decreto-legge n. 440 del 1993), il quantum
dell'indennizzo si ricava moltiplicando il canone cosi' ottenuto per
il duecento per cento, nel caso di occupazione abusiva; per il cento
per cento nel caso di utilizzazione difforme.
11.3. Tanto precisato, il collegio condivide l'interpretazione
proposta dai controricorrenti (supra, punto 10.2) che nega la natura
stessa di sanzione amministrativa (ovvero tributaria) all'indennizzo
di cui all'inciso in parola. La natura di entrata patrimoniale
riconducibile ad una prestazione di tipo privatistico, accessoria e
collegata al conseguimento di un canone di occupazione, che coinvolge
diritti soggettivi a contenuto patrimoniale, si ricava da una
consolidata linea argomentativa espressa in piu' occasioni da questa
corte, divenuta ormai «diritto vivente» (cosi' Corte costituzionale
n. 64 del 2008), in tema di riparto di giurisdizione ordinaria,
amministrativa e tributaria, in virtu' della quale le controversie
aventi contenuto meramente patrimoniale, e aventi ad oggetto
l'obbligo del pagamento di un canone per l'utilizzazione di suolo
pubblico, senza che assuma rilievo il potere d'intervento della P.A.
a tutela di interessi generali o comunque di natura
discrezionale-valutativa, non hanno natura tributaria, e restano
assegnate al giudice ordinario (cfr. ex plurimis: Cassazione, sezione
U, ordinanza n. 21950 del 2015; Cassazione, sezione U, sentenza n.
23591 del 27 ottobre 2020, Rv. 659447 - 01; Cassazione, sezione 5, n.
582/2017; Cassazione, sezione 5, n. 31331/2019). Esclusa la natura
tributaria del canone di occupazione, neanche puo' attribuirsi tale
qualificazione alla prestazione accessoria, ossia all'indennizzo
previsto dalla disposizione in esame.
11.4. In quanto attribuzione patrimoniale comunque sottratta al
potere di intervento discrezionale dell'amministrazione, l'indennizzo
di cui si discute non ha neanche natura di sanzione amministrativa.
Sulla scorta di una giurisprudenza consolidata in tema di pagamento
del canone derivante da rapporto concessorio (Cosap: Cassazione,
sezione n. 7188 del 4 marzo 2022; Cassazione, sezione 5, sentenza n.
24541 del 2 ottobre 2019, Rv. 655480 - 01; sul rapporto di tipo
paritario tra P.A. concedente e concessionario del bene o del
servizio pubblico secondo lo schema obbligo-pretesa, cfr. Cassazione,
sezione U, sentenza n. 21545 del 18 settembre 2017, Rv. 645317 - 01,
in motivazione; Cassazione, sezione U, ordinanza n. 14864 del 28
giugno 2006, Rv. 590190 - 01) e concessione di servizio pubblico
(Cassazione, sezione U, 27 novembre 2019, n. 31029; Cassazione,
sezione U, 18 dicembre 2019, n. 33691; 8 luglio 2019, n. 33691; 18
dicembre 2018, n. 32728; si veda anche Cassazione, sezione U, 28
ottobre 2021, n. 30580), l'occupazione generica di suolo pubblico
rientra pienamente nella tipologia di prestazione per la quale
l'utilizzatore e' tenuto al pagamento di una prestazione pecuniaria
legata ad un rapporto che esplica effetti di natura privatistica,
posto che la natura pubblica del suolo occupato non incide sulla
qualificazione del rapporto instaurato. Ebbene, se cio' vale per il
conseguimento del canone per l'occupazione, ossia per la prestazione
principale connessa al mero utilizzo del suolo pubblico, lo stesso
non puo' non valere anche per una prestazione accessoria alla prima
collegata, laddove la pretesa - come nel caso che ci occupa -
consista nell'indennita' da abusiva occupazione (Cassazione n.
1435/2018, in motivazione, per la quale l'indennita' in parola
costituisce credito diverso dal canone di concessione COSAP).
11.5. In definitiva, si tratta pur sempre di controversie
relative alla fase esecutiva del rapporto, successiva
all'aggiudicazione della concessione di bene (come di servizio)
pubblico. A conferma della natura indennitaria in regime privatistico
dell'indennizzo in questione, milita in effetti l'inciso della norma
di cui e' causa evidenziato dai controricorrenti, il quale rinvia
alle sanzioni previste in norme di settore, quali in particolare -
oltre alla demolizione dell'opera abusiva e il ripristino del
ripristino dell'area ex art. 54 del codice della navigazione, oppure
ex art. 35 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001,
n. 380 (testo unico dell'edilizia) in vigore dal 1° gennaio 2002 - le
sanzioni penali previste dal codice della navigazione (art. 1161).
11.6. Esclusa la natura di sanzione tributaria o amministrativa
dell'indennizzo in questione, il collegio non condivide
l'argomentazione del ricorrente, il quale sostiene l'irretroattivita'
della disposizione in questione sul presupposto della sua natura
innovativa, e non interpretativa. Il significato letterale delle
parole utilizzate, la connessione di esse e l'intenzione del
legislatore, convogliano l'interprete verso una lettura che milita
nel senso del tenore interpretativo di tutte le disposizioni
contenute nella norma in esame, e della correlata applicazione
retroattiva di esse. L'incipit del comma 257, art. 1, legge
finanziaria n. 296/2006 enuncia inequivocabilmente lo scopo
interpretativo della norma (Le disposizioni di cui all'art. 8 del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, e successive modificazioni, si
interpretano nel senso che ...); mentre ci dice che le utilizzazioni
contemplate nell'art. 8, decreto-legge n. 400 del 1993 devono
includere anche la mera occupazione di beni demaniali marittimi e
relative pertinenze, l'urgenza interpretativa enunciata si spinge a
chiarire che, invece, la realizzazione sui beni demaniali marittimi
di opere inamovibili - in difetto assoluto di titolo abilitativo o in
presenza di titolo abilitativo difforme - saranno soggette a
richieste di indennizzo commisurato ai valori di mercato.
Inserito nel contesto della legge finanziaria del 2007, il comma
in parola si lega alla disciplina evolutiva dell'utilizzazione dei
beni demaniali tendente ad avvicinare i loro valori a quelli del
mercato, che si oppone alla concezione statica, agganciata ad una
valutazione tabellare e astratta del valore dei beni. Emerge, dunque,
anche dall'inciso che ci occupa, l'intenzione del legislatore
inserita nel solco della «valorizzazione dei beni pubblici, che mira
ad una loro maggiore redditivita' per lo Stato, vale a dire per la
generalita' dei cittadini, diminuendo proporzionalmente i vantaggi
dei soggetti particolari che assumono la veste di concessionari»
(Corte costituzionale sentenza n. 302 del 2010).
11.7. Se la formulazione della norma in questione non pone nessun
dubbio di legittimita' per l'applicazione a partire dal momento della
sua entrata in vigore, sottraendosi al sindacato giudiziale in merito
all'opportunita' della scelta legislativa o tanto meno alla
congruita' delle determinazioni patrimoniali indennitarie, diverse
considerazioni sono dovute in questa sede riguardo la scelta della
retroattivita' delle disposizioni in essa contenute. Non rilevandosi
questioni tecniche o contrasti giurisprudenziali relativi
all'applicazione della precedente modalita' di quantificazione dei
canoni di concessione e dei relativi indennizzi (come prevista dagli
articoli 3 e 8 del decreto-legge n. 400 del 1993); esclusa, altresi',
la necessita' di ripianare precedenti sperequazioni mediante
l'intervento retroattivo dei nuovi criteri di determinazione
dell'indennizzo, il collegio ritiene che la mera opportunita' di
adeguare rapidamente e persino a ritroso la gestione del demanio
marittimo alle nuove tendenze di un'economia dinamica e di mercato
nell'interesse della collettivita' sottragga la norma in questione al
dubbio di manifesta infondatezza, rispetto alla questione di aderenza
della norma al dettato costituzionale. In altri termini: la ratio
sottesa alla promulgazione del comma 257, art. 1, legge finanziaria
n. 296 del 2006 - il contenimento della spesa pubblica degli enti
locali e la tutela del patrimonio dello Stato - non si ritiene sia di
per se' idonea a bilanciare la compressione valori costituzionali e
di diritti appartenenti al privato cittadino rispetto al quale
sussistano i presupposti di applicazione (retroattiva) della norma
citata.
11.8. E' pur vero che ben puo' il legislatore conferire - con i
limiti piu' volte precisati dalla Corte costituzionale: v. infra -
efficacia retroattiva ad una legge, anche se essa non si
auto-qualifichi, ne' sia, di interpretazione autentica (v. Corte
costituzionale, sentenze n. 376 del 2004, cit.; n. 36 del 1985; n.
123 del 1988). La circostanza che una disposizione, a dispetto della
propria auto-qualificazione, non abbia in realta' natura
interpretativa, puo' essere sintomo dell'uso improprio della funzione
legislativa di interpretazione autentica: non la rende per cio' solo
costituzionalmente illegittima ma, tuttavia, incide sull'ampiezza del
sindacato che la Corte costituzionale deve effettuare sulla norma in
ragione della sua retroattivita'. L'(eventuale) erroneita' di tale
auto-qualificazione puo' costituire, cioe', un indice, sia pure non
dirimente, della sua irragionevolezza quanto alla retroattivita' del
novum introdotto, nel contesto del bilanciamento di valori sotteso al
giudizio di costituzionalita' che abbia ad oggetto norme retroattive
(Corte costituzionale sentenze n. 145 del 13 giugno 2022; n. 133 del
2020; n. 108 del 2019; n. 73 del 2017; n. 103 del 2013; n. 41 del
2011).
11.9. Ne' a siffatta interpretazione della disposizione in esame
e' di ostacolo il principio secondo cui la norma di interpretazione
autentica puo' essere adottata solo per ovviare ad una situazione di
grave incertezza normativa (ex plurimis: Corte costituzionale n. 156
del 2014; Corte costituzionale n. 15 del 2012) o a forti contrasti
giurisprudenziali che diano luogo ad incertezze interpretative della
norma (Corte costituzionale n. 271 del 2011), ovvero per contrastare
un orientamento giurisprudenziale oppositivo rispetto a quanto voluto
dal legislatore, o ancora per assenza di sua autonomia che la rende
insuscettibile di applicazione autonoma (v. ricorso, p. 19, ultimo
capoverso). La Corte costituzionale sembra orientata nel senso della
legittimita' della legge interpretativa, anche innovativa,
retroattiva (Corte costituzionale n. 234 del 2007), nell'ordinamento
costituzionale nazionale, con l'unico limite dell'art. 25, comma
secondo della Costituzione, in materia penale - nella prospettiva,
pero', di preservazione dei principi di certezza del diritto e di
legittimo affidamento dei cittadini, da considerarsi come principi di
civilta' giuridica (Corte costituzionale sentenze n. 234 del 2007; n.
274 del 2006), e purche' l'intervento legislativo sia tale da
garantire al cittadino interessato una compensazione ragionevole
dello svantaggio arrecato. Al fine di risultare costituzionalmente
legittima, infatti, l'esegesi normativa dovrebbe essere
ragionevolmente giustificata da motivi imperativi di interesse
generale, di modo da bilanciare gli effetti retroattivi anche a danno
dei diritti acquisiti dai soggetti interessati (Corte costituzionale
sentenze n. 191 del 2014, n. 170 del 2013). In sintesi: i limiti
generali all'efficacia retroattiva delle leggi, al di fuori della
materia penale, vanno individuati nei principi della ragionevolezza,
della tutela del legittimo affidamento, della coerenza e certezza
dell'ordinamento e del rispetto delle attribuzioni costituzionalmente
riservate alla funzione giudiziaria (Corte costituzionale, sentenze
n. 145 del 10 maggio 2022; n. 210/2021; n. 78/2012; n. 209/2010).
11.10. Il tema della retroattivita' delle leggi quale principio
di civilta' giuridica, limitato dal principio di ragionevolezza e
bilanciamento di valori di pari rango, e' peraltro affrontato dalla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (Corte EDU),
secondo cui seppure non e' precluso al legislatore disciplinare, con
nuove disposizioni di portata retroattiva, diritti risultanti da
leggi in vigore, tuttavia il principio della preminenza del diritto e
il concetto di equo processo sanciti dall'art. 6 ostano, salvo che
per imperative ragioni di interesse generale, all'ingerenza del
potere legislativo nell'amministrazione della giustizia al fine di
influenzare l'esito giudiziario di una controversia (Sentenze Corte
EDU: 8 febbraio 2022, Ferrilli contro Italia, paragrafo 7; 30 gennaio
2020, Cicero e altri contro Italia, paragrafo 29; 24 giugno 2014,
Azienda agricola Silverfunghi sas e altri contro Italia, paragrafo
76; 25 marzo 2014, Biasucci e altri contro Italia, paragrafo 47; 14
gennaio 2014, Montalto e altri contro Italia, paragrafo 47; 14
febbraio 2014, Arras ed altri contro Italia; 7 giugno 2011, Agra ti
ed altri contro Italia, paragrafo 58). La stessa Corte EDU precisa,
inoltre, che le considerazioni di natura finanziaria non possono, da
sole, autorizzare il potere legislativo a sostituirsi al giudice
nella definizione delle controversie (ex plurimis, sentenze 15 aprile
2014, Stefanetti e altri contro Italia, paragrafi 38, 39; 29 marzo
2006, Scordino contro Italia, paragrafo 132; 31 maggio 2011, Maggio
contro Italia, paragrafo 47).
12. A fronte di norme che dispongono per il passato, si impone la
verifica della sussistenza di motivi imperativi di interesse generale
e di rilievo costituzionale tali giustificare la lesione di valori
costituzionalmente tutelati e compromessi dall'efficacia retroattiva
della legge. A giudizio di questo collegio, l'art. 1, comma 257,
secondo periodo, legge finanziaria n. 296 del 2006 non supera questa
verifica: con la sua portata retroattiva ha compromesso in modo
irragionevole i valori di rilievo costituzionale individuabili nel
legittimo affidamento dei destinatari della regolazione originaria,
nel principio di certezza e stabilita' dei rapporti giuridici, nel
giusto processo e nelle attribuzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario (Corte costituzionale, sentenze n. 145 del 13
giugno 2022; n. 104/2022; n. 61/2022; n. 133/2020; n. 108/2019; n.
173/201).
12.1. La norma censurata violerebbe, dunque, gli articoli 3, 23,
24, comma 1, articoli 102, comma 1 e 111, comma 1 e 2, 117 della
Carta costituzionale. Non si ravvisa, infatti, un equo bilanciamento
tra la sorpresa cui sono sottoposti gli utilizzatori esclusivi di
beni pubblici (seppure fruitori di manufatti abusivi ovvero difformi
rispetto all'originaria concessione) e l'opportunita' della
collettivita' di trarre - anche a ritroso - dai beni del demanio
marittimo la redditivita' dinamica del mercato. «I soli motivi
finanziari, volti a contenere la spesa pubblica o a reperire risorse
per far fronte a esigenze eccezionali, non bastano a giustificare un
intervento legislativo destinato a ripercuotersi sui giudizi in
corso. In tal caso l'efficacia retroattiva della legge, finalizzata a
preservare l'interesse economico dello Stato che sia parte di giudizi
in corso, si pone in evidente e aperta frizione con il principio di
parita' delle armi nel processo e con le attribuzioni
costituzionalmente riservate all'autorita' giudiziaria» (Corte
costituzionale, sentenza n. 145 del 2022; Corte EDU, Stefanetti e
altri contro Italia, cit., paragrafo 39). Inoltre, la disposizione di
cui si discute immette retroattivamente nell'ordinamento nazionale
una fattispecie di natura indennitaria destinata a comprimere il
diritto dei singoli (ai quali trovi applicazione quel particolare
presupposto dettato dalla legge) ad un giusto processo presidiato
dall'art. 111, comma 1 della Costituzione, senza che sia
individuabile un motivo imperativo di interesse generale - diverso
dall'indubbia necessita' di contenimento della spesa pubblica degli
enti locali e dalla tutela del patrimonio dello Stato - tale da
bilanciare adeguatamente il sacrificio del singolo al diritto
inviolabile, garantito dall'art. 24 della Costituzione, di agire in
giudizio a difesa dei propri diritti ed interessi legittimi. Di
conseguenza, essa altera i rapporti tra creditori, poiche' crea una
disparita' tra le parti (pubbliche e private), in quanto interviene
in pendenza di giudizio in cui lo Stato e' parte, in violazione
dell'art. 3 della Costituzione, all'interno di un rapporto che ha ad
oggetto una prestazione patrimoniale rispetto alla quale sussiste il
legittimo affidamento dei destinatari della regolazione originaria,
ex art. 23 della Costituzione, cosi' compromettendo anche il
principio di parita' delle armi del processo e delle attribuzioni
costituzionalmente riservate all'autorita' giudiziaria, garantito
dall'art. 102 della Costituzione.
12.2. Coordinando i principi costituzionali sopra richiamati con
i principi contenuti nella CEDU, come interpretati dalla Corte EDU
(supra, punto 11.10), il collegio ritiene che l'attuale formulazione
dell'art. 1, comma 257 secondo periodo, legge finanziaria n. 296 del
2006 si pone in contrasto con gli impegni internazionali assunti
dalla Repubblica riportati nell'art. 117, primo comma della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU, che richiama
i principi del giusto processo, della parita' delle armi e delle
attribuzioni riservate al potere giudiziario innanzi menzionate.