IL TRIBUNALE DI PADOVA
Il giudice dott. Francesco Perrone, a scioglimento della riserva
assunta all'udienza del 19 marzo 2024, nella causa proposta da R. U.
E. (...), con l'avv.to Emanuele Spata; ricorrente;
Contro INPS (80078750787), con l'avv.to Maria Melograni;
resistente;
Ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 ha
pronunciato la seguente ordinanza con cui si solleva questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, lettera a), n. 1) del
decreto-legge 8 giugno 2021, n. 79, convertito con modificazioni
dalla legge 30 luglio 2021, n. 112, istitutivo dell'«Assegno
temporaneo per i figli minori», per ritenuto contrasto con gli
articoli 3 e 31 della Costituzione.
Premesso che:
Nel giudizio a quo, parte ricorrente domanda: «in principalita' e
di merito: accertato e dichiarato ai sensi dell'art. 44, del decreto
legislativo n. 286/98, il carattere discriminatorio del provvedimento
dell'INPS con il quale ha negato alla sig. E. R. U., il diritto a
beneficiare della previdenza «Assegno temporaneo», di cui agli
articoli 1 e ss. del decreto-legge n. 79/2021, condannarsi l'INPS a
corrispondere alla ricorrente la predetta previdenza per tutta la
durata prevista dalla legge e nella misura dalla stessa stabilita. In
ogni caso: con vittoria di spese, diritti ed onorari di causa, da
distrarsi in favore dello scrivente procuratore che si dichiara
antistatario»;
INPS si costituisce in giudizio insistendo nel rigetto del
ricorso;
In punto di fatto, rilevato che:
In data ..., la ricorrente ha presentato domanda amministrativa
(n. ...) diretta a ottenere il riconoscimento del diritto
all'«Assegno temporaneo per i figli minori» di cui all'art. 1 del
decreto-legge n. 79 del 2021, essendo madre di due figli minori: I.
R. (C.F. ...) e I. E. O. (C.F. ...) (doc. 1 ricorrente);
Al momento della domanda amministrativa la ricorrente, residente
in Italia dal ..., era titolare di permesso di soggiorno «per
richiesta asilo» di cui all'art. 4, comma 1, del decreto legislativo
18 agosto 2015, n. 142, con scadenza al ... (doc. 3 ricorrente). Il
permesso e' stato rinnovato fino al ... (doc. denominato
permessi_di_soggiorno_rinvenuti_(6).jpeg) depositato da parte
ricorrente in data 24 febbraio 2024), poi fino al ... (doc.
denominato «permesso_di_soggiorno_e. _r. _u. .pdf» depositato da
parte ricorrente in data 28 marzo 2023) e successivamente fino al ...
(doc. denominato «permesso_di_soggiorno_attuale_della ricorrente.pdf»
depositato da parte ricorrente in data 28 febbraio 2024);
La domanda amministrativa e' stata rigettata da INPS sulla base
della seguente motivazione: «il richiedente non risulta cittadino
italiano e non risulta cittadino straniero con permesso di soggiorno
di lungo periodo o di lavoro o ricerca di durata non inferiore a sei
mesi» (doc. 2 ricorrente);
INPS, costituitosi in giudizio, a sostegno della legittimita' del
proprio operato prospetta che il permesso di soggiorno per richiesta
asilo non da' diritto alla prestazione pretesa in quanto non
contemplato dall'art. 1, lettera a), n. 1) del decreto-legge 8 giugno
2021, n. 79, il quale menziona esclusivamente il permesso UE di
soggiorno di lungo periodo e il permesso di soggiorno per motivi di
lavoro o di ricerca di durata almeno semestrale quali unici titoli di
soggiorno utili al riconoscimento della prestazione;
Tale norma e' di certa applicazione nel giudizio a quo, atteso
che non risulta difettare in capo alla ricorrente alcun altro
presupposto di legge ai fini del riconoscimento del diritto
all'assegno temporaneo;
In punto di rilevanza della questione di legittimita' costituzionale,
rilevato che:
L'art. 22 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142,
rubricato «Lavoro e formazione professionale», prevede al comma 1 che
«Il permesso di soggiorno per richiesta asilo di cui all'art. 4
consente di svolgere attivita' lavorativa, trascorsi sessanta giorni
dalla presentazione della domanda, se il procedimento di esame della
domanda non e' concluso ed il ritardo non puo' essere attribuito al
richiedente», e al comma 2 che «Il permesso di soggiorno di cui al
comma 1 non puo' essere convertito in permesso di soggiorno per
motivi di lavoro»;
L'art. 4, comma 1 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142
prevede che «Al richiedente e' rilasciato un permesso di soggiorno
per richiesta asilo valido nel territorio nazionale per sei mesi,
rinnovabile fino alla decisione della domanda o comunque per il tempo
in cui e' autorizzato a rimanere nel territorio nazionale ai sensi
dell'art. 35-bis, commi 3 e 4, del decreto legislativo 28 gennaio
2008, n. 25. Il permesso di soggiorno costituisce documento di
riconoscimento ai sensi dell'art. 1, comma 1, lettera c), del decreto
del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445»;
L'art. 1 del decreto-legge 8 giugno 2021, n. 79, istitutivo
dell'«Assegno temporaneo per i figli minori», stabilisce che «1. In
via temporanea, a decorrere dal 1° luglio 2021 e fino al 28 febbraio
2022, ai nuclei familiari che non abbiano diritto all'assegno per il
nucleo familiare di cui all'art. 2 del decreto-legge 13 marzo 1988,
n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 maggio 1988, n.
153, e' riconosciuto un assegno temporaneo su base mensile, a
condizione che al momento della presentazione della domanda e per
tutta la durata del beneficio, siano in possesso congiuntamente dei
seguenti requisiti:
a) con riferimento ai requisiti di cittadinanza, residenza e
soggiorno, il richiedente l'assegno deve cumulativamente:
1) essere cittadino italiano o di uno Stato membro
dell'Unione europea, o suo familiare, titolare del diritto di
soggiorno o del diritto di soggiorno permanente, ovvero essere
cittadino di uno Stato non appartenente all'Unione europea in
possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo
periodo o del permesso di soggiorno per motivi di lavoro o di ricerca
di durata almeno semestrale;
2) essere soggetto al pagamento dell'imposta sul reddito in
Italia;
3) essere domiciliato e residente in Italia e avere i figli
a carico di eta' inferiore ai diciotto anni compiuti;
4) essere residente in Italia da almeno due anni, anche non
continuativi, ovvero essere titolare di un contratto di lavoro a
tempo indeterminato o a tempo determinato di durata almeno
semestrale;
b) con riferimento alla condizione economica, il nucleo
familiare del richiedente deve essere in possesso di un indicatore
della situazione economica equivalente (ISEE), disciplinato dal
regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 5 dicembre 2013, n. 159, in corso di validita', calcolato ai
sensi dell'art. 7 del medesimo regolamento di cui al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n. 159»;
Il giudizio a quo non e' suscettibile di essere deciso facendo
valere l'effetto diretto dell'art. 12, paragrafo 1, lettera e) della
direttiva 2011/98/UE. Tale norma, rubricata «Diritto alla parita' di
trattamento», stabilisce che i cittadini di paesi terzi ammessi in
uno Stato membro a fini diversi dall'attivita' lavorativa a norma del
diritto dell'Unione o nazionale, ai quali e' consentito lavorare ai
sensi dell'art. 3, paragrafo 1, lettera b) della direttiva
2011/98/UE, «beneficiano dello stesso trattamento riservato ai
cittadini dello Stato membro in cui soggiornano per quanto concerne
[...] e) i settori della sicurezza sociale definiti nel regolamento
(CE) n. 883/2004»;
L'art. 3, paragrafo 2, lettera g) della direttiva 2011/98/UE,
tuttavia, stabilisce che essa «non si applica ai cittadini di paesi
terzi: [...] g) che [...] hanno chiesto la protezione internazionale
a norma di tale direttiva [direttiva 2004/83/CE] e sono in attesa di
una decisione definitiva sulla loro domanda»;
La ricorrente, titolare di permesso di soggiorno per richiesta
asilo, e' indubbiamente un soggetto che, avendo chiesto la protezione
internazionale a norma della direttiva 2004/83/CE, e' in attesa di
una decisione definitiva sulla propria domanda, e quindi ricade
nell'ambito di esclusione di cui all'art. 3, paragrafo 2, lettera g)
della direttiva 2011/98/UE;
La disapplicazione della norma interna non sembra consentita
nemmeno invocando l'effetto diretto dell'art. 21 CdfUe (cfr. CgUe,
GS, 15 gennaio 2014, C-176/12, Association de mediation sociale,
paragrafo 47, che invero si riferisce a un caso di discriminazione in
base all'eta'), per l'assorbente ragione che il principio di non
discriminazione non puo' trovare applicazione nelle materie non
comprese nell'ambito di copertura del diritto dell'Unione (CgUe, GS,
23 settembre 2008, C-427/06, Bartsch). Il combinato disposto degli
articoli 1 e 3, paragrafo 2, lettera g) appunto restringe il campo di
applicazione della direttiva 2011/98/UE nel senso di escluderne, tra
gli altri, i richiedenti asilo;
Alla luce di quanto detto, la presente questione non risulta
assimilabile alla questione di costituzionalita' avente ad oggetto
l'art. 2, comma 6-bis, del decreto-legge 13 marzo 1988, n. 69, conv.
con modifiche in legge 13 maggio 1988, n. 153, che la Corte
costituzionale ha dichiarato inammissibile, per difetto di rilevanza,
con sentenza n. 67 del 2022 (punto 12), atteso che tale pronuncia
trova fondamento sul presupposto che l'assegno per il nucleo
familiare, in quanto prestazione di sicurezza sociale ai sensi
dell'art. 12, paragrafo 1, lettera e) della direttiva 2011/98/UE
(CgUe del 25 novembre 2020, C-302/19, INPS c. WS), e in assenza di
motivi di esclusione dal relativo ambito di applicazione, e'
assoggettato al vincolo della parita' di trattamento;
Per contro, l'esclusione del permesso di soggiorno per richiesta
asilo dal campo di applicazione della direttiva 2011/98/UE preclude
al giudice rimettente ogni possibilita' di disapplicazione,
nonostante si tratti di cittadini di paesi terzi ai quali e'
consentito lavorare (cfr. CgUe, GS, sentenza 2 settembre 2021, O.D.
c. INPS, C-350/20, punto 49), e nonostante l'assegno temporaneo
risulti qualificabile alla stregua di «prestazione di maternita'» e
di «prestazione familiare» ai sensi, rispettivamente, delle lettera
b) e j) dell'art. 3, comma 1 del regolamento 2004/883/CE, in quanto
tale rientrante nella definizione di «sicurezza sociale» richiamata
dall'art. 12, paragrafo 1, lettera e) della direttiva 2011/98/UE;
La materia dell'accesso del richiedente asilo alle prestazioni di
sicurezza sociale nemmeno risulta compresa nell'ambito di
applicazione della direttiva 2013/33/UE, recante norme relative
all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, la quale,
agli articoli dal 17 al 19, si limita a fissare standard minimi
limitatamente alle condizioni materiali di accoglienza e
all'assistenza sanitaria, ovvero della direttiva 2011/95/UE (c.d.
«qualifiche»), la quale, all'art. 29, si limita a riconoscere
soltanto a coloro i quali gia' siano beneficiari di protezione
internazionale, in condizioni paritarie rispetto ai cittadini dello
Stato membro, il diritto all'«assistenza sociale» («social welfare» e
«social assistance» nella versione della direttiva in lingua inglese,
concetti che l'art. 34 CdfUe tiene distinti da quello di social
security);
Tanto chiarito, nel giudizio a quo assume rilevanza decisiva, ai
fini della spettanza del diritto all'assegno temporaneo, l'esclusione
del permesso per richiesta asilo dall'elenco dei titoli legittimanti
stabilito dall'art. 1, lettera a), n. 1) del decreto-legge 8 giugno
2021, n. 79;
La chiarezza e l'univocita' del dettato normativo non sembrano
consentire un'interpretazione costituzionalmente orientata della
norma. In particolare, l'art. 1, lettera a), n. 1), nella parte in
cui menziona il «permesso di soggiorno per motivi di lavoro [...] di
durata almeno semestrale», sembra ragionevolmente riferirsi ai soli
permessi di lavoro rilasciati per un diretto fine lavorativo, senza
possibilita' di estensione a quei permessi di soggiorno i quali, pur
ammettendo il cittadino di un paese terzo nel territorio dello Stato
per fini diversi dall'attivita' lavorativa, comunque lo autorizzano
al lavoro;
Per contro, l'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale qui sollevata consentirebbe, in via additiva, di
includere i titolari di permesso di soggiorno «per richiesta asilo»
nella platea dei possibili beneficiari dell'assegno temporaneo;
Quanto alla non manifesta infondatezza, rilevato che:
La Corte costituzionale, con sentenza n. 54 del 2022, ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 125,
della legge 23 dicembre 2014, n. 190 per violazione degli articoli 3,
31 e 117, comma 1 della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 34 CdfUe, «cosi' come concretizzato dal diritto europeo
secondario» (punto 11 della sentenza);
La questione di costituzionalita' sollevata in questa sede non
sembra assimilabile a quella decisa con sentenza n. 54 del 2022,
nella parte in cui quest'ultima ha accertato la violazione dell'art.
117, comma 1 della Costituzione, letto in congiunzione con l'art. 34
CdfUe, atteso che tale statuizione assume come presupposto che
l'assegno di natalita', in quanto prestazione di sicurezza sociale,
rientri nell'ambito di applicazione dell'art. 12 della direttiva
2011/98/UE;
L'art. 12, come affermato dalla Corte di giustizia, «da'
espressione concreta al diritto di accesso alle prestazioni di
sicurezza sociale di cui all'art. 34, paragrafi 1 e 2, della Carta»
(sentenza CgUe O.D., paragrafo 46). Ecco perche' il giudice
rimettente ritiene che l'art. 34 CdfUe, in assenza della necessaria
concretizzazione operata dall'art. 12 della direttiva 2011/98/UE,
letto da solo o in combinato disposto con l'art. 18 CdfUe, non
consente di essere interpretato nel senso di attribuire al
richiedente asilo il diritto a una prestazione di sicurezza sociale
determinata. Cio' vale anche in considerazione del fatto che il
paragrafo 1 dell'art. 34 CdfUe esplicitamente riconosce il diritto
alle prestazioni di sicurezza sociale «secondo le modalita' stabilite
dal diritto dell'Unione e le legislazioni e prassi nazionali», e il
paragrafo 2 ne dispone l'estensione a ogni persona che risieda o si
sposti legalmente all'interno dell'Unione «conformemente al diritto
dell'Unione e alle legislazioni e prassi nazionali»;
Apparendo tale interpretazione dell'art. 34 CdfUe
sufficientemente univoca, il giudice rimettente ha ritenuto di non
rinviare alla Corte di giustizia dell'Unione europea la relativa
questione interpretativa pregiudiziale, e si e' astenuto dal
sollevare la presente questione di legittimita' costituzionale
indicando, tra i parametri di sindacato, anche l'art. 117, comma 1
della Costituzione, in relazione all'art. 34 CdfUe;
Tanto chiarito, la Corte costituzionale ha dedotto, a fondamento
della sentenza n. 54 del 2022, ulteriori argomentazioni le quali -
pur valorizzando il raccordo assiologico tra i principi consacrati
dagli articoli 3 e 31 della Costituzione e il principio di parita' di
trattamento nel settore della sicurezza sociale nei termini delineati
dalla CdfUe e dal diritto eurounitario derivato (punto 13) -
riconoscono autonoma ed autosufficiente cogenza ai doveri primari di
tutela costituzionale dei valori della maternita' e dell'infanzia,
nella loro inscindibile connessione, i quali non tollerano
distinzioni arbitrarie e irragionevoli;
Analogamente a quanto ritenuto dalla Corte in merito alla
funzione protettiva assolta dall'assegno di natalita' e dall'assegno
di maternita' (sentenza n. 54 del 2022, punti 13.1 e 13.2), anche
l'assegno temporaneo: sovviene a una peculiare situazione di bisogno,
che si riconnette alla nascita di un bambino o al suo ingresso in una
famiglia adottiva, in presenza di condizioni economiche familiari
particolarmente disagiate (come attestate dall'indicatore ISEE); si
prefigge di concorrere a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e
sociale che limitano di fatto la liberta' e l'eguaglianza dei
cittadini e impediscono il pieno sviluppo della persona umana (art.
3, comma 2, della Costituzione); costituisce attuazione dell'art. 31
della Costituzione, che impegna la Repubblica ad agevolare con misure
economiche e altre provvidenze la formazione della famiglia e
l'adempimento dei compiti relativi, con particolare riguardo alle
famiglie numerose, e a proteggere la maternita', l'infanzia e la
gioventu', favorendo gli istituti necessari a tale scopo; assolve una
finalita' preminente di tutela del minore, che si affianca alla
tutela della madre, in armonia con il disegno costituzionale che
colloca in un orizzonte comune di speciale adeguata protezione, sia
la madre, sia il bambino (cfr. anche Corte costituzionale, sentenza
n. 205 del 2015, punto 4);
A fronte di cio', l'art. 1, lettera a), n. 1) del decreto-legge 8
giugno 2021, n. 79 irragionevolmente esclude dal godimento
dell'assegno temporaneo una categoria di soggetti che si trovano
nello stato di bisogno che la prestazione in esame si prefigge di
fronteggiare. A ben vedere, nel caso dei richiedenti asilo lo stato
di bisogno e' particolarmente pressante e qualificato, attesa la
condizione di speciale vulnerabilita', anche familiare, alla quale
costoro si trovano esposti;
E' pur vero che il legislatore, stante la limitatezza delle
risorse disponibili, puo' legittimamente prevedere specifiche
condizioni per il godimento delle prestazioni assistenziali eccedenti
i bisogni primari della persona, sempre che esse non siano
manifestamente irragionevoli o intrinsecamente discriminatorie. Sulla
scorta di tale principio la Corte costituzionale, con sentenza di
rigetto n. 50 del 2019, ha ritenuto che il legislatore,
nell'escludere dal diritto all'assegno sociale i cittadini di paesi
terzi titolari di permesso di soggiorno per motivi familiari (e
quindi privi del permesso UE per soggiornanti di lungo periodo),
avesse legittimamente attribuito rilevanza al grado di stabilita'
dell'inserimento socio-giuridico nel contesto nazionale, del quale il
tipo di permesso di soggiorno posseduto costituisce significativo
indice;
La stessa sentenza ha rilevato che, mentre l'assegno sociale si
colloca all'epilogo della carriera lavorativa e rappresenta il
corrispettivo per il contributo offerto al progresso della comunita',
l'assegno di natalita' e l'assegno di maternita' presuppongono
l'insorgere di una situazione di bisogno, in una stagione della vita
- quella della nascita di un bambino o della sua accoglienza nella
famiglia adottiva - che prescinde dal contributo fornito al progresso
della comunita' (punto 13.4);
Specularmente, l'assegno temporaneo risulta differenziarsi
dall'assegno sociale proprio perche' diretto a soddisfare bisogni
primari della persona, specialmente in quanto connessi al
sostentamento dei figli minori inseriti nel nucleo familiare;
Oltretutto, la giurisprudenza costituzionale ha affermato che,
alla luce dell'art. 3 della Costituzione, quando si tratta di
prestazioni sociali, tanto maggiore e' l'inerenza della prestazione a
un bisogno essenziale della persona, tanto meno si giustifica la
scelta di condizionarne il godimento a requisiti diversi e aggiuntivi
rispetto al grado di bisogno concretamente portato (cfr. Corte
costituzionale n. 42 del 2024 e n. 107 del 2018). La scelta
legislativa di escludere i richiedenti asilo dalla platea dei
possibili beneficiari dell'assegno temporaneo dipende,
verosimilmente, dalla ravvisata instabilita' che connoterebbe il
radicamento della persona con il territorio nazionale e la sua
comunita'. Tuttavia, cosi' facendo, essa, irragionevolmente,
attribuisce al requisito della stabile permanenza sul territorio
nazionale carattere prevalente, e anzi decisivo e assorbente,
rispetto alla valutazione dello stato di bisogno, il quale finisce
per essere sostanzialmente obliterato (Corte costituzionale n. 2 del
2013 e n. 40 del 2011);
Peraltro, proprio in merito alla ritenuta precarieta' che
connoterebbe la permanenza sul territorio nazionale dei richiedenti
asilo, la Corte costituzionale, nel dichiarare l'incostituzionalita'
dell'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2) del decreto-legge 4 ottobre
2018, n. 113 nella parte in cui ha escluso che il permesso di
soggiorno per richiesta asilo potesse costituire titolo per
l'iscrizione anagrafica, gia' ha avuto modo di osservare non solo che
tale permesso di soggiorno ha durata di sei mesi ed e' rinnovabile,
ma anche che, nella stragrande maggioranza dei casi, il periodo
complessivo di permanenza dei richiedenti asilo risulta essere di
almeno un anno e mezzo, in ragione dei tempi di decisione sulle
domande amministrative comunemente osservati dall'autorita'
competente (Corte costituzionale n. 186 del 2020). Tale
argomentazione concorre a escludere che i titolari di permesso di
soggiorno per richiesta asilo possano essere ritenuti, in quanto
tali, di precaria permanenza sul territorio nazionale;
Infine, la legge istitutiva dell'assegno temporaneo si inserisce
nel percorso di attuazione dell'assegno unico e universale,
introdotto dalla legge delega 1° aprile 2021, n. 46, che prevede
l'assorbimento in un'unica prestazione di varie prestazioni di
famiglia (l'assegno famiglie numerose, il bonus bebe', la detrazione
figli a carico e, in un secondo tempo, anche gli assegni al nucleo
familiare). L'assegno temporaneo, infatti, e' stato pensato dal
legislatore alla stregua di prestazione transitoria, per il periodo
intercorrente dal 1° luglio 2021 al 28 febbraio 2022, a protezione
proprio dei nuclei familiari rimasti temporaneamente privi di
strumenti di sostegno al reddito familiare;
Tanto premesso,
Risulta necessaria la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale perche' valuti la compatibilita' dell'art. 1, lettera
a), n. 1) del decreto-legge 8 giugno 2021, n. 79 con gli articoli 3 e
31 della Costituzione.