ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 29, secondo
comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del
R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli
usi civici nel Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che
modifica l'art. 26 del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R.
decreto 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati
dall'art. 2 del R. decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751), promosso
dalla Corte d'appello di Roma, sezione speciale per gli usi civici,
nel procedimento vertente tra Autostrade per l'Italia spa, Comune di
Anagni e Regione Lazio, con ordinanza del 23 settembre 2024, iscritta
al n. 241 del registro ordinanze 2024 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale, dell'anno
2025.
Visti l'atto di costituzione di Autostrade per l'Italia spa,
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 2025 il Giudice
relatore Massimo Luciani;
uditi gli avvocati Luisa Torchia e Fabrizio Marinelli per
Autostrade per l'Italia spa e l'avvocato dello Stato Carmela
Quattrone per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 21 maggio 2025.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 23 settembre 2024, iscritta al n. 241 del
registro ordinanze 2024, la Corte d'appello di Roma, sezione speciale
per gli usi civici, ha sollevato, in riferimento agli artt. 24, 111 e
117 della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo e all'art. 47 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 29, secondo comma, della legge
16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del R. decreto 22
maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici
nel Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica
l'art. 26 del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16
maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del
R. decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751). Cio' in quanto la
disposizione censurata, a seguito dell'intervento additivo di questa
Corte con la sentenza n. 46 del 1995, consente al commissario agli
usi civici di avviare d'ufficio i procedimenti giudiziari ch'egli
stesso dovra' successivamente definire.
1.1.- La Corte d'appello di Roma riferisce di essere chiamata a
decidere sull'impugnazione da parte di Autostrade per l'Italia spa
della sentenza 4 aprile 2022, n. 67, del Commissario per la
liquidazione degli usi civici per le Regioni Toscana, Lazio e Umbria,
la quale ha dichiarato l'appartenenza alla «proprieta' collettiva dei
naturali di Anagni» di alcuni fondi, catastalmente individuati,
dell'estensione complessiva di ettari 23.69.32, nonche' delle opere e
dei fabbricati ivi insistenti, in quanto inseriti entro il perimetro
originario della cosiddetta Selva Grande, o anche bosco di Anagni.
Contestualmente, il Commissario agli usi civici ha altresi'
dichiarato la nullita' dell'atto di compravendita del 30 luglio 1963,
con il quale il Comune di Anagni aveva proceduto alla cessione
volontaria dei suddetti beni in favore di Autostrade Concessioni e
Costruzioni spa, e ne ha disposto la reintegra in favore del
medesimo.
1.2.- La Corte rimettente premette che nel corso di un
procedimento demaniale pendente innanzi il Commissario per la
liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana
tra il Comune di Anagni e la societa' Autostrade per l'Italia spa il
consulente tecnico d'ufficio aveva concluso nel senso che parte del
demanio collettivo di Anagni era occupata «da un tratto
dell'autostrada A1 Milano-Napoli e dall'area di servizio denominata
La Macchia», in quanto tale occupazione era stata realizzata entro il
perimetro dell'originario bosco di Anagni, quindi su aree di natura
collettiva, senza che fosse stata rilasciata la necessaria
autorizzazione ai sensi dell'art. 12 della legge n. 1766 del 1927.
Con decreto del 9 dicembre 2020 il Commissario, ritenuto che la
questione necessitasse di un proprio pronunciamento «in ordine
all'accertamento della qualitas soli» dei terreni interessati, aveva
dunque dato avvio d'ufficio a un nuovo procedimento, disponendo la
citazione in giudizio davanti a se' del Comune di Anagni, della
societa' Autostrade per l'Italia spa e della Regione Lazio,
amministrativamente competente in materia di gestione del territorio.
Nel procedimento cosi' introdotto era stata svolta una nuova
consulenza tecnica d'ufficio, affidata al medesimo professionista
autore della relazione depositata nel precedente giudizio, sulla cui
base il Commissario per la liquidazione degli usi civici per le
Regioni Lazio, Umbria e Toscana aveva emesso la sentenza impugnata
innanzi la Corte d'appello di Roma.
A sostegno della propria decisione il Commissario osservava, in
particolare, che: i) secondo gli accertamenti del consulente tecnico
d'ufficio le particelle oggetto di causa avevano natura demaniale
civica in quanto site entro l'originario bosco di Anagni e, quindi,
in aree di natura collettiva; ii) le richieste di autorizzazione al
mutamento di destinazione d'uso - peraltro relative ai soli terreni
interessati dall'ampliamento dell'area di servizio «La Macchia Ovest»
- non erano rilevanti in quanto mai formalmente accolte; iii) alcune
particelle erano state fatte oggetto di espropriazione con
provvedimento del 19 febbraio 1991 del Prefetto di Frosinone in vista
della realizzazione della terza corsia autostradale, ma i beni,
appartenenti alla collettivita' e quindi in regime di inalienabilita'
e indisponibilita', non potevano essere espropriati per ragioni di
pubblica utilita' se non previa espressa sdemanializzazione; iv) ne'
la dichiarazione di pubblica utilita' dell'opera ne' il provvedimento
di espropriazione avevano efficacia equipollente all'atto di
sdemanializzazione e, dunque, il decreto prefettizio era illegittimo
e in quanto tale doveva essere disapplicato; v) era nullo, inoltre,
il contratto del 30 luglio 1963 con cui il Comune di Anagni aveva
proceduto alla cessione volontaria delle aree, non essendo stato
debitamente autorizzato ai sensi dell'art. 12 della legge n. 1766 del
1927, in quanto le proprieta' collettive sono inalienabili,
indivisibili e inusucapibili.
1.3.- La Corte d'appello rimettente riferisce che Autostrade per
l'Italia spa aveva impugnato la sentenza del Commissario per la
liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana
affidandosi a cinque motivi, prospettando, in via preliminare,
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 29, primo comma, della
legge n. 1766 del 1927, nella parte in cui prevede l'iniziativa
d'ufficio del commissario agli usi civici, e deducendo la nullita'
della sentenza per omessa integrazione del contraddittorio nei
confronti della "rappresentanza speciale dei naturali" del Comune di
Anagni.
Il giudice a quo precisa, nel merito, che Autostrade per l'Italia
spa aveva chiesto dichiararsi insussistente l'uso civico in forza di
sdemanializzazione tacita o comunque in virtu' degli atti di
esproprio adottati per la realizzazione dell'opera pubblica, con
conseguente validita' dell'atto di cessione volontaria del 30 luglio
1963, con cui venne definito il procedimento espropriativo avviato
nel 1959 in vista della realizzazione del tratto autostradale.
La Corte rimettente soggiunge che il Comune di Anagni e la
Regione Lazio avevano chiesto il rigetto del reclamo e che,
intervenuto il Procuratore generale e accolta l'istanza di
sospensione, il 7 maggio 2024 la causa era stata trattenuta in
decisione.
1.4.- Tanto premesso, la Corte d'appello di Roma ritiene, in
primis, che la questione di legittimita' costituzionale debba essere
piu' correttamente riferita al secondo comma dell'art. 29 della legge
n. 1766 del 1927, relativo ai poteri giurisdizionali del commissario.
1.5.- Tanto premesso, l'ordinanza di rimessione motiva sui
presupposti di promovimento delle questioni di legittimita'
costituzionale prospettate dalla parte privata.
In punto di rilevanza, l'ordinanza prende anzitutto atto che il
procedimento era stato avviato su impulso d'ufficio del Commissario,
il quale aveva disposto la comparizione delle parti davanti a se
stesso.
Si assume che al fine della decisione sul ricorso sarebbe
decisiva la definizione della doglianza concernente la ritenuta
illegittimita' costituzionale dell'art. 29 della legge n. 1766 del
1927: dall'invocata declaratoria di illegittimita' costituzionale
della norma che riconosce l'iniziativa d'ufficio del commissario,
infatti, deriverebbe la caducazione della sentenza gravata e con essa
dell'accertamento della demanialita' dei fondi, in quanto verrebbe
meno, con efficacia ex tunc, il potere del commissario di esercitare
d'ufficio la giurisdizione, cosi' travolgendo tutta l'attivita'
processuale svolta. Si evidenzia che il giudizio, pertanto, non
potrebbe essere definito indipendentemente dalla risoluzione delle
questioni di legittimita' costituzionale, che rivestirebbero
carattere pregiudiziale rispetto a quella dell'integrita' del
contraddittorio e al merito.
1.6.- All'illustrazione della non manifesta infondatezza delle
sollevate questioni la Corte rimettente antepone talune premesse
ricostruttive del quadro normativo e giurisprudenziale.
La Corte d'appello di Roma rammenta che con le sentenze 28
gennaio 1994, n. 858 e n. 859 le sezioni unite civili della Corte di
cassazione avevano affermato il principio che, con il passaggio alle
regioni delle funzioni amministrative in tema di usi civici ai sensi
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), funzioni fino a quel
momento attribuite al commissario dall'art. 29, primo comma, della
legge n. 1766 del 1927, era venuto meno il potere di iniziativa
processuale d'ufficio del commissario stesso, che era «incidentale,
eventuale ed accessorio perche' sorgeva solo in occasione dello
svolgimento delle sue funzioni amministrative e da esse era
direttamente dipendente».
Il giudice rimettente evidenzia che, tuttavia, con la sentenza n.
46 del 1995, questa Corte aveva dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 29, secondo comma, della legge n. 1766 del
1927, nella parte in cui non consentiva la permanenza in capo al
commissario agli usi civici del potere di esercitare d'ufficio la
giurisdizione pur dopo il trasferimento alle regioni delle funzioni
amministrative previste dal primo comma dell'articolo medesimo,
affermando che la confluenza nel commissario regionale di funzioni di
impulso processuale e di funzioni giudicanti poteva essere
transitoriamente giustificata in vista di una nuova disciplina
legislativa improntata a una rigorosa tutela della terzieta' del
giudice, peraltro preannunciata dall'art. 5 della legge 4 dicembre
1993, n. 491 (Riordinamento delle competenze regionali e statali in
materia agricola e forestale e istituzione del Ministero delle
risorse agricole, alimentari e forestali), successivamente abrogata
dall'art. 1 del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143, recante
«Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in materia
di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione
centrale».
In quella occasione - segnala la Corte d'appello - questa Corte
aveva evidenziato che in mancanza del potere officioso del
commissario nessun organo statale sarebbe stato abilitato ad agire in
via preventiva per la tutela dell'interesse della collettivita'
generale alla conservazione dell'ambiente, proprio a tutela del quale
le zone gravate da usi civici erano state invece sottoposte a vincolo
paesaggistico (art. 1, lettera h, della legge 8 agosto 1985, n. 431,
recante «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
27 giugno 1985, n. 312, recante disposizioni urgenti per la tutela
delle zone di particolare interesse ambientale. Integrazioni
dell'art. 82 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio
1977 n. 616», ora art. 142, comma 1, lettera h, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante «Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137»), di modo che sarebbe residuato solo il rimedio,
successivo alla consumazione dell'abuso, dell'azione di risarcimento
del danno ambientale prevista dall'art. 311 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale). Questa Corte,
pertanto, facendo applicazione del criterio di legittimita'
costituzionale provvisoria e considerando le esigenze di tutela
ambientale poste dagli artt. 9 e 32 Cost., aveva ritenuto preferibile
fare salvo il potere di iniziativa processuale del commissario, in
attesa del riordino generale della materia degli usi civici.
Il giudice a quo evidenzia che ancor prima della sentenza n. 46
del 1995 questa Corte aveva manifestato, con la sentenza n. 133 del
1993, «dubbi non lievi» in merito al conferimento al commissario dei
poteri di iniziativa d'ufficio, specialmente pel profilo dell'art.
24, secondo comma, Cost., sollecitando il legislatore a trovare altre
soluzioni, e che anche con la sentenza n. 345 del 1997 la stessa
Corte aveva ribadito di pronunciarsi «nell'attesa che il legislatore
riordini l'intera materia».
La Corte d'appello di Roma espone ancora che con la successiva
ordinanza n. 21 del 2014 questa Corte aveva dichiarato inammissibile
una nuova questione di legittimita' costituzionale dell'art. 29 della
legge n. 1766 del 1927 sollevata dalla Corte di cassazione in
riferimento agli artt. 111 e 24 Cost., rilevando, tra l'altro, che il
novellato art. 111 Cost. non aveva introdotto alcuna sostanziale
innovazione quanto ai principi della terzieta' e dell'imparzialita'
del giudice, osservando, tuttavia, come la nuova disciplina
legislativa non fosse ancora intervenuta, nonostante fossero
trascorsi quasi venti anni dalla sentenza n. 46 del 1995.
Il giudice rimettente soggiunge infine che questa Corte era
nuovamente intervenuta in materia con la sentenza n. 113 del 2018,
nella quale aveva ribadito di aver «scelto di salvaguardare il potere
di iniziativa processuale dei Commissari "in attesa del riordino
generale della materia", preannunciato dall'art. 5 della legge 4
dicembre 1993, n. 491 [...] sulla base della consapevolezza che "le
funzioni di impulso processuale da parte del giudice si possono
giustificare eccezionalmente, purche' transitoriamente, in vista di
una nuova disciplina improntata al principio della terzieta' del
giudice" (sentenza n. 345 del 1997)».
1.7.- Alla luce di tali premesse ricostruttive, la Corte
d'appello rimettente ritiene che siano maturi i tempi per una
rimeditazione dei principi enunciati nella sentenza di questa Corte
n. 46 del 1995, a circa trent'anni da tale pronuncia e decorso quasi
un secolo dall'entrata in vigore della legge n. 1766 del 1927, in
particolare pel profilo della transitorieta' della soluzione
all'epoca individuata da questa Corte in ordine al bilanciamento
degli interessi alla tutela dell'ambiente e del paesaggio, da un
lato, e al diritto di difesa, dall'altro, tenuto conto che all'epoca
l'art. 5 della legge n. 491 del 1993 (legge, come detto,
successivamente abrogata), preannunciava un «riordino generale» della
materia di che trattasi.
Secondo l'ordinanza di rimessione, pertanto, la norma in esame
vivrebbe solo in forza di un criterio di legittimita' costituzionale
provvisoria che sarebbe venuto meno con l'abrogazione dell'art. 5
della legge n. 491 del 1993. Inoltre, si sottolinea che, nonostante
il decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni
complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e
semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi
dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), fosse
intervenuto proprio sulla disciplina dei giudizi in materia di usi
civici, prevedendo che il giudizio di appello venisse regolato dal
rito ordinario di cognizione, non era stato toccato il potere di
iniziativa d'ufficio attribuito al commissario agli usi civici.
Nell'ordinanza si evidenzia che ne' con la successiva legge 20
novembre 2017, n. 168 (Norme in materia di domini collettivi), ne'
con il decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 (Governance del Piano
nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento
delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle
procedure), convertito, con modificazioni, nella legge 29 luglio
2021, n. 108 (che la legge n. 168 del 2017 ha modificato), il
legislatore era intervenuto sul potere d'ufficio del commissario agli
usi civici, precisando che non risultavano disegni o progetti di
legge pendenti volti a introdurre disposizioni sul processo innanzi
il medesimo.
La Corte d'appello rimettente giunge cosi' alla conclusione che
il bilanciamento di interessi che questa Corte aveva ritenuto
accettabile solo in via transitoria e in vista di un generale
riordino della materia si sarebbe tramutato in una permanente
violazione del diritto di difesa e del diritto a un giudice terzo e
imparziale.
1.8.- Alla luce del delineato quadro, il giudice a quo assume che
l'iniziativa d'ufficio del commissario agli usi civici contrasterebbe
con gli artt. 24, secondo comma, 111, primo comma e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU e all'art. 47 CDFUE,
che assicurano ai cittadini il diritto a difendersi nel processo e a
essere giudicati in condizioni di parita' da un giudice terzo e
imparziale, che non coltivi pregiudizio circa l'accertamento dei
fatti oggetto del processo e non dia modo ad alcuna delle parti di
nutrire al riguardo dubbi oggettivamente giustificati.
Osserva il giudice rimettente che il commissario agli usi civici
- cui da tempo sono stati sottratti i poteri amministrativi
originariamente attribuitigli dalla legge del 1927 - e' a tutti gli
effetti un organo giurisdizionale facente parte dell'ordinamento
giudiziario e che la norma che, sulla base di elementi di prova
acquisiti aliunde, gli attribuisce il potere di iniziare d'ufficio il
procedimento giudiziario ch'egli stesso dovra' decidere sarebbe in
evidente contrasto con i principi costituzionali sopra menzionati.
1.9.- La Corte d'appello di Roma evidenzia che in materia di usi
civici il potere di agire e' conferito dall'art. 29 della legge n.
1766 del 1927 a chiunque vi abbia interesse e che, pertanto,
sarebbero legittimati a chiedere l'accertamento della qualitas soli
non solo la regione o l'ente locale interessato, ma, piu' in
generale, tutti coloro che sono portatori di un interesse
apprezzabile ai sensi dell'art. 100 del codice di procedura civile,
quindi, in via esemplificativa, gli enti esponenziali dei cives o dei
frazionisti, le associazioni agrarie comunque denominate, i singoli
cittadini o gli abitanti della frazione in proprio o come esponenti
della collettivita', nonche' gli enti o le associazioni aventi quale
oggetto sociale la tutela dell'ambiente e del paesaggio, in ossequio
al principio di sussidiarieta' di cui all'art. 118, quarto comma,
Cost.
Secondo la Corte d'appello rimettente, quindi, il venir meno del
potere d'iniziativa d'ufficio del commissario agli usi civici non
arrecherebbe un irreparabile pregiudizio alla tutela dell'ambiente e
del paesaggio, anche tenuto conto che il legislatore potrebbe
intervenire attribuendo a un organo statale poteri di iniziativa
rispettosi dei principi costituzionali di terzieta' e indipendenza
del giudice.
Peraltro, ad avviso della Corte rimettente, il fatto che con la
legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1 (Modifiche agli articoli
9 e 41 della Costituzione in materia di tutela dell'ambiente), la
tutela dell'ambiente sia stata espressamente inserita nelle
previsioni di cui all'art. 9 Cost. non implicherebbe un suo
rafforzamento tale da farla necessariamente prevalere sul diritto di
difesa e sul diritto a un giudice terzo e imparziale. Tutela
dell'ambiente e tutela del paesaggio sarebbero dunque due aspetti di
una fattispecie unitaria, in relazione alla quale la novella del 2022
non avrebbe avuto portata realmente innovativa, ma si sarebbe
limitata ad affermare in modo esplicito alcuni principi gia' presenti
in Costituzione (a sostegno di tale posizione la Corte d'appello di
Roma richiama la stessa sentenza n. 46 del 1995 di questa Corte,
nella quale gia' si faceva riferimento a «una tutela del paesaggio
improntata a integrita' e globalita'», intesa quale sinonimo di
tutela ambientale).
1.10.- Infine, la Corte rimettente si premura di escludere la
praticabilita' di un'interpretazione adeguatrice dell'art. 29,
secondo comma, della legge n. 1766 del 1927, dal momento che la
stessa le appare esclusa dalla citata sentenza n. 46 del 1995.
1.11.- Sulla scorta di tali premesse, la Corte d'appello di Roma,
sezione speciale per gli usi civici, solleva, in riferimento agli
artt. 24, 111 e 117 Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU
e all'art. 47 CDFUE, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 29, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927, nella
parte in cui consente al commissario agli usi civici di iniziare
d'ufficio i procedimenti giudiziari che egli stesso dovra' decidere.
2.- Con atto depositato in data 28 gennaio 2025 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
sollevate questioni siano dichiarate inammissibili o, in subordine,
non fondate.
2.1.- In via preliminare, l'interveniente ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni per due differenti profili.
2.1.1.- In primo luogo, l'ordinanza di rimessione sarebbe affetta
da carenza di motivazione pel profilo della non manifesta
infondatezza.
Il giudice rimettente si sarebbe limitato a desumere la ritenuta
illegittimita' costituzionale della norma censurata dal mero
passaggio del tempo rispetto alla sentenza di questa Corte n. 46 del
1995 e all'espressa previsione della transitorieta' della soluzione
allora adottata.
Il vizio motivazionale sarebbe evidente con riferimento alla
considerazione dei parametri costituzionali evocati, posto che il
rimettente si sarebbe limitato a indicarli, omettendo qualsiasi
argomentazione in proposito.
Nell'ordinanza vi sarebbe un unico, breve e cumulativo,
riferimento «al diritto dei cittadini a difendersi nel processo e ad
essere giudicati in condizioni di parita' da un giudice terzo e
imparziale, che non coltivi un pregiudizio circa l'accertamento dei
fatti oggetto del processo», che, ad avviso della difesa erariale,
risulterebbe privo di un oggettivo aggancio con la restante parte
della motivazione.
L'Avvocatura dello Stato ricorda che, giusta la giurisprudenza di
questa Corte, i parametri costituzionali che si ritengono violati
devono essere evocati in maniera non apodittica e generica e devono
essere specificati i motivi che dimostrerebbero la violazione delle
norme costituzionali, a pena di manifesta inammissibilita' delle
questioni proposte.
La Corte d'appello avrebbe dunque omesso un'autonoma motivazione
quanto al requisito della non manifesta infondatezza.
2.1.2.- In secondo luogo, le questioni sarebbero inammissibili
poiche' postulerebbero una pronuncia additiva per di piu' in ambito
processuale, riservato all'esclusiva discrezionalita' del
legislatore.
L'Avvocatura dello Stato, peraltro, sostiene che il giudice a quo
avrebbe sollecitato questa Corte a adottare in primis una sentenza
demolitoria, salvo poi invocare una pronuncia additiva, cio' che non
sarebbe consentito dalla giurisprudenza di questa Corte sul petitum
incerto e contraddittorio.
La difesa del Presidente del Consiglio evidenzia che condizione
per l'ammissibilita' di una pronuncia additiva e' che per la
fattispecie non regolata dal legislatore - e per la quale non e'
possibile colmare la lacuna in via interpretativa - sia individuabile
una sola soluzione conforme a Costituzione. Qualora la lacuna
normativa potesse essere invece colmata con un ventaglio di diverse
soluzioni, l'intervento additivo sarebbe precluso dall'art. 28 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale).
Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, l'ordinanza di rimessione
non avrebbe ricostruito la norma nella sua dimensione costituzionale,
in modo da rendere evidenti le ragioni dell'assenza di
discrezionalita' legislativa e della sussistenza di una sola
soluzione costituzionalmente conforme.
L'Avvocatura sostiene in proposito che, ove i dubbi di
costituzionalita' fossero ritenuti fondati, il legislatore avrebbe
discrezionalita' nell'individuare l'organo statale cui attribuire
poteri di iniziativa in materia di usi civici rispettosi dei principi
costituzionali di terzieta' e indipendenza del giudice.
2.2.- Nel merito, la difesa del Presidente del Consiglio deduce
la non fondatezza delle questioni sottoposte allo scrutinio di questa
Corte.
2.2.1.- All'illustrazione delle ragioni di non fondatezza la
difesa erariale fa precedere un sintetico excursus sull'istituto
degli usi civici, teso a evidenziare la significativa evoluzione
normativa che nel tempo l'ha riguardato.
2.2.2.- In merito al parametro dell'art. 111 Cost., l'Avvocatura
sostiene che il bilanciamento operato da questa Corte con la sentenza
n. 46 del 1995, in cui si affermava che il potere del commissario
agli usi civici di procedere d'ufficio all'accertamento
giurisdizionale dei diritti demaniali collettivi potesse ritenersi
conforme alla Costituzione sulla base di un criterio di legittimita'
transitoria, meriti di essere ribadito e attualizzato innanzitutto
alla luce della nuova posizione del bene ambiente determinata, nel
quadro costituzionale, dal novellato art. 9 Cost.
La difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri afferma che
la legge cost. n. 1 del 2022 «aggiunge» alla tutela del paesaggio la
tutela dell'ambiente, sussumendola, sul piano letterale e
sistematico, come oggetto di una disposizione autonoma e additiva,
per l'appunto il terzo comma dell'art. 9 Cost.
Ad avviso dell'interveniente, la scelta del legislatore
costituzionale rifletterebbe, sul piano storico e teleologico, una
posizione culturale particolarmente avanzata in riferimento al bene
ambiente e alla sua tutela: l'ambiente verrebbe infatti declinato non
solo, in un'ottica ancora squisitamente antropocentrica, come ambito
in cui si svolge l'esistenza umana (e quindi in connessione con il
bene-paesaggio e con il bene-salute, secondo la tradizionale
elaborazione giurisprudenziale), ma anche nei suoi ulteriori
corollari della biodiversita' e degli ecosistemi e in una prospettiva
intergenerazionale.
Secondo la difesa del Presidente del Consiglio dei ministri,
pertanto, la novella legislativa, lungi dall'esaurirsi nella portata
meramente ricognitiva supposta dal rimettente, assumerebbe una chiara
portata innovativa, che «impone» l'assunzione di un nuovo, duplice,
parametro di scrutinio per l'operazione di bilanciamento dei beni
costituzionali contrapposti rispetto al bene ambiente: quello della
solidarieta' fra le specie (biodiversita' ed ecosistemi) e quello
della solidarieta' intergenerazionale (interesse delle future
generazioni), ex se rilevanti indipendentemente dalla
configurabilita' di una situazione di diritto soggettivo concreta e
attuale che il bene ambiente venga ad assumere come oggetto.
In tale quadro, ad avviso dell'Avvocatura, sarebbe evidente che,
qualora dovesse essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 29, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927 e, di
conseguenza, dovesse venir meno il potere di iniziativa officiosa del
commissario agli usi civici, non vi sarebbe alcun altro organo
statale legittimato ad agire in via preventiva per la tutela di tale
forma di proprieta' collettiva, con conseguente inevitabile
frustrazione della tutela dei beni del paesaggio e dell'ambiente, ove
si eccettui la meramente eventuale attivazione degli enti
territoriali e dei terzi interessati.
Nell'atto di intervento si osserva pertanto che la tutela
effettiva dell'uso civico e dei beni-interessi che vi sono sottesi -
quali il paesaggio e l'ambiente - rimarrebbe cosi' confinata alla
responsabilita' risarcitoria ex post, una volta che, in ipotesi, il
bene sia stato compromesso, e che cio' comporterebbe di fatto, quanto
alla materia degli usi civici, la cancellazione della portata
innovativa dell'art. 9 Cost., ovvero de «la tutela dell'ambiente
anche nell'interesse delle future generazioni», la quale esigerebbe
che l'ambiente sia mantenuto integro affinche' le nuove generazioni
possano fruirne in condizioni di parita' rispetto alle generazioni
attuali.
Secondo la difesa del Presidente del Consiglio dei ministri,
pertanto, sarebbe ragionevole che il giudizio di bilanciamento fra la
salvaguardia dell'ambiente sottesa agli usi civici e al sistema di
tutela di cui all'art. 29, secondo comma, della legge n. 1766 del
1927, da un lato, e la tutela del contrapposto diritto al giudice
terzo e imparziale, dall'altro (sul punto, l'atto di intervento
richiama le sentenze di questa Corte n. 46 del 1993 [recte: 1995], n.
133 del 1993 e n. 113 del 2018), deponga per la prevalenza della
prima esigenza e per la conservazione della norma censurata, anche
nella considerazione che, a fronte di un sacrificio certo e
irreparabile di detta esigenza derivante dalla dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 29, secondo comma, e dunque
dal «depotenziamento» dell'attuale assetto del sistema di tutela
dell'uso civico, la seconda esigenza subirebbe un sacrificio
pressoche' nullo, ove si considerino: i) la natura e la funzione
esclusivamente giurisdizionali del commissario agli usi civici
(nell'impianto della legge n. 1766 del 1927 il commissario assommava
in se' sia le funzioni amministrative sia le funzioni giurisdizionali
in materia di usi civici; con l'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977 le
funzioni amministrative in materia sono state trasferite alle
regioni, cosicche' il commissario agli usi civici opera ormai come
organo giurisdizionale speciale relativamente alle controversie
affidategli ai sensi dell'art. 29, secondo comma, della legge n. 1766
del 1927, cioe' a quelle aventi a oggetto l'esistenza, la natura e
l'estensione dei diritti di uso civico, ivi comprese quelle in cui si
contesta la qualita' demaniale del bene); ii) la garanzia
dell'imparzialita', che puo' ritenersi assicurata dall'estrazione del
titolare dell'organo, scelto fra i magistrati ordinari in forza
dell'art. 27 della legge n. 1766 del 1927.
Infine, secondo l'Avvocatura, l'ulteriore profilo di «rilevanza
costituzionale» degli usi civici si dedurrebbe dalla legge n. 168 del
2017, ove essi sono considerati parte integrante degli interessi
delle formazioni sociali in cui si svolge la personalita' umana ai
sensi dell'art. 2 Cost., interessi la cui ponderazione sarebbe stata
del tutto pretermessa dal giudice rimettente nella delibazione della
non manifesta infondatezza e ulteriormente lo sarebbe nel caso della
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 29, secondo
comma, della legge n. 1766 del 1927.
2.2.3.- Nell'atto di intervento si precisa che le considerazioni
svolte con riferimento al parametro di cui all'art. 111 Cost. in tema
di bilanciamento escluderebbero l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 29, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927 anche con
riferimento al diritto di difesa tutelato dall'art. 24 Cost., ove si
consideri che nel procedimento che si svolge dinanzi al commissario
agli usi civici sono garantiti il contraddittorio fra le parti
nonche' il secondo grado di giudizio, essendo la sentenza emessa dal
commissario impugnabile innanzi la Corte d'appello (art. 32 della
legge n. 1766 del 1927 e art. 33 del d.lgs. n. 150 del 2011) ed
essendolo con ricorso per cassazione la pronuncia di quest'ultima.
2.2.4.- Quanto al parametro dell'art. 117 Cost., in relazione
all'art. 6 CEDU e all'art. 47 CDFUE, la difesa del Presidente del
Consiglio dei ministri si limita a osservare che le norme evocate
affermano rispettivamente il diritto di difesa del singolo individuo
- gia' tutelato dall'art. 24 Cost. - e il diritto a un giudice terzo
e imparziale - gia' tutelato dall'art. 111 Cost., sicche' varrebbero
anche per tale parametro le considerazioni svolte con riferimento
agli artt. 111 e 24 Cost.
3.- Si e' costituita in giudizio Autostrade per l'Italia spa, la
quale, dopo una breve premessa in fatto e una ricostruzione della
giurisprudenza di questa Corte a suo avviso rilevante per la
questione di che trattasi, sottolinea che nella sentenza n. 46 del
1995 i poteri d'ufficio del commissario agli usi civici sono
giustificati solo in via transitoria in vista di una nuova disciplina
legislativa «improntata a una rigorosa tutela della terzieta' del
giudice» e sulla base di una opzione valoriale in base alla quale il
temporaneo sacrificio della terzieta' del giudice e' preferibile al
difetto di tutela dei beni paesaggistici, cui altrimenti non sarebbe
abilitato alcun organo dello Stato (la stessa giustificazione si
troverebbe nelle successive pronunce di questa Corte: sentenze n. 131
(recte: n. 113) del 2018, n. 240 del 2003, n. 345 del 1997 e
ordinanza n. 21 del 2014).
Autostrade per l'Italia spa afferma che il legislatore non ha
tuttavia affrontato la questione neppure con la legge n. 168 del 2017
e conclude sostenendo che, a distanza di trent'anni, i poteri del
commissario censurati dal rimettente non potrebbero ancora
sopravvivere in ragione del criterio dell'attesa di una riforma
legislativa che il Parlamento non sembrerebbe intenzionato a
realizzare.
Nell'atto di costituzione, inoltre, si evidenzia che le pronunce
di legittimita' costituzionale provvisoria trovano giustificazione in
situazioni transitorie, di norma eccezionali, mentre nel caso in
esame sono decorsi trent'anni e l'attesa potrebbe protrarsi
ulteriormente.
Infine, Autostrade per l'Italia spa sottolinea che le
preoccupazioni espresse quanto al venir meno dei poteri d'ufficio, in
relazione alla paventata impossibilita' dello Stato di tutelare
efficacemente gli assetti fondiari collettivi, i domini collettivi o
gli usi civici, sarebbero inesistenti, perche' la legge n. 168 del
2017 avrebbe sostanzialmente privatizzato i domini collettivi,
rendendoli piu' agili e dunque maggiormente capaci di proporre
autonomamente azioni giudiziarie a difesa delle relative aree.
Inoltre, sarebbe diffusa la legittimazione a proporre un'azione volta
a far dichiarare la natura civica di un determinato bene. Infine, a
parere di Autostrade spa, l'interesse, dalla stessa legge n. 168 del
2017 riconosciuto come proprio della collettivita' generale, alla
conservazione degli usi civici per contribuire alla salvaguardia
dell'ambiente e del paesaggio, legittimerebbe alla tutela degli usi
civici anche le associazioni ambientaliste nell'ottica della
sussidiarieta' orizzontale, come riconosciuto dai giudici
amministrativi.
4.- Ha fatto pervenire un'opinione scritta quale amicus curiae la
Federazione nazionale dei domini collettivi. Essa e' stata depositata
solo in data 18 aprile 2025, oltre il termine perentorio di venti
giorni dalla data di pubblicazione dell'ordinanza di rimessione nella
Gazzetta Ufficiale (8 gennaio 2025), stabilito, a pena di
inammissibilita', dall'art. 6, comma 1, delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale.
5.- In data 29 aprile 2025 Autostrade per l'Italia spa ha
depositato una memoria con la quale, dopo aver ripercorso brevemente
i fatti di causa e oltre a dedurre nel merito, introduce argomenti a
sostegno dell'ammissibilita' delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dalla Corte d'appello di Roma sia pel
profilo della rilevanza sia pel profilo della motivazione in punto di
non manifesta infondatezza.
In particolare, Autostrade per l'Italia spa sostiene che il
giudice a quo avrebbe espressamente e correttamente accertato che la
soluzione delle questioni di legittimita' costituzionale e'
essenziale per la definizione del giudizio, essendo connessa
direttamente alla stessa sussistenza del potere di avviare e definire
il giudizio, evidenziando che nell'atto di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri non era stata fornita alcuna indicazione
di segno contrario. Prosegue sottolineando che non poteva essere
altrimenti, essendo evidente che la caducazione della norma censurata
farebbe venire meno ab initio qualsivoglia attribuzione di potere in
capo al Commissario, con effetto demolitorio di tutti gli atti
precedentemente posti in essere.
Per quanto riguarda l'eccezione di difetto di motivazione in
punto di non manifesta infondatezza sollevata dal Presidente del
Consiglio dei ministri, Autostrade per l'Italia spa sostiene che la
Corte d'appello di Roma avrebbe indicato chiaramente sia i parametri
costituzionali violati dall'art. 29, secondo comma, della legge n.
1766 del 1927 sia le ragioni del contrasto fra la norma oggetto del
dubbio di costituzionalita' e le norme costituzionali di riferimento.
Piu' nello specifico, il giudice rimettente avrebbe evidenziato
la violazione degli artt. 111 e 24 Cost. per il dirimente profilo
dell'illegittima attribuzione al commissario di poteri di iniziativa
d'ufficio in contrasto con i principi di terzieta' e imparzialita'.
Nella memoria si evidenzia che il giudice a quo avrebbe svolto il
proprio iter argomentativo in base alla premessa dell'impossibilita'
di una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 29, secondo
comma, della legge n. 1766 del 1927, che sarebbe stato costantemente
"letto" da questa Corte come una norma in contrasto con i parametri
costituzionali richiamati nell'ordinanza di rimessione.
Secondo Autostrade per l'Italia spa, pertanto, la Corte d'appello
di Roma avrebbe ampiamente motivato il profilo dell'ammissibilita'
delle questioni quanto al contrasto tra l'art. 29, secondo comma,
della legge n. 1766 del 1927 e gli artt. 24, 111 e 117 Cost., non
potendo sorgere alcun dubbio sulle questioni di legittimita'
sottoposte all'esame di questa Corte e, di conseguenza, sul thema
decidendum del giudizio costituzionale.
Autostrade per l'Italia spa prosegue affermando che,
contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa del Presidente del
Consiglio dei ministri, la Corte d'appello di Roma avrebbe richiesto
una pronuncia puramente demolitoria, limitata alla dichiarazione
dell'illegittimita' costituzionale dell'art. 29, secondo comma, della
legge n. 1766 del 1927, nella parte in cui prevede il potere
officioso del commissario.
Il giudice a quo avrebbe pertanto richiesto di accertare
l'illegittimita' costituzionale del permanere della "temporaneita'"
della soluzione offerta da questa Corte nel 1995, tenuto conto del
contrasto del potere officioso attribuito al commissario col
principio del giusto processo.
Autostrade per l'Italia spa segnala, per mero tuziorismo
difensivo, che anche ove la pronuncia richiesta fosse di tipo
additivo la censura di legittimita' costituzionale sarebbe comunque
ammissibile, alla luce della giurisprudenza di questa Corte che, nel
caso di moniti al legislatore rimasti inascoltati, non ha esitato a
adottare sentenze additive, evitando la determinazione di ulteriori
pregiudizi (si richiama la sentenza n. 236 del 2016).
Nel merito, per quanto riguarda l'art. 111 Cost., Autostrade per
l'Italia spa sostiene che, nel caso di specie, non sussisterebbe la
stretta connessione fra usi civici e tutela dell'ambiente prospettata
dall'Avvocatura.
La societa' ricorda che la disciplina degli usi civici e'
storicamente connessa alla gestione dominicale dei beni collettivi e
delle risorse da questi ricavabili, non alla loro tutela e
conservazione pel profilo della cura e della salvaguardia ambientale
o paesaggistica, evidenziando che la stessa legge del 1927, novellata
piu' volte nel corso degli anni, non contiene alcun richiamo ai
termini «ambiente» e «paesaggio».
Sul punto, Autostrade per l'Italia spa evidenzia che la
disciplina degli usi civici e' stata recentemente ricondotta da
questa Corte alla materia «ordinamento civile», di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost. (si richiama la sentenza n. 113 del
2018, resa su una questione relativa al riparto di competenze tra
Stato e regioni).
Per altro profilo, l'estraneita' degli usi civici alla tutela
dell'ambiente e del paesaggio sarebbe confermata dallo sviluppo,
nell'ordinamento, di atti normativi - quali ad esempio il codice
dell'ambiente e il codice dei beni culturali e del paesaggio - che
sarebbero piu' idonei a tutelare l'ambiente di quanto non sia la
normativa concernente gli usi civici. Nella memoria si sottolinea
che, infatti, al commissario non sarebbe confidato alcun potere di
valutazione dei profili ambientali o del paesaggio e che la corretta
prospettiva entro la quale andrebbe inquadrata la disciplina degli
usi civici sarebbe quella «dominicale».
Ad avviso di Autostrade per l'Italia spa, il mero richiamo agli
usi civici, introdotto con l'art. 1, lettera h), della legge n. 431
del 1985 (ora art. 142, comma 1, lettera h, del d.lgs. n. 42 del
2004), non inciderebbe nella tipologia dei poteri conferiti al
commissario dalla legge n. 1766 del 1927.
La societa' sostiene che la permanenza dell'art. 29
nell'ordinamento produrrebbe effetti irragionevoli, come sarebbe
dimostrato proprio dal giudizio a quo, nel quale la decisione
adottata dal Commissario avrebbe conseguenze irrimediabili
sull'infrastruttura autostradale (cioe' sull'autostrada A1, che
sarebbe oggetto di demolizione), oggi in concessione ad Autostrade
per l'Italia spa.
Inoltre, la societa' sostiene che le argomentazioni svolte
dall'Avvocatura a difesa del potere officioso del commissario si
porrebbero in diretto contrasto con il principio del giusto processo.
Nella memoria si richiamano le sentenze di questa Corte n. 179 e
n. 93 del 2024, n. 172 del 2023, n. 64, n. 16 e n. 7 del 2022, a
tenor delle quali occorre escludere che il giudice possa pronunciarsi
quando e' condizionato dalla «forza della prevenzione», cioe' «dalla
tendenza a confermare una decisione o a mantenere un atteggiamento
gia' assunto, derivante da valutazioni che sia stato precedentemente
chiamato a svolgere in ordine alla medesima res iudicanda» e ad
assicurare «che le funzioni del giudicare siano assegnate a un
soggetto "terzo", scevro di interessi propri che possano far velo
alla rigorosa applicazione del diritto e anche sgombro da convinzioni
precostituite in ordine alla materia su cui pronunciarsi» (in
particolare, sentenza n. 172 del 2023).
Nella memoria si sottolinea che il giudice non puo' quindi essere
realmente terzo e imparziale se, come accadrebbe per il Commissario
agli usi civici, ha maturato un pre-giudizio in merito alle questioni
sulle quali e' chiamato a pronunciarsi.
Sussisterebbe poi una palese violazione dell'art. 24 Cost., nei
termini ricostruiti da questa Corte nella sentenza n. 133 del 1993,
ove si legge che il dubbio di legittimita' costituzionale del
censurato art. 29 e' proponibile «anche con riguardo all'art. 24,
secondo comma, della Costituzione coordinato con l'art. 3: nel nostro
caso la deroga alla regola di terzieta' del giudice tocca il diritto
di difesa alterando la normale dialettica processuale, sia perche' la
domanda introduttiva del giudizio, formulata dallo stesso giudice,
prefigura il contenuto della decisione, sia perche' il
contraddittorio non si instaura in condizioni di parita' tra le parti
del rapporto sostanziale, bensi' tra queste, da un lato, e il giudice
dall'altro».
Infine, Autostrade per l'Italia spa evidenzia che, per i profili
di terzieta' e imparzialita' del giudice, l'art. 6 CEDU e' stato al
centro di un'ampia elaborazione giurisprudenziale da parte della
Corte europea dei diritti dell'uomo, che renderebbe ineludibile
l'obbligo di interpretazione conforme alla Convenzione ai sensi
dell'art. 117 Cost., come ricostruito dalle sentenze n. 348 e n. 349
del 2007, precisando che nel caso di specie non rileverebbe la
questione, pure affrontata dalla Corte, relativa alla possibilita' di
escludere una violazione della Convenzione stessa qualora il
procedimento innanzi all'organo della cui imparzialita' si dubita sia
soggetto a un ulteriore controllo da parte di un organo
giurisdizionale che abbia full jurisdiction e fornisca le garanzie di
cui all'art. 6, paragrafo 1, CEDU (si richiama Corte europea dei
diritti dell'uomo, prima sezione, sentenza 4 ottobre 2007, Forum
Maritime S.A. contro Romania; grande camera, sentenza 28 maggio 2002,
Kingsley contro Regno unito). Nei casi esaminati la Corte EDU avrebbe
infatti chiarito che la full jurisdiction presupporrebbe che il
giudice del gravame sia competente ad annullare la decisione
impugnata per difetto di terzieta' e imparzialita' e a rinviare la
questione, per una nuova decisione, a un organo terzo e imparziale.
Detta condizione, ritiene la societa', non si verificherebbe nel caso
di specie, poiche' la Corte d'appello potrebbe al piu' rimettere la
causa dinanzi al medesimo Commissario agli usi civici, venendo cosi'
a mancare l'elemento essenziale della piena giurisdizione e
confermandosi, quindi, la violazione dell'art. 6 CEDU.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 241 del
2024) la Corte d'appello di Roma, sezione speciale per gli usi
civici, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 29, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927, in
riferimento agli artt. 24, 111 e 117 Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 6 CEDU e all'art. 47 CDFUE, laddove, a seguito della
declaratoria di illegittimita' costituzionale da parte di questa
Corte con la sentenza n. 46 del 1995, consente al commissario agli
usi civici di avviare d'ufficio i procedimenti giudiziari ch'egli
stesso dovra' successivamente definire.
1.1.- La Corte d'appello di Roma riferisce di essere chiamata a
decidere sull'impugnazione da parte della societa' Autostrade per
l'Italia spa della sentenza 4 aprile 2022, n. 67, del Commissario per
la liquidazione degli usi civici per le Regioni Toscana, Lazio e
Umbria, che, fra l'altro, ha dichiarato l'appartenenza alla
«proprieta' collettiva dei naturali di Anagni» di alcuni fondi in
ragione del loro inserimento entro il perimetro originario della
cosiddetta Selva Grande, o anche bosco di Anagni.
1.2.- La Corte rimettente riferisce che il gravame di Autostrade
per l'Italia spa era affidato a cinque motivi e che vi si prospettava
l'illegittimita' costituzionale del menzionato art. 29, primo comma,
della legge n. 1766 del 1927, nella parte in cui prevede l'iniziativa
d'ufficio del commissario agli usi civici.
Soggiunge che il Comune di Anagni e la Regione Lazio avevano
chiesto il rigetto del reclamo.
1.3.- Tanto premesso, la Corte d'appello di Roma ritiene, in
primis, che le questioni di legittimita' costituzionale debbano
essere piu' correttamente riferite al secondo comma dell'art. 29,
relativo ai poteri giurisdizionali del commissario.
1.4.- Motiva, poi, sui presupposti di promovimento delle
questioni di legittimita' costituzionale prospettate dalla parte
privata.
In punto di rilevanza, assume che al fine della decisione sul
gravame sarebbe decisivo lo scioglimento del dubbio sulla
legittimita' costituzionale della norma censurata, poiche'
l'accoglimento delle questioni sollevate porrebbe nel nulla tutte le
pregresse attivita' del Commissario.
1.5.- In punto di non manifesta infondatezza, la Corte rimettente
formula talune notazioni ricostruttive del quadro normativo e
giurisprudenziale, osservando in particolare che con la gia'
menzionata sentenza n. 46 del 1995 questa Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 29, secondo comma, della
legge n. 1766 del 1927, nella parte in cui non consentiva la
permanenza del potere del commissario agli usi civici di esercitare
d'ufficio la sua giurisdizione pur dopo il trasferimento alle regioni
delle funzioni amministrative previste dal primo comma dell'articolo
medesimo.
In quella occasione - segnala la Corte d'appello di Roma - si era
evidenziato che in mancanza del potere officioso di iniziativa
processuale del commissario nessun organo statale sarebbe stato
abilitato ad agire in via preventiva per la tutela dell'interesse
della collettivita' generale alla conservazione dell'ambiente.
La Corte rimettente, peraltro, osserva che in quella occasione si
era affermato che la confluenza nel commissario regionale di funzioni
di impulso processuale e di funzioni giudicanti poteva essere solo
transitoriamente giustificata in vista di una nuova disciplina
legislativa improntata a una rigorosa tutela della terzieta' del
giudice.
1.6.- Alla luce di tali premesse ricostruttive, la Corte
d'appello di Roma ritiene che siano maturi i tempi per una
rimeditazione delle statuizioni della citata sentenza n. 46 del 1995,
onde evitare una permanente violazione del diritto di difesa e del
diritto a un giudice terzo e imparziale.
1.7.- Il giudice a quo assume che l'iniziativa d'ufficio del
commissario agli usi civici contrasterebbe con gli artt. 24, 111 e
117 Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU e all'art. 47
CDFUE, ed esclude la praticabilita' di un'interpretazione adeguatrice
della norma censurata.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri e si e' costituita in giudizio la societa' Autostrade per
l'Italia spa.
3.- La difesa del Presidente del Consiglio oppone
all'ammissibilita' delle questioni due eccezioni.
3.1.- Per la prima, esse sarebbero inammissibili per carenza di
motivazione sulla non manifesta infondatezza, in quanto la Corte
rimettente si sarebbe limitata a desumere la ritenuta illegittimita'
costituzionale della norma censurata dal mero passaggio del tempo
rispetto alla sentenza n. 46 del 1995, senza soffermarsi sui
parametri costituzionali invocati.
Per la seconda, esse sarebbero inammissibili perche' sarebbe
stata richiesta (peraltro con itinerario argomentativo incerto e
contraddittorio) una pronuncia additiva in difetto dei presupposti
che la legittimerebbero.
3.2.- Nessuna delle surriferite eccezioni e' fondata.
Non la prima. Vero e' che la questione di legittimita'
costituzionale e' posta piu' nella forma dell'esegesi delle pronunce
di questa Corte e dell'identificazione della nozione di
«transitorieta'» ivi utilizzata che in quella della dimostrazione del
contrasto fra la norma censurata e i parametri costituzionali, ma non
e' meno vero che, per quanto intermediato da questa inusuale forma
argomentativa, il confronto fra la norma censurata e i parametri
evocati non manca.
Non la seconda. Il petitum dell'ordinanza e' infatti
sufficientemente chiaro e quella richiesta dal rimettente e' -
essenzialmente - un'ablazione del frammento di norma che consente al
commissario agli usi civici di esercitare un potere di impulso
processuale officioso.
Tanto la prima quanto la seconda eccezione devono pertanto essere
respinte.
4.- La problematica agitata nell'atto introduttivo del presente
giudizio non e' ignota a questa Corte, che piu' volte ha avuto modo
di pronunciarsi sul potere di iniziativa processuale in capo al
commissario agli usi civici in riferimento ai giudizi che lo stesso
e' chiamato a definire in qualita' di giudice.
Gia' la sentenza n. 73 del 1970 decise una questione incidentale
di legittimita' costituzionale avente a oggetto gli artt. 27, primo e
ultimo comma, e 29, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927, in
riferimento agli artt. 108, secondo comma, e 25 Cost. Questa Corte
era allora chiamata a «rispondere ai quesiti: se sono garantite
l'indipendenza e l'imparzialita' del commissario, in quanto titolare
e nell'esercizio delle funzioni giurisdizionali, per il fatto che
allo stesso organo sono assegnate o dalla stessa persona fisica
vengono esercitate funzioni amministrative, ed in particolare perche'
il commissario giudica dopo che in sede amministrativa abbia
ispezionato i luoghi in contesa o nominato un istruttore perito (in
sede di verifica demaniale) o delibato, senza modifiche, il progetto
di legittimazione, o disposto la pubblicazione del progetto, o
respinto le opposizioni al progetto e disposto la legittimazione». A
tal proposito, si osservo' che «[l]a circostanza che il commissario
sia chiamato a giudicare e giudichi dopo che nella materia, in ordine
alla quale e' insorta la controversia, abbia compiuto atti nello
svolgimento delle sue funzioni amministrative, non deve far ritenere
che il commissario quale giudice non sia indipendente ovvero manchi o
sia messa in pericolo o in forse la sua imparzialita'», aggiungendo -
cio' che maggiormente rileva al fine della pronuncia sul caso che
oggi ci occupa - che «[e'] possibile [...] constatare che l'attivita'
giurisdizionale non e' condizionata nei suoi contenuti da quella
amministrativa svolta in precedenza; e che (a conferma di cio'), in
fase giurisdizionale, sul terreno probatorio il commissario puo'
esercitare d'ufficio un potere inquisitorio o d'iniziativa e che
comunque le opposizioni lo richiamano in sede giurisdizionale a nuove
valutazioni in relazione ai vizi di attivita' che gli sono stati
denunciati e sui quali deve esprimere esclusivamente la volonta'
della legge riferita al caso concreto». La sovrapposizione della
funzione giudicante a quella di iniziativa processuale - dunque - non
fu ritenuta fonte di un vizio di legittimita' costituzionale delle
norme che la prevedevano.
La sentenza n. 398 del 1989 fece adesivo richiamo alla pronuncia
ora indicata, osservando che «[p]ur formulata in ordine al primo
comma dell'art. 27 della legge n. 1766 del 1927, la ratio decidendi
di quella sentenza investiva complessivamente lo statuto
istituzionale della figura del Commissario liquidatore, che e' quello
di un magistrato ordinario, assistito dalle garanzie costituzionali
dell'ordine giudiziario [...]».
La sentenza n. 133 del 1993 (intervenuta dopo la sentenza n. 395
del 1992, che fu meramente processuale) si pronuncio' su una
questione analoga a quella oggetto dell'odierno giudizio, a fronte di
un'ordinanza delle sezioni unite civili della Corte di cassazione che
aveva «sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art.
29, primo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766, "nella parte in
cui prevede che i giudizi davanti ai commissari degli usi civici
possano essere promossi anche di ufficio", per contrasto con gli
artt. 24, primo e secondo comma, 101 e 118, primo e secondo comma,
della Costituzione». In quella occasione si mise in luce lo stretto
collegamento fra poteri commissariali e tutela dell'ambiente e del
paesaggio: «[a]ccanto agli interessi locali, di cui sono diventate
esponenti le regioni, emerge l'interesse della collettivita' generale
alla conservazione degli usi civici nella misura in cui essa
contribuisce alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio. Il
potere dei commissari di provvedere d'ufficio alla tutela
giurisdizionale non e' riferibile se non a siffatto interesse -
sancito dall'art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431, che ha
assoggettato a vincolo paesaggistico le zone gravate da usi civici -
e, con esso, indirettamente, anche all'interesse delle popolazioni
titolari dei diritti civici, non sempre coincidente con gli interessi
particolari portati dall'amministrazione regionale».
La titolarita' di un potere processuale d'impulso, nondimeno,
apparve problematica, poiche' «la deroga alla regola di terzieta' del
giudice tocca il diritto di difesa alterando la normale dialettica
processuale, sia perche' la domanda introduttiva del giudizio,
formulata dallo stesso giudice, prefigura il contenuto della
decisione, sia perche' il contraddittorio non si instaura in
condizioni di parita' tra le parti del rapporto sostanziale, bensi'
tra queste, da un lato, e il giudice dall'altro», ma la Corte non
ritenne di approdare a «una soluzione meramente caducatoria, che
riserverebbe il potere di azione alle popolazioni interessate e alle
regioni», poiche' il contemperamento dell'interesse alla protezione
dell'ambiente (e del paesaggio) e dell'interesse ad assicurare la
terzieta' del giudice avrebbe implicato «una invasione della sfera
delle scelte riservate alla discrezionalita' del legislatore»,
potendo «avvenire secondo una pluralita' di varianti». Non solo:
«indipendentemente dalle possibili varianti», si sarebbe trattato «di
un intervento nell'organizzazione della giustizia manifestamente
estraneo ai poteri di questa Corte».
A tale pronuncia fece seguito la sentenza n. 46 del 1995, sulla
quale le parti si sono ampiamente soffermate e che riveste importanza
particolare per la definizione del presente giudizio. In quella
occasione questa Corte mosse dalla presa d'atto della «revisione
interpretativa dell'art. 29 della legge sugli usi civici, operata
dalla Corte di cassazione con la sentenza [28 gennaio 1994, n. 858]
(e altre quattro di pari data, nn. 859, 860, 861, 862) in relazione
all'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977, e confermata dalle Sezioni
unite con le sentenze nn. 2131, 3690, 4394, 7913 e 9287 del 1994».
Una «revisione interpretativa» in forza della quale la Corte di
cassazione era giunta a escludere il potere di impulso processuale in
capo al commissario agli usi civici. Si poneva pertanto il problema,
allora, della legittimita' costituzionale del censurato art. 29 alla
luce delle considerazioni che gia' la precedente giurisprudenza di
questa Corte aveva svolto in riferimento all'essenzialita'
dell'intervento commissariale al fine di un'idonea tutela del bene
ambiente. La sentenza n. 46 del 1995 ribadi' che «la sovrapposizione
fra tutela del paesaggio e tutela dell'ambiente si riflette in uno
specifico interesse unitario della comunita' nazionale alla
conservazione degli usi civici», aggiungendo che si trattava di un
interesse «di cui e' portatore lo Stato, inconfondibile con gli
interessi locali di cui sono esponenti le Regioni». Rilevo', poi, che
«dagli artt. 9 e 32 Cost. non discende, come soluzione
costituzionalmente obbligata, l'attribuzione al commissario di un
potere di impulso processuale» e che, anzi, la stessa sentenza n. 133
del 1993 aveva «manifestato dubbi non lievi in merito alla
correttezza di questa soluzione, specialmente sotto il profilo
dell'art. 24, secondo comma, Cost.», sollecitando il legislatore a
intervenire adottando soluzioni diverse dal conferimento al
commissario agli usi civici del potere di impulso processuale.
Nondimeno, aggiunse, «tra la situazione ordinamentale attuale che,
violando il principio della tutela giurisdizionale dei diritti e
degli interessi legittimi, non abilita alcun organo dello Stato ad
agire davanti ai commissari agli usi civici per la salvaguardia
dell'interesse della comunita' nazionale alla conservazione
dell'ambiente naturale nelle terre civiche soggette a vincolo
paesaggistico, e la situazione anteriore, nella quale - con incerta
legittimita' dal punto di vista dell'art. 24, secondo comma, Cost.,
ma in aderenza alle esigenze di tutela ambientale poste dagli artt. 9
e 32 Cost. - il potere di iniziativa processuale era attribuito agli
stessi commissari, e' preferibile allo stato la seconda, giusta un
criterio di legittimita' costituzionale provvisoria piu' volte
applicato da questa Corte, "in attesa del riordino generale della
materia degli usi civici" preannunciato dall'art. 5 della legge 4
dicembre 1993, n. 491». Con la conseguenza che «la confluenza nel
giudice anche di funzioni di impulso processuale puo' essere
transitoriamente giustificata in vista di una nuova disciplina
legislativa improntata a una "rigorosa tutela della terzieta' del
giudice" (cfr. in un contesto analogo, sentenze nn. 268 del 1986 e
172 del 1987)» e che doveva essere «dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 29, secondo comma, della legge n. 1766 del
1927, nella parte in cui non consente la permanenza del potere del
commissario agli usi civici di esercitare d'ufficio la propria
giurisdizione pur dopo il trasferimento alle Regioni delle funzioni
amministrative previste dal primo comma dell'articolo medesimo».
Di tale importante pronuncia questa Corte confermo' ripetutamente
le statuizioni.
Con l'ordinanza n. 117 del 1995, che si limito' a ricordare la
precedente declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art.
29, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927.
Con la sentenza n. 345 del 1997, ove, premesso che «[g]ia' con la
sentenza n. 133 del 1993 questa Corte aveva avvertito che la
giurisdizione ufficiosa in via principale (da tempo divenuta
prevalente a causa del rallentamento del programma liquidatorio degli
usi civici) riceve nuova autonoma giustificazione dall'interesse
della collettivita' nazionale alla conservazione dell'ambiente, per
la cui tutela le zone gravate da usi civici sono sottoposte al
vincolo paesaggistico [...]», si ribadi' che «[f]ra la situazione,
allora vigente, che non abilitava alcun organo dello Stato ad agire
davanti ai commissari agli usi civici per la salvaguardia del
menzionato interesse costituzionalmente garantito e il potere di
iniziativa processuale ad essi attribuito, la Corte ha infatti scelto
questa seconda strada "in attesa del riordino generale della
materia", preannunciato dall'art. 5 della legge 4 dicembre 1993, n.
491, dimostrandosi consapevole che le funzioni di impulso processuale
da parte del giudice si possono giustificare eccezionalmente, perche'
transitoriamente, in vista di una nuova disciplina improntata al
principio della terzieta' del giudice», e si concluse nel senso che
«[q]uesta Corte non puo' quindi non ribadire tali argomentazioni,
nell'attesa che il legislatore riordini l'intera materia, pure con
riguardo ai profili ordinamentali teste' menzionati».
Con l'ordinanza n. 21 del 2014, in cui: i) si diede atto che il
giudice allora rimettente aveva nuovamente contestato il potere di
impulso processuale officioso in capo al commissario, lamentando la
violazione dell'art. 111 Cost. e chiedendo «una rivalutazione della
compatibilita' costituzionale della norma dell'art. 29 della legge n.
1766 del 1927, in considerazione del mutamento del contesto normativo
e ordinamentale in cui e' inserita la norma censurata»; ii) si
riferi' che il rimettente aveva individuato le novita' normative
rilevanti «nell'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, e nella nuova formulazione dell'articolo 111 Cost. -
introdotta dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2 [...]»;
iii) si affermo' che, invece, «non e' ravvisabile la sopravvenienza
di alcun mutamento del quadro normativo che sia riconducibile ai due
atti richiamati dal giudice rimettente», sia perche' la Convenzione
europea dei diritti dell'uomo era di gran lunga anteriore alla
sentenza n. 46 del 1995 sia perche' «il novellato art. 111 Cost. non
introduce alcuna sostanziale innovazione o accentuazione dei valori
della terzieta' e della imparzialita' del giudice [...]»; iv) si
ricordarono dunque le statuizioni della sentenza n. 46 del 1995
quanto alla transitoria giustificazione del contestato potere
commissariale in vista di «una nuova disciplina legislativa
improntata a una "rigorosa tutela della terzieta' del giudice"»; v)
si osservo' essere «vero che - nonostante siano passati quasi venti
anni dalla sentenza n. 45 del 1995 - tale nuova disciplina
legislativa non e' ancora intervenuta, mentre si e' rafforzato il
convincimento dell'inderogabilita' del principio di terzieta'»; vi)
si dichiaro' comunque inammissibile la questione perche' «il giudizio
da cui trae origine la questione di legittimita' costituzionale
rimessa a questa Corte e' stato avviato nel 1993, prima che la norma,
avente indubbia natura processuale, fosse messa in discussione
dinanzi a questa Corte».
Con la sentenza n. 113 del 2018, infine, nella quale, richiamati
i precedenti: i) si osservo' come la Corte avesse «evidenziato che la
giurisdizione ufficiosa in via principale riceve nuova autonoma
giustificazione dall'interesse della collettivita' nazionale alla
conservazione dell'ambiente, per la cui tutela le zone gravate da usi
civici sono sottoposte al vincolo paesaggistico (sentenza n. 133 del
1993)»; ii) si preciso' che la Corte aveva «scelto di salvaguardare
il potere di iniziativa processuale dei Commissari "in attesa del
riordino generale della materia", preannunciato dall'art. 5 della
legge 4 dicembre 1993, n. 491 (Conferimento alle regioni delle
funzioni amministrative in materia di agricoltura e pesca e
riorganizzazione dell'Amministrazione centrale), sulla base della
consapevolezza che "le funzioni di impulso processuale da parte del
giudice si possono giustificare eccezionalmente, purche'
transitoriamente, in vista di una nuova disciplina improntata al
principio della terzieta' del giudice" (sentenza n. 345 del 1997)»;
iii) si constato' che «[i]l menzionato art. 5 della legge n. 491 del
1993 e' stato, tuttavia, abrogato dall'art. 1 del decreto legislativo
4 giugno 1997, n. 143 (Conferimento alle regioni delle funzioni
amministrative in materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione
dell'Amministrazione centrale)»; iv) si ribadi' come «il novellato
art. 111 Cost. non costituisse un nuovo parametro costituzionale
idoneo al superamento del criterio di "legittimita' provvisoria"
della norma in esame, adottato dalla sentenza n. 46 del 1995»; v) si
rilevo' che nel caso di specie vi era stato un impulso degli
interessati, ma «[f]erma restando la richiamata giurisprudenza di
questa Corte in tema di poteri d'ufficio del Commissario».
5.- Questo esame della precedente giurisprudenza di questa Corte
sul potere processuale officioso del commissario agli usi civici
chiarisce la sostanza della questione ora riproposta. Si tratta di
stabilire, infatti, se non si siano esaurite le ragioni che
presiedevano alla temporaneita' secondo la sentenza n. 46 del 1995 e
se il fluire del tempo possa o debba indurre questa Corte a mutare
indirizzo. In particolare, se il tempo trascorso sia segnato da
eventi normativamente rilevanti, che abbiano determinato un
significativo mutamento ordinamentale rispetto alla condizione in cui
fu resa la sentenza n. 46 del 1995.
5.1.- Occorre preliminarmente precisare che l'assunzione della
pronuncia ora ricordata a esclusivo punto di riferimento al quale
commisurare le valutazioni concernenti il fluire del tempo
costituisce un errore prospettico. Risulta infatti da tutta la
ricordata giurisprudenza costituzionale l'essenzialita' del
riconoscimento al commissario agli usi civici di un potere officioso
di impulso processuale al fine di un'adeguata tutela dell'ambiente.
Per essere piu' precisi: la giurisprudenza di questa Corte non ha mai
affermato che quella che lo prevedeva fosse qualificabile come una
sorta di norma a contenuto costituzionalmente vincolato, ma ha detto
che non si poteva prescindere dal conferimento di poteri anche
officiosi di impulso processuale a un organo dello Stato, poiche' la
natura nazionale dell'interesse protetto non permetteva di
accontentarsi dell'iniziativa di soggetti privati e di organi
regionali o locali, che degli interessi di respiro nazionale non sono
- giuridicamente e logicamente - portatori. Con la conseguenza che,
in difetto di una previsione legislativa statale che conferisse ad
altro organo dello Stato il potere in questione, quello del
commissario agli usi civici doveva essere comunque salvaguardato.
Non e' controvertibile che nella giurisprudenza costituzionale si
sia costantemente richiamata l'attenzione del legislatore statale
sulla dubbia compatibilita' della disciplina in questione con il
principio costituzionale della terzieta' del giudice, ma altrettanto
costantemente la - pur insoddisfacente - condizione normativa che ne
risultava e' stata ritenuta preferibile a quella che sarebbe
scaturita da una declaratoria di illegittimita' costituzionale.
Tanto, anche perche' - specie in ambito processuale (si veda, da
ultimo, la sentenza n. 96 del 2025) - questa Corte non avrebbe potuto
identificare essa stessa, per ovviare al vulnus, una soluzione
ispirata a un dato normativo gia' esistente, tali e tante essendo le
alternative astrattamente disponibili che solo il legislatore avrebbe
potuto sceglierne una, nell'esercizio della sua discrezionalita'
politica. Ancorche' in via transitoria, dunque, e sino al
sopravvenire di una riforma legislativa di sistema, il regime che
anche oggi e' oggetto di contestazione e' stato sempre giustificato
in ragione dell'importanza dei beni costituzionali cui doveva
considerarsi servente.
5.2.- Tanto precisato, va rilevato che la Corte rimettente
lamenta la violazione degli «artt. 24, 111 e 117 Cost., quest'ultimo
in relazione all'art. 6 CEDU e all'art. 47 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea», ma nel suo percorso argomentativo
hanno rilievo anche gli artt. 9 e 32 Cost., sebbene per un profilo
diverso da quello della loro assunzione a parametri delle prospettate
censure. Il giudice a quo, infatti, opera ampi riferimenti alla
sentenza n. 46 del 1995 di questa Corte, rilevando che in quella
occasione erano state messe in evidenza le «esigenze di tutela
ambientale poste dagli artt. 9 e 32 Costituzione», esigenze che
avevano sollecitato la declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 29, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927, «nella
parte in cui non consente la permanenza del potere del commissario
agli usi civici di esercitare d'ufficio la propria giurisdizione pur
dopo il trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative
previste dal primo comma dell'articolo medesimo». Nel pervenire a
questo risultato additivo, tuttavia, si era osservato che il
conferimento del potere di iniziativa processuale al commissario agli
usi civici determinava una «confluenza nel giudice anche di funzioni
di impulso processuale», tale da generare una dubbia compatibilita'
con l'art. 24 Cost., che pero' poteva essere «transitoriamente
giustificata in vista di una nuova disciplina legislativa», in forza
di un «criterio di legittimita' costituzionale provvisoria».
Nella sentenza n. 46 del 1995 non si faceva menzione anche
dell'art. 111 Cost., ma esso ha uno stretto legame con l'art. 24
Cost. e non a caso entrambi gli articoli sono adesso evocati
dall'ordinanza di rimessione.
Orbene, due dei parametri che presidiano i beni costituzionali
posti a raffronto dalla ricordata sentenza - cioe' quelli di cui agli
artt. 9 e 111 Cost. - sono stati successivamente oggetto di
revisione: il primo in forza della legge cost. n. 1 del 2022; il
secondo in forza della legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2
(Inserimento dei principi del giusto processo nell'articolo 111 della
Costituzione). Occorre pertanto verificare in quale misura tali
operazioni di revisione costituzionale abbiano modificato il quadro
normativo che questa Corte deve considerare pel profilo dei parametri
rilevanti. Del resto, nel corso del giudizio le stesse parti si sono
confrontate sul punto, ossia sulla eventuale sopravvenienza di
consistenti novita' ordinamentali, tali da imporre, oggi, una
soluzione diversa da quella seguita in passato. Cosi', mentre la
difesa del Presidente del Consiglio dei ministri ha insistito sulla
novellazione dell'art. 9 Cost. a opera della legge cost. n. 1 del
2022 e sulla peculiare centralita' ora acquisita dall'ambiente, la
parte privata ha insistito sulla novellazione dell'art. 111 Cost. a
opera della legge cost. n. 2 del 1999 e sulla riconosciuta importanza
del principio di terzieta' del giudice.
Entrambe le parti hanno prospettato una modificazione
dell'insieme dei principi costituzionali fondamentali (ad esempio, a
pag. 15 dell'atto di intervento, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rammemorando la sentenza di questa Corte n. 105 del 2024,
ha fatto espresso riferimento al riconoscimento della «portata
innovativa della legge 11.2.2022 n. 1 nella parte in cui
"costituzionalizza" direttamente, ponendolo fra i principi primari
dell'ordinamento giuridico, il mandato di tutela dell'ambiente», e a
pag. 4 della memoria di costituzione, Autostrade per l'Italia spa, ha
fatto espresso riferimento all'«introduzione del principio del giusto
processo»).
Queste diverse prospettazioni meritano una distesa
considerazione.
5.2.1.- Occorre sgombrare il campo da un possibile equivoco, che
talora gli stessi scritti difensivi delle parti tendono ad
alimentare: ne' la revisione costituzionale del 1999 ne' quella del
2022 hanno determinato un'alterazione della consistenza essenziale
dei principi fondamentali della nostra Costituzione, nonostante il
principio di terzieta' sia intimamente connesso al diritto di difesa,
che sin dalla sentenza n. 46 del 1957 questa Corte ha dichiarato
«fondamentale in ogni ordinamento basato sulle esigenze indefettibili
della giustizia e sui cardini dello Stato di diritto», e nonostante
la sedes del novellato art. 9 Cost. sia proprio la parte della Carta
che e' dedicata ai «Principi fondamentali».
Il complesso delle previsioni normative che scolpiscono
l'identita' della nostra Costituzione definisce quelli che la
giurisprudenza di questa Corte chiama principi «fondamentali» o
«supremi», identificabili, nel corpo della Costituzione, sulla base
di saldi criteri interpretativi d'ordine testuale e storico. Tali
principi «non possono essere sovvertiti o modificati nel loro
contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o
da altre leggi costituzionali» (sentenza n. 1146 del 1988), sicche'
costituiscono un limite assoluto per le fonti - pur di rango
costituzionale - previste dall'art. 138 Cost. L'identita' della
Costituzione e' pertanto definita, nel suo «contenuto essenziale»,
una volta per tutte dalla Costituzione stessa, senza che le leggi
costituzionali o di revisione costituzionale, ancorche' libere di
innovare anche significativamente le previsioni costituzionali,
possano in alcun modo legittimamente scalfirla o alterarla, tant'e'
vero che, qualora fossero in contrasto con l'insieme delimitato dei
principi fondamentali (supremi), sarebbero costituzionalmente
illegittime (sull'immodificabilita' di tali principi, fra le altre,
oltre alla citata sentenza n. 1146 del 1988, le sentenze n. 159 del
2023, n. 115 del 2018, n. 118 del 2015, n. 238 del 2014, n. 134 del
2002, n. 203 del 1989 e l'ordinanza n. 24 del 2017). Se a una legge
costituzionale o di revisione costituzionale fosse consentito farlo,
infatti, essa introdurrebbe un nuovo limite alle successive leggi di
revisione costituzionale, ponendosi come condizione della loro
legittimita' pur essendo pariordinata. Sennonche', il regime delle
condizioni di legittimita' delle fonti di rango costituzionale e'
definito direttamente dalla Costituzione e non e' nella loro libera
disponibilita': eccezion fatta per la Costituzione, nessuna fonte
puo' essere ministra del proprio regime normativo (della propria
"forza" e del proprio "valore"), che dipende sempre dalla fonte di
rango superiore.
5.2.2.- Ne' la novella del 1999 ne' quella del 2022, dunque,
hanno potuto alterare la consistenza dell'insieme dei principi
fondamentali (supremi), che deve essere pertanto considerato
esattamente il medesimo ch'ebbe di fronte la precedente
giurisprudenza di questa Corte. La modificazione delle disposizioni
che definiscono quei principi e la loro evoluzione nella dinamicita'
del divenire storico sono sempre possibili, ma a condizione ch'essi,
come si e' detto, non siano «sovvertiti o modificati nel loro
contenuto essenziale» (sentenza n. 1146 del 1988). Contenuto
essenziale che - ovviamente - muterebbe ove l'insieme delimitato dei
principi fosse a disposizione delle leggi costituzionali o di
revisione costituzionale.
5.2.3.- Non solo: in concreto e nello specifico, ferme le
considerazioni d'ordine generale che precedono, entrambe le novelle
costituzionali non hanno fatto altro che confermare e ulteriormente
precisare quanto la Costituzione gia' prevedeva.
Per quanto riguarda la terzieta' del giudice, questa Corte ha
piu' volte evidenziato che il novellato art. 111 Cost. non ha
introdotto un'innovazione del contenuto essenziale del principio
supremo che gli e' sotteso (sentenza n. 240 del 2003, ordinanze n. 21
del 2014, n. 168 del 2002 e n. 75 del 2002), pur esplicitando con
nettezza l'importanza delle sue singole specificazioni, con non
trascurabili effetti normativi (sia perche', in generale, il giusto
processo e' ormai desumibile direttamente dal testo costituzionale e
non solo in via d'interpretazione sistematica, sia perche' lo sono
gli altri principi che ne costituiscono specificazione). Ne'
un'innovazione di detto contenuto essenziale e' derivata dalla
novellazione dell'art. 117, primo comma, Cost.
Per quanto riguarda il principio della tutela dell'ambiente, gia'
prima della legge cost. n. 1 del 2022, si e' chiarito (sentenza n.
126 del 2016) che, sebbene il testo originario della Costituzione non
contenesse il lemma "ambiente" ne' disposizioni direttamente
finalizzate a proteggere l'ecosistema, la giurisprudenza
costituzionale aveva gia' riconosciuto (sentenza n. 247 del 1974) la
«preminente rilevanza accordata nella Costituzione alla salvaguardia
della salute dell'uomo (art. 32 citato) e alla protezione
dell'ambiente in cui questi vive (art. 9, secondo comma)», quali beni
costituzionali primari (sentenza n. 210 del 1987). La sentenza n. 105
del 2024, poi, ha affermato con chiarezza che «[l]a riforma del 2022
consacra direttamente nel testo della Costituzione il mandato di
tutela dell'ambiente, inteso come bene unitario, comprensivo delle
sue specifiche declinazioni rappresentate dalla tutela della
biodiversita' e degli ecosistemi, ma riconosciuto in via autonoma
rispetto al paesaggio e alla salute umana, per quanto ad essi
naturalmente connesso; e vincola cosi', esplicitamente, tutte le
pubbliche autorita' ad attivarsi in vista della sua efficace difesa».
In questo modo si e' ulteriormente messo in evidenza che la revisione
del 2022 ha solo inserito "direttamente" nel testo della Costituzione
un mandato di tutela ambientale che le preesisteva. Tanto, anche qui,
con effetti normativi tutt'altro che trascurabili (sia perche'
l'obbligazione di tutela ambientale e' ormai desumibile direttamente
dal testo costituzionale e non solo in via d'interpretazione
sistematica, sia perche' si fa ora esplicito riferimento alla tutela
della biodiversita', degli ecosistemi, e degli animali), ma senza
alcuna incidenza su numero ed essenza dei principi costituzionali
fondamentali (supremi).
Alla luce di quanto sin qui rilevato, deve escludersi che nel
corso del tempo si siano prodotte modifiche normative cosi'
essenziali da imporre un ripensamento delle conclusioni raggiunte,
quanto alla problematica qui esaminata, dalla precedente
giurisprudenza di questa Corte, ora come allora fronteggiandosi i
medesimi principi costituzionali.
6.- Ci si deve nondimeno domandare se proprio il decorso del
tempo abbia in se' determinato una condizione diversa da quella del
passato, suggerendo un corrispondentemente diverso esito. Per
rispondere a questo interrogativo occorre rapidamente soffermarsi
sulla genesi della norma oggetto di censura.
Il contenuto normativo dell'art. 29, secondo comma, della legge
n. 1766 del 1927, oggi sottoposto allo scrutinio di questa Corte,
risulta dalla combinazione dell'originario testo della norma di legge
e dell'addizione operata dalla piu' volte ricordata sentenza n. 46
del 1995, che ha dichiarato costituzionalmente illegittima tale norma
«nella parte in cui non consente la permanenza del potere del
commissario agli usi civici di esercitare d'ufficio la propria
giurisdizione pur dopo il trasferimento alle Regioni delle funzioni
amministrative previste dal primo comma dell'articolo medesimo».
Tale essendo la vicenda normativa rilevante e ancorche' la
sentenza n. 46 del 1995 facesse esplicito riferimento alla
"provvisorieta'" delle soluzioni adottate, ci si deve chiedere,
d'ufficio, se la questione proposta dal giudice rimettente sia
ammissibile alla luce dell'art. 137, terzo comma, Cost., a tenor del
quale «[c]ontro le decisioni della Corte costituzionale non e'
ammessa alcuna impugnazione»: poiche' la norma che ne e' oggetto
risulta dall'addizione operata da una pronuncia di questa Corte,
occorre domandarsi se la quaestio de legitimitate oggi sollevata
costituisca, in realta', un non consentito mezzo di impugnazione di
una pronuncia costituzionale. A tal proposito si deve tuttavia
osservare che questa Corte, pur ribadendo sia che il «tendenziale
rispetto dei propri precedenti» e' funzionale ad assicurare
autorevolezza alla giurisdizione costituzionale (sentenza n. 203 del
2024; analogamente sentenza n. 24 del 2025) sia che le pronunce
costituzionali non sono soggette ad alcun gravame (sentenza n. 29 del
1998), gia' in passato ha precisato che (sia pure «in presenza di una
pronuncia di rigetto») l'effetto preclusivo alla riproposizione di
questioni nel corso dello stesso giudizio, desumibile dall'art. 137,
terzo comma, Cost., opera soltanto allorche' risultino identici tutti
e tre gli elementi che compongono la questione: «ossia norme
censurate, profili di incostituzionalita' dedotti e argomentazioni
svolte a sostegno della ritenuta incostituzionalita'» (sentenza n. 66
del 2019; si veda altresi' la sentenza n. 270 del 2022). Piu' di
recente, si e' chiarito che sono giustificabili mutamenti rispetto a
precedenti statuizioni allorche' sussistano «ragioni di particolare
cogenza che rendano non piu' sostenibili le soluzioni precedentemente
adottate» rinvenibili, ad esempio, nel caso di «inconciliabilita' dei
precedenti con il successivo sviluppo della stessa giurisprudenza di
questa Corte o di quella delle Corti europee», di «mutato contesto
sociale o ordinamentale nel quale si colloca la nuova decisione o -
comunque - il sopravvenire di circostanze, di natura fattuale o
normativa, non considerate in precedenza» o, ancora, nel caso di
«maturata consapevolezza sulle conseguenze indesiderabili prodotte
dalla giurisprudenza pregressa» (sentenze n. 24 del 2025 e n. 203 del
2024).
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve dunque
ritenere che le questioni oggetto del presente giudizio siano per
questo profilo ammissibili, poiche' esse sono state sollevate proprio
nella prospettiva della necessita' di un ripensamento
giurisprudenziale in ragione del ritenuto mutamento del contesto
normativo e del fluire del tempo.
7.- S'e' gia' detto che deve escludersi qualunque alterazione
dell'originario ordine costituzionale dei principi fondamentali
(supremi) nonostante la sopravvenienza delle leggi cost. n. 2 del
1999 e n. 1 del 2022, sicche' occorre ora chiedersi solo se lo stesso
fluire del tempo abbia determinato in se' una condizione tale da
suggerire un ripensamento delle conclusioni raggiunte da questa Corte
con le pronunce ricordate al punto 4. L'interrogativo e' stato
oggetto del confronto fra le parti e si radica nelle statuizioni di
alcune di tali decisioni.
Rilevano, a tal proposito, la sentenza n. 133 del 1993, nella
quale si e' evidenziato che «la deroga alla regola di terzieta' del
giudice tocca il diritto di difesa alterando la normale dialettica
processuale, sia perche' la domanda introduttiva del giudizio,
formulata dallo stesso giudice, prefigura il contenuto della
decisione, sia perche' il contraddittorio non si instaura in
condizioni di parita' tra le parti del rapporto sostanziale, bensi'
tra queste, da un lato, e il giudice dall'altro»; la sentenza n. 46
del 1995, nella quale si e' parlato di «legittimita' costituzionale
provvisoria», di «attesa del riordino generale della materia degli
usi civici» e di una sovrapposizione di funzioni giudicanti e di
impulso processuale che poteva essere «transitoriamente
giustificata»; la sentenza n. 345 del 1997, nella quale si e' parlato
nuovamente di «attesa che il legislatore riordini l'intera materia»;
l'ordinanza n. 21 del 2014, nella quale si sono ricordate le
statuizioni della sentenza n. 46 del 1995 quanto alla transitoria
giustificazione del contestato potere commissariale in vista di «una
nuova disciplina legislativa improntata a una "rigorosa tutela della
terzieta' del giudice"» e si e' osservato che «nonostante siano
passati quasi venti anni dalla sentenza n. 45 [recte: 46] del 1995 -
tale nuova disciplina legislativa non e' ancora intervenuta, mentre
si e' rafforzato il convincimento dell'inderogabilita' del principio
di terzieta'»; la sentenza n. 113 del 2018, nella quale si e'
precisato che la Corte aveva «scelto di salvaguardare il potere di
iniziativa processuale dei Commissari "in attesa del riordino
generale della materia", preannunciato dall'art. 5 della legge 4
dicembre 1993, n. 491 [...], sulla base della consapevolezza che "le
funzioni di impulso processuale da parte del giudice si possono
giustificare eccezionalmente, purche' transitoriamente, in vista di
una nuova disciplina improntata al principio della terzieta' del
giudice"».
E' sulla base di tali affermazioni che la rimettente prospetta
una sorta di illegittimita' costituzionale legata al tempo, in quanto
«[q]uel bilanciamento di interessi, che la Corte costituzionale ha
ritenuto accettabile solo in via transitoria e in vista di un
generale riordino della materia, si e' quindi tramutato in una
permanente violazione del diritto di difesa e del diritto ad un
giudice terzo e imparziale; la disciplina che poteva essere ritenuta
conforme a Costituzione solo "eccezionalmente, purche'
transitoriamente" e' ormai divenuta definitivamente stabile».
Quel che occorre rilevare e', pero', che le esigenze che avevano
indotto questa Corte alla declaratoria di illegittimita'
costituzionale additiva pronunciata con la sentenza n. 46 del 1995
non sono mutate. Ora come allora, infatti, l'interesse alla tutela
del bene ambiente e' nazionale e non solo regionale o locale; ora
come allora si avverte la necessita' che nazionale e non solo
regionale o locale sia il soggetto istituzionale chiamato ad
attivarsi per assicurare detta tutela; ora come allora, in difetto di
soluzioni diverse apprestate dal legislatore, tale necessita' puo'
essere soddisfatta, allo stato, dal conferimento di un potere di
impulso processuale al commissario agli usi civici (ferma restando la
legittimazione degli enti esponenziali dei domini collettivi
riconosciuta dalla legge n. 168 del 2017). E' evidente che la
sovrapposizione di funzioni giudicanti e di funzioni di impulso
processuale genera significative linee di tensione con il diritto di
difesa e il principio della terzieta' del giudice, che suggerirebbero
ben altre opzioni legislative, ma il punto resta oggi il medesimo del
passato: trattasi di opzioni che vanno ascritte al legislatore, non
ravvisandosi una soluzione costituzionalmente compatibile che
assicuri, allo stesso tempo, l'adeguata tutela del bene-ambiente e la
corretta articolazione delle funzioni giurisdizionali. L'ostacolo a
un intervento di questa Corte non e' costituito dall'esistenza di un
ambito discrezionale riservato al legislatore, bensi'
dall'impossibilita' di costruire per via di pronuncia costituzionale
e senza esercitare scelte politiche un "sistema" protettivo dei
domini collettivi in quanto beni ambientali che assicuri anche una
piena armonia con gli artt. 24, 111 e 117, primo comma, Cost.
Ne' varrebbe obiettare che la pregressa giurisprudenza avrebbe
"tollerato" la sovrapposizione di funzioni giudicanti e di funzioni
di impulso processuale solo sino all'avvento di una riforma generale
della materia e che tale riforma generale sarebbe sopravvenuta con la
legge n. 168 del 2017. Anzitutto, questa interpretazione della
pregressa giurisprudenza non e' confortata da saldi dati testuali,
ben potendosi sostenere che non gia' l'avvento di una riforma
generale fosse inteso come il dies ad quem della transitoria
giustificabilita' della sovrapposizione qui oggetto di contestazione,
bensi' l'avvento di una riforma generale recante una specifica
previsione normativa dedicata all'iniziativa processuale a tutela dei
beni d'uso civico da parte di un organo statale. In secondo luogo, il
dubbio ora prospettato e' rafforzato dal fatto che la legge n. 168
del 2017 e' anteriore alla sentenza n. 113 del 2018, che ha potuto e
dovuto tenerne conto, ma non per questo ha mutato indirizzo. Infine,
che detta legge costituisca l'attesa riforma generale e' discusso,
non foss'altro perche' essa non ha disposto l'abrogazione della legge
n. 1766 del 1927 e - anzi - non ha operato un compiuto coordinamento
con le sue previsioni normative.
Le questioni incidentali di legittimita' costituzionale di cui in
epigrafe devono pertanto dichiararsi inammissibili.
8.- Tale declaratoria di inammissibilita' non deve ovviamente
indurre a sottovalutare la serieta' della disarmonia determinata
dalla piu' volte segnalata sovrapposizione di funzioni giudicanti e
di funzioni di impulso processuale. Questa Corte ha ripetutamente
sollecitato il legislatore a intervenire, anche prospettando alcune
delle possibili soluzioni normative. In particolare, si e' messo in
evidenza che avrebbero potuto costituire possibili soluzioni
l'istituzione dell'ufficio del pubblico ministero presso il
commissario agli usi civici, lasciando a quest'ultimo il solo compito
di giudicare, oppure l'abolizione della giurisdizione speciale del
commissario, lasciandogli soltanto il potere di iniziativa
processuale, cioe' «trasformandolo in un organo specializzato del
pubblico ministero presso il tribunale ordinario» (sentenza n. 133
del 1993).
Nonostante il fermo invito formulato da questa Corte, il
legislatore ha continuato a rimanere inerte. Tale inerzia non risulta
in armonia con il dovere di leale collaborazione, la cui osservanza
deve ispirare le relazioni fra tutti i poteri dello Stato (sentenze
n. 410 e n. 110 del 1998 - che parlano di principio di lealta' e
correttezza -, n. 139 del 1990, n. 35 del 1972, n. 168 del 1963) e in
particolare quelle fra legislatore e giudice costituzionale (sentenza
n. 242 del 2019, ordinanze n. 132 del 2020 e n. 207 del 2018). Essa
costituisce anche una scelta problematica per lo stesso legislatore,
poiche' nelle complesse societa' contemporanee la capacita' di
rispondere ai bisogni dei cittadini costituisce una parte essenziale
della sua legittimazione.
L'intervento del legislatore e' particolarmente necessario
perche' l'innesto di un istituto premoderno come l'uso civico o il
dominio collettivo sul tronco del diritto moderno e' fatalmente
problematico e, per attecchire correttamente, abbisognerebbe di una
sapiente opera di coordinamento legislativo. Inoltre, la disciplina
introdotta dalla legge n. 1766 del 1927 ha subito una evidente
torsione (cosi' gia' le sentenze n. 152 del 2024 e n. 119 del 2023):
concepita essenzialmente allo scopo della liquidazione degli usi
civici, essa ha finito per rovesciarsi in normativa soprattutto
protettiva della loro esistenza e del loro mantenimento (ora, in
ispecie, nella forma del dominio collettivo), senza che - pero' - se
ne aggiornassero adeguatamente i contenuti. Si sono cosi' posti
all'amministrazione e alla giurisdizione notevoli problemi, che la
legge n. 168 del 2017, priva - come accennato - del respiro della
riforma di carattere generale, non ha consentito di risolvere
appieno. E' pertanto stringente l'esigenza che sia adempiuto il
dovere del legislatore di intervenire organicamente in materia,
ponendo ordine in un settore normativo nel quale si sovrappongono e
confliggono, in una con l'esigenza della corretta amministrazione
della giustizia, l'interesse delle comunita' locali, il fondamentale
interesse nazionale alla tutela del bene-ambiente, l'interesse
privato e pubblico alla protezione della proprieta', l'interesse
privato e pubblico all'esercizio dell'attivita' economica e alla
realizzazione delle opere pubbliche e delle infrastrutture delle
quali nessuna comunita' politica puo' fare a meno.