Ricorso ex art. 127, 2° comma, della Costituzione della Regione
Piemonte (cod. fisc. 80087670016), in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore on.le Alberto Cirio, con sede in Torino,
Piazza Piemonte, 1, rappresentata e difesa, congiuntamente e
disgiuntamente, come da delibera della Giunta regionale n. 8 -7826
del 4 dicembre 2023 (doc. 1) e da procura in calce al presente atto,
dagli avv.ti prof. Mario Bertolissi (c.f. BRTMRA48T28L483I, fax
049.8751541, pec: mario.bertolissi@ordineavvocatipadova.it) del Foro
di Padova e Marialaura Piovano dell'Avvocatura regionale (c.f.
PVNMLR62D57L219F, fax 011.4324889, pec:
marialaura.piovano@cert.regione.piemonte.it), con domicilio fisico
eletto presso lo studio del primo in Padova, Via Emanuele Filiberto
di Savoia, n. 14, e domicilio digitale eletto presso i seguenti
indirizzi di posta elettronica certificata:
mario.bertolissi@ordineavvocatipadova.it
marialaura.piovano@cert.regione.piemonte.it
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui
uffici e' domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art.
17, comma 1, del decreto-legge 10 agosto 2023, n. 104, recante
«Disposizioni urgenti a tutela degli utenti, in materia di attivita'
economiche e finanziarie e investimenti strategici», convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 ottobre 2023, n. 136.
Fatto
1. La questione, che viene ora sottoposta a codesta ecc.ma Corte,
si risolve nella sistemazione ordinata e nell'interpretazione di un
disposto legislativo - si tratta dell'art. 17, comma 1, del
decreto-legge n. 104/2023, per come e' stato convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 136/2023 -, i cui caratteri e la cui
rilevanza si possono percepire ove si delinei, innanzi tutto, il
quadro normativo di riferimento. E' quello magmatico del trasporto
pubblico locale (TPL), oggetto di particolare attenzione da parte del
Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), che l'Italia e'
chiamata ad attuare con rigore. Operando scelte con esso coerenti.
Infatti, il Pnrr - alla Missione 2: «rivoluzione verde e
transizione ecologica»; sub M2C2.4 - «Sviluppare un trasporto locale
piu' sostenibile» - indica una molteplicita' di aree di intervento
(tra esse: Investimento 4.4: «Rinnovo flotte bus, treni verdi»), alle
quali le regioni debbono prestare attenzione e dedicare risorse,
evitando di concentrare uno sforzo economico eccessivo, ad esempio,
sulle agevolazioni tariffarie (per studenti, persone anziane,
pensionati, nuclei familiari numerosi...).
Di tutto questo va tenuto conto all'atto di prendere in esame il
caso, di cui qui ci si occupa.
2. Il Fondo per il concorso finanziario dello Stato agli oneri
del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a
statuto ordinario (c.d. Fondo TPL) e' stato istituito dalla legge di
stabilita' n. 228/2012 (art. 1, comma 301, che ha sostituito l'art.
16-bis del decreto-legge n. 95/2012). Tutto cio', dopo che, a partire
dal 1997, si erano succeduti numerosi provvedimenti di sostegno a un
settore strutturalmente deficitario. Ma le radici del fenomeno sono
ancor piu' lontane.
La nuova disciplina - introdotta alla fine del 2012 - e' stata
applicata a partire dall'anno 2013 ed il riparto delle risorse e'
stato effettuato - secondo prassi consolidate, cui si ricorre tuttora
in numerosi ambiti (1) - sulla base del criterio della spesa storica
(2) . Infatti, ad esso si e' ispirato il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 11 marzo 2013 e quelli successivi, che lo
hanno parzialmente modificato (3) . Inutile dire che questa
impostazione - che si e' fatta metodo - e' incoerente rispetto a
numerosi, essenziali obiettivi: quali la necessita' di tener conto
delle esigenze dei territori, dell'innovazione e dell'efficienza
della spesa.
3. Anche allo scopo di porre rimedio a tali storture - quindi,
nella prospettiva del superamento del criterio della spesa storica -,
e' intervenuto il legislatore nel 2017: appunto, con l'art. 27 del
decreto-legge n. 50/2017, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 96/2017 (4) . Nella circostanza, si e' sostituito, tra l'altro, il
meccanismo di quantificazione del Fondo, variabile (5) , con
determinazioni fisse negli ammontari, iscritte nel bilancio dello
Stato, al capitolo 1315 dello stato di previsione della spesa del
Ministero delle infrastrutture e della mobilita' sostenibile (6) .
Ai sensi dell'art. 47, comma 1, del decreto-legge n. 124/2019,
avrebbe dovuto entrare in vigore l'auspicata riforma, richiesta
dall'Unione europea (7) . Ma la sua applicazione - anche a causa
della diffusione della pandemia da Covid-19, che ha imposto di far
ricorso a numerose forme di finanziamento di carattere straordinario
del settore - e' stata differita dall'art. 200, comma 5, del
decreto-legge n. 34/2020, il quale ha stabilito, altresi', che la
ripartizione delle risorse del Fondo TPL, quanto al 2020, fosse
effettuata facendo ricorso alle modalita' indicate dal decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 11 marzo 2013. Dunque, sulla
base del criterio della spesa storica, ribadito pure per l'anno 2021,
in forza del decreto-legge n. 183/2020. E cosi', di seguito, pure per
l'anno 2022, ai sensi del decreto-legge n. 68/2022.
In ogni caso, alla vigilia dell'entrata in vigore del
decreto-legge n. 104/2023, convertito in legge dalla legge n.
136/2023 (cui si riferisce questa impugnazione), il riparto delle
risorse stanziate nel Fondo TPL, per l'anno 2023, avrebbe dovuto
avvenire ai sensi dell'art. 27, comma 2, del decreto-legge n. 50/2017
- cosi' come modificato dalla legge n. 6/2023 -, il quale stabiliva
che, «A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente
disposizione, il riparto del Fondo di cui all'art. 16-bis, comma 1,
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e' effettuato,
entro il 31 ottobre di ogni anno, con decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281. In caso di mancata intesa si applica quanto previsto
dall'art. 3, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
Tale ripartizione e' effettuata:
a) per una quota pari al 50 per cento del Fondo, tenendo
conto dei costi standard di cui all'art. 1, comma 84, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, al netto delle risorse di cui alle lettere d)
ed e);
b) per una quota pari al 50 per cento del Fondo, tenendo
conto dei livelli adeguati dei servizi di trasporto pubblico locale e
regionale, al netto delle risorse di cui alle lettere d) ed e)" (8)
[il corsivo e' nostro].
Sempre la legge n. 6/2023 ha inserito l'art. 27, comma 2-ter, il
quale contiene una clausola di salvaguardia, cosi' concepita: «Al
fine di garantire una ragionevole certezza delle risorse disponibili,
il riparto di cui al comma 2, lettere a) e b), non puo' determinare,
per ciascuna regione, un'assegnazione di risorse inferiore a quella
risultante dalla ripartizione del Fondo di cui all'art. 16-bis, comma
1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, per l'anno 2020, al
netto delle variazioni per ciascuna regione dei costi del canone di
accesso all'infrastruttura ferroviaria introdotte dalla societa' Rete
ferroviaria italiana Spa di cui al comma 2-bis, nonche' delle
eventuali decurtazioni applicate ai sensi del comma 2, lettera c),
del presente articolo ovvero dell'art. 9 della legge 5 agosto 2022,
n. 118».
Quindi, l'art. 27, comma 6, e' stato sostituito dal seguente: «Ai
fini del riparto del Fondo di cui all'art. 16-bis, comma 1, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, entro il 31 luglio 2023, con
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, adottato
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa
intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definiti gli indicatori per
determinare i livelli adeguati di servizio e le modalita' di
applicazione degli stessi al fine della ripartizione del medesimo
Fondo» [il corsivo e' nostro].
In tal modo, con ritardi non trascurabili e faticosamente, ci si
era prefissi di abbandonare, gradualmente,il criterio della spesa
storica (9) .
4. Avendo di mira la progressiva razionalizzazione del settore,
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Mit) ha incaricato
il Dipartimento di ingegneria informatica, automatica e gestionale
«Antonio Ruberti» dell'Universita' di Roma «La Sapienza» di calcolare
i costi standard, separatamente, per le quattro modalita' (autolinea,
ferroviaria, metropolitana e tramvia), previste dal decreto
ministeriale n. 157/2018, ripartiti tra le regioni a statuto
ordinario.
Ebbene, nella Simulazione di applicazione dei costi standard alle
percentuali di riparto, del 2 agosto 2022 (doc. 2), si legge che esse
sono state calcolate in base a due ipotesi alternative:
a) in base ai costi standard totali (scenario 1):
«avvantaggia le regioni che maggiormente finanziano con risorse
proprie il TPL e produce risultati piu' lontani dallo storico»;
b) in base ai costi standard depurati della percentuale di
servizi finanziati con risorse locali (scenario 2): «risolve la
distorsione individuata nel precedente scenario» [il grassetto e'
nostro].
E' appena il caso di osservare che, nella prima circostanza, ad
esempio, la Regione Piemonte, a fronte dell'attuale percentuale del
9,83%, vedrebbe ad essa assegnata una percentuale di riparto del
Fondo nella misura del 9,2%; nel secondo caso, nella misura del
10,1%. In sede di riparto delle risorse per l'anno 2022, le Regioni
Lazio e Lombardia hanno espresso parere contrario all'esclusione dal
computo dei servizi finanziati con risorse proprie (10)
5. Si sarebbero dovuti definire i livelli adeguati di servizio
(LAS) - ai sensi dell'art. 27, comma 6, del decreto-legge n. 50/2017
(11) - «entro il 31 luglio 2023» (12) . Allo scopo, il Mit ha
istituito un Gruppo di lavoro (13) con il compito di individuare, in
sede tecnica, gli indicatori idonei per determinare, con metodo
parametrico lineare, i LAS nel settore del trasporto pubblico locale
e regionale, nonche' le modalita' di applicazione ed aggiornamento
degli stessi, al fine della ripartizione del Fondo TPL. Ad oggi, il
Gruppo di lavoro non e' giunto ad alcuna conclusione.
6. Nel corso del confronto istituzionale, avviato con l'intento
di superare il criterio della spesa storica, attraverso la
definizione dei costi standard e dei LAS, si inserisce l'art. 17 del
decreto-legge 10 agosto 2023, n. 104, convertito, con modificazioni,
dalla legge 9 ottobre 2023, n. 136. Stando ad esso, all'art. 27 del
decreto-legge n. 50/2017, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 96/2017, sono apportate le seguenti innovazioni:
a) al comma 2, lettera a), sono aggiunte, in fine, queste
parole: «considerato il complesso dei servizi di trasporto pubblico
locale eserciti sul territorio di ciascuna regione risultanti dalla
banca dati dell'Osservatorio di cui all'art. 1, comma 300, della
legge 21 dicembre 2007, n. 244 (...)»;
b) dopo il comma 2-ter, e' inserito il seguente, 2-quater:
«Limitatamente agli anni 2023 e 2024, il riparto del Fondo di cui
all'art. 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, si
provvede, per una quota pari a euro 4.873.335.361,50, e fermo
restando quanto previsto dal comma 2-bis del presente articolo,
secondo le percentuali utilizzate per l'anno 2020. Alla
determinazione delle quote del 50 per cento di cui al comma 2,
lettere a) e b) si provvede a valere sulle risorse residue del Fondo,
decurtate dell'importo di cui al primo periodo del presente comma»;
c) al comma 6, e' aggiunto, in fine, il seguente periodo:
«Fermo restando quanto previsto dal comma 2-quater, nelle more
dell'adozione del decreto di cui al primo periodo, al fine di
assicurare la ripartizione del Fondo di cui al medesimo art. 16-bis,
comma 1, del decreto-legge n. 95 del 2012, si provvede alla
ripartizione integrale del medesimo Fondo con le modalita' di cui al
comma 2, lettera a), del presente articolo» [i corsivi sono nostri].
Si tratta di un regime giuridico provvisorio, che attende il
decreto del Mit, relativo ai costi standard e ai LAS, a dir poco
sorprendente: se non altro perche' introduce modifiche distorsive,
rispetto a criteri di riparto innovativi, destinate ad operare medio
tempore. Oppure a lungo, perche' non c'e' nulla di piu' definitivo
del provvisorio: senz'altro, quando il provvisorio «avvantaggia».
7. Alla luce delle considerazioni svolte, le disposizioni
indicate in epigrafe e sub 6, per esteso, si debbono considerare non
conformi a Costituzione, per i seguenti motivi di
Diritto
L'art. 17, comma 1, del decreto-legge n. 104/2023, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 136/2023, contrasta con gli
articoli 2; 3; 5; 81, 3° comma; 97; 117, 3° e 4° comma; 118 e 119
Cost., legati tra loro da stringenti connessioni, enucleabili dal
reale funzionamento delle istituzioni.
I. Violazione dell'art. 117, 3° e 4° comma, e, conseguentemente,
dell'art. 118 della Costituzione.
L'originario testo dell'art. 117, 1° comma, Cost., indicava, tra
le materie, oggetto di una potesta' legislativa concorrente, «tramvie
e linee automobilistiche di interesse regionale», nonche'
«navigazione e porti lacuali». In dottrina, non sono mancate
opinioni, anche autorevoli, volte ad ampliare gli spazi delle
competenze regionali, di per se' limitate all'ambito territoriale di
ciascun ente. Di massima, pero', sono prevalse le riserve, che lo
Stato ha previsto per se', salve alcune aperture disposte con il
decreto legislativo n. 112/1998. Con la legge-quadro n. 151/1981, cui
ha fatto seguito la legge n. 245/1984, si sono previsti «un piano
generale nazionale dei trasporti» e «piani regionali», consequenziali
rispetto al primo. In un tale contesto, e' stato istituito un «fondo
nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di
trasporto», a causa della natura del servizio reso, che ha come
obiettivo anche finalita' redistributive e perequative (14) .
La riforma costituzionale del 2001 si e' ispirata, quanto alla
distribuzione delle materie tra Stato e regioni, al modello
statunitense, tant'e' che l'art. 117, 4° comma, Cost. prevede che
«Spetta alle regioni la potesta' legislativa in riferimento ad ogni
materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato».
Sulla carta, dunque, il trasporto pubblico regionale e locale ricade
nella potesta' legislativa regionale, detta prima esclusiva e poi
residuale. Residuale, in quanto intercettata dalle materie
trasversali, quale e', ad esempio, la tutela della concorrenza (15) .
Tuttavia, ove si consideri la questione ora sottoposta al
giudizio della Corte, non v'e' dubbio che viene in gioco cio' che
caratterizza la condizione oggettiva, in cui, da sempre, versa il
trasporto pubblico locale. Esso registra una perdurante, assillante
carenza di risorse, che ha finito per legittimare l'intervento
statale, il quale deve rispettare il principio di leale
collaborazione (16) . Ma se allo Stato non e' precluso l'intervento
nella materia de qua, connesso «ad una forma di sussidiarieta' di
matrice finanziaria, dovuta all'inadeguatezza del finanziamento
regionale» (17) ; nondimeno, le sue determinazioni normative debbono
rispettare un insieme di principi costituzionali (18) , che
rappresentano, nel loro insieme, tutto cio' che e' riconducibile alle
piu' elementari esigenze attinenti la par condicio: vale a dire, al
diritto di ogni regione di non essere discriminata, a prescindere
dalla titolarita' del potere e dal suo concreto esercizio.
Nel caso specifico, infatti, non si contesta il potere dello
Stato, ma l'uso che lo stesso ne ha fatto: peraltro, non
riconducibile - perche' non giustificato - ne' al 3° comma (che
concerne le grandi reti di trasporto e di navigazione: non e' questo
il caso), ne' al successivo 4° comma dell'art. 117 (il quale non
menziona la materia, ma che non preclude un intervento statale, ad
esempio, per chiamata in sussidiarieta').
Sotto questo profilo, appare evidente la circostanza per cui,
disattendendo - e, quindi, discriminando tra regioni (19) - il
dettato di articoli, quali il 2, 3, 5, 81 e 97 Cost., si finisce per
ledere le attribuzioni della regione, la quale - cosi' e' per il
Piemonte ed il Veneto - e' messa nelle condizioni di non poter
erogare tutte le prestazioni da essa deliberate, sulla base di un
riparto di risorse conforme a Costituzione, poi illegittimamente
mutato a suo danno. Il che - senza che necessiti alcuna precisazione
specifica sul punto (ma v., in ogni caso, quanto si dira'
sinteticamente a proposito della lesione dell'art. 97, 2° comma,
Cost.) - comporta, di riflesso, la violazione dell'art. 118 Cost.,
dal momento che viene illegittimamente alterato il potere di gestione
del servizio pubblico spettante alla regione.
II. Violazione dell'art. 119 Cost.
Va da se' che la violazione dell'art. 119 Cost. configuri, pure
essa, una fattispecie del tutto particolare. Infatti, non si contesta
cio' che - a decorrere dall'anno 2013, se si considera la versione
attuale dell'intervento statale (20) - e' stato istituito: il Fondo
TPL; ma come e' attualmente ripartito tra le regioni, in forza di
modifiche normative, introdotte dalle fonti primarie impugnate, a
partire dall'anno 2023.
Come si e' visto, il nuovo regime ha favorito alcune, poche
regioni; sfavorito la gran parte, per esplicita ammissione di coloro
che - tecnici dell'Universita' di Roma - hanno predisposto schemi
provvisori di costi standard. Sta scritto - come si e' accennato (21)
- nel rapporto predisposto da costoro, la' dove si riferisce circa
la «Metodologia» autorizzata: lo «scenario 1», fatto proprio
dall'art. 17, comma 1, del decreto-legge n. 104/2023, convertito
dalla legge di conversione n. 136/2023, da un lato, «avvantaggia le
regioni che maggiormente finanziano con risorse proprie il TPL
(...)»; e, d'altro lato, non «risolve la distorsione individuata»,
con conseguenze - pure esse gia' accennate - che riguardano l'entita'
dei trasferimenti.
E poiche' in discussione sono le risorse e la loro consistenza -
seguito dell'applicazione del nuovo criterio di riparto censurato -,
si pone anche il problema del rispetto oppure del mancato rispetto
dell'art. 119 Cost. Esso contiene un comma - il 4° -, il quale
stabilisce che «Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi
precedenti [indicano quale e' l'articolazione della finanza degli
enti, di cui all'art. 114, comma 1] consentono (...) alle regioni di
finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite». Tra
queste, e' ricompreso il trasporto pubblico regionale e locale,
oggetto di una potesta' legislativa ed amministrativa regionale (22)
e di una conseguente, strumentale potesta' finanziaria. Il che
appare in tutta la sua evidenza, trattandosi di un servizio pubblico,
che si concretizza in erogazione di prestazioni: costose.
Ora, se e' vero che, stando alla giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte, lo Stato puo' legittimamente intervenire creando fondi propri
da allocare nell'ambito di materie attribuite alle regioni a vario
titolo (23) ; e' vero, altresi', che esso deve tenere conto sia di
quanto dispone l'art. 119, 4° comma, Cost.; sia di quanto
stabiliscono - impregiudicato, come si e' detto, il suo potere -
altri articoli della Legge fondamentale, che presidiano, in specie,
tutto cio' che attiene alla non-discriminazione nelle scelte. Del
resto, nessuno ha mai dubitato del fatto che, di fronte alla
Costituzione, ogni regione e' eguale all'altra (24) , con quel che ne
segue anche in termini di dotazioni finanziarie.
Quanto ad esse, e' bene ricordare che il titolo, in forza del
quale le medesime possono dirsi della regione, non risiede nella
legge dello Stato, che attua la Costituzione, sebbene nella
Costituzione stessa: come la Corte ha chiarito espressamente, ad
esempio, allorche' e' stata chiamata a decidere sulla legittimita'
costituzionale dell'istituto della tesoreria unica: il quale,
appunto, proprio per questo non avrebbe mai potuto trasformarsi -
legittimamente - in un anomalo strumento di controllo delle risorse
proprie delle regioni, ancorche' depositate presso la Tesoreria dello
Stato: infatti, doveva essere sempre garantita la «piena ed immediata
disponibilita'» delle somme giacenti nelle rispettive «contabilita'
speciali» (25) .
Questa massima - una tra le tante -, una volta collocata sul
terreno, identificato dal servizio pubblico di trasporto regionale e
locale, comporta che ogni sottrazione illegittima (lo e' quella che
discrimina, come si e' ripetutamente notato) di risorse generi, come
conseguenza, una violazione diretta dell'art. 119 Cost.: in
particolare, del 1° e 4° comma.
III. Violazione degli articoli 3, comma 1, e 97, 2° comma, Cost.
Quindi, dell'art. 81, 3° comma, Cost.
Le violazioni prospettate rappresentano l'esito scontato di come
lo Stato - sul finire dell'anno 2023 - ha esercitato il proprio
potere di strutturare il Fondo TPL e di stabilire i criteri del suo
riparto tra le regioni. Riparto, che non deve generare disparita' di
trattamento, privilegiando alcune di esse a detrimento di altre;
configurare scelte in aperta rotta di collisione con il criterio, in
base al quale deve esistere un nesso inderogabile tra costi e
benefici: nel senso che, salvo eccezioni, i vantaggi in termini di
prestazioni debbono riversarsi su chi ne sopporta gli oneri
finanziari; contraddire obiettivi, condivisi, affermati ed imposti
anche dalla normativa comunitaria e dagli impegni assunti a livello
sovranazionale, che hanno, quale fine irrinunciabile, quello di
rimediare, progressivamente, all'inquinamento, per evitare ulteriori
danni all'ambiente.
E' chiaro, infatti, che il trasporto, in genere e in ogni sua
forma; e, quindi, pure quello regionale e locale, e' destinato a
pesare «come un macigno» sul presente e sul futuro delle comunita'
(26) . Disattendendo, con cio', quel che prevede - non da oggi, ma
dal 2008 - l'art. 3-quater, comma 1, del decreto legislativo n.
152/2006, secondo cui «Ogni attivita' umana giuridicamente rilevante
ai sensi del presente codice deve conformarsi al principio dello
sviluppo sostenibile, al fine di garantire che il soddisfacimento dei
bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualita'
della vita e le possibilita' delle generazioni future» [il corsivo e'
nostro]. Cosi', con largo anticipo, su quanto ora stabilisce l'art.
9, 3° comma, Cost., novellato dalla legge costituzionale n. 1/2022.
A ben vedere, quelle che caratterizzano la vicenda in esame sono
macroscopiche contraddizioni, di cui si e' dato conto nelle pagine
precedenti e che si possono riassumere cosi':
a) l'art. 27 del decreto-legge n. 50/2017, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 96/2017, nella versione infine data
dalla legge n. 6/2023, si era proposto di superare, progressivamente
e definitivamente, il criterio della spesa storica (27) : che
pietrifica disparita' di trattamento, rendite di posizione, sprechi
inverosimili, destinati a rimanere tali; vale a dire, senza
conseguenze in termini di responsabilita' (28) ;
b) la citata modificazione legislativa, introdotta con l'art.
17, comma 1, del decreto-legge n. 104/2023, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 136/2023, invece di attestarsi su
posizioni innovative, destinate a ridurre le pregresse inefficienze
(29) , ha fatto salvo quanto stabilito in passato dal decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 11 marzo 2013 (30) e, quindi,
ribadita in concreto l'applicazione del criterio della spesa storica;
c) tutto cio' e' in contrasto, in primo luogo, con le
previsioni del Pnrr: sia di carattere generale, riguardanti i criteri
di gestione della cosa pubblica (31) ; sia specifiche, concernenti la
«Missione 2: rivoluzione verde e transizione ecologica - M2C2:
energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilita' sostenibile» (32) .
A questo proposito, e' opportuno non dimenticare quel che sta
scritto nel Pnrr, relativamente a «Ambiti di intervento/Misure (...).
4. Sviluppare un trasporto locale piu' sostenibile». Le direttrici
dell'intervento sono: «4. Sviluppare un trasporto locale piu'
sostenibile. - Investimento 4.1: Rafforzamento mobilita' ciclistica.
Investimento 4.2: Sviluppo trasporto rapido di massa. Investimento
4.3: Sviluppo infrastrutture di ricarica elettrica. Investimento 4.4:
Rinnovo flotte bus e treni verdi. Riforma 4.1: Procedure piu' rapide
per la valutazione dei progetti nel settore dei sistemi di trasporto
pubblico locale con impianti fissi e nel settore del trasporto rapido
di massa»;
d) tali esigenze - oggettive ed innegabili - sono state rese
palesi all'Autorita' statale dalle regioni, che avevano deciso di dar
seguito alle prescrizioni del Pnrr, allocando risorse proprie
nell'ambito di interventi finalizzati ad ottenere i migliori
risultati possibili, quanto al trasporto pubblico regionale e locale.
Per questa ragione, non avevano elaborato proposte di emendamento, da
licenziare in sede di conversione del decreto-legge n. 104/2023, del
genere di quelle poi apportate con la definitiva approvazione
dell'art. 17, comma 1, ad opera della legge di conversione n.
136/2023;
e) con gli enunciati normativi, qui impugnati, lo Stato ha
finito per:
perpetuare nel tempo il criterio della spesa storica;
disattendere (rinviando alle calende greche) l'obiettivo,
che si era dato, di stabilire, finalmente, i costi standard e i LAS,
cui attenersi in sede di riparto annuale del Fondo TPL;
privilegiare, contraddittoriamente, lo scenario 1 -
elaborato dal Dipartimento di ingegneria informatica dell'Universita'
di Roma «La Sapienza» (33) -, il quale, come si legge nell'apposito
documento redatto, «avvantaggia le regioni che maggiormente
finanziano con risorse proprie il TPL e produce risultati piu'
lontani dallo storico» e, con cio', non «risolve la distorsione»
indicata: la' dove, l'art. 17, comma 1, del decreto-legge n.
104/2023, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 136/2023,
dispone che alla lettera a) dell'art. 27 del decreto-legge n. 50/2017
sia aggiunto l'inciso «considerato il complesso dei servizi di
trasporto pubblico locale eserciti sul territorio di ciascuna
regione». Il che e' destinato a ripercuotersi, pure, sul riparto
delle risorse aggiuntive;
far si' che alcune regioni siano destinatarie di
trasferimenti decurtati: ad esempio, la Regione Piemonte ottiene una
percentuale di riparto del Fondo TPL nella misura del 9,2%, piuttosto
che del 9,83%; la Regione Veneto del 7,63%, invece che dell'8,27%. In
entrambi i casi, si tratta di alcune decine di milioni di euro, che
andranno a beneficio di altre regioni (in specie, di Lazio e
Lombardia);
dar vita a un regime transitorio, privo della benche'
minima giustificazione: sia perche' lo stesso legislatore statale
aveva operato una scelta strategica gia' nell'anno 2023, con la legge
n. 6 (di superamento, tra l'altro, del criterio della spesa storica);
sia perche' aveva previsto di dotarsi dei costi standard e dei LAS;
sia perche' aveva, in tal modo, dato attuazione a quanto stabilito
dal Pnrr;
provocare, in cosi' breve tempo, l'insorgere di difficolta'
sul piano della erogazione del servizio di trasporto pubblico
regionale e locale, dal momento che le regioni sfavorite - tra esse,
innanzi tutto, la regione ricorrente - si vengono a trovare nella
condizione di disporre di una quantita' carente di risorse, rispetto
a quelle iscritte in bilancio; mentre le regioni «avvantaggiate»
avranno a disposizione un surplus, in nome di un malinteso rapporto
costi-benefici;
generare un evidente squilibrio, che coinvolge, ad un
tempo, regione e fruitori del servizio pubblico di trasporto
regionale e locale, dal momento che il finanziamento di maggiori
servizi, con risorse proprie, deliberato da una regione, essendo
incluso nel calcolo complessivo delle risorse destinate al servizio
di trasporto di cui al fondo TPL, si ripercuote negativamente sulle
percentuali di riparto: una regione spende e l'altra ne paga, in
parte e in termini negativi, le conseguenze (34) .
Ne' vale opporre che pone al riparo da simili conseguenze la
clausola di salvaguardia (35) . Essa riguarda un differente contesto,
incentrato su altri criteri di riparto del Fondo TPL; ne' e' stata
concepita ed intesa come rimedio di carattere generale: di ogni
ammanco di risorse; men che meno quando esso e' determinato da scelte
irragionevoli, penalizzanti, non dovute a gestioni responsabili.
Quanto precede dimostra l'illegittimita' costituzionale dell'art.
17, comma 1, del piu' volte citato decreto-legge n. 104/2023, per
come e' stato convertito, con modificazioni, dalla legge n. 136/2023.
Per un verso, infatti, rappresenta il frutto di decisioni
contraddittorie, rispetto a quanto imposto dal Pnrr e a cio' che lo
stesso legislatore statale aveva, nel medesimo anno 2023, stabilito
con la legge n. 6. In controtendenza, dunque, con esiti
oggettivamente ingiusti, come tecnici dell'Universita' di Roma «La
Sapienza» hanno precisato con indiscutibile chiarezza. E
l'ingiustizia appare tanto piu' manifesta, in quanto il nuovo sistema
di riparto del Fondo TPL sarebbe destinato a durare per un tempo
limitato, solo per questo fondato sull'irrazionalita', che diviene
irragionevolezza, nel senso indicato, da sempre, dalla dottrina e
dalla giurisprudenza, anche di questa Corte. In violazione dell'art.
3, 1° comma, Cost.
Per altro verso, le conseguenze, che si determinano sul piano
della erogazione delle prestazioni attinenti il settore in esame, si
debbono ritenere - la' dove causano disfunzioni addebitabili a una
riduzione della percentuale del riparto del Fondo - in contrasto con
cio' che stabilisce l'art. 97, 2° comma, Cost., ai sensi del quale la
pubblica amministrazione (ma non solo) deve assicurare «il buon
andamento e l'imparzialita' dell'amministrazione». Entrambi i
requisiti vengono meno sia per le ragioni gia' esposte, sia perche'
si premiano le regioni, che hanno deciso di far ricorso a fondi
propri per finanziare maggiori servizi, in assenza di una previsione
(di legge statale), che ne predetermini la rilevanza giuridica, con
effetti erga omnes. Nei confronti di tutte le regioni, consapevoli
degli effetti, che verrebbero a determinarsi a carico del Fondo TPL,
se ciascuna di esse fosse intervenuta per incrementare «il complesso
dei servizi di trasporto pubblico locale» erogato sul proprio
territorio.
A sua volta, infine, le minori risorse accordate alla ricorrente
a fine esercizio fanno venir meno la copertura finanziaria della
spesa a suo tempo deliberata, in violazione dell'art. 81, 3° comma,
Cost.
IV. Violazione dell'art. 5 Cost.
Non si tratta di una violazione dell'art. 5 Cost., in senso
descrittivo e tradizionale. Non si tratta di una collisione tra
poteri statali e regionali, ma di effetti distorsivi, che discendono
da decisioni affrettate, contraddittorie ed intrinsecamente inique,
che non sono coerenti con cio' che l'art. 5 sottintende e, quindi,
dispone nel momento in cui considera le «strutture dell'ordinamento»
(36) .
I vari livelli di governo non debbono essere - lo si e' visto -
discriminati l'uno rispetto all'altro. Poiche' l'art. 5 Cost.
annuncia «un ordine dove l'unita' statale non ha piu' valore come
unita' giuridico-amministrativa, ma acquista valore nell'unita' di
una societa' che, obbedendo a comuni regole di condotta e di
linguaggio, si amministra mediante strutture adatte ai vari livelli e
ai vari gruppi sociali» (37) .
Nel caso in esame, la legge impugnata e' costituzionalmente
illegittima, per violazione dell'art. 5 Cost., in quanto disgrega:
rompe una unita' di intenti conseguita, per l'innanzi, dalle regioni
nell'ambito della Conferenza unificata e nei rapporti con lo Stato.
V. Violazione dell'art. 2 Cost.
Come qualcuno ha scritto (38) , il principio di solidarieta'
«costituisce il vero leitmotiv della nostra Costituzione» (39) .
Permea l'ordinamento complessivo, ponendo a carico di chi ha di piu'
di sostenere chi ha di meno. Innanzi tutto, di sopportare gli oneri
finanziari, che derivano da spese, di cui egli stesso e' il
beneficiario.
Nel caso, di cui qui ci si occupa, avviene che una politica,
propensa ad erogare maggiori servizi e, comunque, a disporre
liberamente in tema di trasporto pubblico regionale e locale, finisce
per riversare parte dei relativi oneri su altri enti e collettivita'
regionali, in evidente contrasto con l'art. 2 Cost., il quale non
contempla, affatto, una solidarieta' alla rovescia. Effetto, pure
questo, di decisioni avventate e contraddittorie, destinate a
sfociare in esiti iniqui.
Con un cenno (40) , si e' escluso che abbia un qualche rilievo,
nella presente vicenda, la ridondanza. Come si e' rilevato, la
regione ricorrente agisce nel proprio esclusivo interesse, a tutela
di situazioni giuridiche soggettive proprie, che culminano nella
violazione di specifiche disposizioni del Titolo V della Parte II
della Costituzione: degli articoli 117, 118 e 119. Lo fa, al pari di
qualunque persona giuridica, tutelata al pari di ogni persona fisica.
Tuttavia, se residuasse qualche dubbio, vale la giurisprudenza,
che ha riconosciuto, nelle menomazioni finanziarie (che, nel caso in
esame, sono dirette ed incontestabili), la prova provata, appunto, di
«una diretta ricaduta sull'autonomia regionale» delle medesime, che
operano negativamente sul piano amministrativo e finanziario
(articoli 118 e 119) (v. sentenza n. 65/2016, ex multis).
(1) Attualmente, si fa ricorso alla spesa storica per finanziare le
maggiori competenze, che saranno eventualmente trasferite alle
regioni richiedenti, ex art. 116, 3° comma, Cost.: cosi', ai
sensi del disegno di legge Calderoli. Ma si tratta di un ripiego,
condizionato dal fatto che nelle casse dello Stato non ci sono
risorse.
(2) In proposito, e' sempre utile la lettura delle Considerazioni
finali, del 30 maggio 2008, dell'allora Governatore della Banca
d'Italia, Mario Draghi, secondo il quale "il criterio della spesa
storica (...) premia l'inefficienza". Ed aggiungeva - finora
inascoltato - che "Cardine di una sana autonomia fiscale e' la
stretta corrispondenza tra esborsi e tassazione: ogni onere
aggiuntivo dovrebbe idealmente trovare finanziamento a carico dei
cittadini cui l'amministrazione risponde". C'e' materia su cui
riflettere!
(3) decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7 dicembre 2015
e, da ultimo, decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
26 maggio 2017. Quest'ultimo ha anche ridefinito la tabella di
ripartizione percentuale tra le regioni del Fondo, in forza
dell'intesa raggiunta nell'ambito della Conferenza unificata, il
19 gennaio 2017.
(4) Quindi, modificato dalla legge n. 6/2023.
(5) Alimentato attraverso una quota di compartecipazione al gettito
delle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina
riscosse nella regione.
(6) Questa la denominazione del Ministero, allora.
(7) Si sarebbe trattato, a regime, di far ricorso sistematico, ad
esempio, alle procedure dell'evidenza pubblica, in sede di
concessione del servizio.
(8) Il quale prosegue con una lettera c), del seguente tenore, in
vista del superamento di consolidate incrostazioni: "c)
applicando una riduzione annuale delle risorse del Fondo da
trasferire alle regioni qualora i servizi di trasporto pubblico
locale e regionale non risultino affidati con procedure di
evidenza pubblica entro il 31 dicembre dell'anno precedente a
quello di riferimento, ovvero ancora non ne risulti pubblicato
alla medesima data il bando di gara, nonche' nel caso di gare non
conformi alle misure di cui alle delibere dell'Autorita' di
regolazione dei trasporti adottate ai sensi dell'art. 37, comma
2, lettera f), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n.
214, qualora bandite successivamente all'adozione delle predette
delibere. La riduzione si applica a decorrere dall'anno 2023. In
ogni caso la riduzione di cui alla presente lettera non si
applica ai contratti di servizio affidati in conformita' alle
disposizioni, anche transitorie, di cui al regolamento (CE) n.
1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre
2007, e alle disposizioni normative nazionali vigenti. La
riduzione, applicata alla quota di ciascuna Regione come
determinata ai sensi del presente comma, e' pari al 15 per cento
del valore dei corrispettivi dei contratti di servizio non
affidati con le predette procedure; le risorse derivanti da tale
riduzione sono ripartire tra le regioni con le medesime
modalita'".
(9) V., infatti, Il trasporto pubblico locale e il trasporto
collettivo di lunga percorrenza, Camera dei deputati, Servizio
Studi, XVIII Legislatura, 15 luglio 2022, ove si osserva,
relativamente ai "nuovi criteri di ripartizione del Fondo TPL",
che cio' "consentira' il definitivo abbandono del criterio della
spesa storica [il corsivo e' nostro] finora utilizzato nel TPL
per ripartire tra le regioni gli stanziamenti del Fondo Nazionale
TPL."
(10) In assenza di una qualunque disposizione di legge statale, che
preveda che il finanziamento con risorse proprie - a maggior
ragione, quando le stesse si traducono in agevolazioni: in
misure di sostegno, oggettivamente in linea con il Welfare
State; peraltro, elettoralmente accattivanti - quale criterio
per la definizione dei costi standard, che possono divenire -
come sono divenuti - penalizzanti per le regioni che hanno
privilegiato, ad esempio, l'innovazione (ex Pnrr), la scelta
dello scenario n. 1 non puo' che reputarsi illegittima: perche'
e' il frutto del caso e perche' casualmente "avvantaggia". A
cio' si aggiunga, che la modifica dell'attuale regime
(incostituzionale) risultera' non agevole, perche' in urto con
evidenti rendite di posizione (di Lazio e Lombardia).
(11) Come si e' visto poc'anzi, sub 3.
(12) Stando alla novella, di cui alla legge n. 6/2023.
(13) Composto da rappresentanti del Mit, del Ministero dell'economia
e delle finanze (Mef), del coordinamento delle regioni,
dell'Associazione nazionale dei comuni d'Italia (Anci) e
dall'Autorita' di regolazione dei trasporti (Art): v. decreto
ministeriale n. 19/2023.
(14) Sul punto, v., per tutti, L. Paladin, Diritto regionale, Cedam,
Padova, 2000, 166 ss. V., inoltre, AA.VV., Le Regioni nella
giurisprudenza. Corte costituzionale, giurisdizione ordinaria,
giurisdizioni speciali, a cura di S. Bartole e L. Vandelli, il
Mulino, Bologna, 1980, 307 ss.
(15) V., ad esempio, AA.VV., Diritto regionale, a cura di R. Bin e G.
Falcon, il Mulino, Bologna, 2012, 240.
(16) V., ad esempio, Corte costituzionale, sentenza n. 124/2009.
(17) Come ha concluso G. Taccogna, Trasporti, in AA.VV., Il riparto
delle competenze tra Stato e Regioni. Vent'anni di
giurisprudenza costituzionale sul Titolo V, a cura di L. Cuocolo
ed E. Mostacci, Pacini Giuridica, Pisa, 2023, 159.
(18) Se ne e' fatto cenno nell'esordio della parte in diritto.
(19) Nel caso, di cui qui si discute, non pare abbia rilievo la
ridondanza, dal momento che la regione fa valere una
discriminazione, al pari di qualunque soggetto, che incide
direttamente sul suo status.
(20) V. sub 2 della parte in fatto.
(21) Sub 4 della parte in fatto.
(22) Secondo i cenni dati sub I della parte in diritto.
(23) Concorrente o residuale, poco importa: G. Taccogna, Trasporti,
cit., 157 ss. Non e' il caso di ricordare alla Corte la sua
giurisprudenza, che rappresenta, in ogni caso, una scelta di
campo, rilevante all'interno di qualunque materia.
(24) V. sub III della parte in diritto.
(25) V. Corte costituzionale, sentenza n. 243/1985, rel. Paladin, in
Le Regioni, n. 3/1986, 493, con nota di S. Bartole, La Corte
(si) difende (dal)la tesoreria unica facendo appello a
precedenti e tests di giudizio, ivi, 462 ss. Circa l'istituto
della tesoreria unica, v. l'appropriata puntualizzazione di E.
Casetta, Manuale di diritto amministrativo, a cura di F.
Fracchia, Giuffre', Milano, 2023, 215. Quanto affermato nel
testo trova una precisa conferma in risalenti, limpide
osservazioni di G. Parravicini, Scienza delle finanze. Principi,
Giuffre', Milano, 1975, 28, secondo cui «Gli enti politici
minori, ossia le regioni, le province e i comuni sono enti
autonomi anche nell'ambito finanziario, e come tali sono dotati
di potesta' impositiva originaria, non derivata dallo Stato,
anche se disciplinata dallo Stato".
(26) V., a questo proposito, ad esempio, P. Dell'anno, Diritto
dell'ambiente, Wolters Kluwer, Milano, 2022, 241 ss., nonche'
AA.VV., Trattato breve di diritto dello sviluppo sostenibile, a
cura di A. Buonfrate e A. Uricchio, con una introduzione di E.
Giovannini, Wolters Kluwer, Milano, 2023; AA.VV., Ambiente 2023.
Manuale normo- tecnico, a cura di E. Blasizza, Wolters Kluwer,
Milano, 2023, e D. Lumera-I. De Vivo, Ecologia interiore,
Mondadori, Milano, 2023.
(27) V., in particolare, la nota 9.
(28) Ancorche' codesta Corte abbia ripetutamente censurato un simile
stato di cose.
(29) Come si e' rilevato, un istante fa, sub a).
(30) V. sub 2 e 3 della parte in fatto.
(31) V., in primo luogo, la Premessa, a firma dell'allora Presidente
del Consiglio dei ministri, Mario Draghi.
(32) V., gia', sub 1 della parte in fatto.
(33) V. sub 4 della parte in fatto.
(34) V., ancora, sub 4 della parte in fatto.
(35) V. l'art. 27, comma 2-ter, di cui alla legge n. 6/2023, e il
comma 2-quater, inserito dall'art. 17, comma 1, del
decreto-legge n. 104/2023, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 136/2023, nel testo dell'art. 27 del decreto-legge n.
50/2017, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 96/2017.
(36) G. Berti, Art. 5, in AA.VV, Commentario della Costituzione, a
cura di G. Branca, Zanichelli-Il Foro Italiano, Bologna-Roma,
1975, 277.
(37) Ivi, 278.
(38) E' l'opinione di Paolo Barile.
(39) Riprende l'assunto dell'illustre costituzionalista G. Di Cosimo,
Art. 2, in AA.VV., Commentario breve alla Costituzione, a cura
di S. Bartole e R. Bin, Cedam, Padova, 2008, 14.
(40) V. la nota 19.