ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Puglia 18 aprile 2023, n. 6 (Misure di
salvaguardia per la tutela del riccio di mare), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 19
giugno 2023, depositato in cancelleria il 20 giugno 2023, iscritto al
n. 18 del registro ricorsi 2023 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 29, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udita nell'udienza pubblica del 9 gennaio 2024 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
uditi l'avvocato dello Stato Giancarlo Caselli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocata Carmela Patrizia Capobianco
per la Regione Puglia;
deliberato nella camera di consiglio del 24 gennaio 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso iscritto al n. 18 reg. ric. 2023, depositato il
20 giugno 2023, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Puglia 18 aprile 2023, n. 6 (Misure di
salvaguardia per la tutela del riccio di mare), per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, con
riguardo alla materia «tutela dell'ambiente [e] dell'ecosistema», in
relazione all'art. 32 della legge 14 luglio 1965, n. 963 (Disciplina
della pesca marittima), all'art. 24 del decreto legislativo 9 gennaio
2012, n. 4 (Misure per il riassetto della normativa in materia di
pesca e acquacoltura, a norma dell'articolo 28 della legge 4 giugno
2010, n. 96), nonche' all'art. 4 del decreto del Ministro delle
risorse agricole, alimentari e forestali del 12 gennaio 1995
(Disciplina della pesca del riccio di mare); e per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera a), Cost., con riguardo alle
materie «politica estera e rapporti internazionali dello Stato» e
«rapporti dello Stato con l'Unione europea», in relazione all'art. 2
del regio decreto 30 marzo 1942, n. 327 (Approvazione del testo
definitivo del Codice della navigazione).
2.- L'art. 1 della legge reg. Puglia n. 6 del 2023 dispone che
«la Regione Puglia intende favorire il ripopolamento del riccio di
mare nei mari regionali, garantendo un periodo di riposo della
specie, preservando la risorsa ittica e scongiurando il rischio di
estinzione dovuto ai massicci prelievi».
L'art. 2 della medesima legge regionale prevede, al comma 1, che
«[n]el mare territoriale della Puglia, a decorrere dalla data di
entrata in vigore della presente legge e' vietato il prelievo, la
raccolta, la detenzione, il trasporto, lo sbarco e la
commercializzazione degli esemplari di riccio di mare (Paracentrotus
lividus) e dei relativi prodotti derivati freschi, per un periodo di
tre anni»; e, al comma 2, che «[l]a commercializzazione del riccio di
mare non e' vietata per gli esemplari provenienti (con certificazioni
e tracciabilita' secondo legge) da mari territorialmente non
appartenenti alla Regione Puglia».
3.- Con il primo motivo di ricorso, l'Avvocatura generale dello
Stato impugna le disposizioni richiamate, in quanto si porrebbero in
contrasto con la competenza legislativa esclusiva statale in materia
di «tutela dell'ambiente [e] dell'ecosistema», che - secondo quanto
argomenta il ricorso - deve ritenersi «"trasversale" e "prevalente"».
Spetterebbe, pertanto, esclusivamente allo Stato «fissare livelli
di tutela ambientale uniformi sull'intero territorio nazionale».
Se il carattere trasversale della competenza in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema rende inevitabile l'intersezione con
«"campi di esperienza" - le cosiddette "materie" in senso proprio -
attribuiti alla competenza legislativa regionale», nondimeno - a
parere del ricorrente - la normativa statale comporterebbe un
«preciso limite alla disciplina che le Regioni, anche a statuto
speciale, e le Province autonome» possono «adottare nei settori di
loro competenza, non essendo ad esse consentito [...] compromettere
il punto di equilibrio fra esigenze contrapposte, per come
individuato dalla norma statale» (viene richiamata la sentenza di
questa Corte n. 197 del 2014).
3.1.- Sulla base di tale presupposto, il ricorrente rileva,
anzitutto, che la finalita' perseguita dalla disciplina regionale,
quale emerge dall'art. 1 della legge reg. Puglia n. 6 del 2023,
sarebbe indiscutibilmente orientata al perseguimento dell'obiettivo
di preservare la specie del riccio di mare.
A tal fine, il legislatore regionale avrebbe vietato per tre anni
«il prelievo, la raccolta, la detenzione, il trasporto e la
commercializzazione di esemplari di riccio di mare e dei relativi
prodotti derivati freschi "nel mare territoriale della Puglia"»,
senza escludere la commercializzazione del prodotto ove proveniente
da altri territori (art. 2).
3.2.- Sennonche' una tale finalita' attrarrebbe le disposizioni
impugnate (i citati artt. 1 e 2 della legge reg. Puglia n. 6 del
2023) nell'ambito di competenza legislativa spettante in via
esclusiva allo Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
Nell'esercizio della richiamata competenza lo Stato avrebbe
regolato la materia con il gia' citato d.m. 12 gennaio 1995.
Tale fonte troverebbe la sua legittimazione nell'art. 32 della
legge n. 963 del 1965 e sarebbe - a detta del ricorrente - «tuttora
vigente», in virtu' di quanto disposto dal d.lgs. n. 4 del 2012, che,
all'art. 27, commi 1, lettera a) e 2, ha «abrogato e sostituito» la
precedente legge n. 963 del 1965.
In particolare, - aggiunge la difesa statale - l'art. 24 del
d.lgs. n. 4 del 2012, in continuita' con quanto previsto dal citato
art. 32 dell'abrogata legge n. 963 del 1965, «prevede da un lato che
"il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali [oggi
Ministro dell'agricoltura, della sovranita' alimentare e delle
foreste] puo', con proprio decreto, sentita la Commissione consultiva
centrale per la pesca marittima, disciplinare la pesca anche in
deroga alle discipline regolamentari nazionali, in conformita' alle
norme comunitarie, al fine di adeguarla al progresso delle conoscenze
scientifiche e delle applicazioni tecnologiche, e favorirne lo
sviluppo in determinate zone o per determinate classi di essa" (comma
1), e dall'altro che lo stesso Ministro "puo', con proprio decreto,
sospendere l'attivita' di pesca o disporne limitazioni in conformita'
alle disposizioni del regolamento (CE) n. 2371/2002, al fine di
conservare e gestire le risorse della pesca" (comma 2)».
Sulla base di tale elementi, l'Avvocatura generale dello Stato
ritiene che «l'apposizione di sospensioni o limitazioni in
conformita' con quanto previsto a livello europeo, in chiave di
protezione ambientale delle risorse ittiche» sarebbe «assegnata in
maniera esclusiva dalla legge statale alla competenza del Ministero
dell'agricoltura e della sovranita' alimentare, e per esso allo
Stato» e che, pertanto, le norme impugnate violerebbero «l'articolo
117, secondo comma, lett. s), Cost., che attribuisce allo Stato la
competenza esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, materia nella quale ricade la disciplina del fermo
di pesca».
3.3.- Da ultimo, il ricorrente sottolinea che «la definizione di
pesca accolta nell'ordinamento nazionale italiano ripropone quella
offerta dal legislatore unionale nel Regolamento UE n. 1380/2013,
relativo alla politica comune della pesca» e che, in generale, il
settore della pesca sarebbe stato profondamente inciso dalla
disciplina recata da norme di diritto dell'Unione europea, «con
conseguente aumento d'attenzione per gli aspetti di tutela ambientale
ad essa connessi e [con] un forte ridimensionamento del ruolo delle
normative nazionali». Simile impostazione avrebbe avuto ripercussioni
anche sul piano costituzionale, determinando «una lettura espansiva
della materia di competenza statale esclusiva "tutela dell'ambiente",
tale da comprendere anche la regolamentazione di aspetti relativi
all'attivita' di pesca» (viene richiamata la sentenza n. 9 del 2013).
4.- Con il secondo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri impugna le medesime disposizioni regionali, in quanto
invasive della competenza legislativa esclusiva dello Stato prevista
dall'art. 117, secondo comma, lettera a), Cost., con riguardo sia
alla materia «politica estera e rapporti internazionali dello Stato»
sia a quella «rapporti dello Stato con l'Unione europea», e individua
come norma interposta l'art. 2 cod. nav.
Ad avviso del ricorrente, il contrasto con la richiamata
competenza legislativa statale esclusiva si determinerebbe la' dove
le disposizioni regionali impugnate fanno riferimento al «mare
territoriale della Puglia» e ai «mari territorialmente non
appartenenti alla Regione Puglia» (cosi' l'art. 2).
4.1.- Il presupposto delle disposizioni impugnate sarebbe
costituito «dalla astratta configurabilita' di un "mare territoriale
regionale", ipoteticamente appartenente o riferibile alla Regione
Puglia, quale ambito entro il quale la stessa Regione sarebbe
abilitata ad esercitare la propria potesta' normativa».
Sennonche', secondo l'Avvocatura dello Stato, «la individuazione,
delimitazione e classificazione dello "spazio marino" [sarebbero]
precluse alla competenza regionale, in quanto soggette anche ad
interessi internazionali e a discipline dettate dal diritto
dell'Unione Europea».
Ad avviso del ricorrente, una nozione di «mare territoriale
regionale» sarebbe sconosciuta all'ordinamento interno e
internazionale. Non sarebbe dunque possibile «equiparare o assimilare
al territorio regionale (per come delimitato dai relativi confini) la
fascia marina antistante alle singole coste regionali (di larghezza
di 12 miglia, corrispondente all'estensione del mare territoriale ex
articolo 2 cod. nav.), che per l'appunto il Codice della navigazione
qualifica come "mare territoriale" assoggettato alla sovranita'
statale».
4.2.- A tal riguardo, l'Avvocatura generale dello Stato
ricostruisce la giurisprudenza costituzionale in materia di
competenze delle regioni e degli enti locali sulle acque costiere.
Riconosce in effetti che, a partire dalle sentenze n. 23 del 1957
e n. 49 del 1958 e fino alla piu' recente sentenza n. 102 del 2008 -
pronunciate su controversie tra Stato e regioni sorte in ordine alla
possibilita' di queste ultime di legiferare in relazione allo
sfruttamento, a vario titolo, delle acque costiere - questa Corte
avrebbe ammesso una «forma di competenza legislativa delle Regioni
sul mare territoriale».
Tuttavia, segnala pronunce che avrebbero una differente
impostazione, in cui questa Corte avrebbe affermato che, «[q]uello
dell'esistenza di un mare territoriale regionale altro non e' se non
problema di esistenza, fra le competenze regionali, di singole
materie aventi un oggetto che implica l'utilizzazione di quel mare»
(cosi' sentenza n. 21 del 1968). In quell'occasione la Corte,
«[r]ichiamando la sentenza n. 27 del 1953 [recte: n. 23 del 1957]»,
avrebbe «precisato che l'attribuzione di una competenza in materia di
pesca marittima non implica il riconoscimento dell'esistenza di un
mare territoriale regionale o la possibilita' di esercitare poteri su
quel mare, sia pure limitatamente alla pesca».
In particolare, il ricorrente evoca la distinzione operata dalla
citata sentenza n. 21 del 1968 tra «mare territoriale» e «fondo» o
«sottofondo sottostante al mare territoriale», sulla cui base questa
Corte avrebbe ritenuto «che la disciplina del fondo e del sottofondo
non potrebbe che essere rimessa alla potesta' legislativa statale».
Ad avviso del ricorrente, la giurisprudenza costituzionale non
avrebbe mutato indirizzo sul punto dopo la riforma costituzionale del
2001. In particolare, con la sentenza n. 39 del 2017, questa Corte,
ad avviso del ricorrente, avrebbe «sostanzialmente confermato
l'orientamento espresso nel 1968, ribadendo che "sul fondo e sul
sottofondo marino si esplicano poteri di contenuto e di intensita'
uguali per tutta la fascia che va dalla linea della bassa marea fino
al limite esterno della piattaforma, circostanza che non consente di
riconoscere alle Regioni una competenza neppure con riguardo alle
attivita' che possono esercitarsi sulla porzione di fondo e di
sottofondo sottostante al mare territoriale"».
Per cio' che concerne la specifica perimetrazione ai fini della
pesca, il ricorrente ritiene che eventuali ripartizioni delle aree
marine non potrebbero che essere correlate «all'aspetto morfologico
ed ecologico del mare, con riferimento alla varieta' di habitat, alle
condizioni ambientali e alle comunita' biologiche presenti, che
debbono essere valutate unitariamente, in una ottica necessariamente
sovraregionale, anche perche' in relazione ad ambiti marini
prospicienti le coste di piu' Regioni».
4.3.- In conclusione, l'Avvocatura generale dello Stato censura
l'impugnata normativa in quanto pretenderebbe di esercitare una
potesta' legislativa regionale che si giustificherebbe per il mero
riferimento «ad un "ambito marittimo regionale"», che non sarebbe
pero' in alcun modo «predefinito o legittimato a livello statale o
internazionale».
Le regioni, ad avviso del ricorrente, non potrebbero introdurre
una inedita nozione giuridica di "mare territoriale regionale": «non
[essendo] la Regione un ente sovrano, i limiti di esistenza della
potesta' regionale non potrebbero che essere posti da fonti
sovraordinate, che - allo stato - non operano alcuna ripartizione
regionale del mare territoriale».
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, riconoscere
un "mare territoriale regionale", da un lato, confliggerebbe «con la
competenza esclusiva dell'Unione europea in materia di pesca, sulle
acque unionali che ricomprendono, come noto, le acque territoriali
dei Paesi membri».
Da un altro lato, si porrebbe in contrasto con la giurisprudenza
di questa Corte, che riferisce «i "rapporti internazionali" e la
"politica estera" (art. 117, secondo comma, lettera a, Cost.) [...]
"a singole relazioni, dotate di elementi di estraneita' rispetto al
nostro ordinamento" ed alla "attivita' internazionale dello Stato
unitariamente considerata in rapporto alle sue finalita' ed al suo
indirizzo" (sentenze n. 258 e n. 131 del 2008, n. 211 del 2006)» (e'
citata la sentenza n. 299 del 2010).
Tali situazioni - secondo il ricorrente - ricorrerebbero nella
fattispecie all'esame, allorche' «la nomenclatura giuridica del "mare
territoriale" deriva da principi di diritto internazionale acquisiti
nella normativa nazionale (e segnatamente nell'articolo 2 del Codice
della navigazione, che al diritto internazionale fa espresso rinvio
al terzo comma), rispetto ai quali le norme regionali qui denunciate,
con il loro riferimento alla definizione di un "mare territoriale
regionale"», si porrebbero in manifesto contrasto.
5.- Si e' costituita in giudizio, con atto depositato il 28
luglio 2023, la Regione Puglia, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato non fondato.
5.1.- Con riferimento al primo motivo di ricorso, la difesa della
Regione richiama l'art. 1 della legge reg. Puglia n. 6 del 2023,
evidenziando che il suo scopo e' testualmente quello di preservare
«la risorsa ittica» e di introdurre un rimedio a fronte dei massicci
prelievi «provocati dal turismo di massa».
A tal fine, la legge regionale impugnata avrebbe previsto una
restrizione limitata alla fascia costiera pugliese e per il solo
periodo di tempo di tre anni, sulla base della potesta' legislativa
in materia di pesca, spettante alle regioni, in quanto competenza
legislativa residuale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
La difesa della Regione precisa, invero, che la pesca, pur
essendo oggetto della potesta' legislativa residuale delle regioni,
possa, «per la complessita' e la polivalenza delle attivita' in cui
si estrinseca», interferire con «piu' interessi eterogenei, taluni
statali, altri regionali», con «indiscutibili riflessi sulla
ripartizione delle competenze legislative ed amministrative», il che
rende necessario fare riferimento ai principi di prevalenza e di
leale collaborazione.
Di riflesso, avendo riguardo alla materia «tutela dell'ambiente
[e] dell'ecosistema», la resistente evidenzia come allo Stato spetti
fissare «livelli "adeguati e non riducibili di tutela" (sentenza n.
61 del 2009)», mentre alle regioni sia consentito, «nel rispetto dei
livelli di tutela fissati dalla disciplina statale (sentenze n. 214 e
n. 62 del 2008), esercitare le proprie competenze, dirette
essenzialmente a regolare la fruizione dell'ambiente, evitandone
compromissioni o alterazioni».
In sostanza, «la "trasversalita'" dell'ambiente legittim[erebbe]
interventi normativi delle Regioni le quali, nell'esercizio delle
loro competenze, curino interessi che risultino all'ambiente
funzionalmente collegati - ancorche' si tratti di un esercizio
regionale "condizionato", ossia tenuto a non diminuire la tutela
ambientale stabilita dallo Stato».
A sostegno di tale impostazione, la difesa della Regione insiste
diffusamente sulla giurisprudenza di questa Corte che consentirebbe
alle regioni «di prescrivere livelli di tutela ambientale piu'
elevati di quelli previsti dallo Stato» (sono richiamate in proposito
le sentenze n. 88 e n. 63 del 2020, n. 61, n. 30 e n. 12 del 2009, n.
104 del 2008).
La resistente, inoltre, sottolinea che anche il legislatore
statale avrebbe consentito alle regioni, con l'art. 3-quinquies,
comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), di adottare forme di tutela giuridica
dell'ambiente piu' restrittive, qualora lo richiedano situazioni
particolari del loro territorio (e' richiamata a riguardo anche la
sentenza n. 58 del 2013).
La legge regionale in esame non si porrebbe, dunque, in contrasto
con gli standard di tutela fissati dal legislatore statale (e'
menzionato il d.m. 12 gennaio 1995), e anzi adotterebbe una misura
analoga a quella statale, ispirata al principio di precauzione, di
cui all'art. 3-ter dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006, non
discriminatoria nella sua applicazione e che realizzerebbe un
«ragionevole equilibrio tra le attivita' produttive utili all'attuale
fabbisogno collettivo e le buone regole del rispetto dell'ambiente».
Conclusivamente, quanto al primo motivo di ricorso, ad avviso
della difesa della parte resistente, le censure non sarebbero fondate
in quanto: a) la disciplina avrebbe a oggetto una specifica attivita'
di pesca, materia che la stessa Costituzione, all'art. 117, quarto
comma, ricondurrebbe a quelle residuali che sarebbero «di competenza
esclusiva della Regione» (e' richiamata la sentenza di questa Corte
n. 213 del 2006); b) non ridurrebbe il livello di tutela fissato
dallo Stato in quanto agirebbe «in melius rispetto alla normativa
statale»; c) non altererebbe «l'equilibrio tra gli interessi in gioco
di cui al Regolamento UE 1380/2013 in tema di sviluppo sostenibile,
avendo ragionevolmente contemperato le ragioni della filiera
economica con la necessita' di preservare l'ecosistema a fronte di
una particolare situazione di emergenza».
5.2.- Non fondato, a parere della difesa regionale, sarebbe anche
il secondo motivo di ricorso, concernente l'asserita violazione della
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «politica
estera e rapporti internazionali dello Stato» e di «rapporti dello
Stato con l'Unione Europea», di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera a), Cost.
In particolare, non sarebbe giustificata la censura che contesta
l'utilizzo, nelle disposizioni impugnate, del riferimento al «mare
territoriale della Puglia» ed ai «mari territorialmente non
appartenenti alla Regione Puglia» per delimitare l'ambito applicativo
della disciplina.
Secondo la stessa difesa, il richiamo ai mari regionali
opererebbe quale mero criterio funzionale di prossimita'
(«sostanziale-fattuale e non formale»), che limiterebbe l'ambito
operativo delle restrizioni introdotte, senza «la pretesa di vantare
o esercitare una competenza legislativa generalizzata».
La difesa della Regione Puglia ricorda, inoltre, le pronunce di
questa Corte (sentenza n. 102 del 2008 che richiama la sentenza n. 23
del 1957), secondo cui «non importa se il mare territoriale sia
demanio marittimo o meno (...), in quanto occorre solo verificare i
limiti della potesta' normativa della Regione, con la conseguenza che
(...) anche se il mare territoriale non facesse parte del territorio
della Regione (...), l'attribuzione alla Regione dei poteri
legislativi ed amministrativi in una determinata materia importa che
la disciplina regionale debba estendere la propria efficacia fino
all'estremo margine dello spazio marittimo che circonda il
territorio».
Dalla giurisprudenza costituzionale si desumerebbe, pertanto, che
il «concetto di "territorio" non si risolverebbe nella mera
"terraferma" ma andrebbe inteso nella piu' ampia accezione di ambito
in cui si esplica il legittimo potere normativo della Regione»,
eventualmente anche con riferimento al mare territoriale, purche' la
regione eserciti tale potere normativo per tutelare interessi di
rilevanza regionale.
Questo sarebbe, ad avviso della resistente, il caso di specie, in
cui il riferimento a un "mare territoriale regionale" verrebbe in
rilievo come «problema di esistenza, fra le competenze regionali, di
singole materie aventi un oggetto che implica l'utilizzazione di quel
mare» (cosi' la sentenza n. 21 del 1968).
6.- Con memoria integrativa depositata il 18 dicembre 2023, la
Regione Puglia ha insistito sulle tesi gia' illustrate in sede di
costituzione in giudizio.
A sostegno di tali ragioni, la difesa regionale ha allegato alla
memoria integrativa un documento, recante una «Valutazione dello
stato di salute delle popolazioni del riccio edule, Paracentrotus
Lividus (Lamarck 1816) lungo le coste del Salento», nonche' una
consulenza tecnico-scientifica, nella quale e' riportato un parere
giuridico le cui argomentazioni sono state trasfuse nella memoria
integrativa.
6.1.- In tale memoria, la resistente sottolinea la
eccezionalita', temporaneita' e territorialita' delle misure
introdotte dalla normativa impugnata, che sarebbe stata prevista per
far fronte alla «grave condizione di sovrasfruttamento del riccio di
mare» in Puglia.
Secondo la resistente, la delimitazione territoriale e temporale
del divieto recato dalla disciplina impugnata sarebbe indice della
«volonta' del Legislatore pugliese di esercitare la propria potesta'
legislativa in materia di "pesca", non sostituendo il legislatore
nazionale nella disciplina della materia ambientale, ma integrandone
in melius i livelli di tutela».
Nella memoria integrativa, la resistente insiste sulle ragioni
gia' esposte in sede di costituzione, ricostruendo il quadro teorico
concernente la ripartizione costituzionale delle competenze
legislative e concludendo che «la mera "disciplina d'uso della
risorsa ambientale-faunistica"» non rientrerebbe, in quanto tale,
«nella materia di cui all'art. 117, secondo comma, lett. s) Cost.»
(vengono richiamate le sentenze n. 21 del 2022, n. 171 e n. 7 del
2019, n. 212 e n. 74 del 2017, n. 267 del 2016 e n. 30 del 2009).
Viene, dunque, rimarcata la «elasticita' del criterio della
competenza dal punto di vista della tutela dell'ambiente» nel
contesto della pesca, che si ribadisce essere qualificabile alla
stregua di materia residuale regionale, cui andrebbero ascritte le
disposizioni regionali impugnate.
Quanto alla contestata violazione del «punto di equilibrio» fra
esigenze contrapposte, individuato dalle norme statali, la memoria
evidenzia il carattere assertivo della censura e ritiene inconferente
la giurisprudenza richiamata, che si riferirebbe a pronunce di
illegittimita' costituzionale relative a interventi regionali non
migliorativi, ma peggiorativi rispetto al punto di equilibrio
individuato nella tutela dell'ambiente (la resistente fa riferimento
alla sentenza n. 197 del 2014), nonche' a pronunce non riferite a
norme regionali, bensi' a previsioni statali (cosi' le sentenze n. 9
del 2013 e n. 249 del 2009).
Da ultimo, la difesa della resistente segnala come «una normativa
di analogo tenore» rispetto alle impugnate disposizioni della legge
regionale pugliese sarebbe stata prevista dalla Regione autonoma
della Sardegna, senza essere «oggetto di impugnativa da parte dello
Stato», cosi' come «un analogo disegno di legge» sarebbe stato
«presentato lo scorso 25 ottobre (DDL n. 624)» nella Regione
Siciliana.
6.2.- Proseguendo, la memoria integrativa ribadisce la non
fondatezza anche del secondo motivo di ricorso, con cui il ricorrente
evoca la violazione della competenza legislativa esclusiva statale,
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera a), Cost.
Ad avviso della difesa regionale i riferimenti al mare
territoriale regionale andrebbero intesi in «un senso descrittivo e
funzionale al perseguimento dello scopo della legge, limitandone il
significato alla considerazione di quel tratto di mare prospicente la
costa e interessato alla riproduzione dei ricci», che sarebbero
presenti soltanto a breve distanza dalla linea di costa, in
profondita' non superiori ai 20 metri. In tale senso deporrebbero sia
il criterio ermeneutico letterale sia il criterio dell'intenzione del
legislatore, che farebbe emergere l'uso atecnico del riferimento
lessicale. La resistente ritiene dunque che, attesa l'asserita
riconducibilita' della legge alla materia della pesca, i riferimenti
alle pronunce di questa Corte n. 39 del 2017 e n. 21 del 1968
sarebbero inconferenti, perche' quei precedenti - nei quali pure si
e' affermato che «il fondale marittimo e' oggetto della potesta'
statale a prescindere dalle materie di competenza regionale» -
avrebbero riguardato «tutt'altra materia, quella energetica delle
attivita' di prospezione, ricerca e di coltivazione degli
idrocarburi». A parere della resistente, a opporsi all'applicabilita'
di quella giurisprudenza al caso di specie vi sarebbe la «elementare»
constatazione per cui «i ricci di mare, sia pure posati sul fondale,
non [sarebbero] parificabili agli idrocarburi». A cio' si
aggiungerebbe, ad avviso della difesa della resistente, la
impossibilita' di «negare qualsivoglia competenza [regionale] che
abbia a che vedere con il mare territoriale», posto che cio' sarebbe
contraddetto dalla vigente formulazione dell'art. 117 Cost., nella
parte in cui «ha superato la distinzione fra pesca nelle acque
interne e pesca marittima».
Infine, secondo la difesa regionale, ove venisse condiviso il
percorso ermeneutico sostenuto nel ricorso, sarebbe comunque
sufficiente accedere a «una sentenza interpretativa di rigetto» per
superare il dubbio di legittimita' costituzionale concernente l'art.
117, secondo comma, lettera a), Cost.
7.- All'udienza pubblica del 9 gennaio 2024 la difesa della
Regione Puglia e l'Avvocatura generale dello Stato hanno insistito
per l'accoglimento delle conclusioni rassegnate negli scritti
difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso iscritto al n. 18 reg. ric. 2023, depositato il
20 giugno 2023, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge reg. Puglia n. 6 del 2023, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., con riguardo alla materia «tutela
dell'ambiente [e] dell'ecosistema», in relazione all'art. 32 della
legge n. 963 del 1965, all'art. 24 del d.lgs. n. 4 del 2012, nonche'
all'art. 4 del d.m. 12 gennaio 1995; e per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera a), Cost., con riguardo alle materie «politica
estera e rapporti internazionali dello Stato» e «rapporti dello Stato
con l'Unione europea», in relazione all'art. 2 cod. nav.
2.- La prima disposizione impugnata - l'art. 1 - prevede che «la
Regione Puglia intende favorire il ripopolamento del riccio di mare
nei mari regionali, garantendo un periodo di riposo della specie,
preservando la risorsa ittica e scongiurando il rischio di estinzione
dovuto ai massicci prelievi».
L'altra previsione impugnata - l'art. 2 - dispone: al comma 1,
che «[n]el mare territoriale della Puglia, a decorrere dalla data di
entrata in vigore della presente legge e' vietato il prelievo, la
raccolta, la detenzione, il trasporto, lo sbarco e la
commercializzazione degli esemplari di riccio di mare (Paracentrotus
lividus) e dei relativi prodotti derivati freschi, per un periodo di
tre anni»; e, al comma 2, che «[l]a commercializzazione del riccio di
mare non e' vietata per gli esemplari provenienti (con certificazioni
e tracciabilita' secondo legge) da mari territorialmente non
appartenenti alla Regione Puglia».
3.- Due sono i motivi di ricorso.
3.1.- Anzitutto, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che le
citate norme si porrebbero in contrasto con la competenza legislativa
esclusiva statale nella materia «tutela dell'ambiente [e]
dell'ecosistema», che - secondo quanto argomenta il ricorso - deve
ritenersi «"trasversale" e "prevalente"».
Spetterebbe, pertanto, esclusivamente allo Stato «fissare livelli
di tutela ambientale uniformi sull'intero territorio nazionale». Di
riflesso, benche' la tutela ambientale non potrebbe che toccare
«"campi di esperienza" - le cosiddette "materie" in senso proprio -
attribuiti alla competenza legislativa regionale», nondimeno le norme
statali adottate nell'esercizio di tale competenza esclusiva
fungerebbero «da preciso limite alla disciplina che le Regioni, anche
a statuto speciale, e le Province autonome, possono adottare nei
settori di loro competenza, non essendo ad esse consentito di
compromettere il punto di equilibrio fra esigenze contrapposte, per
come individuato dalla norma statale» (e' richiamata la sentenza di
questa Corte n. 197 del 2014).
3.2.- Di seguito, il ricorrente impugna le medesime disposizioni
regionali, in quanto invasive della competenza legislativa esclusiva
dello Stato nelle materie «politica estera e rapporti internazionali
dello Stato» e «rapporti dello Stato con l'Unione europea», di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera a), Cost.
In particolare, l'asserita invasione della competenza legislativa
statale esclusiva si determinerebbe la' dove le disposizioni
regionali impugnate - per delimitare il proprio ambito applicativo -
fanno riferimento ai «mari regionali» (art. 1), al «mare territoriale
della Puglia» e ai «mari territorialmente non appartenenti alla
Regione Puglia» (art. 2).
In sostanza, il presupposto delle disposizioni impugnate sarebbe
costituito «dalla astratta configurabilita' di un "mare territoriale
regionale", ipoteticamente appartenente o riferibile alla Regione
Puglia, quale ambito entro il quale la stessa Regione sarebbe
abilitata ad esercitare la propria potesta' normativa».
Cio' si porrebbe in aperto contrasto con quanto disposto
dall'art. 2 cod. nav., invocato quale norma interposta, che
assoggetta alla sovranita' dello Stato - nei limiti indicati dalla
medesima previsione - i golfi, i seni, le baie e le coste che
circondano le «coste continentali ed insulari della Repubblica».
Secondo l'Avvocatura dello Stato, «la individuazione,
delimitazione e classificazione dello "spazio marino" [sarebbero]
precluse alla competenza regionale, in quanto soggette anche ad
interessi internazionali e a discipline dettate dal diritto
dell'Unione Europea».
4.- Venendo a esaminare il primo motivo di ricorso, occorre
sottolineare che, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
le disposizioni regionali impugnate avrebbero alterato l'esigenza di
«livelli di tutela ambientale uniformi sull'intero territorio
nazionale» e avrebbero compromesso «il punto di equilibrio fra
esigenze contrapposte, per come individuato dalla norma statale».
In particolare, il ricorrente richiama varie norme interposte che
conducono, attraverso collegamenti sistematici, alla disciplina
dettata dall'art. 4 del d.m. 12 gennaio 1995, che stabilisce i limiti
temporali volti a regolare la pesca professionale e sportiva del
riccio di mare.
Il richiamato decreto e' stato, infatti, adottato ai sensi
dell'art. 32 della legge n. 963 del 1965, in base al quale l'allora
Ministro della marina mercantile (le cui competenze in materia sono
state poi trasferite al Ministro delle risorse agricole, alimentari e
forestali, e successivamente al Ministro dell'agricoltura, della
sovranita' alimentare e delle foreste) poteva «con suo decreto,
sentita la Commissione consultiva centrale per la pesca marittima,
emanare norme per la disciplina della pesca anche in deroga alle
discipline regolamentari, al fine di adeguarla al progresso delle
conoscenze scientifiche e delle applicazioni tecnologiche, e
favorirne lo sviluppo in determinate zone o per determinate classi di
essa».
Di seguito, il d.lgs. n. 4 del 2012 ha, da un lato, abrogato e
sostituito la precedente legge n. 963 del 1965 (art. 27, commi 1,
lettera a, e 2), e, da un altro lato, ha ribadito che compete al
Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali (oggi:
Ministro dell'agricoltura, della sovranita' alimentare e delle
foreste) regolare, con proprio decreto, sentita la Commissione
consultiva centrale per la pesca marittima, «la pesca anche in deroga
alle discipline regolamentari nazionali, in conformita' alle norme
comunitarie, al fine di adeguarla al progresso delle conoscenze
scientifiche e delle applicazioni tecnologiche, e favorirne lo
sviluppo in determinate zone o per determinate classi di essa» (art.
24, comma 1), nonche' «sospendere l'attivita' di pesca o disporne
limitazioni in conformita' alle disposizioni del regolamento (CE) n.
2371/2002, al fine di conservare e gestire le risorse della pesca»
(art. 24, comma 2).
Sulla premessa della persistente vigenza del d.m. 12 gennaio
1995, le disposizioni regionali impugnate avrebbero, dunque, alterato
il punto di equilibrio individuato dall'art. 4 del citato decreto
ministeriale, secondo cui «[l]a pesca professionale e sportiva del
riccio di mare e' vietata nei mesi di maggio e giugno».
5.- La questione non e' fondata.
6.- In via preliminare, occorre richiamare i criteri in base ai
quali questa Corte individua l'ambito della competenza legislativa
statale esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente [e]
dell'ecosistema», nonche' l'ambito della competenza legislativa
regionale residuale nella materia della pesca.
6.1.- Sin dalle prime pronunce rese dopo la riforma del Titolo V
della Parte seconda della Costituzione, questa Corte ha riconosciuto
alla materia «tutela dell'ambiente [e] dell'ecosistema» i tratti
propri di una competenza legislativa trasversale, governata
dall'elemento teleologico, il cui dispiegarsi lascia agevolmente
prefigurare possibili interferenze rispetto all'esercizio di
competenze legislative spettanti alle regioni (ex plurimis, sentenze
n. 160 del 2023, n. 191, n. 144 e n. 21 del 2022, n. 189, n. 158, n.
86 e n. 21 del 2021, n. 88 del 2020).
Di riflesso, questa Corte, da un lato, non ha escluso «la
titolarita' in capo alle Regioni di competenze legislative su materie
(governo del territorio, tutela della salute, ecc.) per le quali
[...] assume rilievo (sentenza n. 407 del 2002)» (sentenza n. 536 del
2002) la protezione dell'ambiente. Da un altro lato, ha chiarito in
che termini la competenza legislativa statale esclusiva in materia di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema opera quale limite
all'esercizio delle competenze legislative regionali e in che misura
queste ultime possono invece dispiegarsi, andando a lambire la tutela
ambientale.
In particolare, questa Corte ha affermato che le disposizioni
legislative statali «"fungono da limite alla disciplina che le
Regioni, anche a statuto speciale, dettano nei settori di loro
competenza, [nel senso che] ad esse [e'] consentito soltanto
eventualmente di incrementare i livelli della tutela ambientale,
senza pero' compromettere il punto di equilibrio tra esigenze
contrapposte espressamente individuato dalla norma dello Stato
(sentenze n. 145 e n. 58 del 2013, n. 66 del 2012, n. 225 del 2009)"
(sentenza n. 300 del 2013)» (sentenza n. 197 del 2014).
L'esigenza di non compromettere il punto di equilibrio
individuato dalla norma dello Stato ha diverse implicazioni.
6.1.1.- Anzitutto, quando il legislatore ha bilanciato l'ambiente
con interessi rispetto ai quali non si possono concepire soluzioni
disarticolate sul piano territoriale, questa Corte ha ritenuto
l'intervento statale imprescindibile e tale da non lasciare spazio a
interventi regionali, che incidano, sia pure in melius, rispetto alla
protezione dell'ambiente. Infatti, quando la logica di fondo della
disciplina statale non si risolve nella mera tutela dell'ambiente, ma
serve a fissare punti di equilibrio che rispondono «ad una ratio piu'
complessa e articolata», gli stessi «debbono ritenersi inderogabili
dalle Regioni anche in melius» (sentenza n. 307 del 2003).
Su tali basi, questa Corte e' intervenuta in ambiti oltremodo
eterogenei, considerando inderogabili: la «organica disciplina
statale di principio» sulla collocazione delle linee elettriche
(sentenza n. 331 del 2003) e sull'individuazione delle soglie di
emissione elettromagnetica (sentenza n. 307 del 2003); il termine di
durata dei titoli abilitativi edilizi, «nella cui determinazione si
ravvisa un punto di equilibrio fra [la] realizzazione di interventi
di trasformazione del territorio [e] la tutela dell'ambiente e
dell'ordinato sviluppo urbanistico» (sentenza n. 245 del 2021 e, in
senso analogo, sentenza n. 147 del 2023); la disciplina che regola la
coesistenza tra colture transgeniche, biologiche e convenzionali, che
richiede, parimenti, una sintesi unitaria fra divergenti interessi
(sentenza n. 116 del 2006).
6.1.2.- Inoltre, questa Corte ha precisato che la stessa
«valutazione intorno alla "previsione di standard ambientali piu'
elevati non puo' essere realizzata nei termini di un mero automatismo
o di una semplice sommatoria - quasi che fosse possibile frazionare
la tutela ambientale dagli altri interessi costituzionalmente
rilevanti - ma deve essere valutata alla luce della ratio sottesa
all'intervento normativo e dell'assetto di interessi che lo Stato ha
delineato nell'esercizio della sua competenza esclusiva" (sentenza n.
147 del 2019)» (sentenza n. 178 del 2019). Se, dunque, nel garantire
la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema il legislatore statale ha
concepito un disegno unitario, eventualmente anche attraverso
soluzioni modulate fra i vari ambiti territoriali, simile ratio non
ammette interventi legislativi regionali suscettibili di determinare
interferenze, anche se in melius rispetto alla tutela dell'ambiente
(sentenze n. 258 e n. 88 del 2020).
In particolare, simili interferenze sono state escluse a fronte
di interventi legislativi statali che sono stati considerati
espressione di un unico disegno inscindibile (sentenza n. 93 del
2013, relativa alla previsione dell'unitaria disciplina della VIA,
quale procedura che valuta in concreto e preventivamente la
sostenibilita' ambientale; sentenza n. 235 del 2011, riguardante la
previsione di una unitaria procedura di tutela paesaggistica;
sentenza n. 246 del 2018, concernente l'individuazione di un
parametro uniforme dei livelli essenziali delle prestazioni
nell'ambito della disciplina del procedimento amministrativo e della
conferenza di servizi).
6.1.3.- Al di fuori delle citate ipotesi, ove, dunque, la ratio
dell'intervento legislativo statale in materia di protezione
dell'ambiente sia riconducibile alla previsione di uno standard di
tutela minimo, puo' invece dispiegarsi l'esercizio di competenze
legislative regionali, che intervengano indirettamente a elevare
quello standard. Il limite che pone allora la competenza legislativa
statale al bilanciamento di interessi individuato dal legislatore
regionale e' che esso non violi lo standard di tutela minimo fissato
dalla previsione statale (sentenze n. 148 del 2023, n. 69 del 2022,
n. 44 e n. 7 del 2019, n. 218, n. 174, n. 139 e n. 74 del 2017, n.
303 del 2013 e n. 278 del 2012).
In tal caso, le regioni e le province autonome possono, pertanto,
«adottare norme di tutela ambientale piu' elevata», pur sempre
«nell'esercizio di [loro] competenze, previste dalla Costituzione,
che concorrano con quella dell'ambiente» (sentenze n. 198 e n. 66 del
2018, n. 199 del 2014; nello stesso senso, inoltre, sentenze n. 246 e
n. 145 del 2013, n. 67 del 2010, n. 104 del 2008 e n. 378 del 2007).
Cosi', nella sentenza n. 7 del 2019, si e' riconosciuto che «la
normativa regionale in tema di specie cacciabili e' abilitata a
derogare alla disciplina statale in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, purche', ove quest'ultima esprima regole minime e
uniformi di tutela, innalzi tale livello di protezione».
6.2.- Individuati gli spazi entro i quali puo' operare una
competenza legislativa regionale, che intersechi la tutela
ambientale, occorre, di seguito, rievocare quanto questa Corte ha
precisato proprio in merito alla materia della pesca, nel cui ambito
la Regione Puglia assume di aver legiferato.
Dopo la riforma del Titolo V della Parte seconda della
Costituzione, questa Corte ha ritenuto superata la pregressa
distinzione fra la pesca nelle acque interne, in passato assegnata
alla competenza legislativa concorrente delle regioni, e la pesca in
mare, e ha ritenuto che trovasse «conferma la progressiva generale
attribuzione della "pesca" alle Regioni ordinarie, senza alcuna
distinzione basata sulla natura delle acque. La pesca, pertanto,
costituisce materia oggetto della potesta' legislativa residuale
delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.» (sentenza
n. 213 del 2006; nonche', in senso analogo, sentenza n. 81 del 2007).
Nondimeno, sin dalle citate pronunce, questa Corte ha rilevato
che, pur dovendosi ribadire la riconducibilita' della pesca alla
«potesta' legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell'art.
117, quarto comma, Cost.», «tuttavia, per la complessita' e la
polivalenza delle attivita' in cui essa si estrinseca, possono
interferire piu' interessi eterogenei, tanto statali, quanto
regionali. [...] La Corte ha cosi' ritenuto che assume [...]
peculiare rilievo, nell'esame delle concrete fattispecie sottoposte
al suo giudizio, l'applicazione del principio di prevalenza tra le
materie interessate e di quello, fondamentale, di leale
collaborazione, che "si deve sostanziare in momenti di reciproco
coinvolgimento istituzionale e di necessario coordinamento dei
livelli di governo statale e regionale" (sentenza n. 213 del 2006)»
(sentenza n. 81 del 2007 e, analogamente, sentenze n. 9 del 2013 e n.
30 del 2009).
7.- Tanto premesso, occorre verificare se le disposizioni
regionali impugnate possano ascriversi all'esercizio della competenza
legislativa residuale regionale nella materia della pesca e se
ricorrano le condizioni che consentono il dispiegarsi di tale
competenza legislativa regionale, con contenuti che lambiscono la
tutela dell'ambiente.
7.1.- Sul piano contenutistico e teleologico, le disposizioni
impugnate regolamentano un profilo particolare dell'attivita' di
pesca del riccio di mare - un fermo pesca straordinario - il cui
obiettivo, enunciato dalla prima disposizione impugnata (l'art. 1),
e' quello di preservare tale risorsa ittica, ai fini del futuro
svolgimento dell'attivita' di pesca lungo le coste del territorio
regionale.
Nello specifico, la risorsa ittica, di cui viene temporaneamente
sospesa l'attivita' di pesca, si trova nei fondali a breve distanza
dalla linea di costa e il suo sfruttamento economico e' strettamente
correlato alle tradizioni locali.
In particolare, dall'art. 1 si inferisce che l'intervento e'
motivato dai «massicci prelievi» effettuati nelle aree prospicienti
la costa pugliese, il che si collega al rilievo di simile risorsa
nell'ambito delle tradizioni locali, rilievo che viene amplificato
dal suo impiego ai fini del turismo.
Dunque, per contrastare il sovra-sfruttamento a livello locale di
tale risorsa ittica, l'art. 2, a sua volta impugnato, prevede una
sospensione per tre anni dell'attivita' di pesca, che si svolge nelle
aree marine prospicienti la costa regionale, con una temporanea
compressione di contrapposti interessi (economici e non).
La disciplina attiene, pertanto, alla materia della pesca, pur
andando senza dubbio a intersecare un profilo di tutela ambientale.
7.2.- Proseguendo nella prospettiva del possibile inquadramento
delle disposizioni regionali nella competenza legislativa residuale
in materia di pesca, occorre poi considerare il piano degli interessi
implicati.
A tal riguardo, non sfugge a questa Corte che la disciplina
regionale impugnata rientra nel cono d'ombra di quella che, nei
rapporti fra Unione europea e Stati membri, e' una competenza
legislativa che l'art. 3, comma 1, lettera d), TFUE assegna in via
esclusiva all'Unione europea: vale a dire, la conservazione delle
risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della
pesca.
Nondimeno, nell'esercizio di tale competenza esclusiva, l'Unione
europea - con il regolamento (UE) n. 1380/2013, del Parlamento
europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2013, relativo alla
politica comune della pesca, che modifica i regolamenti (CE) n.
1954/2003 e (CE) n. 1224/2009 del Consiglio e che abroga i
regolamenti (CE) n. 2371/2002 e (CE) n. 639/2004 del Consiglio,
nonche' la decisione 2004/585/CE del Consiglio - ha adottato un
approccio che non esclude spazi di possibile autonomo intervento da
parte degli Stati membri, in mancanza di misure analoghe adottate
dall'Unione per la medesima zona o per il medesimo problema.
Di conseguenza, fermo restando che, con il ricorso in esame, non
viene contestata la violazione di alcuna specifica previsione dettata
dall'Unione europea, si deve rilevare che, la' dove l'Unione preserva
ambiti di disciplina agli Stati membri, non possono a priori
escludersi misure nazionali che lascino spazio a limitati interventi
regionali.
7.3.- Tornando, dunque, a considerare, nella prospettiva interna,
il possibile inquadramento delle disposizioni impugnate nella
competenza legislativa regionale residuale in materia di pesca e il
loro rapporto con la competenza legislativa statale esclusiva in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, va osservato che
l'incidenza della disciplina impugnata e' limitata sul piano degli
interessi implicati.
Gli artt. 1 e 2 della legge reg. Puglia n. 6 del 2023
introducono, infatti, una misura specifica, concernente un fermo
pesca disposto una tantum, che si riverbera temporaneamente su
un'attivita' che si svolge sui fondali posti a breve distanza dalle
coste pugliesi e che riguarda una risorsa ittica, il cui consumo e'
strettamente correlato al territorio e alle tradizioni locali,
tant'e' che la misura e' la conseguenza di un massiccio
sovra-sfruttamento.
Il carattere specifico, temporaneo e territorialmente
circoscritto delle disposizioni impugnate rende, dunque, non
imprescindibile un bilanciamento operato sul piano statale.
Quanto alle modalita' con cui lo Stato, nel concreto esercizio
della sua competenza legislativa esclusiva a «tutela dell'ambiente
[e] dell'ecosistema», e' intervenuto nel regolare la conservazione
della specie riccio di mare, si deve ritenere che la soluzione
adottata, con riguardo al fermo pesca, non sia incompatibile con una
possibile modulazione di interventi legislativi regionali, mirati a
risolvere specifiche criticita' locali.
La disciplina dettata dal d.m. 12 gennaio 1995 - alla quale
conducono i rimandi sistematici operati dalle disposizioni evocate
quali parametri interposti - ha, infatti, previsto, con riferimento
al fermo pesca, una soluzione generale (la sospensione nei mesi di
maggio e di giugno), non modulata in funzione delle peculiari
criticita' di alcune zone costiere, nelle quali le condizioni
ambientali si sono particolarmente aggravate.
Pertanto, sul piano ermeneutico, tale profilo della disciplina
statale non puo' che interpretarsi quale previsione di uno standard
di tutela minimo.
Di conseguenza, in linea con la costante giurisprudenza di questa
Corte (sentenze n. 148 del 2023, n. 44 e n. 7 del 2019, n. 218, n.
174, n. 139 e n. 74 del 2017, n. 303 del 2013 e n. 278 del 2012,
nonche' le altre pronunce richiamate al punto 6.1.3.), non
contrastano con la competenza legislativa statale esclusiva dello
Stato le disposizioni regionali impugnate che, nell'esercizio della
competenza legislativa regionale residuale in materia di pesca,
producono l'effetto di elevare, in relazione a specifiche esigenze
del territorio, il livello di tutela ambientale.
In particolare, non si puo' dubitare che incidano in melius sulla
tutela ambientale, e nello specifico sulla protezione del riccio di
mare, che e' parte dell'ecosistema marino, norme che indirettamente
agevolano la riproduzione di tale specie animale.
L'intervento operato a livello regionale si pone, del resto, nel
solco dell'esigenza di disciplinare la pesca in conformita' a
obiettivi che la stessa Unione europea enuncia con il citato
regolamento n. 1380/2013/UE: l'esigenza di una regolamentazione delle
attivita' di pesca che garantisca il loro essere «sostenibili dal
punto di vista ambientale nel lungo termine» (art. 2, paragrafo 1),
nonche' il rispetto dell'«approccio precauzionale», il quale assicuri
che «lo sfruttamento delle risorse biologiche marine vive
ricostituisca e mantenga le popolazioni delle specie pescate al di
sopra di livelli in grado di produrre il rendimento massimo
sostenibile» (art. 2, paragrafo 2).
8.- Per le ragioni esposte, gli artt. 1 e 2 della legge reg.
Puglia n. 6 del 2023 non violano la competenza legislativa statale
esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente [e] dell'ecosistema».
9.- Passando ora a considerare il secondo motivo di ricorso, esso
prospetta la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera a),
Cost. nelle materie «politica estera e rapporti internazionali dello
Stato» e «rapporti dello Stato con l'Unione europea», in relazione
all'art. 2 cod. nav., nella parte in cui gli artt. 1 e 2 della legge
reg. Puglia n. 6 del 2023 introducono le nozioni di «mari regionali»,
di «mare territoriale della Puglia» e di «mari territorialmente non
appartenenti alla Regione Puglia».
10.- La questione e' fondata, nei termini di seguito precisati.
11.- Con riferimento alla delimitazione territoriale
dell'efficacia delle norme regionali anche rispetto allo spazio
marino, questa Corte, sin dalla sentenza n. 23 del 1957 - concernente
una legge della Regione autonoma della Sardegna, cui lo statuto
attribuiva (e tutt'ora attribuisce) una competenza legislativa
primaria in materia di pesca - ha affermato che, «[p]oiche' la
potesta' normativa in materia di pesca e' statutariamente attribuita
alla Regione autonoma della Sardegna senza limitazione alcuna, salvo
le limitazioni delle norme costituzionali, la legge regionale in
materia contiene una disciplina che estende legittimamente la propria
efficacia anche alle acque del mare territoriale».
A quella originaria giurisprudenza si ricollegano interventi
successivi di questa Corte (sentenze n. 49 del 1958 e n. 102 del
2008), nei quali, riprendendo testualmente passaggi del citato
precedente, ha affermato che non interessa «se il mare territoriale
sia demanio marittimo o meno e neppure se si tratti di acque del mare
territoriale o di acque del demanio marittimo» (sentenza n. 102 del
2008), in quanto occorre solo verificare i limiti della potesta'
normativa della regione, poiche' «l'attribuzione [a quest'ultima] dei
poteri legislativi ed amministrativi in una determinata materia
"importa che la disciplina regionale [...] debba estendere la propria
efficacia fino all'estremo margine dello spazio marittimo che
circonda il territorio e sul quale, sia pure a titolo accessorio, si
esercita il potere dello Stato" (sentenza n. 23 del 1957, in tema di
competenza della Regione Sardegna in materia di pesca nel mare
territoriale)» (sempre sentenza n. 102 del 2008).
Di conseguenza, questa Corte non ha mai consentito alle regioni
di fare riferimento a «un mare territoriale» regionale (sentenza n.
21 del 1968, ripresa dalla sentenza n. 39 del 2017), ma ha solo
riconosciuto loro la facolta' di esercitare sulle acque costiere, nei
limiti di precise competenze regionali, «un complesso di poteri [...]
che coesistono con quelli spettanti allo Stato: poteri [...] che
prescindono da ogni problema relativo all'appartenenza del mare
territoriale e che sono suscettibili di essere regolati anche dalla
legge regionale (come rilevato dalla [...] sentenza n. 23 del 1957)»
(ancora, sentenza n. 102 del 2008).
12.- Sulla base di tali precisazioni, e' possibile, dunque,
esaminare le censure del ricorrente che si appuntano
sull'introduzione nelle disposizioni impugnate delle nozioni di «mari
regionali», di «mare territoriale della Puglia» e di «mari
territorialmente non appartenenti alla Regione Puglia».
12.1.- Anzitutto, e' doveroso rimarcare l'infelice tecnica
normativa adottata dal legislatore pugliese, che si e' avvalso -
nelle disposizioni impugnate - di espressioni lessicalmente
eterogenee per esprimere il medesimo concetto.
Ma soprattutto, occorre rilevare che i tre sintagmi lessicali
adoperati interferiscono direttamente con la nozione di mare
territoriale, quale enucleata dall'art. 2 cod. nav. - che definisce
un elemento costitutivo della sovranita' -, ed evocano un
frazionamento di tale paradigma su base regionale, che e' del tutto
sconosciuto all'ordinamento giuridico.
Viceversa, come si evince dalla giurisprudenza di questa Corte
(punto 11), gli effetti spaziali di un intervento legislativo
regionale, che ha riverberi sullo spazio marino, non sono altro che
una proiezione funzionale della competenza legislativa regionale
esercitata e della natura degli interessi coinvolti e non consentono
di evocare una supposta delimitazione del mare territoriale, inteso
come elemento costitutivo della sovranita' dello Stato.
12.2.- Pertanto, la seconda questione avente a oggetto quanto
prevedono gli artt. 1 e 2 della legge reg. Puglia n. 6 del 2023 e'
fondata, nella parte in cui le citate disposizioni stabiliscono che
la Regione Puglia favorisce il ripopolamento del riccio di mare «nei
mari regionali», anziche' «nello spazio marittimo prospiciente il
territorio regionale» (art. 1); nella parte in cui dispongono il
fermo biologico dei ricci di mare «Nel mare territoriale della
Puglia», anziche' «Nello spazio marittimo prospiciente il territorio
regionale» (art. 2, comma 1); nella parte in cui escludono
dall'applicazione del divieto di commercializzazione del riccio di
mare gli esemplari provenienti «da mari territorialmente non
appartenenti alla Regione Puglia», anziche' «dallo spazio marittimo
non prospiciente il territorio regionale» (art. 2, comma 2).