Ricorso per conflitto di attribuzioni contro lo Stato ex art.
134 Cost. della Regione autonoma della Sardegna, (c.f. 80002870923),
con sede legale in Cagliari, Viale Trento n. 69, in persona del
Vice-presidente pro tempore, Giuseppe Meloni, legale rappresentante
della regione giusto decreto della presidente della regione 9 aprile
2024, n. 18, prot. n. 6417, autorizzato ad agire in giudizio con
deliberazione della giunta regionale 28 febbraio 2025, n. 12/1,
rappresentato e difeso, giusto mandato speciale allegato al presente
atto, congiuntamente e disgiuntamente, dal prof. avv. Omar Chessa
(c.f.: CHSMRO70E30I452L, fax: 0706062418, PEC: ochessa@pec.it), dal
prof. avv. Antonio Saitta (c.f.: STTNTN63M13F158C; fax: 0706062418,
PEC: antonio.saitta@certmail-cnf.it), del libero Foro, dall'avv.
Mattia Pani (c.f.: PNAMTT74P02B354J; fax 0706062418; PEC:
mapani@pec.regione.sardegna.it) e dall'avv. Alessandra Putzu (c.f.:
PTZLSN73B41F979D; fax: 070/6062418; PEC:
aputzu@pec.regione.sardegna.it) dell'Avvocatura dell'ente,
elettivamente domiciliata presso l'Ufficio di rappresentanza della
Regione Sardegna in Roma, Via Lucullo n. 24 e presso gli indirizzi
pec dei nominati difensori;
Contro lo Stato e per esso contro la Presidenza del Consiglio dei
ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
e
il Collegio regionale di garanzia elettorale presso la Corte
d'appello di Cagliari, in persona del presidente pro tempore, ai
sensi dell'art. 27, comma 2, delle norme integrative della Corte
costituzionale del 22 luglio 2021,
e
il Ministero della giustizia, nella persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato, ai sensi dell'art. 27, comma 2, delle norme integrative
della Corte costituzionale del 22 luglio 2021;
Per la dichiarazione che, ai sensi degli articoli 15, 35 e 50
dello statuto speciale per la Regione Sardegna in combinato disposto
con gli articoli 1 e 22 della legge statutaria regionale 12 novembre
2013, n. 1 e degli articoli 97, 122 della Costituzione, non spetta
allo Stato, e per esso al Collegio regionale di garanzia elettorale
istituito presso la Corte d'appello di Cagliari con le funzioni ex
art. 13 della legge del 10 dicembre 1993, n. 515, di imporre «la
decadenza dalla carica del candidato eletto» a presidente della
regione, e disporre con «ordinanza/ingiunzione al presidente del
consiglio regionale ... l'adozione del provvedimento di decadenza di
Todde Alessandra dalla carica di presidente della Regione Sardegna»,
nonche'
Per l'annullamento dell'ordinanza/ingiunzione adottata, in data
20 dicembre 2024, dalla Corte d'appello di Cagliari - Collegio
regionale di garanzia elettorale, depositata in cancelleria il 3
gennaio 2025, notificata in pari data a «Giampiero Comandini ...
nella sua qualita' di presidente del consiglio regionale della
Sardegna c/o sede istituzionale, Palazzo del consiglio regionale
della Regione Sardegna» e all'ing. Alessandra Todde, presidente della
Regione autonoma della Sardegna in Cagliari, Via Trento 69 c/o la
Presidenza della regione, con cui la riportata lesione e' stata
affermata e concretamente esercitata, nella parte in cui «si impone
..., stante l'accertata violazione delle norme che disciplinano la
campagna elettorale, la decadenza dalla carica del candidato eletto e
trasmissione del provvedimento al presidente del consiglio regionale
per la procedura di competenza come previsto dall'art. 15, comma 7,
legge n. 515/1993. P.Q.M .... Tenuto conto delle violazioni della
normativa, cosi' come suindicate dispone la trasmissione della
presente ordinanza/ingiunzione al presidente del consiglio regionale
per quanto di sua competenza in ordine all'adozione del provvedimento
di decadenza di Todde Alessandra dalla carica di presidente della
Regione Sardegna ...».
Fatto
Il Collegio regionale di garanzia elettorale per la Regione
Sardegna, costituito con il decreto del presidente della Corte di
appello 19 aprile 2024 per il quadriennio 2024-2027, e' competente,
ai sensi del combinato disposto dell'art. 13, legge n. 515/1993 e
dell'art. 4, legge regionale n. 1/1994, a effettuare per i candidati
al consiglio regionale della Sardegna la verifica della regolarita':
delle dichiarazioni concernenti le spese sostenute e le
obbligazioni assunte per la propaganda elettorale ovvero
l'attestazione di essersi avvalsi esclusivamente di materiali e di
mezzi propagandistici predisposti e messi a disposizione dal partito
o dalla formazione politica della cui lista hanno fatto parte e dei
rendiconti relativi ai contributi e servizi ricevuti ed alle spese
sostenute per la campagna elettorale.
Il 3 gennaio 2025, tale Collegio regionale di garanzia
elettorale, ha notificato al presidente del consiglio regionale della
Sardegna un'«ordinanza/ingiunzione in ordine all'adozione del
provvedimento di decadenza» dell'ing. Alessandra Todde dalla carica
di presidente della Regione Sardegna.
La suddetta «ordinanza/ingiunzione» (per usare la stessa
terminologia impiegata dal Collegio di garanzia elettorale), a
seguito della verifica della dichiarazione e del rendiconto
depositati dalla candidata Alessandra Todde, «eletta presidente della
Regione Sardegna in esito alle elezioni regionali del 25 febbraio
2024, cui ha fatto seguito, in data 20 marzo 2024, la proclamazione
degli eletti», ha premesso che «esaminati gli atti prodotti, vista la
delibera adottata nella seduta del 12 novembre 2024 e considerata la
decisione adottata dalla maggioranza del Collegio, nel corso della
seduta del 16 novembre 2024 - secondo la quale il candidato alla
Presidenza della Regione non sarebbe sottoposto ad alcun limite di
spesa per la propria campagna elettorale in virtu' dell'insussistenza
di una norma che lo preveda - si e' proceduto alla notifica delle
contestazioni ... formulate come di seguito riportate:
1) la depositata dichiarazione di spesa e di rendiconto non
e' conforme a quanto sancito dall'art. 7, comma 6 della legge n.
515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma 1 della legge regionale
Sardegna n. 1/1994 ... - si e' contestata la violazione dell'art. 7,
comma 6, legge n. 515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma 1
della legge regionale Sardegna n. 1/1994;
2) non risulta essere stato nominato il mandatario, la cui
nomina deve ritenersi obbligatoria ai sensi dell'art. 7, comma 3
della legge n. 515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma 1 della
legge regionale Sardegna n. 1/1994: ... - si e' contestata la
violazione dell'art. 7, comma 3, legge n. 515/1993, come richiamato
dall'art. 3, comma 1 della legge regionale Sardegna n. 1/1994;
3) non risulta essere stato aperto un conto corrente dedicato
esclusivamente alla raccolta dei fondi ai sensi dell'art. 7, comma 4
della legge n. 515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma 1 della
legge regionale Sardegna n. 1/1994: .... - si e' contestata la
violazione dell'art. 7, comma 4, legge n. 515/1993, come richiamato
dall'art. 3, comma 1 della legge regionale Sardegna n. 1/1994;
4) non risulta l'assegnazione e la sottoscrizione del
rendiconto da parte del mandatario che avrebbe dovuto essere nominato
ai sensi dell'art. 7, commi 4 e 6 della legge n. 515/1993, come
richiamato dall'art. 3, comma 1 della legge regionale Sardegna n.
1/1994: ... - si e' contestata la violazione dell'art. 7, commi 4 e
6, legge n. 515/1993, come richiamati dall'art. 3, comma 1 della
legge regionale Sardegna n. 1/1994;
5) non e' stato prodotto l'estratto del conto corrente
bancario o postale, come previsto dall'art. 7, comma 6 della legge n.
515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma 1 della legge regionale
Sardegna n. 1/1994: ... - si e' contestata la violazione dell'art. 7,
comma 6, legge n. 515/1993, come richiamato dall'art. 5, comma 3
della legge regionale Sardegna n. 1/1994;
6) non risultano dalla lista movimenti bancari i nominativi
dei soggetti che hanno erogato i finanziamenti per la campagna
elettorale come previsto dall'art. 7, comma 6 della legge n.
515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma 1 della legge regionale
Sardegna n. 1/1994: ... - si e' contestata la violazione dell'art. 7,
comma 6 della legge n. 515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma 1
della legge regionale Sardegna n. 1/1994 e qualora i finanziamenti
dovessero risultare da societa', anche l'art. 4, comma 3 della legge
n. 659/1981 in combinato disposto con l'art. 7, comma 2 della legge
n. 195/1974;
7) non risulta su quale conto corrente siano confluite le
somme indicata nell'elenco operazioni Paypal prodotto dalla
candidata, ai sensi dell'art. 7, commi 3 e 4 della legge n. 515/1993,
come richiamato dall'art. 3, comma 1 della legge regionale Sardegna
n. 1/1994: ... - si e' contestata la violazione dell'art. 7, comma 4,
legge n. 515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma 1 della legge
regionale Sardegna n. 1/1994;
Rilevato che la candidata Todde Alessandra, a seguito delle
contestazioni effettuate, ha proceduto al deposito di una memoria ex
art. 14, comma IV, legge regionale n. 515/1993, con relativi
allegati, ... con la quale ha formalizzato le proprie osservazioni in
relazione appunto, alle varie contestazioni formulate nei suoi
confronti; .....».
Rilevato che «non e' stato affatto contestato alla Todde il
mancato deposito della dichiarazione di spesa e rendiconto - come
previsto dall'art. 15, comma 8 della legge richiamata (diffida e
termine di quindici giorni, come specificatamente richiesto dalla
norma) - ma l'anomalia derivante dalla non conformita' della
dichiarazione di spesa e rendiconto da lei stessa presentata» (cfr.
settima riga dell'ultimo capoverso della pag. 5 dell'ordinanza
ingiunzione).
Il Collegio di garanzia, con l'atto indicato in epigrafe,
concludeva, per quanto di interesse nel presente giudizio, che «Alla
luce delle rilevate irregolarita' e violazioni delle norme penali
inerenti il deposito di dichiarazioni contrastanti e delle anomalie
rilevate - come suesposto - si impone la trasmissione di copia degli
atti succitati alla Procura della Repubblica in sede per quanto di
eventuale competenza, nonche' la comminazione delle sanzioni
amministrative e, infine, stante l'accertata violazione delle norme
che disciplinano la campagna elettorale, la decadenza dalla carica
del candidato eletto e trasmissione del provvedimento al presidente
del consiglio regionale per la procedura di competenza come previsto
dall'art. 15, comma 7, legge n. 515/1993» (pag. 5, ultimo capoverso).
Pertanto, sulla base delle riportate contestazioni, il Collegio
di garanzia elettorale comminava a carico della presidente Todde la
sanzione amministrativa di 40.000,00 euro e «tenuto conto delle
violazioni della normativa, cosi' come suindicate Dispone la
trasmissione della presente ordinanza/ingiunzione al presidente del
consiglio regionale per quanto di sua competenza in ordine
all'adozione del provvedimento di decadenza di Todde Alessandra dalla
carica di presidente della Regione Sardegna ...».
Il provvedimento, depositato in cancelleria il 3 gennaio 2025,
veniva notificato lo stesso giorno a mani proprie della presidente,
ing. Alessandra Todde, e al dott. Giampiero Comandini, nella sua
qualita' di presidente del consiglio regionale della Sardegna.
Diritto
1. Premessa.
L'art. 134 Cost. dispone che la Corte costituzionale «giudica sui
conflitti di attribuzione tra lo Stato e le regioni». Una
specificazione normativa e' offerta dall'art. 39 della legge n. 87
del 1953, il quale dispone che «se la regione invade con un suo atto
la sfera di competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato ovvero
ad altra regione, lo Stato o la regione rispettivamente interessata
possono proporre ricorso alla Corte costituzionale per il regolamento
di competenza»; e che «del pari puo' produrre ricorso la regione la
cui sfera di competenza costituzionale sia invasa da un atto dello
Stato».
Il dettato costituzionale succitato non precisa quali atti
possono impugnarsi, ma una giurisprudenza costituzionale
ultradecennale ha stabilito che qualsiasi atto puo' essere impugnato
(purche' diverso da leggi o atti con forza di legge, nei confronti
dei quali il rimedio e' il giudizio, incidentale o principale, di
legittimita' costituzionale delle leggi). Infatti, «costituisce atto
idoneo ad innescare un conflitto intersoggettivo di attribuzione
qualsiasi comportamento significante, imputabile allo Stato o alla
regione, che sia dotato di efficacia e rilevanza esterna e che -
anche se preparatorio o non definitivo - sia comunque diretto "ad
esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una
data competenza, il cui svolgimento possa determinare una invasione
nella altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione
altrettanto attuale delle possibilita' di esercizio della medesima"»
(sentenza n. 22 del 2020, che riprende la sentenza n. 332 del 2011;
nello stesso senso, vedi le sentt. n. 382 del 2006, n. 211 del 1994 e
n. 771 del 1988).
Affinche' il rimedio sia esperibile da una regione devono
sussistere, tra gli altri, due presupposti fondamentali: a) che
l'atto lesivo sia di provenienza statale; e b) che sia lesa «la sfera
costituzionale di competenza» della Regione: una lesione che si
produce allorquando sono violate norme costituzionali relative ad
attribuzioni e prerogative degli organi regionali o la cui violazione
determina una «menomazione delle possibilita' di esercizio delle
medesime» (sentenza n. 332/2011).
E' utile premettere qualche notazione sulla natura giuridica dei
Collegi regionali di garanzia elettorale, per poi argomentare
l'inerenza allo Stato del Collegio regionale di garanzia elettorale
istituito presso la Corte d'appello di Cagliari.
2. La natura amministrativa e non giurisdizionale dei Collegi
regionali di garanzia elettorale.
La prima questione e' appurare se l'organo suddetto abbia natura
giurisdizionale. Bisogna, infatti, tenere presente che, secondo
l'orientamento di questa ecc.ma Corte il conflitto sarebbe
«inammissibile se il provvedimento che ne e' oggetto fosse censurato
quanto a pretesi errores in iudicando commessi dall'organo
giurisdizionale, risolvendosi, in quest'ultima ipotesi, il giudizio
di fronte alla Corte costituzionale in un improprio strumento di
gravame» (sentenza n. 39 del 2007). In altre parole, questa ecc.ma
Corte ha piu' volte ribadito l'«esigenza che il ricorso non si
risolva in un mezzo improprio di censura sul modo di esercizio della
funzione giurisdizionale» (sentenza n. 22 del 2020).
Sennonche', la suddetta «strettoia» posta a garanzia del potere
giurisdizionale non puo' applicarsi al caso di specie, poiche' e'
ormai pacifico che le funzioni del Collegio non siano di natura
giurisdizionale, cosi' come non ha natura giurisdizionale l'organo
stesso, come risulta chiaramente dalla sentenza di questa ecc.ma
Corte n. 387 del 1996, in cui si legge che i Collegi di garanzia
elettorale rispondono a «uno schema non certo inedito, che vede in
materia elettorale la costituzione di organi amministrativi presso il
giudice ordinario». In particolare, essi «operano nell'ambito (...)
delle Corti d'appello e della Corte di cassazione. Ma - aggiungono
sempre i giudici costituzionali - tale collocazione non comporta che
i Collegi medesimi siano inseriti nell'apparato giudiziario, evidente
risultando la carenza, sia sotto il profilo funzionale sia sotto
quello strutturale, di un nesso organico di compenetrazione
istituzionale che consenta di ritenere che essi costituiscano sezioni
specializzate degli uffici giudiziari presso cui sono istituiti.
Basti notare, con riguardo al primo profilo, che non viene adottato,
neppure in parte, il codice di rito e, sotto il secondo profilo, che
manca, nonche' l'assoggettamento alla sorveglianza dei capi di detti
uffici, un qualunque collegamento col Consiglio superiore della
magistratura. Ne', d'altronde, e' stato prospettato, o e'
prospettabile - stante il divieto in proposito sancito dalla
Costituzione - che si sia in presenza di giudici speciali».
E dunque, trattandosi di autorita' amministrative e non
giurisdizionali, gli errores in iudicando commessi nelle attivita' di
interpretazione e applicazione normativa svolte dai Collegi regionali
di garanzia elettorale sono sicuramente scrutinabili in sede di
conflitto intersoggettivo tra enti ex art. 134 Cost. e non possono
costituire un ostacolo all'ammissibilita' del ricorso.
3. La natura statale del Collegio regionale di garanzia elettorale.
Un'altra questione, che ha rilievo decisivo ai fini
dell'ammissibilita' del ricorso, e' se il Collegio regionale di
garanzia elettorale istituito presso la Corte d'appello di Cagliari
abbia natura statale, e cioe' se possa ricondursi alla nozione di
«Stato» che assume rilievo ai fini del conflitto intersoggettivo ex
art. 134 della Costituzione, nonche' ex art. 39 della legge n. 87 del
1953.
A tale proposito nella sentenza n. 31 del 2006 questa ecc.ma
Corte si precisa che nel «sistema ordinamentale della Repubblica
(...) possono verificarsi conflitti tra organi e soggetti, statali e
regionali, agenti rispettivamente per fini unitari o autonomistici,
che attingono il livello costituzionale se gli atti o i comportamenti
che li originano sono idonei a ledere, per invasione o menomazione,
la sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita del sistema
statale o di quello regionale, anche se non provengono da organi
dello Stato o della regione intesi in senso stretto come persone
giuridiche». Infatti, in base all'orientamento piu' volte espresso
dalla giurisprudenza costituzionale, con riguardo ai conflitti tra
enti la nozione di «Stato» ex art. 134 della Costituzione deve
interpretarsi in senso ampio cosicche' l'ente statale sia «inteso non
come persona giuridica, bensi' come sistema ordinamentale (sentenza
n. 72 del 2005) complesso e articolato, costituito da organi, con o
senza personalita' giuridica, ed enti distinti dallo Stato in senso
stretto, ma con esso posti in rapporto di strumentalita' in vista
dell'esercizio, in forme diverse, di tipiche funzioni statali»
(sentenza n. 31 del 2006). In altre parole, debbono farsi rientrare
nella nozione di «Stato» tutti quegli organi o enti «destinati ad
esprimere, nel confronto dialettico con il sistema regionale, le
esigenze unitarie imposte dai valori supremi tutelati dall'art. 5
Cost.» (sentenza n. 31 del 2006), e che svolgono un'attivita'
preordinata «alla tutela di pregnanti interessi di rilievo
costituzionale» (sentenza n. 173 del 2019).
Cio' premesso, e' di palmare evidenza che la vigilanza sul
rispetto delle norme in materia di rendiconti elettorali e' una
funzione che esprime un'esigenza unitaria dell'ordinamento
repubblicano. I poteri di controllo e sanzionatori dei Collegi
regionali di garanzia elettorale in ordine allo svolgimento delle
campagne elettorali ineriscono strettamente alla tutela di un
interesse pubblico unitario e cio' ne qualifica con chiarezza la
natura di enti che esercitano funzioni pubbliche imputabili
all'apparato statale.
Lo prova, altresi', il fatto che i collegi regionali di garanzia
elettorale sono istituiti dagli articoli 13-15 della legge statale n.
515 del 1993. Analogamente a quanto precisato dalla Corte
costituzionale con riguardo agli ordini professionali (sentenza n.
405 del 2005), non pare percio' dubbio che l'istituzione e la
disciplina dei Collegi regionali di garanzia elettorale «risponde
all'esigenza di tutelare un rilevante interesse pubblico la cui
unitaria salvaguardia richiede che sia lo Stato a prevedere specifici
requisiti di accesso»: e infatti, e la legge statale ad avere fissato
il criterio di composizione dei suddetti Collegi.
A conferma inequivocabile dell'appartenenza dei Collegi di
garanzia al sistema ordinamentale dello Stato, va tenuto presente che
i Collegi sono incardinati in seno all'amministrazione giudiziaria e,
nel caso di specie, in seno all'amministrazione giudiziaria della
Corte di appello di Cagliari.
Potrebbe eccepirsi che l'art. 4, comma primo, della legge
regionale sarda n. 1 del 1994 dispone che «le funzioni attribuite ai
collegi regionale e centrale di garanzia elettorale, costituiti ai
sensi degli articoli 13 e 14 della legge n. 515 del 1993, sono
svolte, per le elezioni del consiglio regionale della Sardegna, dai
medesimi collegi», traendo da cio' la conclusione, palesemente
erronea, che il Collegio cagliaritano sia organo di livello
regionale, in quanto svolgente funzioni attribuite da norme
legislative della Regione Sardegna. Ma invero dalla suddetta
disposizione non puo' certo evincersi che il Collegio regionale di
garanzia elettorale istituito presso la Corte d'appello di Cagliari
sia organo regionale anziche' statale. E' vero che, con riguardo alle
elezioni del consiglio regionale, esercita anche funzioni di
vigilanza e sanzionatorie attribuite dal legislatore regionale in
luogo di quello statale. Tuttavia, va tenuto presente che il suddetto
organo, istituito da legge statale, svolge funzioni di vigilanza e
sanzionatori con riguardo alle elezioni della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica del Parlamento (come si evince dagli
articoli 13 e 14 della legge n. 515 del 1993, Disciplina delle
campagne elettorali per l'elezione alla Camera dei deputati e al
Senato della Repubblica): e non e' certo pensabile che un medesimo
organo sia statale allorquando vigili sulle campagne elettorali delle
elezioni politiche nazionali per poi diventare regionale quando,
invece, eserciti le sue funzioni di vigilanza sulle campagne
elettorali regionali.
Per questo complesso di ragioni occorre imputare al sistema
ordinamentale statale gli atti emessi dai Collegi regionali di
garanzia elettorale nell'esercizio delle funzioni di vigilanza delle
norme in materia di campagna elettorale, e cio' anche nelle ipotesi
in cui tali norme fossero parzialmente stabilite da norme legislative
regionali, come e' il caso dell'ordinamento regionale sardo.
4. L'ordinanza del 20 dicembre 2024 come «menomazione delle
possibilita' di esercizio» delle funzioni regionali.
Per quanto concerne la lesione della «sfera costituzionale di
competenza» della regione, questa ecc.ma Corte ha da lungo tempo
affermato e costantemente ribadito che «la figura dei conflitti di
attribuzione non si restringe alla sola ipotesi di contestazione
circa l'appartenenza del medesimo potere, che ciascuno dei soggetti
contendenti rivendichi per se', ma si estende a comprendere ogni
ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un potere altrui
consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto» (sentenza n. 259 del
2019).
Sempre questa ecc.ma Corte ha precisato, inoltre, che la
«menomazione» si realizza allorquando sono violate direttamente norme
costituzionali relative ad attribuzioni e prerogative degli organi
regionali o la cui violazione produca una «menomazione delle
possibilita' di esercizio delle medesime» (sentenza n. 332 del 2011).
Quest'ultima e', precisamente, l'ipotesi che trova realizzazione nel
caso di specie.
Va da se', infatti, che l'atto del Collegio di garanzia
elettorale, imponendo illegittimamente al consiglio regionale di
dichiarare la decadenza di Alessandra Todde dalla carica di
presidente della regione, menoma le possibilita' di esercizio delle
competenze statutariamente attribuite allo stesso organo consiliare,
nonche' a tutti gli altri organi di vertice della regione (presidente
e giunta regionale). Non soltanto e' leso il diritto costituzionale
soggettivo di elettorato passivo di Alessandra Todde (che
l'interessata potra' far valere in altra sede), ma risultano altresi'
gravemente violate le prerogative e la posizione del presidente della
giunta regionale e del consiglio, per come disciplinate da norme di
rango costituzionale. Deve peraltro osservarsi che la decadenza del
Presidente, se dichiarata conformemente alla ingiunzione disposta del
collegio regionale di garanzia elettorale, implicherebbe altresi' la
dissoluzione anticipata del consiglio regionale in virtu' del
dispositivo aut simul stabunt aut simul cadent, con conseguente
indizione di nuove elezioni presidenziale e consiliare e con effetti,
percio', irreversibili sulla permanenza in carica di tutti gli altri
consiglieri regionali, oltre che del presidente e della giunta
regionale.
Insomma, con l'ordinanza/ingiunzione del 20 dicembre 2024 si e'
realizzato un tipico caso di «cattivo esercizio» o «sviamento del
potere», che ha indebitamente interferito nella «sfera di competenza
costituzionale» della Regione Sardegna, realizzando con cio' la
fattispecie di cui all'art. 39, comma 1, della legge statale n. 87
del 1953. Tutti gli organi regionali di direzione politica
(presidente, consiglio e giunta) sarebbero, infatti, travolti per
effetto della declaratoria di decadenza disposta secondo
l'ingiunzione proveniente dal Collegio di garanzia elettorale: la
quale circostanza rappresenterebbe, evidentemente, una grave
«menomazione delle possibilita' di esercizio» delle funzioni che
integrano la sfera costituzionale di competenza della Regione
Sardegna. Non c'e' dubbio che un atto statale illegittimamente volto
a interrompere la "vita" degli organi regionali realizzi, nel
contempo, una grave compromissione delle funzioni costituzionalmente
spettanti alla regione. Inoltre, al consiglio regionale e'
indebitamente imposto di attivarsi per esercitare la propria
competenza a verificare i titoli di accesso alla carica di
consigliere in riferimento alla Pres. Todde con un provvedimento
statale (l'ordinanza/ingiunzione in parola) che predetermina gia'
l'esito del giudizio consiliare in argomento.
Cio' attesta, inoltre, il sicuro «tono costituzionale» della
menomazione lamentata. questa ecc.ma Corte ha ritenuto che «per
conferire tono costituzionale a un conflitto serve essenzialmente
prospettare l'esercizio effettivo di un potere, non avente base
legale, in concreto incidente sulle prerogative costituzionali della
ricorrente» (sentenze n. 259 del 2019, n. 260 e n. 104 del 2016).
Tutto cio' premesso, nel prosieguo si argomentera' funditus: 1)
perche' nel caso di specie si sia inverata un'ipotesi di illegittimo
esercizio del potere; e 2) perche' cio' abbia determinato la
menomazione della sfera di attribuzioni regionali per come definita
da norme di rango costituzionale. Come precisato da questa ecc.ma
Corte, vanno infatti «distinti i casi in cui la lesione derivi da un
atto meramente illegittimo, da quelli in cui l'atto e' viziato per
contrasto con le norme attributive di competenza costituzionale»
(sentenza n. 10 del 2017). Nel caso dell'ordinanza del Collegio
regionale di garanzia elettorale del 20 dicembre 2024 ricorrono
congiuntamente i due presupposti: a) l'accertamento della decadenza
della presidente Todde, nonche' l'ingiunzione rivolta al consiglio
regionale affinche' la dichiari, sono stati disposti al di fuori
delle ipotesi legislativamente stabilite; e b) l'illegittimita' di
tali condotte, incide concretamente sull'assetto e le prerogative
costituzionali degli organi regionali di direzione politica,
conferendo un chiaro «tono costituzionale» al conflitto.
5. L'interesse a ricorrere e la lesivita' dell'atto impugnato in
riferimento alle prerogative del consiglio regionale previste dagli
articoli 15, 35 e 50 dello statuto speciale per la Regione Sardegna.
A scanso di equivoci, va osservato che sussiste indubbiamente
l'interesse regionale a ricorrere, poiche' il ricorso sarebbe
senz'altro idoneo a ripristinare l'ordine delle competenze violato.
Peraltro, conformemente a quanto richiesto dalla sentenza n. 150 del
2017 di questa ecc.ma Corte, la lesione o la negazione della
competenza deriva immediatamente dall'ordinanza/ingiunzione emessa
dal Collegio di garanzia, non ripetendo essa il contenuto di atti
precedenti (non sottoposti, a loro volta, a ricorso e non piu'
«ricorribili»), ne' rappresentandone una mera e necessaria
esecuzione.
Non vale obiettare che l'ordinanza/ingiunzione non sarebbe
inoppugnabile e che, pertanto, la decisione definitiva sulla
decadenza di Alessandra Todde spetterebbe solamente all'autorita'
giurisdizionale comune: a quest'ultima, infatti, spetta apprestare il
rimedio a favore del diritto soggettivo di elettorato passivo della
candidata Todde e non gia' vigilare sul rispetto delle attribuzioni
costituzionali degli organi regionali. Neanche puo' obiettarsi che
l'effetto della decadenza si produrrebbe a seguito della «pronuncia
di decadenza» da parte del consiglio regionale (che a sua volta puo'
essere impugnata dinanzi all'autorita' giurisdizionale). Difatti, la
lesione della sfera di attribuzioni regionali si materializza per il
solo fatto di ordinare/ingiungere al consiglio regionale di disporre
l'effetto decadenziale, sicche' la concretezza e attualita'
dell'interesse a ricorrere sorge gia' nel momento in cui e' trasmessa
al consiglio regionale la richiesta di pronunciare la decadenza del
presidente di regione.
Per quel che attiene alla lesivita' dell'atto, questa sussiste
senz'altro e a nulla puo' valere il rilievo secondo cui
l'ordinanza/ingiunzione del 20 dicembre 2024 non avrebbe carattere
immediatamente produttivo dell'effetto decadenziale, dovendo
necessariamente essere integrata dalla dichiarazione di decadenza da
parte del consiglio regionale ai sensi dell'art. 5, comma terzo,
della legge regionale sarda n. 1 del 1994 (a mente della quale «la
comunicazione di cui al comma 10 dell'art. 15 della legge n. 515 del
1993 e' indirizzata al presidente del consiglio regionale, che
pronuncia la decadenza ai sensi del proprio regolamento»)
A tale proposito e' fondamentale quanto si evince dalla sentenza
n. 332 del 2011 di questa ecc.ma Corte, ove si legge che «per
costante giurisprudenza di questa Corte, costituisce atto idoneo ad
innescare un conflitto intersoggettivo di attribuzione qualsiasi
comportamento significante, imputabile allo Stato o alla regione, che
sia dotato di efficacia e rilevanza esterna e che - anche se
preparatorio o non definitivo - sia comunque diretto "ad esprimere in
modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data
competenza, il cui svolgimento possa determinare una invasione nella
altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione altrettanto
attuale delle possibilita' di esercizio della medesima"» (ex
plurimis, sentenze n. 382 del 2006, n. 211 del 1994 e n. 771 del
1988).
In coerenza con questo consolidato indirizzo in tema di atti
idonei a dar vita a conflitti intersoggettivi merita osservare che
questa ecc.ma Corte e' favorevole all'impugnazione persino di note
ministeriali ed atti usualmente annoverati tra quelli meramente
interni, laddove contenenti una chiara manifestazione di volonta' in
ordine alla spettanza della competenza. Si veda a tale proposito la
sentenza n. 89 del 2006, che ha ritenuto delle note ministeriali
lesive e impugnabili gia' per il solo fatto di contenere «una chiara
manifestazione di volonta' dello Stato di riaffermare la propria
competenza nel settore in esame e di negare quella regionale»,
sebbene non costituissero ancora concreto esercizio della competenza
indebitamente avocata.
Il punto e' stato esemplarmente argomentato in passato da
autorevole dottrina, la quale ha puntualizzato che «si ha materia di
conflitto costituzionale non quando si denuncia un tipo qualsiasi di
vizio del contenuto d'un atto, ma solo quando il vizio dell'atto, in
se' e per se' e indipendentemente dal contenuto, costituisce una
lesione della posizione costituzionale del ricorrente». In
particolare, «si deve sottolineare l'espressione in se' e di per se'.
Per aprire la via al conflitto non basta, anzi non rileva, che l'atto
sia per qualunque motivo invalido; e' necessario, e sufficiente,
ch'esso esprima la pretesa (illegittima) d'un'intromissione in un
campo che non spetta a chi l'ha posto in essere. In ipotesi, dal
contenuto dell'atto potrebbe anche non derivare alcun effetto
concreto e negativo per chi lo subisce. Il conflitto si giustifica
comunque in quanto l'atto che ne da' motivo esprime la pretesa
d'istituire un rapporto indebito di soggezione o, comunque, di
condizionamento tra poteri» (G. Zagrebelsky, V. Marceno', Giustizia
costituzionale, II, Bologna, 2007, 284).
Nel caso di specie l'atto del Collegio regionale di garanzia
elettorale non e' solo invalido in se', in quanto difforme dalle
disposizioni legislative vigenti e in contrasto con norme di rango
costituzionale, ma lo e' anche di per se', poiche' esprime, per
l'appunto, la volonta' e la pretesa di comminare nei confronti della
presidente Todde la sanzione della decadenza dalla carica,
«imponendo» al consiglio regionale di adottare il relativo
provvedimento predeterminando il contenuto, cosi' interferendo nella
dinamica della forma di governo sarda.
Difatti, nell'ordinanza/ingiunzione del 20 dicembre 2024 si legge
(a pag. 9) che «si impone (...), stante l'accertata violazione delle
norme che disciplinano la campagna elettorale, la decadenza dalla
carica del candidato eletto» e (a pag. 10) che si «dispone la
trasmissione della presente ordinanza/ingiunzione al presidente del
consiglio regionale per quanto di sua competenza in ordine
all'adozione del provvedimento di decadenza di Todde Alessandra dalla
carica di presidente della Regione Sardegna» (enfasi aggiunte, n.
d.r.)
Ancor piu' chiaramente la natura cogente delle determinazioni
assunte si ha dalla lettura del verbale n. 14 della seduta del 20
dicembre 2024 (nel quale fu approvata l'ordinanza/ingiunzione in
causa: all. 3) in cui il Collegio «accertata la violazione in modo
definitivo delle norme che disciplinano la campagna elettorale,
delibera la decadenza dalla carica del candidato eletto Todde
Alessandra e la trasmissione dell'ordinanza-ingiunzione al presidente
del consiglio regionale per la pronuncia della decadenza dalla carica
della candidata» (enfasi aggiunte).
In definitiva, anche ritenendo che il provvedimento del Collegio
di garanzia non sia immediatamente esecutivo in assenza di una
delibera consiliare conforme, resta tuttavia indubbio che
l'ordinanza/ingiunzione presume (erroneamente) che la competenza a
comminare la sanzione della decadenza della presidente Todde spetti
al Collegio regionale di garanzia elettorale e suppone, percio', che
il consiglio regionale debba conformarsi al pronunciamento del 20
dicembre 2024, dichiarando la decadenza della presidente in carica (e
con cio' provocando l'automatica dissoluzione del consiglio
regionale).
Non vi possono essere dubbi, pertanto, in ordine all'interesse
della Regione Sardegna a tutelare le proprie attribuzioni di
autonomia assicurate dallo statuto di autonomia speciale, dagli
articoli 15, 35 e 50 dello statuto speciale per la Regione Sardegna
in combinato disposto con gli articoli 1 e 22 della legge statutaria
regionale 12 novembre 2013, n. 1 e degli articoli 97, 122, della
Costituzione.
6. Sull'illegittimo esercizio del potere da parte del Collegio di
garanzia in violazione delle attribuzioni regionali previste dagli
articoli 15, 35 e 50 dello statuto speciale per la Regione Sardegna
in combinato disposto con gli articoli 1 e 22 della legge statutaria
regionale 12 novembre 2013, n. 1 e degli articoli 97 e 122 della
Costituzione.
Il provvedimento del Collegio regionale di garanzia elettorale
palesa evidenti profili di menomazione delle attribuzioni
costituzionalmente attribuite alla regione ricorrente.
Gli indici di un esercizio sviato dei poteri attribuiti al
Collegio di garanzia sono diversi, a volte concorrenti, talvolta
collegati.
Si concretano nelle seguenti violazioni di legge:
a) vizio della comunicazione resa ai sensi del comma 10
dell'art. 15 della legge n. 515 del 1993;
b) insussistenza dei presupposti per la comminazione della
sanzione della decadenza;
c) inesatta qualificazione della peculiare posizione del
presidente di regione quale consigliere regionale.
6.1. Illegittimita' della comunicazione al presidente del
consiglio regionale per violazione indiretta dell'art. 5, comma 3,
della legge regionale n. 1 del 1994, attraverso la violazione
dell'art. 15, comma 10, della legge statale n. 515 del 1993 quale
norma interposta.
La trasmissione al consiglio regionale dell'ordinanza che
ingiunge la misura decadenziale a carico della presidente di regione
e' stata disposta in base all'art. 5, comma 3, della legge regionale
sarda n. 1 del 1994, il quale stabilisce che «la comunicazione di cui
al comma 10 dell'art. 15 della legge n. 515 del 1993 e' indirizzata
al presidente del consiglio regionale, che pronuncia la decadenza ai
sensi del proprio regolamento». Tale disposizione non soltanto
richiama ma altresi' ricalca, mutatis mutandis, l'art. 15, comma 10,
della legge statale n. 515 del 1993, secondo cui «al termine della
dichiarazione di decadenza, il Collegio regionale di garanzia
elettorale da' comunicazione dell'accertamento definitivo delle
violazioni di cui ai commi 7, 8 e 9 al Presidente della Camera di
appartenenza del parlamentare, la quale pronuncia la decadenza ai
sensi del proprio regolamento».
In primo luogo, va rilevato che la comunicazione rivolta al
presidente del consiglio regionale dal Collegio di garanzia non e'
conforme all'art. 5, comma 3, della legge regionale sarda n. 1 del
1994. Come si e' detto, tale disposizione stabilisce che «la
comunicazione di cui al comma 10 dell'art. 15 della legge n. 515 del
1993 e' indirizzata al presidente del consiglio regionale, che
pronuncia la decadenza ai sensi del proprio regolamento». Se ne
evince, quindi, che deve trattarsi di una «comunicazione» rispondente
ai requisiti che tale atto comunicativo deve possedere ai sensi
dell'art. 15, comma 10, della legge n. 515/1993: in particolare, deve
essere una «comunicazione dell'accertamento definitivo delle
violazioni di cui ai commi 7, 8 e 9» del suddetto art. 15. Deve,
pertanto, individuare con precisione le disposizioni dalle quali, nel
caso di specie, si trarrebbe la necessita' di applicare la sanzione
della decadenza, tenendo presente che non puo' essere sufficiente
indicare il solo comma 7 dell'art. 15, il quale si limita a disporre
genericamente che «la violazione delle norme che disciplinano la
campagna elettorale (...) comporta la decadenza dalla carica del
candidato eletto nei casi espressamente previsti nel presente
articolo», e cioe' nei «casi espressamente previsti» dai successivi
commi 8 e 9. Il comma 7, in altre parole, non prevede alcuna ipotesi
di decadenza, ma, in ossequio a un principio di tassativita' delle
ipotesi decadenziali, annuncia che altre disposizioni le prevedranno,
e percio' nulla toglie o aggiunge a quanto si puo' trarre dai
successivi commi 8 e 9.
Orbene, alla luce di tali premesse e' agevole constatare che la
comunicazione resa al presidente del consiglio regionale sardo non
soddisfa i requisiti richiesti dall'art. 15, comma 10, della legge n.
515/1993, poiche' richiama il solo comma 7 dell'art. 15, senza fare
alcun cenno ai commi 8 e 9, e quindi senza indicare nessuno dei due
presupposti che devono ricorrere affinche' possa legittimamente
comminarsi la sanzione della decadenza.
Il suddetto vizio appare strettamente collegato a quello di cui
si trattera' dappresso.
6.2. Lesione delle attribuzioni regionali ad opera
dell'ordinanza/ingiunzione nella parte in cui prevede la sanzione
della decadenza fuori dai casi espressamente previsti dall'art. 15,
comma 8 e 9, della legge n. 515 del 1993
Dalla lettura attenta dell'ordinanza/ingiunzione emerge che
nessuna delle contestazioni rivolte alla presidente Todde ricade tra
i presupposti ai quali i commi 8 e 9 dell'art. 15 della legge statale
n. 515 del 1993 (richiamato dall'art. 5, comma 3, della legge
regionale n. 1 del 1994) agganciano l'effetto della decadenza, con
cio' dando prova per tabulas del fatto che nel caso di specie non si
e' avuta nessuna delle irregolarita' per le quali la legge prevede la
misura decadenziale. Infatti, in base ai suddetti commi 8 e 9 sono
due le ipotesi in cui si prevede la sanzione della decadenza.
La prima ipotesi e' il mancato deposito del rendiconto
elettorale, nonostante la diffida ad adempiere: come recita il comma
8, «in caso di mancato deposito nel termine previsto della
dichiarazione di cui all'art. 7, comma 6, da parte di un candidato,
il Collegio regionale di garanzia elettorale, previa diffida a
depositare la dichiarazione entro i successivi quindici giorni,
applica la sanzione di cui al comma 5 del presente articolo. La
mancata presentazione entro tale termine della dichiarazione da parte
del candidato proclamato eletto, nonostante la diffida ad adempiere,
comporta la decadenza dalla carica».
La seconda ipotesi e' il superamento dei limiti massimi di spesa
consentiti: come dispone il comma 9, «il superamento dei limiti
massimi di spesa consentiti ai sensi dell'art. 7, comma 1, per un
ammontare pari o superiore al doppio da parte di un candidato
proclamato eletto comporta, oltre all'applicazione della sanzione di
cui al comma 6 del presente articolo, la decadenza dalla carica».
Ebbene, nessuna delle due ipotesi di violazione risulta essere
contestata nell'ordinanza/ingiunzione.
C'e' da dire, per di piu', che con riguardo alla prima ipotesi il
Collegio di garanzia elettorale precisa che «non e' stato affatto
contestato alla Todde il mancato deposito della dichiarazione di
spesa e rendiconto - come previsto dall'art. 15, comma 8 della legge
richiamata (diffida e termine di 51 giorni, come specificatamente
richiesto dalla norma) - ma l'anomalia derivante dalla non
conformita' della dichiarazione di spesa e rendiconto da lei stessa
presentata». E', percio', lo stesso Collegio a escludere che sia
stato violato il comma 8.
Infine, con riguardo all'ipotesi di cui al comma 9, va osservato
che nella legge regionale n. 1 del 1994, che e' il parametro
dell'attivita' di controllo e sanzionatoria svolta dal Collegio
regionale di garanzia elettorale, non e' offerto alcun criterio per
determinare i limiti alle spese elettorali dei candidati alla
presidenza della regione, essendo il criterio enunciato dall'art. 1
riferibile soltanto ai candidati al consiglio regionale. La quota
variabile del limite di spesa e' determinata, infatti, con
riferimento al numero degli abitanti della circoscrizione in cui si
e' candidati: e', pero', evidente che non esistono delimitazioni
circoscrizionali per la candidatura alla carica di presidente della
regione.
In definitiva, poiche' il Collegio regionale di garanzia
elettorale ha richiesto, anzi ingiunto, la decadenza del presidente
di regione fuori dai casi per i quali la legislazione vigente prevede
la misura decadenziale in questione, emerge in maniera evidente il
carattere ultra vires, e quindi illegittimo, dell'atto che e' oggetto
di questo ricorso.
6.3. Lesione delle attribuzioni costituzionalmente garantite alla
Regione Sardegna per l'erroneita' del presupposto interpretativo
secondo cui la legge regionale n. 1 del 1994 si riferisce, oltre che
ai consiglieri regionali elettivi, pure al presidente di regione
ricorrente eletto a suffragio universale e diretto.
6.3.1. Deve, altresi', escludersi la legittima possibilita' che
la disciplina dei rendiconti elettorali prevista dalla legge
regionale n. 1 del 1994 sia correttamente interpretabile come se si
riferisse anche al presidente di regione.
Va primariamente ricordato che, all'epoca di entrata in vigore
della suddetta legge regionale, il previgente art. 36, comma primo,
dello statuto speciale della Sardegna, cioe' nella formulazione
precedente la novella introdotta con la legge costituzionale n. 2 del
2001, disponeva che «il presidente della giunta regionale (fosse)
eletto dal consiglio regionale fra i suoi componenti subito dopo la
nomina del presidente del consiglio e dell'Ufficio di presidenza». La
disciplina del 1994, pertanto, non contemplava ne' poteva
evidentemente contemplare l'ipotesi che il presidente di regione
fosse una carica direttamente anziche' indirettamente elettiva, con
tutto quel che avrebbe dovuto conseguirne in ordine alla disciplina
delle rendicontazioni elettorali.
In secondo luogo, va tenuto presente che, a seguito della novita'
costituita dall'elezione diretta del presidente di regione, quale
risulta dalla disciplina transitoriamente stabilita dall'art. 3,
comma secondo, della legge costituzionale n. 2 del 2001 (disciplina,
com'e' noto, ancora vigente), la posizione e lo status presidenziale
si differenziano non poco da quello dei 'comuni' consiglieri
regionali. Difatti, va rimarcato che il presidente non e' consigliere
regionale elettivo, cioe' un consigliere che tale diventa in virtu'
dell'elezione consiliare, essendo infatti eletto in capo ad altro
organo, e cioe' in capo all'organo monocratico denominato «presidente
della regione». E' invece consigliere di diritto in forza dell'art.
3, comma 3, della legge costituzionale n. 2 del 2001, il quale
dispone che «il presidente della regione fa parte del consiglio
regionale».
In terzo luogo e quale conseguenza del rilievo precedente, va
sottolineato che per il presidente vige un sistema di elezione che
e', evidentemente, diverso da quello dei consiglieri regionali sotto
diversi profili: dalle modalita' di espressione del voto, alla
delimitazione dell'ambito spaziale della candidatura (che infatti
coincide con l'intero territorio regionale e non con circoscrizioni,
cioe' con porzioni limitate del territorio regionale).
Cio' avvalora l'interpretazione secondo cui la disciplina
regionale sulla rendicontazione delle spese elettorali, risalente al
1994 e pensata con riguardo ai consiglieri elettivi (categoria della
quale faceva parte anche il presidente di regione nella forma di
governo a tendenza assembleare vigente allora), non possa ritenersi
applicabile pure al caso del presidente elettivo (nella forma di
governo vigente oggi), perlomeno nella parte in cui assegna al
Collegio di garanzia elettorale il potere di comminare al presidente
la sanzione della decadenza.
6.3.2. Peraltro la legge regionale n. 1/1994 non puo' trovare
applicazione al candidato eletto alla presidenza della regione anche
per espresso disposto dell'art. 22 della legge statutaria n. 1 del 12
novembre 2013.
Come gia' evidenziato, infatti, l'art. 15 dello statuto per la
Regione Sardegna rinvia all'emanazione di una legge statutaria
rinforzata la determinazione dei casi di ineleggibilita' e di
incompatibilita' con le cariche di presidente, consigliere e
componente della giunta.
Sulle menzionate materie, l'art. 22 della legge statutaria n.
1/2013 dispone che «in materia di ineleggibilita' e incompatibilita',
fino all'approvazione di una disciplina regionale ai sensi dell'art.
15 dello statuto speciale per la Sardegna, oltre a quanto previsto
dallo stesso statuto, si applicano le leggi statali».
E' evidente che, se, fino all'approvazione di una disciplina
regionale ai sensi dell'art. 15 dello statuto speciale (con cio'
intendendosi una legge regionale futura), i casi di ineleggibilita'
sono demandati e rimessi alle sole leggi statali, al sistema
elettorale delineato dalla legge statutaria n. 1/2013 non si applica
la (pregressa) legge regionale n. 1/1994.
Invero, la legge statale n. 515/1993, ove pure ritenuta
astrattamente applicabile alla Regione Sardegna, all'art. 20, dispone
che «per le elezioni dei rappresentanti italiani al Parlamento
europeo e per le elezioni dei consigli delle regioni a statuto
ordinario e, in quanto compatibili, delle regioni a statuto speciale
e ... si applicano le disposizioni di cui agli articoli da 1 a 6 e le
relative sanzioni previste nell'art. 15 e le disposizioni di cui agli
articoli 17, 18 e 19 della presente legge».
Ne discende, con ogni evidenza, che l'art. 7 della medesima legge
n. 515/1993, unica disposizione contestata e applicata (dal Collegio
regionale di garanzia elettorale) con l'ordinanza/ingiunzione al
candidato eletto alla carica di presidente della regione, e le
conseguenti sanzioni previste dall'art. 15, decadenza inclusa, non
possono ritenersi applicabili al sistema elettorale della Regione
Sardegna.
Di conseguenza, diversamente da quanto disposto con l'atto
impugnato, per espressa previsione degli articoli 15 e 35 dello
statuto, nonche' dell'art. 1 e, soprattutto, 22 della legge
statutaria n. 1 del 12 novembre 2013, al candidato alla carica di
presidente della regione non si applicano gli articoli 3 [«1. Si
applicano nelle elezioni per il consiglio regionale le norme in
materia di pubblicita' e controllo delle spese elettorali recate dai
commi 2, 3, 4, 6 e 7 dell'art. 7 e dagli articoli 8, 11, 12 e 14
della legge n. 515 del 1993.»] e 5 [«3. Alle altre violazioni delle
norme recate dalla presente legge si applicano le corrispondenti
sanzioni previste dai commi 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14 e 15 dell'art.
15 della legge n. 515 del 1993. La comunicazione di cui al comma 10
dell'art. 15 della legge n. 515 del 1993 e' indirizzata al presidente
del consiglio regionale, che pronuncia la decadenza ai sensi del
proprio regolamento.»] della legge regionale n. 1/1994 e, in
generale, non si applica l'intera legge regionale.
7. Richiesta, in via subordinata, di sollevare la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 7, della legge n. 515
del 1993.
7.1. Sulla rilevanza della questione.
In questo ricorso si assume il presupposto interpretativo che la
legge n. 515 del 1993 non sia applicabile, cosi' come ha fatto il
Collegio regionale di garanzia elettorale, alla presidente della
Regione Sardegna e, comunque, che essa preveda espressamente solo due
ipotesi di decadenza, quelle stabilite nei commi 8 e 9 dell'art. 15,
e che il comma 7 del medesimo articolo non enuclei un'autonoma
ipotesi di decadenza. Tale comma si limiterebbe a enunciare un
principio di tipizzazione espressa dei casi in cui e' lecito disporre
misure decadenziali, rinviando percio' ai successivi commi 8 e 9. La
correttezza di questa interpretazione si evince dal chiaro tenore
letterale della disposizione de qua, che cosi' recita: «l'accertata
violazione delle norme che disciplinano la campagna elettorale,
dichiarata dal Collegio di garanzia elettorale in modo definitivo,
costituisce causa di ineleggibilita' del candidato e comporta la
decadenza dalla carica del candidato eletto nei casi espressamente
previsti nel presente articolo (...)», ossia nei casi di cui ai commi
8 e 9, come si e' detto.
Da quanto sopra discende che, a causa della errata
interpretazione e applicazione dell'art. 15, legge n. 515 del 1993,
il Collegio regionale di garanzia elettorale ha leso le prerogative
costituzionalmente attribuite alla Regione Sardegna.
Invece, qualora si ritenesse che la legge n. 515 sia comunque
applicabile al caso del presidente della Regione Sardegna e che il
Collegio abbia agito applicando un'ipotesi decadenziale autonoma
prevista nel suddetto comma 7 dell'art. 15 (diversa e distinta da
quelle contemplate nei commi 8 e 9, e non contestate nel
provvedimento del Collegio) la lesione delle competenze regionali
sarebbe determinata dalla palese incostituzionalita' proprio del
comma 7.
In tale prospettiva, pertanto, occorrerebbe che codesta ecc.ma
Corte sollevasse dinanzi a se' stessa la questione di
costituzionalita' dell'art. 15, comma 7, della legge n. 515 del 1993
per i motivi di seguito dedotti, trattandosi di questione sicuramente
rilevante nel presente giudizio poiche' dall'annullamento (o meno)
della disposizione in parola dipenderebbe l'esito del presente
conflitto.
Infatti, nel caso in cui la norma in questione fosse dichiarata
incostituzionale, risulterebbe acclarato che non spettava allo Stato
- e per esso al Collegio regionale di garanzia elettorale -
dichiarare la decadenza della ing. Todde dalla carica di presidente
della giunta della Regione Sardegna, con conseguente accoglimento del
presente ricorso.
7.2. Questione di legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma
7, legge 10 dicembre 1993, n. 515, per violazione del principio di
ragionevolezza ex art. 3, comma 1, Cost. del principio di legalita'
ex articoli 25 e 97 Cost., del diritto di difesa ex art. 24 Cost. e
del diritto di elettorato passivo (art. 48 Cost.), nonche' dell'art.
117, primo comma, in riferimento all'art. 6 della C.E.D.U. e all'art.
47 della C.D.F.U.E.
7.2.1. La determina del Collegio regionale di garanzia elettorale
presso la Corte d'appello di Cagliari del 3 gennaio 2025, oggetto del
presente giudizio, oltre ad aver determinato e ingiunto
all'interessata la sanzione amministrativa di euro 40.000,00, ha
disposto la trasmissione del provvedimento al consiglio regionale
«per quanto di sua competenza in ordine all'adozione del
provvedimento di decadenza di Todde Alessandra dalla carica di
presidente della Regione Sardegna, nonche' alla Procura della
Repubblica stante le anomalie riscontrate nelle dichiarazioni
depositate e l'omesso deposito della citata fattura presente nel
cassetto fiscale». Il fondamento giuridico sul quale il Collegio
fonda tale dispositivo si coglie dalla lettura delle conclusioni
della parte motivazionale del provvedimento nel quale cosi' conclude:
«rilevate irregolarita' e violazione delle norme penali inerenti il
deposito di dichiarazioni contrastanti e delle anomalie rilevate -
come suesposto - si impone la trasmissione di copia degli atti
succitati alla Procura della Repubblica in sede per quanto di
eventuale competenza, nonche' la comminazione delle sanzioni
amministrative e, infine, stante l'accertata violazione delle norme
che disciplinano la campagna elettorale, la decadenza dalla carica
del candidato eletto e trasmissione del provvedimento al presidente
del consiglio regionale per la procedura di competenza come previsto
dall'art. 15, comma 7, legge n. 515/1993».
Pertanto, la «comminazione» della «sanzione» della decadenza
dalla carica di «presidente» della Regione Sardegna e' frutto della
esclusiva applicazione di quanto prescritto dal comma 7 dell'art. 15,
legge n. 515 del 1993.
7.2.2. Tuttavia, la corretta lettura del comma 7 dell'art. 15 in
questione svela l'errata interpretazione effettuata dal Collegio di
garanzia. Infatti, secondo la disposizione in discussione, la
«violazione delle norme che disciplinano la campagna elettorale» (ma
quali? su cio', infra), comporta due effetti giuridici:
a) determina la «ineleggibilita'» del candidato (anche su
cio', infra) e b) «comporta la decadenza dalla carica del candidato
eletto nei casi espressamente previsti nel presente articolo...».
Pertanto, secondo la disposizione in parola, «l'accertata
violazione delle norme che disciplinano la campagna elettorale,
dichiarata dal Collegio di garanzia elettorale in modo definitivo» e'
causa di decadenza dell'eletto soltanto «nei casi espressamente
previsti nel presente articolo» (ossia, per le fattispecie previste e
specificamente sanzionate dai successivi commi 8 e 9); invece, negli
altri casi, determina l'insorgere di un «causa di ineleggibilita' del
candidato».
I commi 8 e 9 dell'art. 15 comminano la decadenza dalla carica
dei candidati eletti per "la mancata presentazione entro tale termine
della dichiarazione da parte del candidato proclamato eletto,
nonostante la diffida ad adempiere" (comma 8) e per "il superamento
dei limiti massimi di spesa consentiti ai sensi dell'art. 7, comma 1,
per un ammontare pari o superiore al doppio" (comma 9). Nessuna di
tali due fattispecie, pero', e' stata contestata alla dott.ssa Todde
mentre, come sopra notato, la decadenza e' stata "comminata" in base
alla asserita violazione del solo precetto ex comma 7 dell'art. 15.
Da cio' l'errore in cui e' caduto il Collegio di garanzia che ha
ordinato al consiglio regionale di pronunciare la decadenza della
candidata Todde per una fattispecie in riferimento alla quale la
legge non prevede tale sanzione.
L'interpretazione appena prospettata della disposizione in
discussione - e che induce a censurare l'erronea decisione cui e'
pervenuto il Collegio di garanzia - e' l'unica costituzionalmente
possibile. Qualora, invece, si ritenesse che il comma 7 dell'art. 15,
non si limiti a rinviare alle fattispecie descritte e sanzionate nei
due commi successi, bensi' contenga un'ipotesi decadenziale autonoma
(come, invero, sembrerebbe deporre il comma 10 del medesimo art. 15),
non ci si potrebbe esimere dal dichiararne l'incostituzionalita' per
i molteplici e palesi vizi che la connotano, sicche' si chiede che
codesta ecc.ma Corte sollevi dinanzi a se' stessa le relative
questioni di legittimita' costituzionale per quanto di seguito.
7.2.3. Infatti, nella denegata ipotesi interpretativa sopra
prospettata, ci troveremmo innanzi ad una norma impositiva di una
misura sanzionatoria gravissima - perche' incidente sul diritto
fondamentale all'elettorato passivo: cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 235 del 1988, nonche' n. 539 del 1990, n. 141 del 1996,
n. 288 del 2007 - a fronte di una fattispecie descritta dalla norma
legislativa in termini assolutamente generici e indeterminati. Com'e'
noto, infatti, l'ordinamento contiene una pluralita' di disposizioni
volte a disciplinare lo svolgimento delle campagne elettorali, tutte,
peraltro, assistite da specifiche sanzioni di ordine patrimoniale e,
in numerosi casi, anche penali. Si pensi, solo per fare qualche
esempio, alla legge 4 aprile 1956, n. 212 ("Norme per la disciplina
della propaganda elettorale"), composta da nove articoli, le varie
disposizioni della stessa legge n. 515 del 1993, la legge 14 aprile
1975, n. 103 (art. 4), la legge 24 aprile 1975, n. 130 ("Modifiche
alla disciplina della propaganda elettorale ed alle norme per la
presentazione delle candidature e delle liste dei candidati nonche'
dei contrassegni nelle elezioni politiche, regionali, provinciali e
comunali"), la legge 22 febbraio 2000, n. 28 ("Disposizioni per la
parita' di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne
elettorali e per la comunicazione politica") di venti articoli,
l'intero decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, nonche' gli
articoli 93-114 del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo
1957, n. 361, contenenti severe ipotesi di reato.
La legge n. 515, per tornare al testo legislativo nel quale e'
contenuta la disposizione della cui costituzionalita' qui si dubita,
disciplina le campagne elettorali (specificamente, per l'elezione
della Camera dei deputati e il Senato della Repubblica), avuto
riguardo a due diversi aspetti: dapprima, per quanto concerne l'uso
dei mezzi di comunicazione di massa (l'accesso ai mezzi di
comunicazione, art. 1; della propaganda elettorale a mezzo stampa e
televisione e altre forme, articoli 2 e 3); le comunicazioni agli
elettori, art. 4; la comunicazione istituzionale, art. 5; i sondaggi,
art. 6). Nei successivi articoli (7-15) si occupa, invece, delle
forme e dei limiti del finanziamento delle candidature e degli
adempimenti da curare per consentirne la verifica. Anche in questo
caso, come sopra gia' accennato, e' previsto un corposo apparato
punitivo specificamente contenuto nell'art. 15, nel quale sono
previste sanzioni pecuniarie e, nei casi ricordati (commi 8 e 9, e,
data l'oscura e incongruente fattura della disposizione, non si
comprende se anche nel comma 7) ipotesi decadenziali incidenti
sull'elettorato passivo.
Pertanto, il comma 7 dell'art. 15 in discussione, commina, nella
prospettiva ermeneutica qui esplorata (e fatta propria dal Collegio
di garanzia nel caso alla mano), la sanzione della decadenza per la
violazione di qualsiasi e non meglio individuata norma applicabile
allo svolgimento delle campagne elettorali ancorche' le numerosissime
leggi in materia (l'enumerazione svolta nei righi precedenti e' solo
parziale ed esemplificativa) siano accompagnate gia' da specifiche
sanzioni, ora di ordine penale, ora pecuniario, ora incidenti sul
diritto all'elettorato.
Nell'ipotesi applicativa fatta propria dal Collegio di garanzia,
la questione di legittimita' costituzionale di seguito dedotta (al
pari di quelle sollevate nei §§ successivi) sarebbe certamente
rilevante nell'odierno giudizio ai sensi dell'art. 23 della legge n.
87 del 1953 e dell'art. 1, legge cost. n. 2 del 1948 perche'
incidente sulla norma (l'art. 15, comma 7, legge n. 515 del 1993) che
costituisce l'unico fondamento del provvedimento mediante il quale il
Collegio regionale di garanzia elettorale presso la Corte d'appello
di Cagliari ha invaso la sfera di attribuzioni costituzionalmente
garantita alla regione ricorrente e, segnatamente, le competenze in
materia di verifica dei poteri assegnate dallo statuto di autonomia
sardo (approvato con legge cost. n. 26 febbraio 1948, n. 3 e
successive modifiche) al consiglio regionale e specificamente
disciplinato dal regolamento consiliare (art. 17).
7.2.4. Codesta ecc.ma Corte ha sempre censurato le disposizioni
legislative sanzionatorie a fattispecie indeterminata e generica,
perche' contrarie al principio di legalita', di responsabilita'
personale, del diritto di difesa e del canone generale di
ragionevolezza. Nel caso alla mano, si aggiunge anche la gravissima
lesione del diritto all'elettorato passivo.
Infatti, con la notissima sentenza n. 110 del 2023, codesta
ecc.ma Corte ha portato a sintesi (e a piu' avanzati approdi) la
precedente, coerente evoluzione giurisprudenziale affermando che
«deve piu' in generale ritenersi che disposizioni irrimediabilmente
oscure, e pertanto foriere di intollerabile incertezza nella loro
applicazione concreta, si pongano in contrasto con il canone di
ragionevolezza della legge di cui all'art. 3 Cost.
L'esigenza di rispetto di standard minimi di intelligibilita' del
significato delle proposizioni normative, e conseguentemente di
ragionevole prevedibilita' della loro applicazione, va certo
assicurata con particolare rigore nella materia penale, dove e' in
gioco la liberta' personale del consociato, nonche' piu' in generale
allorche' la legge conferisca all'autorita' pubblica il potere di
limitare i suoi diritti fondamentali, come nella materia delle misure
di prevenzione. Ma sarebbe errato ritenere che tale esigenza non
sussista affatto rispetto alle norme che regolano la generalita' dei
rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini, ovvero i
rapporti reciproci tra questi ultimi. Anche in questi ambiti, ciascun
consociato ha un'ovvia aspettativa a che la legge definisca ex ante,
e in maniera ragionevolmente affidabile, i limiti entro i quali i
suoi diritti e interessi legittimi potranno trovare tutela, si' da
poter compiere su quelle basi le proprie libere scelte d'azione.
Una norma radicalmente oscura, d'altra parte, vincola in maniera
soltanto apparente il potere amministrativo e giudiziario, in
violazione del principio di legalita' e della stessa separazione dei
poteri; e crea inevitabilmente le condizioni per un'applicazione
diseguale della legge, in violazione di quel principio di parita' di
trattamento tra i consociati, che costituisce il cuore della garanzia
consacrata nell'art. 3 Cost. [...].
Diverso e', pero', il caso in cui il significato delle
espressioni utilizzate in una disposizione - nonostante ogni sforzo
interpretativo, compiuto sulla base di tutti i comuni canoni
ermeneutici - rimanga del tutto oscuro, con il risultato di rendere
impossibile all'interprete identificare anche solo un nucleo centrale
di ipotesi riconducibili con ragionevole certezza alla fattispecie
normativa astratta. Una tale disposizione non potra' che ritenersi in
contrasto con quei "requisiti minimi di razionalita' dell'azione
legislativa" che la poc'anzi menzionata sentenza n. 185 del 1992 ha,
in via generale, evocato in funzione della tutela della "liberta' e
della sicurezza dei cittadini". [...].
Una disposizione siffatta, in ragione dell'indeterminatezza dei
suoi presupposti applicativi, non rimediabile tramite gli strumenti
dell'interpretazione, non fornisce alcun affidabile criterio guida
alla pubblica amministrazione nella valutazione se assentire o meno
un dato intervento richiesto dal privato, in contrasto con il
principio di legalita' dell'azione amministrativa e con esigenze
minime di eguaglianza di trattamento tra i consociati; e rende arduo
al privato lo stesso esercizio del proprio diritto di difesa in
giudizio contro l'eventuale provvedimento negativo della pubblica
amministrazione, proprio in ragione dell'indeterminatezza dei
presupposti della legge che dovrebbe assicurargli tutela contro l'uso
arbitrario della discrezionalita' amministrativa» (sent. n. 110 del
2023; sulle fattispecie sanzionatorie indeterminate cfr., tra le
tantissime, anche Corte costituzionale, n. 34 del 1995 e 96 del
1981).
Tali principi trovano, ovviamente, il loro campo precipuo di
elezione in materia penale, ma vanno trasposti anche in quello
amministrativo quando, come nel caso di specie, le sanzioni pur
formalmente amministrative vanno a incidere su diritti fondamentali
(qual e', in democrazia, l'elettorato passivo) e, quindi, sono dotate
di autentico valore punitivo e afflittivo anche secondo i c.d.
criteri Engel. A parte varie riflessioni contenute nella stessa
sentenza n. 110 del 2023, alle quali si rinvia, «deve ricordarsi come
la giurisprudenza di questa Corte abbia gia' affermato che il
principio della legalita' della pena e' "ricavabile anche per le
sanzioni amministrative dall'art. 25, secondo comma, della
Costituzione, in base al quale e' necessario che sia la legge a
configurare, con sufficienza adeguata alla fattispecie, i fatti da
punire" (sentenza n. 78 del 1967). Si e' poi precisato, piu' di
recente, che dall'art. 25 Cost., data l'ampiezza della sua
formulazione, e' desumibile il principio secondo cui «tutte le misure
di carattere punitivo-afflittivo devono essere soggette alla medesima
disciplina della sanzione penale in senso stretto" (sentenza n. 196
del 2010; in identico senso anche le sentenze n. 276 del 2016 e n.
104 del 2014).
Vero e' che tali affermazioni sono state formulate, in ragione
delle questioni di legittimita' allora proposte, con riferimento a
uno dei corollari del principio di legalita', quello
dell'irretroattivita' delle norme incriminatrici. Tuttavia, esse sono
parimente da riferire ad altro corollario di detto principio, di
rilievo nelle odierne questioni: il principio di determinatezza delle
norme sanzionatorie. Principio, quest'ultimo, il quale, per un verso,
vuole evitare che, in contrasto con il principio della divisione dei
poteri, l'autorita' amministrativa o "il giudice assuma[no] un ruolo
creativo, individuando, in luogo del legislatore, i confini tra il
lecito e l'illecito" (sentenza n. 327 del 2008; sul punto anche
ordinanza n. 24 del 2017); per un altro verso, non diversamente dal
principio d'irretroattivita', intende "garantire la libera
autodeterminazione individuale, permettendo al destinatario della
norma penale di apprezzare a priori le conseguenze giuridico-penali
della propria condotta" (ancora sentenza n. 327 del 2008).
Con riferimento a questo tipo di sanzioni amministrative, il
principio di legalita', prevedibilita' e accessibilita' della
condotta sanzionabile e della sanzione aventi carattere
punitivo-afflittivo, qualunque sia il nomen ad essa attribuito
dall'ordinamento, del resto, non puo', ormai, non considerarsi
patrimonio derivato non soltanto dai principi costituzionali, ma
anche da quelli del diritto convenzionale e sovranazionale europeo,
in base ai quali e' illegittimo sanzionare comportamenti posti in
essere da soggetti che non siano stati messi in condizione di
"conoscere", in tutte le sue dimensioni tipizzate, la illiceita'
della condotta omissiva o commissiva concretamente realizzata» (ord.
n. 121 del 2018).
Ancor piu' significativamente, si e' affermato che «viene pero'
oggi in rilievo un ulteriore e distinto problema: l'estensione,
cioe', del campo applicativo della norma censurata - in nome dello
stesso principio - con riguardo al tipo di sanzione attinta dalla
declaratoria di illegittimita' costituzionale (non solo la sanzione
penale, ma anche la sanzione amministrativa qualificabile come penale
ai sensi della CEDU). [...].
Questa Corte ha osservato che l'attrazione di una sanzione
amministrativa nella materia penale in virtu' dei 'criteri Engel'
trascina con se' tutte e soltanto le garanzie previste dalla CEDU,
come elaborate dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo: giurisprudenza nella quale non si rinviene l'affermazione
di un principio analogo a quello affermato dalla norma censurata (che
impedisca, cioe', l'esecuzione di una sanzione sostanzialmente penale
inflitta con sentenza irrevocabile sulla base di una norma poi
dichiarata incostituzionale). Il legislatore nazionale, dal canto
suo, puo' bene apprestare garanzie ulteriori rispetto a quelle
previste dalla Convenzione, riservandole alle sole sanzioni
qualificate come penali dall'ordinamento interno.
E' vero - si osserva nella citata sentenza - che questa Corte ha
"occasionalmente" riferito l'art. 25, secondo comma, Cost. anche a
misure diverse dalle pene in senso stretto: ma lo ha fatto
limitatamente al «contenuto essenziale» del precetto costituzionale
(il principio di irretroattivita' della norma sfavorevole) e "in
riferimento a misure amministrative incidenti su liberta'
fondamentali che coinvolgono anche i diritti politici del cittadino"»
(sent. n. 68 del 2021).
Inoltre, poiche' "l'eleggibilita' e' la regola; l'ineleggibilita'
l'eccezione" (C. cost., sentenza n. 46 del 1969, "le norme che
derogano al principio della generalita' del diritto elettorale
passivo sono di stretta interpretazione e devono contenersi nei
limiti di quanto e' necessario a soddisfare le esigenze di pubblico
interesse cui sono preordinate (v. la sentenza n. 46 del 1969, indi
la sentenza n. 166 del 1972, fino alle sentenze nn. 571 del 1989, 344
del 1993, 141 del 1996)" (Cosi', Corte costituzionale, sentenza n.
364 del 1996). Ne discende l'ulteriore, fondamentale corollario
secondo il quale "non vi e' dubbio che le cause di ineleggibilita'
devono essere tipizzate dalla legge con sufficiente precisione, al
fine di evitare - o quanto meno limitare - le situazioni di
incertezza" (sent. n. 364 cit., nonche' Corte costituzionale sentenza
n. 166 del 1972).
Alla luce di tali principi, non ci sono dubbi in ordine alla
illegittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 7, per violazione
dei parametri di legittimita' costituzionale evocati in rubrica, dal
momento che l'indeterminatezza della fattispecie sanzionatoria non
consente al destinatario del precetto di avere reale cognizione di
quale sia la condotta esigibile per non cadere nell'ipotesi
sanzionata. In tal modo, risultano violati in un sol colpo il canone
della ragionevolezza, il principio di legalita' e di personalita'
della pena (sub specie di sanzione amministrativa punitiva) il
principio della separazione dei poteri e lo stesso diritto di difesa,
nonche', nel caso alla mano, del diritto all'elettorato passivo,
nonche' l'art. 6 della C.E.D.U. e l'art. 47 della C.D.F.U.E. per
violazione del diritto ad un ricorso effettivo.
7.3. Questione di legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma
7, legge 10 dicembre 1993, n. 515, per violazione, sotto un diverso
profilo, del principio di ragionevolezza ex art. 3, comma 1, Cost.
del principio di legalita' ex articoli 25 e 97 Cost., del diritto di
difesa ex art. 24 Cost. e del diritto di elettorato passivo (articoli
48 e 2 Cost.) nonche' dell'art. 117, primo comma, in riferimento
all'art. 6 della C.E.D.U. e all'art. 47 della C.D.F.U.E.
Senza recesso da quanto sopra, il comma 7 dell'art. 15, legge n.
515 del 1993, e' palesemente incostituzionale anche nella parte in
cui commina l'effetto (recte, la sanzione) della ineleggibilita' al
candidato che abbia violato le norme che disciplinano la campagna
elettorale. Basta davvero una prima e superficiale lettura della
disposizione in parola per vedere come la categoria della
ineleggibilita' sia invocata (ed applicata) non solo a sproposito
sotto l'aspetto dommatico, ma del tutto incongruo e irragionevole
sotto quello pratico-applicativo.
7.3.1. Per remoto e mai smentito insegnamento, infatti, «la
differenza tra ineleggibilita' e incompatibilita' e' data dal fatto
che la prima situazione e' idonea a provocare effetti distorsivi
nella parita' di condizioni tra i vari candidati nel senso che -
avvalendosi della particolare situazione in cui versa il soggetto
"non eleggibile" - egli puo' variamente influenzare a suo favore il
corpo elettorale. La seconda, invece, e' una situazione che non ha
riflessi nella parita' di condizioni tra i candidati, ma attiene alla
concreta possibilita', per l'eletto, di esercitare pienamente le
funzioni connesse alla carica anche per motivi concernenti il
conflitto di interessi nel quale il soggetto verrebbe a trovarsi se
fosse eletto. Di qui la conseguenza che il soggetto ineleggibile deve
eliminare ex ante la situazione di ineleggibilita' nella quale versa,
mentre il soggetto soltanto incompatibile deve optare, ex post, cioe'
ad elezione avvenuta, tra il mantenimento della precedente carica e
il munus pubblico derivante dalla conseguita elezione» (C. cost.,
sentenza n. 283 del 2010).
L'ineleggibilita', pertanto, deve preesistere all'elezione per
avere effetti invalidanti: «sussistenza delle cause di
ineleggibilita' qualora le attivita' o le funzioni svolte dal
candidato, anche in relazione a peculiari situazioni delle regioni,
possano turbare o condizionare in modo diretto la libera decisione di
voto degli elettori ovvero possano violare la parita' di accesso alle
cariche elettive rispetto agli altri candidati» (cfr. art. 2, comma
1, lettera a), legge 2 luglio 2004, n. 165, contenente "Disposizioni
di attuazione dell'art. 122, primo comma, della Costituzione"); di
contro, quest'ultima conseguenza non puo' essere l'effetto di una
fattispecie concretatasi successivamente al (o anche nel corso del)
procedimento elettorale. Infatti, sempre secondo costante
insegnamento giurisprudenziale - nonche', invero, anche per espresse
previsioni normative: cfr. art. 2, comma 1, lettera c), legge n. 165
del 2004 - il sopravvenire di un'ipotesi di ineleggibilita' si
concreta sul piano effettuale in un'ipotesi di incompatibilita'
sicche' all'interessato deve essere concesso un termine per poterla
rimuovere, diversi essendo, dal punto di vista ontologico, la natura
dei valori tutelati dalla due ipotesi limitative dell'elettorato
passivo (il rischio di captatio benevolentiae per l'ineleggibilita',
il conflitto di interessi per l'incompatibilita': ex multis, Corte
costituzionale, sentenza n. 120 del 2013, nonche', n. 42 del 1961, n.
129 del 1975, n. 5 del 1978, n. 78 del 1979, n. 45 del 1977, n. 162
del 1985, n. 344 del 1993 e n. 217 del 2006).
7.3.2. La norma in esame, come gia' osservato, fa un uso del
tutto improprio (ergo, irragionevole) della categoria della
ineleggibilita' perche' la fattispecie presa in considerazione non e'
quella di una condizione personale preesistente all'elezione e, in
termini oggettivi, suscettibile di condizionare la libera
manifestazione del consenso degli elettori (per metus, ovvero per il
rischio di captatio benevolentiae): per il comma 7 dell'art. 15,
legge n. 515 del 1993, l'ineleggibilita' e' una sanzione inflitta a
causa dell'omesso o erroneo (in tesi) adempimento agli obblighi di
pubblicita' sul finanziamento e la gestione delle spese elettorali
che, pero', va a incidere ne' sul piano penale ne' su quello
amministrativo, bensi' su quello dell'esercizio dei diritti civili e
politici.
Premesso tale inusitata misura sanzionatoria, gia' di per se'
palesemente irragionevole e lesiva dei principi costituzionali
richiamati in rubrica, balzano evidenti ulteriori, palesi
incongruita' nei quali e' caduto il legislatore.
Dalla disposizione in parola, infatti, non si capisce se
l'"ineleggibilita'" comminata sia da considerare assoluta (cioe'
applicabile a qualsiasi carica elettiva) oppure relativa (cioe', se
riferita alla carica per la quale l'eletto non abbia osservato le
norme sulla campagna elettorale, ma e' comunque inevitabile
ri-domandarsi: quali tra le tante?). Ancora, non si comprende se tale
ineleggibilita' sia da considerare pro-futuro (e in tale ipotesi, se
usque ad mortem), ovvero pro-praeterito, e, quindi, con efficacia
retroattiva, quindi come ineleggibilita' sopravvenuta, ma senza poter
essere trattata in tale ultima ipotesi come incompatibilita' secondo
la costante configurazione giuridica.
Ebbene, poiche' l'ineleggibilita' (usando l'espressione in
termini dommaticamente appropriati) non puo' che essere relativa e
temporanea (perche', diversamente, da causa limitativa del diritto
all'elettorato passivo a presidio di altri e concorrenti principi
costituzionali, si tramuterebbe in una inaccettabile misura ablativa
del diritto non consentita in nessun caso dalla Costituzione dato che
l'art. 48, ultimo comma, Cost., parla di limitazione, non di
privazione), appare chiaro come la disposizione in discussione sia
lesiva di numerosi parametri di legittimita' costituzionale.
Sicuramente verrebbe infranto quello di ragionevolezza, posto che
l'uso in chiave "sanzionatoria" dell'istituto ne snaturerebbe la
funzione che, invece, e' ontologicamente posta ad anticipato presidio
dell'ordinato svolgimento della competizione elettorale, perche'
l'acquisizione del consenso non possa essere (o anche solo apparire)
viziata in ragione della condizione soggettiva e personale del
candidato.
La via seguita dal legislatore con la norma qui censurata,
invece, stravolge presupposti, fondamento, effetti e funzione della
categoria giuridica dell'ineleggibilita' facendola mutare in
un'inedita misura ablativa di un diritto fondamentale (applicata in
carenza delle garanzie previste dai criteri Engel) dai contorni
applicativi indeterminati nello spazio (ineleggibilita' a cosa?) e
nel tempo (da quando e fino a quando?) e senza le garanzie del
processo dinanzi ad un'autorita' giudiziaria (da cio', quindi, anche
la violazione del diritto ad un giusto processo ex art. 6 C.E.D.U. e
a un ricorso effettivo ex art. 47 C.D.F.U.E.
Tale vizio, peraltro, si coglie ancor piu' evidente ove si ponga
mente, quale tertium comparationis, alle ipotesi di ineleggibilita'
conosciute dall'ordinamento giuridico (cfr. ad esempio la legge
quadro n. 165 del 2004 e, nel caso della Sardegna, la legge 23 aprile
1981, n. 154, alla quale fa rinvio, nelle more dell'approvazione di
una specifica legge statutaria, l'art. 22, comma 2 della legge
Statutaria sarda 12 novembre 2013, n. 1) alla ratio dell'istituto
come sopra tratteggiato (limitazione del diritto all'elettorato in
ragione di specifiche condizioni soggettive del candidato).
Risulta, altresi', leso il diritto (inviolabile) di elettorato
avuto specifico riferimento all'ultimo comma dell'art. 48 Cost.,
secondo il quale «il diritto di voto non puo' essere limitato se non
per incapacita' civile o per effetto di sentenza penale o nei casi di
indegnita' morale indicati dalla legge» e considerato che la
fattispecie genericamente e incongruamente descritta dal comma 7 in
esame non e' riconducibile a nessuna delle fattispecie previste dalla
norma costituzionale.
7.4. Questione di legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma
7, legge 10 dicembre 1993, n. 515, nella parte in cui dispone che la
fattispecie ivi prevista «costituisce causa di ineleggibilita' del
candidato e comporta la decadenza dalla carica del candidato eletto
nei casi espressamente previsti nel presente articolo con delibera
della Camera di appartenenza» e non «costituisce causa di
ineleggibilita' sopravvenuta del candidato e comporta la decadenza
dalla carica del candidato eletto nei casi espressamente previsti nel
presente articolo ove non rimossa nel ragionevole termine assegnato a
seguito di contestazione effettuata con delibera della Camera di
appartenenza», per violazione del principio di eguaglianza e
ragionevolezza ex art. 3, comma 1, Cost. del principio di legalita'
ex articoli 25 e 97 Cost., degli articoli 2, 48 e Cost., nonche'
dell'art. 2, comma 1, lettera c), legge 2 luglio 2004, n. 165, quale
fonte interposta contenente principi generali ex art. 122, primo
comma, Cost.
In via del tutto subordinata all'eventuale mancato accoglimento
delle censure di legittimita' costituzionale sopra dedotte,
occorrerebbe, allora, prendere atto dell'illegittimita'
costituzionale del comma 7 dell'art. 15 della legge n. 515 del 1993,
nella parte in cui dispone che la fattispecie ivi prevista
(l'accertata violazione delle norme che disciplinano la campagna
elettorale) «costituisce causa di ineleggibilita' del candidato e
comporta la decadenza dalla carica del candidato eletto nei casi
espressamente previsti nel presente articolo con delibera della
Camera di appartenenza» e non «costituisce causa di ineleggibilita'
sopravvenuta del candidato e comporta la decadenza dalla carica del
candidato eletto nei casi espressamente previsti nel presente
articolo ove non rimossa nel ragionevole termine assegnato a seguito
di contestazione effettuata con delibera della Camera di
appartenenza».
7.4.1. Infatti, in tale subordinata ipotesi, l'unica possibilita'
di ricondurre a conformita' a Costituzione la norma in discussione,
sarebbe quella di intervenire con una pronuncia additiva/sostitutiva
mediante la quale la categoria dell'ineleggibilita' viene trattata in
conformita' ai principi costituzionali in materia, secondo i quali,
allorche' un cittadino eletto ad una carica politica si venga a
trovare, successivamente all'elezione, in una condizione di
ineleggibilita', tale fattispecie venga trattata come ipotesi di
incompatibilita'. Cio' comporta che la fattispecie venga contestata
all'interessato concedendo allo stesso un congruo e ragionevole
termine per rimuovere la causa ostativa al mantenimento del munus
publicum.
Come sopra ricordato, la legge 2 luglio 2004, n. 165, di
attuazione dell'art. 122, primo comma, Cost., impone alla
legislazione elettorale regionale, l'«applicazione della disciplina
delle incompatibilita' alle cause di ineleggibilita' sopravvenute
alle elezioni qualora ricorrano le condizioni previste dall'art. 3,
comma 1, lettere a) e b)» (cosi', l'art. 2, comma 1, lettera c). Tale
prescrizione ha valore di principio fondamentale, riconducibile agli
articoli 3 e 51 Cost. e, pertanto, immediatamente applicabile anche
alle regioni ad autonomia speciale: "questa Corte ha affermato che il
legislatore regionale siciliano non puo' «sottrarsi, se non laddove
ricorrano 'condizioni peculiari locali', all'applicazione dei
principi enunciati dalla legge n. 165 del 2004 che siano espressivi
dell'esigenza indefettibile di uniformita' imposta dagli articoli 3 e
51 Cost. Tra tali principi, assume rilievo il vincolo di configurare,
a certe condizioni, le ineleggibilita' sopravvenute come cause di
incompatibilita'» (sentenza n. 143 del 2010), come stabilito
dall'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 2 luglio 2004, n. 165
(Disposizioni di attuazione dell'art. 122, primo comma, della
Costituzione). Sulla base di questo vincolo, che obbliga tutte le
regioni a rispettare il parallelismo tra le ipotesi di illegittimita'
e quelle di incompatibilita', e' stata dichiarata l'illegittimita'
costituzionale della legge della Regione Siciliana n. ...»" (C.
cost., sentenza n. 294 del 2011).
La giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte depone proprio nel
senso della doverosita' della concessione di un termine a favore
dell'interessato per rimuovere la causa di ineleggibilita'
sopravvenuta (da valere quale incompatibilita'): "quando si verifica,
infatti, la sopravvenienza di una causa di ineleggibilita' o di
incompatibilita', vi sarebbe stata offesa ai principi se il
legislatore avesse previsto semplicemente l'automatica decadenza
dell'eletto. A questi, invece, e' data possibilita' di rimuovere la
causa inficiante, ed entro un termine che appare del tutto
ragionevole, attesoche' si tratta soltanto di presentare delle
dimissioni: com'e' appunto nel caso di specie, dove..." (C. cost.,
sentenza n. 235 del 1989).
Inoltre, la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte e' dovuta
intervenire per correggere una asimmetria originariamente prevista
nella legge n. 154 del 1981, secondo la quale, in caso di
contestazione di una causa di incompatibilita' in occasione del
procedimento amministrativo di verifica dei titoli di ammissione ad
un organo elettivo, era riconosciuta all'interessato la possibilita'
di rimuovere la causa ostativa al mantenimento dell'ufficio
elettorale entro un congruo termine, facolta' non prevista, invece,
in caso di contestazione della medesima causa di incompatibilita' per
via giudiziaria: "bisogna dunque consentire di rimuovere la causa
d'incompatibilita' entro un termine ragionevolmente breve, dopo la
notifica del ricorso di cui all'art. 9-bis, per assicurare un
equilibrio fra la ratio giustificativa della incompatibilita' e la
salvaguardia del diritto di elettorato passivo, senza pregiudizio di
un futuro intervento del Parlamento e di un'evoluzione
giurisprudenziale che diano compiuta razionalita' al sistema",
pertanto "l'art. 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica n.
570 del 1960 e' quindi illegittimo nella parte in cui prevede che la
decadenza possa essere pronunciata in sede giurisdizionale, senza che
sia data all'interessato la facolta' di rimuovere utilmente la causa
di incompatibilita' entro un congruo termine dalla notifica del
ricorso previsto da esso" (C. cost., sentenza n. 160 del 1997; cfr.
anche n. 235 del 1989 e n. 294 del 2011).
In conclusione, ancorche' in via subordinata al mancato
accoglimento delle eccezioni dedotte ai punti precedenti, occorrera'
sollevare questione di costituzionalita' dell'art. 15, comma 7, legge
10 dicembre 1993, n. 515, per la violazione dei parametri indicati in
rubrica, perche' codesta ecc.ma Corte possa dichiararne
l'illegittimita' costituzionale e, quindi, accogliere l'odierno
ricorso.
8. Conclusioni in ordine al «tono costituzionale» del conflitto e
alla lesione della «sfera di competenza costituzionale» della Regione
Sardegna.
Nel punto 6 e ss. si e' argomentato perche' la disciplina sarda
vigente in tema di rendicontazioni elettorali non puo' trovare
applicazione con riguardo al presidente di regione elettivo. Tale
rilievo apre la strada alle considerazioni finali circa il rapporto
tra il quadro competenziale del Collegio di garanzia elettorale e le
prerogative costituzionali degli organi regionali di indirizzo
politico (presidente, consiglio e giunta), ossia la «sfera di
competenza costituzionale» della Regione Sardegna (per riprendere
sempre la formula dell'art. 39, comma 1, della legge statale n. 87
del 1953).
Proprio prendendo in esame i caratteri della vigente forma di
governo della Regione Sardegna si rivela piu' chiaramente la ragione
per cui occorre interpretare la legge regionale n. 1/1994 come se non
si riferisse al presidente di regione elettivo, nonche' la ragione
per cui una diversa interpretazione (quale quella che fa da
presupposto all'ordinanza/ingiunzione del Collegio di garanzia)
implicherebbe necessariamente la lesione della «sfera di competenza
costituzionale» degli organi facenti parte della forma di governo
sarda.
La forma di governo sarda, come e' noto, si basa sul meccanismo
del simul stabunt simul cadent disciplinato dagli articoli 15 e 35
dello statuto speciale, per come novellati dall'art. 3 della legge
costituzionale n. 2 del 2001. In particolare, l'art. 15 dello statuto
sardo dispone che «le dimissioni contestuali della maggioranza dei
componenti il consiglio regionale comportano lo scioglimento del
consiglio stesso e l'elezione contestuale del nuovo consiglio e del
presidente della regione se eletto a suffragio universale». A
seguire, l'art. 35, comma secondo, dello statuto prevede che
«l'approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del
presidente della regione eletto a suffragio universale e diretto,
nonche' la rimozione, l'impedimento permanente, la morte o le
dimissioni dello stesso comportano le dimissioni della giunta e lo
scioglimento del consiglio regionale».
Come risulta palese, l'elezione e la dissoluzione dei due organi,
il presidente e il consiglio, e' sempre contestuale: o stanno assieme
o cadono assieme, appunto. Di conseguenza, le vicende che determinano
l'interruzione del mandato di un organo producono automaticamente il
venir meno pure dell'altro. In particolare, queste vicende, ipotesi
dissolutorie, espressamente tipizzate da disposizioni di rango
costituzionale, sono le seguenti: sfiducia consiliare, morte,
impedimento permanente, dimissioni e rimozione del presidente. A
questo elenco, come si e' detto, deve aggiungersi l'ipotesi delle
dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il consiglio
regionale (art. 15 St. Sardegna).
Cio' premesso, appare fortemente dubbio che il Collegio di
garanzia abbia il potere di comminare la sanzione della decadenza a
carico del presidente di regione elettivo e di determinare con cio'
l'automatico scioglimento del consiglio regionale. Poiche' le ipotesi
di dissoluzione degli organi regionali di direzione politica sono
tassativamente stabilite da norme costituzionali e poiche' implicano
deroghe al principio democratico di sovranita' popolare, esse sono di
stretta interpretazione, sicche' il legislatore non potrebbe
legittimamente introdurre ipotesi ulteriori in assenza di esplicita
autorizzazione costituzionale. Ne segue l'ulteriore conseguenza che
la legge regionale n. 1 del 1994, in virtu' del canone di
interpretazione costituzionalmente conforme (su cui si veda il dictum
della sentenza n. 356 del 1996 di questa ecc.ma Corte, secondo cui
«le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perche' e'
possibile darne interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice
ritenga di darne), ma perche' e' impossibile darne interpretazioni
costituzionali»), deve armonizzarsi col sistema costituzionale e non
puo' interpretarsi come se attribuisse al Collegio regionale di
garanzia elettorale il potere di azionare il dispositivo del simul
stabunt simul cadent, che sta alla base della forma di governo
regionale.
Se ne deve dunque concludere che il Collegio di garanzia non puo'
accertare, ingiungere, imporre o anche solo proporre la decadenza del
presidente di regione elettivo, con cio' disponendo indirettamente
l'automatica dissoluzione del consiglio. La sua competenza deve
ritenersi circoscritta alle cause di decadenza che colpiscono i soli
consiglieri regionali elettivi, con esclusione del presidente di
regione/consigliere di diritto.
In base all'art. 39, comma 4, della legge n. 87/1953 «il ricorso
per regolamento di competenza deve indicare come sorge il conflitto
di attribuzione e specificare l'atto dal quale sarebbe stata invasa
la sfera di competenza, nonche' le disposizioni della Costituzione e
delle leggi costituzionali che si ritengono violate». Nel caso di
specie il conflitto sorge, evidentemente, per effetto
dell'ordinanza/ingiunzione notificata al presidente di regione e al
presidente del consiglio regionale il 3 gennaio 2024. Le disposizioni
di rango costituzionale che debbono ritenersi violate sono gli
articoli 15, 35 e 50 dello statuto speciale per la Regione Sardegna,
come novellati dall'art. 3 della legge costituzionale n. 2 del 2001,
in combinato disposto con gli articoli 1 e 22 della legge statutaria
regionale 12 novembre 2013, n. 1 e degli articoli 97, 122, della
Costituzione.
Non pare dubbio, inoltre, che la loro violazione determini
un'invasione o menomazione della sfera regionale di competenza
costituzionale, compromettendo la possibilita' di esercizio delle
attribuzioni e prerogative spettanti agli organi regionali di
direzione politica (presidente, consiglio e giunta). Cio' e' stato
diffusamente argomentato nei precedenti §§, al quale dunque si fa
rinvio.
Qui si rimarca soltanto che la sanzione della decadenza,
erroneamente comminata al presidente di regione sulla base di
un'altrettanta erronea interpretazione della legge regionale n. 1 del
1994, costituisce «cattivo esercizio del potere», poiche'
nell'imporre al consiglio regionale di dichiarare la decadenza della
pres. Todde e, quindi, di determinare illegittimamente la contestuale
dissoluzione di tutti gli organi regionali compromette la
possibilita' che questi possano continuare a esercitare le loro
attribuzioni. In base alla giurisprudenza di questa ecc.ma Corte si
ha, infatti, invasione o lesione della sfera costituzionale di
competenza regionale, cioe' delle attribuzioni regionali, anche
quando l'atto statale determina una «menomazione delle possibilita'
di esercizio delle medesime» (sentenza n. 332 del 2011). E non pare
dubbio che le libere determinazioni del consiglio regionale (senza
predeterminazione del loro contenuto ab extra da parte di organi
statali), nonche' la legittima permanenza in carica degli organi
regionali rappresenti il presupposto indefettibile affinche' questi
possano effettivamente svolgere le funzioni che l'ordinamento
attribuisce loro in piena autonomia e senza incostituzionali
interferenze statali.
Alla luce delle considerazioni teste' svolte, se ne evince
senz'altro l'indubbio «tono costituzionale» del conflitto (si vedano
almeno le sentt. nn. 137 del 2014, 87 del 2015, 260 del 2026 di
questa ecc.ma Corte). Infatti, a seguire la giurisprudenza
costituzionale, «il tono costituzionale del conflitto sussiste quando
le regioni non lamentino una lesione qualsiasi, ma una lesione delle
proprie attribuzioni costituzionali» (sent. n. 10 del 2017). Nel caso
di specie l'ordinanza/ingiunzione del Collegio di garanzia elettorale
non e' un atto meramente illegittimo, nei confronti del quale valga
solo la tutela offerta dalla giurisdizione comune, ma e' un atto
altresi' viziato per contrasto con norme attributive di competenza
costituzionale. Non e' leso soltanto il diritto soggettivo di
elettorato passivo di Alessandra Todde, in quanto cittadina candidata
alla carica di presidente della regione, ma sono vulnerate anche le
attribuzioni costituzionali degli organi regionali: per il vizio di
legittimita' concernente la posizione della persona fisica Alessandra
Todde il giudice competente e' la giurisdizione comune; per il vizio
di legittimita' e costituzionalita' concernente la sfera di
competenza e, prima ancora, la posizione stessa degli organi facenti
parte della forma di governo regionale, il giudice competente non
puo' che essere la giurisdizione costituzionale, stante il «tono
costituzionale» del conflitto.