Ricorso ex art. 127 costituzione per il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura Generale dello Stato, (C. F. 80224030587, per il
ricevimento degli atti fax 06-96514000 e PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici in Roma,
alla via dei Portoghesi, n. 12, domicilia, nei confronti;
della Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente
pro tempore, in Viale Trento, n. 69 - 09123, Cagliari, posta
elettronica certificata presidenza@ pec.regione.sardegna.it ;
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle
disposizioni contenute negli artt. 1, 2, 3 e 4 della Legge della
Regione Autonoma della Sardegna n. 2 del 5 febbraio 2024, pubblicata
sul B.U.R n. 7 del 06.02.2024 denominata: "Disposizioni in materia di
istruzione".
La legge della Regione Autonoma della Sardegna n. 2 del 5
febbraio 2024, recante "Disposizioni in materia di istruzione",
presenta profili di illegittimita' costituzionale con riferimento
agli artt. 1, 2, 3 e 4 in quanto eccede dalle competenze statutarie
della Regione Autonoma della Sardegna (artt. 3, 5 e 56 legge cost. n.
3 del 1948) e, ponendosi in contrasto con la normativa statale di
riferimento, viola la competenza statale esclusiva in materia di
"ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali" e di "norme generali sull'istruzione", di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettere g) e n), Cost.. La medesima
legge regionale viola, altresi', i principi fondamentali posti dagli
artt. 3 e 97 Cost, che investono l'organizzazione amministrativa
dello Stato, determinando peraltro nuovi e maggiori oneri a carico
del bilancio dello Stato privi di copertura finanziaria, in contrasto
con l'art. 81, terzo comma della Costituzione, come si intende
dimostrare con la illustrazione dei seguenti
Motivi
1. Illegittimita' costituzionale dell'articolo 1 della legge
regionale della Sardegna n. 2/2024 per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lett. g) e lett. n), Cost. nonche' degli artt. 3 e 97
Cost., in relazione all'art. 1, commi 557 e 558, della legge 197/2022
e all'art. 5, comma 3, del d.l. 215/2023, quali norme interposte.
L'art. 1 della legge regionale impugnata, rubricato "Intesa con
lo Stato in materia di istruzione", prevede che, nelle more
dell'approvazione di una legge regionale di riforma in materia di
istruzione e formazione, tenuto conto di un serie di peculiarita'
della Regione stessa, venga avviato il procedimento previsto
all'articolo 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna), il quale dispone che una
Commissione paritetica proponga le norme per il passaggio degli
uffici e del personale dallo Stato alla Regione.
Con tale norma, la Regione Autonoma della Sardegna, eccedendo il
proprio ambito di competenza legislativa definito dagli artt. 3, 5 e
56 della legge costituzionale del 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna), si pone in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lett. g) e lett. n) Cost. con riferimento all'ambito
di legislazione esclusiva dello Stato, nonche' con i principi
fondamentali di cui agli artt. 3 e 97 Cost., in relazione alla
riforma del sistema di dimensionamento della rete scolastica, recata
dall'art. 1, commi 557 e 558, della legge 197/2022 e dal
decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215.
Infatti, in conseguenza della riforma del sistema di
dimensionamento della rete scolastica, introdotta dalla normativa
appena citata, l'art. 5, comma 3, del d.l . 215/2023 ha previsto la
possibilita', per il solo anno scolastico 2024/2025, di incrementare
il numero di autonomie scolastiche in misura non superiore al 2,5 per
cento del contingente quantificato dal decreto interministeriale n.
127 del 2023. Pertanto, il numero di scuole autonome che possono
essere istituite nella Regione Autonoma della Sardegna, nel l'a.s.
2024-2025, risulta complessivamente pari a 234 (di cui 228 con DS e
DSGA titolari e 6 scuole assegnate in reggenza). Cio' in quanto dette
disposizioni definiscono la consistenza del contingente organico dei
dirigenti scolastici (DS) e dei direttori dei servizi generali e
amministrativi (DSGA), al quale e' correlata la individuazione
quantitativa delle istituzioni scolastiche autonome, in base al nuovo
criterio che stabilisce una relazione biunivoca tra ognuna di queste
e un dirigente.
Con la legge in esame, la Regione Autonoma della Sardegna,
confermando lo stesso numero di autonomie scolastiche istituite nel
corrente anno scolastico (2023-2024), pari a 270, ha, quindi,
determinato un incremento di 36 autonomie rispetto al contingente
stabilito dalla normativa nazionale sopra richiamata (36 = 270 -
234), con un conseguente incremento del personale scolastico, sia ATA
che dirigenti, previsto per la Regione in questione.
Con specifico riferimento all'art. 1, esso dispone che, nelle
more del l'approvazione di una legge regionale di riforma organica in
materia di istruzione e formazione, la Regione avvi i le "procedure
di cui all'art. 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna) tramite la Commissione paritetica,
al fine di definire una norma di attuazione che preveda il
mantenimento di tutte le autonomie in essere nell'anno scolastico
2023-2024". Pertanto, si riconduce a tale disposizione la definizione
di una "norma di attuazione che preveda il mantenimento di tutte le
autonomie in essere nell'anno scolastico 2023-2024", laddove la norma
dell'art 56 della citata legge costituzionale prevede il ricorso alla
Commissione paritetica al solo scopo di adottare "le norme relative
al passaggio degli uffici e del personale dello Stato alla Regione".
Ne discende che il citato art. 1 della legge regionale impugnata
risulta costituzionalmente illegittimo sotto vari profili: in primo
luogo, non e' ammissibile l'applicazione alla materia degli organici
del personale scolastico delle procedure di cui al citato art. 56 e,
in secondo luogo, la disposizione compromette l'unitarieta' ed
omogeneita', sul piano nazionale, della disciplina dello stato
giuridico e del trattamento economico del personale scolastico,
aprendo la strada a gestioni parcellizzate degli organici e a
sperequazioni tra Regioni, con conseguente violazione dei principi
fondamentali di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
L'uniformita' delle condizioni e dei presupposti per la gestione
dei ruoli del personale scolastico e' di esclusiva competenza
legislativa statale, in quanto relativa alla disciplina in materia di
organici e reclutamento.
L'art. 1, quindi, ad onta del suo carattere programmatico,
risulta in ogni caso in contrasto con i principi costituzionali in
materia di riparto delle funzioni legislative esclusive in materia di
istruzione (art. 117, secondo comma, lett. n).
Inoltre, essendo i contingenti organici del personale scolastico
estranei ad ambiti di competenza regionale, in quanto dipendenti
statali, la materia rientra nella potesa' legislativa esclusiva dello
Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera g), con il quale
risulta dunque in contrasto il predetto art. 1.
Tali argomentazioni risultano avvalorate da quanto statuito da
codesta Corte costituzionale con la recente sentenza n. 223/2023, in
materia di riparto di competenze legislative.
Con tale importante decisione la Corte ha infatti precisato che
"le disposizioni in esame si fondano pero', in via prevalente, su
diversi titoli della competenza esclusiva statale.
Va infatti considerato che queste norme, sia sotto il profilo
della determinazione del contingente che sotto quello della scelta
del superamento, nei termini precisati, dell'istituto giuridico della
reggenza, sono relative a personale inserito nel pubblico impiego
statale, perche' «i dirigenti scolastici sono dipendenti pubblici
statali e non regionali - come risulta sia dal loro reclutamento che
dal loro complessivo status giuridico» (sentenza n. 147 del 2012 e
gia', nello stesso senso, sentenza n. 200 del 2009, con riguardo al
personale scolastico).
Esse rientrano a pieno titolo, quindi, nella materia «ordinamento
e organizzazione amministrativa dello Stato», di competenza esclusiva
statale in base alla lettera g) del secondo comma dell'art. 117 Cost.
5.2.1. - Le disposizioni in esame sono qualificabili, sotto un
duplice profilo, anche come norme generali sull'istruzione,
rientranti nella potesta' legislativa esclusiva statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera n), Cost.
In primo luogo, perche', come gia' affermato da questa Corte per
altre categorie di personale scolastico, la «revisione di criteri e
parametri per la determinazione complessiva degli organici» (sentenza
n. 200 del 2009, punto 34 del Considerato in diritto), rientra tra le
norme generali sull'istruzione.
In secondo luogo, perche' tali norme mirano a ridefinire un
aspetto di fondo dell'autonomia funzionale - la cui disciplina questa
Corte ha gia' ricondotto alle «norme generali sull'istruzione»
(sentenza n. 200 del 2009, punto 21 del Considerato in diritto) - che
caratterizza le istituzioni scolastiche, essendo rivolte a istituire
un necessario binomio tra l'autonomia e la titolarita' effettiva di
un dirigente, sicche' non si da' piu' la prima in assenza di tale
figura".
Risulta dunque chiaro che l'art. 1 della legge regionale della
Sardegna n. 2 del 5 febbraio 2024 e' in contrasto con le norme
costituzionali citate, eccedendo l'ambito di competenza regionale
delineato dallo Statuto speciale per la Sardegna, in violazione
dell'art. 117, secondo comma, lett. g) e n.) Cost. nonche' dei
principi fondamentali di cui agli artt. 3 e 97 Cost. in relazione
all'art. 1, commi 557 e 558, della legge 197/2022 e all'art. 5, comma
3, del d.l . 215/2023, quali norme interposte.
2. Illegittimita' costituzionale degli articoli 2 e 3 della legge
regionale della Sardegna n. 2/2024 per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lett. g) Cost. e dell'art. 81, terzo comma, Cost., in
relazione all'art. 1, commi 557 e 558, della legge 197/2022 e
all'art. 5, comma 3, del d.l. 215/2023, quali norme interposte.
L'art. 2 della legge regionale impugnata, rubricato
"Organizzazione della rete scolastica regionale", prevede che, fino
alla definizione delle iniziative previste dall'articolo 1 ed anche
in caso di esito negativo delle stesse, la Regione provveda
autonomamente al di mensionamento della rete scolastica e alla
programmazione del l'offerta formativa, attraverso l'adozione di un
Piano annuale che tenga conto della necessita' di salvaguardare le
specificita' delle istituzioni scolastiche della Sardegna in
attuazione e nel rispetto delle norme regionali e statali tra le
quali, nello specifico, l'articolo 19 del D L n. 98 del 2011, come da
ultimo modificato dal l'articolo 1, commi 557 e 559 della legge di
bilancio n. 197 del 2022.
L'art. 3 della stessa legge regionale impugnata, rubricato
"Interventi a sostegno delle istituzioni scolastiche", prevede, in
via sperimentale, che per il solo anno scolastico 2024/2025, fermo
restando il contingente organico determinato ai sensi dell'articolo
2, la Regione, previa intesa con lo Stato, provveda al mantenimento
di un "presidio con funzioni organizzative e gestorie, presso le
istituzioni autonome oggetto di soppressione in base ai parametri di
cui all'articolo 2". Al fine di garantire il suddetto presidio, la
Regione prevede di farsi carico dell'onere connesso alla retribuzione
e alle indennita' derivanti dal l'impiego di: un docente con funzi
oni di collaboratore del dirigente scolastico, un assistente
amministravo e fino a tre collaboratori scolastici; onere che viene
parametrato in 600 ore annue.
Cio' detto, anche gli articoli 2 e 3 della legge regionale
impugnata risultano costituzionalmente illegittimi. Le norme previste
in tali articoli, infatti, violando l'ambito di competenza
legislativa definito dagli artt. 3 e 5 della legge costituzionale del
26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), si pongono
in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., in
materia di legislazione esclusiva statale, nonche' con l'art. 81,
terzo comma, Cost., in punto di maggiori oneri posti a carico dello
Stato privi di copertura finanziaria, in relazione alla riforma del
sistema di dimensionamento della rete scolastica recato dall'art. 1,
commi 557 e 558, della legge 197/2022 e dal decreto-legge 30 dicembre
2023, n. 215.
A tale riguardo, l'art. 2, da leggersi in combinato disposto con
l'art. 3, dispone che la Regione Autonoma della Sardegna, nel
rispetto dei principi fondamentali in materia di istruzione e della
normativa in materia di riorganizzazione del sistema scolastico (art.
1, commi 557 e 558, l. 197/22) provvede autonomamente al
dimensionamento della rete scolastica e alla programmazione
dell'offerta formativa, attraverso l'adozione di un Piano annuale.
Tuttavia, il riferimento alla normativa in materia di
riorganizzazione del sistema scolastico dovrebbe comportare il
rispetto delle norme fondanti la competenza esclusiva statale in
materia di organici del personale, da assegnarsi alle istituzioni
scolastiche di ciascun territorio. Invece, il successivo art. 3,
prevede, seppure in via sperimentale e limitatamente all'anno
scolastico 2024-2025, che fermo restando il contingente organico
determinato ai sensi dell'articolo 2, la Regione puo' stabilire,
previa intesa con lo Stato, il mantenimento di un presidio con
funzioni organizzative e gestori e, presso le autonomie scolastiche
oggetto di soppressione. Il mantenimento di detti presidi involge un
ambito relativo a personale inserito nel pubblico impiego statale -
perche' i dirigenti scolastici sono dipendenti pubblici statali e non
regionali - ambito che attiene ad attivita' di esclusiva competenza
statale, con conseguente violazione del riparto di competenze
Stato-Regione, come delineato dall'art. 117 Cost., secondo comma,
lettera g), Cost.
Come confermato dalla citata sentenza della Corte costituzionale
n. 223/2023, i contingenti organici del personale scolastico sono
senz'altro estranei ad ambiti di competenza regionale, in quanto
dipendenti statali, materia rientrante nella potesta' esclusiva
statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
Pertanto, anche un minimo incremento di spesa, conseguente alle
decisioni della Regione Sardegna, avrebbe delle conseguenze non
trascurabili per il bilancio dello Stato, atteso che, oltre alla
spesa aggiuntiva per gli incarichi di vertice, andrebbe considerato
almeno l'ulteriore costo per il personale ATA indispensabile per il
governo dell'istituzione scolastica.
L'applicazione al personale impiegato nella costituzione dei
predetti presidi del CCNL dell'Area istruzione e ricerca determina,
quindi, maggiori oneri privi di copertura finanziaria a carico del
bilancio dello Stato, in violazione dell'art. 81, terzo comma Cost. A
cio' si aggiunga che nell'art. 3, comma 2, ove sono definite le
procedure di trasferimento delle risorse, non vengono esplicitati i
destinatari dei predetti trasferimenti.
Occorre evidenziare che, con specifico riferimento all'articolo
3, si rilevano profili di incostituzionalita' nella parte in cui la
norma prevede apposita intesa tra Stato e la Regione per il
mantenimento di un presidio costituito da un docente, un assistente
amministrativo e fino a tre collaboratori scolastici con funzioni
organizzative e gestorie trattandosi di un ambito che attiene ad
attivita' di esclusiva competenza statale, con conseguente violazione
del riparto di competenze Stato-Regione, come delineato dall'articolo
117 Cost., secondo comma, lettera g), Cost.
La Regione Autonoma della Sardegna prevede che il costituendo
"presidio" sia attivato presso le istituzioni scolastiche autonome
che dal l'a.s. 2024/2025 verrebbero soppresse in applicazione del
D.I. 30 giugno 2023, n. 127, che definisce l'organico dei dirigenti
scolastici (DS) e dei direttori dei servizi generali e amministrativi
(DSGA) per il triennio 2024/2025, 2025/2026 e 2026/2027.
Le scuole dotate di autonomia nell'a.s. 2023/2024, in base al
Decreto del Ministro dell'Istruzione e del Merito n. 70 del 19 aprile
2023 di definizione della dotazione organica di DS e DSGA per l'a.s.
2023/2024, sono pari in Sardegna a 265 unita'; le istituzioni
scolastiche presso le quali e' assegnato un DS ed un DSGA ai sensi
del citato D.I. n. 127/2023 sono pari a 228 unita' nel 2024/2025, 225
nell'a.s. 2025/2026 e 220 nell'a.s. 2026/2027. Pertanto, si rileva
che nell'a.s. 2024/2025 dovrebbero essere attivati 265-228= 37
presidi. A seguito dell'entrata in vigore dell'articolo 5, comma 3,
del D.L . 30 dicembre 2023, n. 215 viene consentita per il solo a.s.
2024/2025 una deroga al numero di istituzioni scolastiche che hanno
diritto ad un DS ed un DSGA incrementando il numero contenuto nel
D.I. n. 127/2023 di una percentuale del 2,5%. Pertanto, in Sardegna
sarebbero attivabi l i non piu' 228 posti di DS e DSGA bensi' 234 da
cui ne conseguirebbe per l'a.s. 2024/2025 l'attivazione di 265-234=
31 presidi, corrispondenti a complessivi 31 docenti, 31 assistenti
amministrativi e 93 collaboratori scolastici.
Al personale impiegato nella costituzione dei predetti presidi
dovra' applicarsi il CCNL dell'Area Istruzione e ricerca (da ultimo
il CCNL sottoscritto il 18 gennaio 2024). Lo stesso personale
dovrebbe essere destinatario di un contratto a tempo determinato
annuale al fine di poter garantire la funzione organizzatori a e
gestori a per tutto l' a.s. 2024/2025. Ai fini della determinazione
dell'onere di personale occorrera' prendere a riferimento il
trattamento economico iniziale previsto dal vigente CCNL riferito
alla categoria di personale richiesto al quale, in via prudenziale,
occorrera' applicare un incremento del trattamento economico pari al
5,78% a titolo di rinnovo del CCNL 2022-2024. Infine, il valore
complessivo della spesa di personale, in via prudenziale, dovra'
essere maggiorato per tener conto delle eventuali necessita' di
sostituzione del personale assegnato ai presidi.
Posto quanto precede, si ritiene pertanto che la quota di risorse
destinata dalla Regione a coprire gli oneri di personale sia
insufficiente determinando, pertanto, maggiori oneri privi di
copertura finanziaria a carico del bilancio dello Stato tenuto conto
che trattasi di personale statale.
La disposizione normativa nulla prevede in ordine alle modalita'
di reperimento di tale categoria di personale, ma tenuto conto che lo
stesso e' riconducibile alle figure professionali del personale ATA
ed alla figura del docente si ritiene che lo stesso debba essere
reclutato in base alla disciplina statale.
Si delinea, quindi, uno sconfinamento evidente della potesta'
legislativa regionale nelle attribuzioni riservate alla legislazione
esclusiva dello Stato a cui spetta, in ossequio alle competenze in
materia di norme generali sull'istruzione di cui al comma 2, lett.
n), dell'art. 117 della Costituzione, la gestione del reclutamento
del personale scolastico e la conseguente variazione della
consistenza delle dotazioni organiche.
L'istituzione di un presidio con funzioni organizzative e
gestorie potrebbe determinare richieste da parte del personale
docente che svolge le funzioni di collaboratore del dirigente
scolastico e dell'assistente amministrativo finalizzate ad equiparare
il primo alla figura del dirigente scolastico ed il secondo alla
figura del DSGA, con il sorgere di conseguente contenzioso
suscettibile di determinare oneri risarcitori privi di copertura
finanziaria a carico dell'Amministrazione scolastica per il
riconoscimento delle relative indennita'.
Con riferimento al comma 2 dell'articolo 3, ove sono definite le
procedure di trasferimento delle risorse, si evidenzia che non
vengono esplicitati i destinatari dei predetti trasferimenti. In
proposito, si rappresenta che la gestione dei trattamenti economici
del personale scolastico e' di esclusiva competenza dello Stato.
Infatti, ai sensi del l e previ si oni di cui al l'articolo 2, comma
5 del decreto-legge n. 147 del 2007 e di cui all'articolo 7, commi 38
e 39 del decreto-legge n. 95 del 2012 anche per gli incarichi
conferiti con supplenze brevi e saltuarie il pagamento delle
competenze avviene tramite ordini collettivi di pagamento e,
conseguentemente, la gestione dei pagamenti e' rimessa non gia' alle
istituzioni scolastiche quanto alla competenza del Ministero
dell'Economia e delle Finanze - sistema NoiPA. L'erogazione dei
finanziamenti di cui trattasi, pertanto, determinerebbe per le
istituzioni scolastiche difficolta' di gestione tecnica e giuridica
dei pagamenti. In assenza poi di ulteriori specificazioni all'interno
della disposizione, laddove le somme della Regione non vengano messe
a disposizione del bilancio dello Stato, si determinerebbero oneri a
carico del bilancio dello Stato per il pagamento delle quote
stipendiali in favore del personale scolastico che ha prestato il
servizio nei presidi.
Alla luce delle argomentazioni esposte e' giustificato concludere
che le disposizioni contenute negli artt. 2 e 3 della legge regionale
impugnata violino specifiche competenze statali e determinino nuovi e
maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato privi di copertura
finanziaria, in contrasto con il comma 2, lett. n), dell'art. 117
della Costituzione e l'articolo 81, terzo comma, della Costituzione.
3. Illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge regionale
della Sardegna n. 2/2024 per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lett. g) e n), Cost., degli artt. 3 e 97 Cost., nonche' dell'art. 81,
terzo comma, Cost., in relazione all'art. 1, commi 557 e 558, della
legge 197/2022 e all'art. 5, comma 3, del d.l. 215/2023, quali norme
interposte.
Per quanto riguarda l'art. 4 della legge regionale impugnata,
relativo alle risorse finanziarie, va chiarito che la richiesta
caducazi one delle norme sopra censurate determina automaticamente il
travolgimento della norma finanziaria prevista da tale articolo 4.
4. In conclusione, gli artt. 1, 2 e 3, che in sostanza autorizzano
una deroga in aumento rispetto alla riforma del sistema di
dimensionamento della rete scolastica, nonche' l'art. 4, relativo
alle risorse finanziarie, eccedono dalle competenze statutarie della
Regione Sardegna (di cui agli artt. 3, 5 e 56 legge cost. n. 3 del
1948), e si pongono in contrasto con la normativa statale di
riferimento (art. 19, commi 5-bis, 5-ter, 5-quater, 5-quinquies e
5-sexies del d.l. 6.7.2011 n. 98, come modificato e novellato
dall'art. 1, comma 557, della l. 29.12.2022, n. 197 e art. 5, comma
3, del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215) in violazione della
competenza statale esclusiva di cui all'articolo 117, comma secondo,
lettere g) e n) Cost.), nonche' dei principi fondamentali di cui agli
articoli 3 e 97 Cost., che investono l'organizzazione amministrativa
dello Stato. Inoltre, determinando nuovi e maggiori oneri a carico
del bilancio dello Stato senza idonea copertura, violano l'articolo
81, terzo comma, della Costituzione.
Solo per tuziorismo si richiama quanto piu' volte affermato dalla
Corte Costituzionale (ex plurimus sent. n. 119/2019 e n. 279 del
2020) che esonera dall'onere di confrontare le competenze legislative
previste dallo Statuto autonomo nel caso in cui le disposizioni
censurate riguardino la violazione di competenze legislative
esclusive statali (in particolare, con sentenza n. 279/2020, codesta
Ecc.ma Corte ha ribadito che "nelle pronunce di questa Corte si e'
piu' volte sottolineato come l'omissione dell'indicazione delle
competenze statutarie non inficia di per se' l'ammissibilita' della
questione promossa quando la normativa impugnata dal ricorrente non
sia in alcun modo riferibile alle competenze statutarie, cosi' da
doversi escludere l'utilita' dello scrutino alla luce delle
disposizioni statutarie (sentenze n. 194 e n. 25 del 2020)".