IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL PIEMONTE
Sezione Prima
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 244 del 2024, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Cirsa Italia S.p.a., Palabingo S.r.l., rispettivamente
nelle persone dei legali rappresentanti pro-tempore, rappresentate e
difese dall'avvocato Luca Giacobbe, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
contro
Agenzia delle dogane e Monopoli, Direzione Regionale Liguria,
Piemonte e Valle D'Aosta, Ministero dell'economia e delle finanze,
rispettivamente nelle persone del legale rappresentante e del
Ministro pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex-lege in Torino, via
dell'Arsenale, 21;
Agenzia delle dogane e Monopoli, Direzione centrale ufficio
apparecchi, Agenzia delle dogane e Monopoli, Ufficio di Alessandria,
non costituiti in giudizio;
nei confronti Gamenet Spa, m persona del legale rappresentante
pro-tempore, rappresentata difesa dagli avvocati Fabio Cintioli,
Dario Ruggiero, David Astorre, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
per l'annullamento per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
del silenzio inadempimento serbato dall'Agenzia delle dogane e
Monopoli - Direzione Territoriale Piemonte, Liguria e Valle d'Aosta,
sede di Torino, sull'istanza proposta in data 16 gennaio 2024 e
sollecitata in data 28 febbraio 2024, dalla ricorrente Palabingo
S.r.l. e diretta ad ottenere dalla suddetta amministrazione l'avvio
del procedimento amministrativo con intimazione a carico del
Concessionario Gamenet S.p.a. di richiedere l'annullamento del
relativo titolo autorizzativo correlato alla raccolta di gioco nelle
Sale Bingo della ricorrente Palabingo S.r.l., pena, entro trenta
giorni, l'adozione del provvedimento conclusivo di revoca del titolo
autorizzativo predetto per consentire l'ingresso del nuovo
Concessionario Cirsa Italia S.p.a.;
della responsabilita' dell'amministrazione resistente e del
relativo danno dalla stessa prodotto in conseguenza dell'illegittimo
silenzio serbato;
e, ove necessario, per l'adozione dei provvedimenti ai sensi
dell'art. 31, comma 3, e dell'art. 117, comma 2, del c.p.a.;
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CIRSA Italia
S.p.a. il 23 aprile 2024:
per l'annullamento, previa concessione delle misure cautelari,
della nota dell'Agenzia delle dogane e Monopoli, DT II Liguria,
Piemonte e Valle D'Aosta, Sezione operativa territoriale di
Alessandria, prot. AAMS - UMTO - REG. UFF. 11148 - 3 aprile 2024 -
358087628 - 67966676, del 3 aprile 2024, avente ad oggetto «Sala
Bingo Alexandria e Sala Bingo Serravalle Scrivia. Raccolta di gioco
con apparecchi VLT cod. EA010203983A e cod. EA010007479E. Vertenza
tra gestore delle sale e Concessionario di rete per la cessazione
delle sale di proprieta' della societa' Palabingo s.r.l.»;
nonche', di ogni altro atto presupposto, connesso e
conseguenziale;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti
tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Agenzia delle
dogane e Monopoli, Direzione Regionale Liguria, Piemonte e Valle
D'Aosta, del Ministero dell'economia e delle finanze e di Gamenet
Spa;
Relatore nella Camera di consiglio del giorno 11 gmgno 2024 il
dott. Raffaele Prosperi e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Esposizione del fatto
Con ricorso proposto dinanzi a questo Tribunale amministrativo e
notificato il 15 marzo 2024, Cirsa S.p.a. e Palabingo s.r.l.
sostenevano l'illegittimita' del silenzio inadempimento serbato
dall'Agenzia delle dogane e Monopoli - Direzione Territoriale
Piemonte, Liguria e Valle d'Aosta, sede di Torino, sull'istanza
proposta in data 16 gennaio 2024, e sollecitata il successivo 28
febbraio, dalla ricorrente Palabingo S.r.l. e diretta ad ottenere
dalla suddetta amministrazione l'avvio del procedimento
amministrativo con intimazione a carico del concessionario Gamenet
s.p.a. di richiedere l'annullamento del relativo titolo autorizzativo
correlato alla raccolta di gioco nelle Sale Bingo della ricorrente
Palabingo S.r.l., pena, entro 30 giorni, l'adozione del provvedimento
conclusivo di revoca del titolo autorizzativo predetto per consentire
l'ingresso del nuovo Concessionario Cirsa Italia S.p.a.; e, ove
necessario, per l'adozione dei provvedimenti ai sensi dell'art. 31,
comma 3, e dell'art. 117, comma 2, del c.p.a.
Le ricorrenti, attive nel settore del cosiddetto gioco lecito
pubblico e nello specifico, nel settore degli apparecchi con vincita
in denaro di cui all'art. 110, comma 6, lett. a) e lett. b) del
TULPS, svolgevano la prima la realizzazione e la conduzione della
rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante gli
apparecchi e la seconda la funzione di custodia degli apparecchi
stessi e il compito di provvedere alla loro gestione e manutenzione,
nonche' di assicurarne l'accessibilita' e disponibilita' all'utenza,
agendo unicamente tra esse con accordi regolati da negozi di diritto
privato, comunicandone la costituzione, la modificazione o
l'estinzione all'Agenzia delle dogane e Monopoli.
Esposte con dovizia di particolari le caratteristiche che
regolano il sistema delle concessioni, il ricorso enunciava che i
giorni 24 aprile 2018 e 24 maggio 2018 Palabingo e Gamenet S.p.a.,
attuale controinteressata, avevano sottoscritto contratti per il
collegamento alla rete del concessionario di apparecchi VLT
all'interno delle sale bingo di proprieta' di Palabingo, ubicate
rispettivamente nel Comune di Alessandria e Serravalle Scrivia,
almeno sino al 30 aprile 2020.
Poco anteriormente a tale scadenza Palabingo, nel frattempo
entrata nel gruppo societario di Cirsa, avvisava Gamenet della
propria intenzione di sostituire gli apparecchi videoterminali
collegati alla rete telematica di Gamenet S.p.a. con quelli di altro
concessionario, Cirsa appunto; ne scaturiva una controversia dinanzi
al tribunale civile di Roma che con sentenza 7 ottobre 2023 accertava
l'esaurimento dei contratti tra le parti in relazione alle due case
da gioco, l'una ad Alessandria, via Fausto Coppi n. 15, e l'altra a
Serravalle Scrivia, via Novi n. 63.
Palabingo trasmetteva all'Ufficio Territoriale per il Piemonte,
Liguria e Valle d'Aosta sede di Torino dell'Agenzia delle dogane e
Monopoli copia della sentenza e l'istanza di intimazione alla
cessazione delle sale senza ottenere alcun riscontro, fatto che si
ripeteva dopo il sollecito del 28 febbraio 2024.
Avverso tale silenzio dei ricorrenti deducevano le seguenti
censure:
I. Violazione dell'art. 2, legge 7 agosto 1990 n. 241 e lesione
del diritto della liberta' di impresa.
II. Richiesta di indennizzo risarcimento del danno ex art.
2-bis, legge n. 241 del 1990. Le ricorrenti concludevano come in atti
con vittoria di spese.
Con atto recante motivi aggiunti notificati il 23 aprile 2024 la
Palabingo e la Cirsa impugnavano la nota 3 aprile 2024 dell'Agenzia
delle dogane e Monopoli negava il proprio intervento che sarebbe
stato, a parere della P.A., un atto suscitato da rapporti giuridici
di diritto privato e di non dover adottare specifici provvedimenti.
Le ricorrenti, dopo aver nuovamente criticato il silenzio
dell'Agenzia come del tutto ingiustificato, deducevano le seguenti
censure:
I. Violazione degli artt. 2, 7 e 10, legge n. 241 del 1990 e
successive modifiche ed integrazioni. E delle garanzie partecipative
procedimentali.
II. Eccesso di potere difetto assoluto di motivazione,
insufficienza detta estrinseca e intrinseca. Violazione dell'art.
3, legge n. 241, del 1990 e dell'art. 287 c.p.c.
Chiedevano in via cautelare la fissazione dell'udienza di merito
ex art. 55 comma 10, c.p.a. e concludevano come in atti.
L'Agenzia delle dogane e Monopoli, Direzione Regionale Liguria,
Piemonte e Valle d'Aosta e la controinteressata Gamenet si costituiva
contestando le censure dei ricorrenti ed inoltre eccependo
l'incompetenza territoriale di questo Tribunale amministrativo in
virtu' di quanto disposto dall'art. 135 c.p.a. sui provvedimenti in
materia di giochi pubblici con vincita in denaro della ex
amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, ora ADM, ricadenti
nella competenza territoriale del T.A.R. del Lazio.
Alla odierna Camera di consiglio la causa e' passata in
decisione.
Motivi della decisione
Il Collegio, vista anche l'eccezione di incompetenza territoriale
di questo Tribunale amministrativo sollevata dalle controparti
costituite, ritiene indispensabile, per decidere se trasmettere gli
atti al TAR Lazio, sollevare questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 135 c. 1 lett. q-quater c.p.a. nella parte relativa alla
previsione della competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio
anche per i provvedimenti riguardanti «le controversie aventi ad
oggetto i provvedimenti emessi dall'amministrazione autonoma dei
monopoli di Stato in materia di giochi pubblici con vincita in
denaro» per violazione degli articoli 3, 25, 76, 111 e 125 della
Costituzione.
La questione e' oggettivamente rilevante ai fini della decisione,
poiche' in ogni caso il Collegio non puo' prendere cognizione della
controversia, in quanto, stando al diritto positivo primario vigente,
il Collegio dovrebbe pregiudizialmente spogliarsi della controversia
per trasmetterla al Tribunale amministrativo del Lazio prima di
qualsiasi altra decisione.
Nel merito, prima di ogni tipo di disamina, va rilevato che gia'
la Corte Costituzionale, con sentenza 11 - 13 giugno 2014, n. 174 -
Gazzetta Ufficiale n. 26 s.s. del 18 giugno 2014 - ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale del comma 1, in esame, lettera
q-quater «nella parte in cui prevede la devoluzione alla competenza
inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede
di Roma, delle controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi
dall'autorita' di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in
materia di giochi pubblici con vincita in denaro», provvedendo su
varie ordinanze anche di questo Tribunale (per tutte ord. 15 giugno
2013 n. 779).
E' da quanto considerato in queste ordinanze che si ritiene di
prendere le mosse. Come e' noto la 1. 6 dicembre 1971 n. 1034
istitutiva dei tribunali amministrativi regionali ripartiva la
competenza in linea generale per ciascun tribunale amministrativo e
cio' anche per gli atti emanati da organi centrali dello Stato la cui
efficacia era limitata territorialmente alla circoscrizione del
singolo tribunale amministrativo regionale nel rispetto di quanto
discendente dall'art. 125 della Costituzione, con la sola eccezione
degli atti statali di carattere nazionale rimessa al tribunale
amministrativo regionale con sede a Roma.
Tale impianto e' rimasto nei decenni sostanzialmente invariato,
fatto salvo il regime della competenza divenuta del tutto
inderogabile con l'art. 13 del codice del processo amministrativo.
Una rilevante modifica era comunque intervenuta prima di
quest'ultimo con l'art. 4 della legge 12 aprile 1990 n. 74 che ha
individuato la competenza funzionale del Tribunale amministrativo del
Lazio per i provvedimenti del Consiglio Superiore della Magistratura
riguardanti i magistrati ordinari e tale disciplina e' stata ritenuta
compatibile con gli artt. 3, 24 e 125 della Costituzione dalla
sentenza della Corte 22 aprile 1992 n. 189, in vista dei poteri
costituzionali del Consiglio Superiore e dello status peculiare
rivestito dei magistrati ordinari rispetto tutti gli altri pubblici
dipendenti.
Alla legge n. 74 del 1990 sono seguite ulteriori norme che hanno
concentrato presso il Tribunale amministrativo del Lazio, sede di
Roma, ulteriori competenze funzionali inderogabili, soprattutto in
materia di provvedimenti delle autorita' indipendenti e il tutto ha
raggiunto il suo suggello negli artt. 14 e 135 del codice del
processo amministrativo che ha stabilito un corpo del tutto rilevante
e diversi tipi di fattispecie di spettanza funzionale dello stesso
T.A.R. del Lazio.
La questione della non manifesta infondatezza non puo' che nel
caso partire dalla stessa gia' citata sentenza della Corte
Costituzionale 13 giugno 2014 n. 174, in cui e' stata ritenuta
l'illegittimita' costituzionale della competenza funzionale del
T.A.R. del Lazio sui provvedimenti emessi dall'autorita' di polizia
relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici
con vincita in denaro, competenza disposta dalla seconda parte
dell'art. 135 comma 1, lettera q-quater, seguente quella al momento
in esame.
Con tale pronuncia la Corte ha rilevato da un lato che per la
verifica della compatibilita' con il principio dell'art. 3 Cost. di
una norma processuale derogatoria della competenza territoriale deve
essere valutata la sua non manifesta irragionevolezza, dall'altro con
riferimento all'art. 125 Cost., le deroghe alla ripartizione
ordinaria della competenza territoriale vanno valutate secondo un
«criterio rigoroso» (sentenza n. 237 del 2007, punto 5.3.1. del
Considerato in diritto), poiche' appare del tutto evidente che ove
non vi fossero limiti alla previsione di ipotesi di competenza
funzionale inderogabile del TAR Lazio, il principio del decentramento
della giustizia amministrativa e dell'individuazione del giudice di
primo grado sulla base del criterio territoriale, a livello
regionale, sarebbe esposto al rischio di essere svuotato di concreto
significato.
Quindi dall'individuazione di tale criterio rigoroso consegue la
necessita' di «accertare che ogni deroga al suddetto principio sia
disposta in vista di uno scopo legittimo, giustificato da un idoneo
interesse pubblico (che non si esaurisca nella sola esigenza di
assicurare l'uniformita' della giurisprudenza sin dal primo grado,
astrattamente configurabile rispetto ad ogni categoria di
controversie); che la medesima deroga sia contraddistinta da una
connessione razionale rispetto al fine perseguito; e che, infine,
essa risulti necessaria rispetto allo scopo, in modo da non imporre
un irragionevole stravolgimento degli ordinari criteri di riparto
della competenza in materia di giustizia amministrativa» (sentenza n.
159 del 2014 - par. 3.4). E' alla stregua di tali criteri che questa
Corte e' chiamata a valutare le scelte operate dalla disposizione
impugnata.
Alla luce di questi principi la sentenza n. 174/2014 ha ritenuto
illegittimo che provvedimenti emessi da un'autorita' periferica, le
questure, competenti a rilascio di specifiche autorizzazioni ex art.
88 del r.d. n. 773 del 1931 dovessero essere conosciuti nella loro
eventuale illegittimita' dal tribunale amministrativo nel cui
territorio ricadeva l'attivita' di gioco lecito da autorizzare,
perche' di carattere squisitamente locale e l'eventuale connessione
con atti di autorita' centrali - da intendersi direttive, circolari,
etc. - non poteva escludere detto carattere locale, ne' potevano
essere accampate peculiari ragioni di straordinarieta' o di
emergenza. Altrettanto il Collegio ravvisa nella fattispecie ora
sottoposta, poiche' il rilascio di nuove diverse autorizzazioni
all'esercizio di due «case da gioco» lecite preesistenti situate
l'una ad Alessandria, l'altra a Serravalle Scrivia, sono questioni
che investono i poteri della Direzione Territoriale Piemonte, Liguria
e Valle d'Aosta e non direttamente dell'Agenzia delle Dogane e
Monopoli, non rispondono a un criterio generale di rilascio delle
autorizzazioni riguardante l' intero territorio dello Stato, non
concernono affatto questioni di particolari prerogative
costituzionali come il governo del personale di magistratura oppure
la necessita' che si formi una giurisprudenza necessariamente
univoca, come nel caso delle autorita' indipendenti.
Quindi questo Giudice dubita della legittimita' costituzionale
della concentrazione davanti al Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, sede di Roma, di tutte le controversie pertinenti i
provvedimenti emessi dall'amministrazione autonoma dei monopoli di
Stato in materia di giochi pubblici con vincita in denaro, per cui ne
risulterebbe la violazione degli artt. 3 - irragionevolezza - 25 -
giudice naturale precostituito per legge - 111 - diritto di
impugnazione - 125 - competenza dei tribunali amministrativi
territoriali - dei provvedimenti amministrativi davanti a quel
determinato giudice.
Il Collegio rileva altresi' dubbi sulla violazione dell'art. 76
della Costituzione: l'art. 135 comma 1 q-quater di cui al decreto
legislativo 2 luglio 2010 n. 104 e' appunto contenuto nel decreto
delegato dall'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69: in tale art.
44 non si rileva il minimo spunto, piu' correttamente principio o
criterio direttivo, che abbia indotto il legislatore delegato ad
inserire la previsione della competenza funzionale inderogabile del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio in materia di
provvedimenti sui giochi pubblici con vincita in denaro.
Per tutte le ragioni finora esposte, ai sensi del sopra citato
art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, il presente giudizio va
dunque sospeso nelle more della definizione dell'incidente di
costituzionalita' in relazione alle questioni come sopra delibate e
riferite all'art. 135, comma 1 q-quater, del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104, nella parte residuata alla dichiarazione di
illegittimita' costituzionale avvenuta con la sentenza n. 174 del
2014.