ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 23-ter,
comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre
2011, n. 214; dell'art. 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile
2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia
sociale), convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014,
n. 89, promosso dal Consiglio di Stato, sezione quinta, nel
procedimento vertente tra C. V. e la Presidenza del Consiglio dei
ministri e altri, con ordinanza del 13 novembre 2024, iscritta al n.
231 del registro ordinanze 2024 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 52, prima serie speciale, dell'anno 2024.
Visti l'atto di costituzione di C. V., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 2025 il Giudice relatore
Francesco Saverio Marini;
uditi l'avvocato Daniele Granara per C. V. e l'avvocato dello
Stato Emanuele Manzo per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 9 luglio 2025.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 13 novembre 2024 (reg. ord. n. 231 del
2024), il Consiglio di Stato, sezione quinta, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 104, quarto comma, e 108, secondo comma, della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale degli artt.
23-ter, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22
dicembre 2011, n. 214, e 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile
2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia
sociale), convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014,
n. 89, nella parte in cui, nel prevedere un tetto massimo alle
retribuzioni dei dipendenti statali, includono in detta soglia anche
gli emolumenti corrispondenti alle indennita' di mandato elettorale
spettanti ai componenti togati eletti negli organi di governo
autonomo della magistratura ordinaria e in quelli delle magistrature
speciali.
2.- L'art. 23-ter, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, stabilisce che il trattamento economico annuo
onnicomprensivo di chiunque riceva emolumenti o retribuzioni a carico
delle finanze pubbliche, nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente
o autonomo con le pubbliche amministrazioni, non possa essere
superiore al trattamento economico del primo presidente della Corte
di cassazione.
L'art. 13, comma 1, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito,
dispone, invece, che il limite massimo retributivo cosi' imposto sia
pari a 240.000,00 euro annui, al lordo dei contributi previdenziali e
assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente.
3.- Il giudice rimettente afferma di doversi pronunciare sul
ricorso in appello presentato da un presidente di sezione del
Consiglio di Stato, che ha chiesto la riforma della sentenza 18
giugno 2020, n. 6669, emessa in primo grado dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda. Quest'ultima
ha rigettato il ricorso con cui lo stesso magistrato chiedeva di
accertare il proprio diritto a percepire il trattamento economico,
per l'incarico di componente effettivo del Consiglio di presidenza
della giustizia amministrativa (da ora in avanti, anche: CPGA),
ricoperto dal 2013 al 2015, senza le decurtazioni stipendiali
effettuate a suo danno in base alle norme censurate, dovute al
superamento del "tetto retributivo". Per effetto del cumulo tra la
retribuzione e l'indennita' percepita a titolo di componente del
CPGA, infatti, il ricorrente del giudizio principale e' stato
assoggettato al recupero delle somme corrisposte in eccedenza
rispetto al limite massimo retributivo, per gli anni 2014 e 2015, ed
ha impugnato gli atti con cui se ne e' disposta la restituzione.
4.- Secondo il giudice rimettente le disposizioni censurate,
nella parte in cui includono all'interno del "tetto retributivo"
anche gli emolumenti corrispondenti alle indennita' di mandato
elettorale spettanti ai componenti togati eletti negli organi di
governo autonomo delle magistrature, lederebbero gli artt. 104,
quarto comma, e 108, secondo comma, Cost. In particolare, il giudice
a quo le reputa in contrasto con i principi di autonomia e
indipendenza della magistratura, con riferimento alla incidenza che
potrebbero avere sulla composizione degli organi di governo autonomo,
posti a presidio e a tutela dei richiamati valori costituzionali.
Le norme censurate, invero, nel prevedere un tetto
onnicomprensivo alle retribuzioni del pubblico dipendente,
produrrebbero l'effetto di azzerare la indennita' del mandato
elettorale per tutti coloro che, come l'appellante, abbiano raggiunto
un trattamento retributivo onnicomprensivo prossimo alla soglia,
determinando cosi' l'impossibilita' di percepire ulteriori
emolumenti, anche se dovuti per lo svolgimento di funzioni
rappresentative in organi di governo autonomo, di cui
influenzerebbero indirettamente la composizione, violandone la
rappresentativita'.
L'effetto determinato dalle norme censurate sarebbe infatti
quello di «scoraggiare, se non, in ipotesi estrema, di impedire [...]
la partecipazione alla competizione elettorale [...] di quella
specifica categoria di magistrati che, come la parte appellante,
avendo raggiunto, nella progressione del rapporto di lavoro il
vertice stipendiale, fruiscono gia' di un trattamento economico
prossimo al tetto» e dunque non potrebbero percepire l'ulteriore
indennita' prevista per lo svolgimento del mandato elettorale.
Il rimettente ritiene, inoltre, che le disposizioni censurate,
assoggettando al limite retributivo l'indennita' di funzione, ledano
l'indipendenza della magistratura.
4.1.- Quanto alla rilevanza, il Consiglio di Stato sottolinea il
carattere pregiudiziale della questione di legittimita' rispetto a
quella oggetto del giudizio principale, dal momento che il diritto
azionato dall'appellante, volto ad ottenere la restituzione
dell'indennita' di componente del CPGA che gli e' stata prelevata,
sarebbe impedito proprio per effetto delle censurate disposizioni.
5.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o,
comunque, non fondate.
Ad avviso della difesa erariale, il presupposto da cui muove
l'ordinanza di rimessione sarebbe erroneo poiche' le norme censurate,
puntuali nell'individuare i destinatari e gli emolumenti da
considerare ai fini del computo del massimale retributivo, non
determinano distinzioni in base alla tipologia dell'incarico
ricoperto, ma rispondono alla generale esigenza di razionalizzare e
contenere la spesa pubblica. Non si tratta, infatti, di previsioni
«limite» o «eccezion[ali]» rispetto ai regimi piu' favorevoli
riconnessi a funzioni particolari, quanto piuttosto di regole
generali che governano il trattamento economico di tutte le categorie
di dipendenti pubblici, indipendentemente dal fatto che questi
ricoprano ulteriori cariche che contemplino indennita', gettoni o
emolumenti. Si riferiscono, cioe', a «retribuzioni o emolumenti
comunque denominati» nonche' ai «rapporti di lavoro dipendente o
autonomo», cosi' da ricomprendere qualsiasi tipo di attivita'
prestata nei confronti di una pubblica amministrazione, ivi compreso
lo svolgimento di incarichi onorari. Tali norme avrebbero, poi, un
peculiare significato, se riferite alle alte cariche dello Stato, la
cui attivita' va considerata ben oltre l'esclusivo profilo di mera
proporzionalita' del trattamento retributivo. Ancor piu', se si
considera che il massimale in esse previsto e' comunque adeguato
poiche' parametrato alle funzioni di una carica di rilievo e
prestigio indiscussi, quale e' il primo presidente della Corte di
cassazione.
L'Avvocatura ritiene «coerente sul piano sistematico che il
"tetto retributivo" colpisca le categorie professionali che godono
dei trattamenti economici piu' elevati», avendo l'impianto normativo
censurato proprio lo scopo di porre un limite ai redditi piu' alti
«salvaguardando comunque l'adeguatezza professionale e retributiva
della soglia contemplata» (vengono richiamate le sentenze di questa
Corte n. 128 e n. 27 del 2022, quest'ultima relativa al tetto
stipendiale applicato alla categoria dei dipendenti pubblici che
svolgono il servizio di giudici tributari, e la sentenza n. 124 del
2017).
5.1.- La difesa statale contesta altresi' le argomentazioni del
rimettente secondo cui il tetto retributivo inciderebbe
indirettamente sulla rappresentativita' degli organi di autogoverno
della magistratura. Sarebbe erroneo definire questo effetto come
«indiretto», dal momento che le deduzioni del rimettente sul punto
sarebbero del tutto ipotetiche. Ipotetico e non dimostrabile sarebbe
l'assunto secondo cui i magistrati di maggiore anzianita', e dunque
con retribuzioni piu' elevate potenzialmente incise dal tetto
retributivo, sarebbero dissuasi dal candidarsi per ragioni meramente
economiche.
6.- Si e' costituita in giudizio la parte ricorrente nel giudizio
principale, chiedendo che le questioni siano dichiarate, in via
principale, inammissibili o, in subordine, fondate.
In via principale, la difesa della parte afferma che il
rimettente si e' sottratto al dovere di interpretare la legge in
senso costituzionalmente conforme, omettendo di considerare due
motivi di appello contro la sentenza del TAR Lazio, che ne ha
respinto il ricorso in primo grado, il cui accoglimento avrebbe
invece privato di rilevanza le odierne questioni.
In particolare, la parte privata reputa che la sottoposizione al
limite massimo retributivo dell'indennita' di membro del CPGA vada
esclusa, poiche' l'art. 1, comma 471, della legge 27 dicembre 2013,
n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014)», avrebbe
stabilito che tale limite concerne soltanto gli emolumenti che
trovino la propria causa genetica in un rapporto di lavoro con la
pubblica amministrazione, escludendone quelli originati da servizi
prestati a titolo onorario.
Inoltre, la legge prescriverebbe di considerare tali emolumenti
al lordo dei soli contributi previdenziali posti a carico del
lavoratore, e non anche di quelli corrisposti dal datore di lavoro
(cosiddetto "lordissimo"). Il rimettente avrebbe dunque dovuto
adottare una interpretazione costituzionalmente conforme in tale
direzione, per effetto della quale il montante rilevante ai fini del
"tetto retributivo" sarebbe stato inferiore.
6.1.- In subordine, il ricorrente nel processo principale chiede
che le questioni siano dichiarate fondate per contrasto con i gia'
menzionati artt. 104, quarto comma, e 108, secondo comma, Cost.
Le norme censurate determinerebbero, infatti, una situazione di
disparita' tra i magistrati parte del CPGA, dal momento che
l'indennita' di funzione onnicomprensiva prevista per il suddetto
incarico non verrebbe corrisposta a tutti i componenti nella stessa
misura, in violazione della rappresentativita' dell'organo di governo
autonomo.
7.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato una memoria illustrativa, in cui
ha contestato la ricostruzione della parte in ordine al prospettato
difetto di rilevanza e alla possibile interpretazione conforme a
Costituzione e ha ribadito la non fondatezza delle sollevate
questioni.
8.- Anche la parte privata ha depositato una memoria,
riproponendo le ragioni a sostegno dell'inammissibilita' delle
questioni o, nel merito, per la fondatezza delle stesse.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza iscritta al n. 231 del registro ordinanze 2024,
il Consiglio di Stato, sezione quinta, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 23-ter, comma 1, del d.l. n.
201 del 2011, come convertito, e 13, comma 1, del d.l. n. 66 del
2014, come convertito, in riferimento agli artt. 104, quarto comma, e
108, secondo comma, Cost.
Il censurato art. 23-ter, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, stabilisce che il trattamento economico annuo
onnicomprensivo di chiunque riceva emolumenti o retribuzioni a carico
delle finanze pubbliche nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente
o autonomo con le pubbliche amministrazioni non possa essere
superiore al trattamento economico del primo presidente della Corte
di cassazione.
L'art. 13, comma 1, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito,
esso pure censurato, dispone, invece, che il limite massimo
retributivo cosi' imposto sia pari a 240.000,00 euro annui al lordo
dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a
carico del dipendente.
Il rimettente conosce in grado di appello del ricorso proposto da
un presidente di sezione del Consiglio di Stato che, dal 2013 al
2015, ha altresi' ricoperto l'incarico di membro togato del CPGA,
l'organo di governo autonomo della magistratura amministrativa.
Per effetto del cumulo tra la retribuzione e l'indennita'
percepita a tale ultimo titolo, il ricorrente nel processo principale
e' stato assoggettato al recupero delle somme corrisposte in
eccedenza rispetto al limite massimo retributivo negli anni 2014 e
2015 e ha impugnato gli atti con cui se ne e' disposta la
restituzione.
Il giudice a quo dubita, anzitutto, che l'assoggettamento
dell'indennita' di membro dell'organo di governo autonomo di una
magistratura al limite massimo retributivo sia compatibile con gli
artt. 104, quarto comma, e 108, secondo comma, Cost., perche' ne
risulterebbe compromesso il carattere rappresentativo dell'organo
stesso. I magistrati che ricoprono le funzioni direttive, infatti,
meglio retribuiti dei piu' giovani colleghi, non avrebbero interesse
a candidarsi alla carica, consci che non potrebbero conseguire
l'indennita' per essa prevista. A cio' seguirebbe anche uno
«svilimento della relativa funzione», le cui prerogative sono poste a
tutela non solo del «singolo eletto», ma soprattutto della «stessa
istituzione di cui egli fa parte».
In secondo luogo, il rimettente ritiene che tale regime normativo
violi il principio di indipendenza della magistratura amministrativa,
di cui all'art. 108, secondo comma, Cost. e, piu' in generale, della
magistratura, di cui agli artt. 101, secondo comma, e 104, primo
comma, Cost.
Vero e' che nella parte dispositiva tali ultime norme
costituzionali non sono espressamente evocate, ma dalla parte
motivazionale appare chiaro che i dubbi del rimettente investono la
compatibilita' delle disposizioni censurate con il principio di
indipendenza della magistratura nel suo complesso. Cio' si evince, in
particolare, dai punti 4, 4.1, 4.2, 4.4 e 5 dell'ordinanza di
rimessione, nei quali si fa riferimento agli artt. 101, secondo
comma, e 104, primo comma, Cost., inquadrando la questione relativa
all'indipendenza degli organi di autogoverno e alle indennita' come
profilo particolare del piu' ampio principio di indipendenza della
magistratura.
2.- Si e' costituita nel presente giudizio incidentale la parte
privata ricorrente nel giudizio principale, eccependo, in via
preliminare, l'inammissibilita' delle questioni.
A suo dire, infatti, il rimettente si sarebbe sottratto al dovere
di interpretare la legge in senso costituzionalmente conforme,
omettendo di valutare due motivi dell'appello, il cui accoglimento
avrebbe privato di rilevanza le odierne questioni.
In particolare, la parte reputa che la sottoposizione al limite
massimo retributivo dell'indennita' di membro del CPGA vada esclusa,
poiche' l'art. 1, comma 471, della legge n. 147 del 2013 avrebbe
stabilito che tale limite concerne soltanto gli emolumenti che
trovino la propria causa genetica in un rapporto di lavoro con la
pubblica amministrazione, escludendone quelli originati da servizi
prestati a titolo onorifico.
Inoltre, prescrivendo la legge di considerare tali emolumenti al
lordo dei soli contributi previdenziali posti a carico del
lavoratore, e non anche di quelli corrisposti dal datore di lavoro
(cosiddetto "lordissimo"), il rimettente avrebbe dovuto raggiungere
la conclusione sopra indicata adottando una interpretazione
costituzionalmente conforme in tale direzione, per effetto della
quale il montante rilevante ai fini del "tetto retributivo" sarebbe
stato inferiore.
2.1.- L'eccezione non e' fondata.
Va escluso che rispetto alla disciplina indubbiata sussista uno
spazio ermeneutico sufficiente per addivenire a una sua
interpretazione che offra un esito costituzionalmente conforme, nel
senso prospettato dalla parte privata.
Anzitutto, l'unica interpretazione «del tutto ragionevole»
(sentenza n. 27 del 2022) e realmente plausibile e' quella fornita
dal giudice a quo, secondo cui e' da ricondurre al campo applicativo
delle norme censurate ogni prestazione economica, erogata a carico
della finanza pubblica a favore di chi abbia costituito un rapporto
di lavoro con una pubblica amministrazione, ivi comprese quelle
conseguite a titolo onorifico. Secondo la scelta operata chiaramente
dal legislatore, in sostanza, «[n]on e' [...] necessario che tutte le
prestazioni ricevute siano riconducibili ad un rapporto di lavoro
dipendente o autonomo, sicche' - una volta instauratosi un siffatto
rapporto di lavoro - concorre ad incidere sulla soglia indicata
qualunque ulteriore retribuzione o emolumento percepiti, che siano a
carico dello Stato, benche' essi non siano inquadrabili in altro
rapporto di lavoro dipendente o autonomo» (ancora sentenza n. 27 del
2022). Non si rinvengono sufficienti elementi normativi, pertanto,
che - come sostiene la parte privata - consentano di concludere che
l'art. 1, comma 471, della legge n. 147 del 2013 debba avere il
significato di escludere dalla soggezione al "tetto retributivo" le
indennita' connesse alla funzione di componente del CPGA.
Ne', d'altro canto, il ricorrente nel processo principale offre
adeguati elementi per ritenere che, una volta esclusa la quota di
"lordissimo" dagli emolumenti, il limite massimo retributivo (imposto
alla parte dall'art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, per i primi quattro mesi del 2014 e dall'art. 13, comma
1, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, per il periodo
successivo) non avrebbe piu' avuto alcuna applicazione per la parte
residua.
Per i restanti profili, non avendo la parte privata neppure
individuato «i motivi "aventi priorita' logica"», tra quelli di
appello, che il rimettente avrebbe dovuto necessariamente esaminare
prima di affrontare il dubbio di legittimita' costituzionale
(sentenza 88 del 2025), resta fermo che l'ordine di valutazione di
tali motivi e' affidato alla discrezionalita' del giudice e non
incide sui profili di ammissibilita' delle sollevate questioni
(sentenza n. 202 del 2021).
3.- Le questioni di legittimita' costituzionale degli artt.
23-ter del d.l. n. 201 del 2011, e 13, comma 1, del d.l. n. 66 del
2014, come convertiti, in riferimento all'art. 104, quarto comma,
Cost., non sono fondate.
Il rimettente ritiene che l'effetto del limite massimo
retributivo sarebbe quello di scoraggiare la categoria dei titolari
degli uffici direttivi dal candidarsi agli organi di governo autonomo
delle magistrature, perche' non sarebbe loro garantita, in virtu'
dell'elevato livello stipendiale, la percezione dell'indennita' di
funzione prevista dalla legge. Per tale via sarebbe compromesso il
carattere rappresentativo dell'organo.
Al riguardo, e' da osservarsi in primo luogo che non emerge
dall'impianto costituzionale alcuna esigenza, ne' in termini di
riserva ne' in termini di favor, alla stregua della quale i titolari
degli uffici direttivi, di primo o di secondo grado, debbano trovare
necessaria rappresentanza tra i membri elettivi del CPGA.
Peraltro, il rimettente erra nel ricostruire i profili di
rappresentanza delle "categorie", entro le quali si scompongono al
loro interno le magistrature, che assumono rilevanza in questo caso.
Per quanto concerne la magistratura amministrativa, infatti, la legge
27 aprile 1982, n. 186 (Ordinamento della giurisdizione
amministrativa e del personale di segreteria ed ausiliario del
Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali), nel
definire i criteri di composizione del CPGA in relazione ai membri
togati elettivi, attribuisce rilievo esclusivamente alla distinzione
tra magistrati amministrativi di primo e di secondo grado, riservando
una quota di seggi agli uni e agli altri. La funzione ricoperta sia
presso i Tribunali amministrativi regionali sia presso il Consiglio
di Stato dal candidato e' percio' priva a tal fine di rilevanza
giuridica e a maggior ragione cio' vale con riguardo all'anzianita'
di servizio, dalla quale (e non dalla funzione) dipende la
retribuzione tabellare.
4.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 13,
comma 1, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, in riferimento
all'art. 108, secondo comma, Cost. e al principio di indipendenza
della magistratura, di cui agli artt. 101, secondo comma, e 104,
primo comma, Cost., e' fondata.
4.1.- Va anzitutto premesso che la retribuzione dei magistrati e'
composta dal trattamento retributivo, fissato su base tabellare in
ragione dell'anzianita' di servizio, e dalle diverse indennita' di
funzione, incluse quelle percepite dai magistrati che sono eletti o
che partecipano di diritto ai cosiddetti organi di governo autonomo.
Questa Corte, del resto, ha gia' rilevato che le indennita' di
funzione hanno carattere retributivo e, al pari del meccanismo di
adeguamento automatico e, piu' in generale, della retribuzione dei
magistrati, rappresentano guarentigie a tutela dell'autonomia e
dell'indipendenza della magistratura, che ammettono deroghe solo in
via temporanea ed eccezionale (sentenza n. 1 del 1978; nello stesso
senso, sentenze n. 223 del 2012, n. 42 del 1993 e n. 238 del 1990).
La disciplina della retribuzione dei magistrati, dunque, ha la
finalita' di «evitare il mero arbitrio di un potere sull'altro» e il
«precetto costituzionale dell'indipendenza dei magistrati [...] va
salvaguardato anche sotto il profilo economico [...] evitando tra
l'altro che [i magistrati] siano soggetti a periodiche rivendicazioni
nei confronti degli altri poteri»: principi che «sono confortati dai
lavori preparatori della Costituente» (sentenza n. 223 del 2012).
Il principio di indipendenza della magistratura, del resto, non
solo e' un connotato strutturale della funzione giurisdizionale, ma
e' uno degli architravi dello Stato di diritto. Tale modello di
Stato, nelle sue manifestazioni piu' evolute, presuppone, infatti, la
distinzione tra la funzione del disporre, attribuita agli organi del
circuito democratico-rappresentativo, e quella del provvedere in via
amministrativa e del giudicare, attribuita agli organi scelti sulla
base del criterio tecnico-attitudinale. La scomposizione del potere
pubblico in tali funzioni trova, poi, il suo fattore di
ricomposizione nel principio di legalita', che consente di tenere in
equilibrio il principio democratico e quello garantistico.
In questa prospettiva occorre evitare da parte dei diversi poteri
dello Stato reciproci condizionamenti impropri, nonche' tentativi di
esorbitare dal rispettivo ambito funzionale.
I principi dello Stato di diritto, ai quali sono riconducibili
gli istituti a garanzia dell'indipendenza della magistratura, sono,
infatti, a fondamento dell'assetto costituzionale della Repubblica e
trovano costante e ordinario riscontro nell'ordinamento.
Non si tratta, dunque, di privilegi corporativi o personali, ma
di fondamentali esigenze di garanzia e di equilibrio: equilibrio che
spetta anche a questa Corte salvaguardare, preservando una pluralita'
di istituti che - pur con diversa struttura, configurazione e
incisivita' - hanno espresso o implicito fondamento nella
Costituzione a tutela delle magistrature come degli altri poteri
dello Stato. Il riferimento e' non solo alle guarentigie a tutela dei
singoli magistrati, ma anche, ad esempio, alle attribuzioni riservate
dalla Costituzione in via diretta al Consiglio superiore della
magistratura e in via indiretta agli analoghi organi operanti per le
giurisdizioni speciali, all'astratta legittimazione di ogni
magistrato a sollevare conflitti interorganici e, quanto agli organi
del circuito democratico-rappresentativo, alle previsioni sulle
immunita' e sulle indennita' dei parlamentari, alle riserve di
competenza a favore dei regolamenti parlamentari o alle ipotesi di
autodichia delle Camere e degli altri organi costituzionali.
Non potrebbe tuttavia giungersi a una piena comprensione della
ratio che sorregge la cura costituzionale verso il principio di
indipendenza della magistratura se lo si interpretasse alla stregua
di una meccanica applicazione del modello della separazione dei
poteri non alimentata da altro scopo che costituire un "dominio
riservato" nell'esercizio di determinate funzioni pubbliche. Ben
diversamente, nell'impianto disegnato dalla Costituzione il
significato della strutturazione di una magistratura indipendente
puo' essere colto solo ponendola primariamente in connessione con la
necessita' di una piena ed effettiva garanzia dei diritti e degli
interessi che le norme dell'ordinamento (a partire da quelle
costituzionali) proteggono, sul piano sia individuale che collettivo.
Il senso garantistico della riserva di giurisdizione, ad esempio,
deperirebbe enormemente se essa non fosse assistita dalla garanzia
dell'indipendenza, idonea ad assicurare un esercizio della funzione
realmente contraddistinto da terzieta'. Acquisisce carattere
emblematico, in questo ordine di idee, la soggezione del giudice
soltanto alla legge, disposta dall'art. 101, secondo comma, Cost. Se,
infatti, anche da tale prescrizione deve trarsi una conferma del
principio di indipendenza, allo stesso tempo essa ne fissa il confine
(«soltanto alla legge»), sostanzialmente individuando nella legge il
limite e la ragion d'essere dell'indipendenza stessa.
Riguardato in questa prospettiva, il principio di indipendenza
della magistratura, al pari di altre guarentigie costituzionali (il
diritto di difesa, ex art. 24, secondo comma, Cost.; il diritto a non
essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge, ex art.
25, primo comma, Cost.; le garanzie dell'art. 111 Cost.; il divieto,
nell'art. 102, secondo comma, Cost., di istituire giudici
straordinari o speciali, eccetera), contribuisce in modo essenziale a
determinare il patrimonio di tutele che spettano ai consociati nel
loro rapportarsi con l'esercizio delle funzioni giurisdizionali. In
termini piu' generali, puo' osservarsi che e' il principio
personalista, desumibile dall'art. 2 Cost., a illuminare
funzionalmente il principio di indipendenza della magistratura.
Anche la disciplina relativa alla retribuzione dei magistrati non
puo' allora essere sottratta a una valutazione che tenga conto delle
proiezioni ordinamentali del principio costituzionale di indipendenza
ricostruito nei termini anzidetti, dal momento che il profilo
economico difficilmente potrebbe essere considerato avulso, sullo
stesso piano normativo, da una congrua ed effettiva garanzia della
posizione di indipendenza tout court.
4.2.- Non e' un caso che le guarentigie economiche abbiano avuto
e abbiano tuttora una larga diffusione nel diritto comparato. Esse
hanno trovato una specifica emersione sin dalla nascita del
costituzionalismo, essendo gia' prevista nel 1787 dalla Costituzione
degli Stati Uniti d'America, all'articolo III, sezione 1, la clausola
che i giudici debbono godere di «a compensation, which shall not be
diminished during their continuance in office».
La Corte Suprema degli Stati Uniti si e' piu' volte espressa
sulla richiamata "compensation clause", includendo l'aspetto
retributivo tra le garanzie a tutela della autonomia e
dell'indipendenza della magistratura (cosi' United States v. Will,
449 U.S. 200 [1980], O'Malley v. Woodrough, 307 U.S. 277 [1939],
Miles v. Graham, 268 U.S. 501 [1925], Evans v. Gore, 253 U.S. 245
[1920]). Corti costituzionali o supreme di altri Paesi hanno espresso
principi analoghi, sempre a tutela dell'indipendenza e dell'autonomia
della magistratura, nonche' in ossequio al principio di separazione
dei poteri (cosi', a titolo esemplificativo, il Tribunale
costituzionale federale tedesco ha dato risalto al nesso tra
l'esigenza di un'adeguata retribuzione e la tutela costituzionalmente
garantita dell'indipendenza del giudice, ex multis, pronuncia 5
maggio 2015, BVerfGE 139, 64; ancora, la Corte dei conti greca, con
la sentenza n. 4327 del 2014, ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale delle norme che prevedevano tagli retroattivi agli
stipendi e alle pensioni dei giudici; piu' di recente, la Corte
costituzionale della Repubblica ceca ha ritenuto costituzionalmente
illegittime le norme che, pure a seguito dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19, hanno prorogato il blocco degli stipendi
ai magistrati, senza giustificazioni in termini di necessita' e
proporzionalita', cosi' Pl. US, 5/2024, Pl. US, 15/2022; sulla
riduzione alla retribuzione dei magistrati, ex multis, Pl. US, 28/13,
Pl. US, 12/10, Pl. US 13/08, Pl. US 34/04).
E gli stessi principi si rinvengono in dichiarazioni o
risoluzioni internazionali (cosi', sempre a titolo di esempio, i
Basic Principles on the Independence of the Judiciary delle Nazioni
Unite del 1985 enunciano all'art. 7 il principio in base al quale
«[i]t is the duty of each Member State to provide adequate resources
to enable the judiciary to properly perform its functions»; cosi'
come la Resolution on the Right to a Fair Trial and legal Assistance
in Africa, adottata dall'African Commission on Human and People's
Rights, nel 1999, connette l'indipendenza della magistratura anche
alle retribuzioni dei giudici).
4.3.- Analoga esigenza di tutela della retribuzione delle
magistrature e' avvertita a livello eurounitario. In modo molto netto
sul punto si e' espressa la Corte di giustizia dell'Unione europea,
grande sezione, con la recente sentenza 25 febbraio 2025, in cause
riunite C-146/23 e C-374/23, Sad Rejonowy w Bialymstoku, nella quale
non solo si e' specificato che nella retribuzione dei giudici devono
essere «presi in considerazione, oltre allo stipendio ordinario di
base, i diversi premi e indennita' che essi percepiscono, in
particolare a titolo dell'anzianita' o delle funzioni loro affidate»,
ma soprattutto si e' escluso che il legislatore possa diminuire in
modo stabile quel complessivo trattamento retributivo. In
particolare, per la Corte di Lussemburgo sono possibili deroghe in
peius del trattamento retributivo dei magistrati, ma affinche' siano
compatibili con il diritto dell'Unione esse devono soddisfare un
certo numero di requisiti. Per cio' che qui interessa, la deroga deve
essere «necessaria e strettamente proporzionata al conseguimento
[dell'obiettivo di interesse generale], il che presuppone che essa
rimanga eccezionale e temporanea».
Nella stessa prospettiva, la Corte di giustizia ha altresi'
riconosciuto alle autorita' amministrative indipendenti una
indipendenza funzionale volta a impedire qualsivoglia forma di
influenza diretta o indiretta che possa rischiare di incidere sullo
svolgimento delle loro attivita' (cosi', ex multis, Corte di
giustizia dell'Unione europea, quarta sezione, sentenze 2 settembre
2021, causa C-718/18, Commissione europea e 26 luglio 2017, causa
C-560/15, Europa way srl e Persidera spa; seconda sezione, sentenza
28 luglio 2016, causa C-240/15, Autorita' per le Garanzie nelle
Comunicazioni; grande sezione, sentenza 8 aprile 2014, causa
C-288/12, Commissione europea).
4.4.- Il "tetto retributivo", come ridefinito dall'art. 13, comma
1, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, ha determinato una
riduzione del trattamento economico di alcuni magistrati e, con il
trascorrere del tempo e a distanza di oltre un decennio, ha perso
definitivamente il requisito della temporaneita' richiesto, ai fini
della sua legittimita' costituzionale ed eurounitaria, dalla
giurisprudenza di questa Corte e della Corte di giustizia.
Come si e' visto, l'art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, aveva ancorato il limite massimo retributivo a un importo
parametrato alla retribuzione del primo presidente della Corte di
cassazione. Si era cosi' salvaguardato il «nesso tra retribuzione e
quantita' e qualita' del lavoro», «anche con riguardo alle
prestazioni piu' elevate» (sentenza n. 27 del 2022). Tale previsione,
pur rendendo certo il parametro di riferimento del cosiddetto "tetto
retributivo", non ne quantificava dunque in maniera rigida la soglia.
In seguito, il censurato art. 13, comma 1, del d.l. n. 66 del
2014, come convertito, ha stabilito che, a decorrere dal 1° maggio
2014, «il limite massimo retributivo riferito al primo presidente
della Corte di cassazione [...] e' fissato in euro 240.000,00 annui».
In sostanza, il legislatore ha dapprima individuato il massimale
retributivo agganciandolo alle dinamiche stipendiali dell'alta
carica, ma senza incidere su di esse, e ha successivamente ridotto
gli emolumenti percepibili dal titolare di tale carica, fissando un
limite inferiore a quello precedente.
E' infatti certo che gli emolumenti complessivi spettanti al
primo presidente della Cassazione fossero gia' nel 2014 sensibilmente
superiori all'importo di 240.000,00 euro al lordo, visto che l'art. 3
del d.P.C.m. 23 marzo 2012 (Limite massimo retributivo per emolumenti
o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o
autonomo con le pubbliche amministrazioni statali) li aveva stimati
in euro 293.658,95 al lordo e che tale cifra e' stata aggiornata
dalla circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri
-Dipartimento della funzione pubblica 18 marzo 2014, n. 3, recante
«Nuove disposizioni in materia di limiti alle retribuzioni e ai
trattamenti pensionistici - Articolo 1, commi 471 ss. della legge 27
dicembre 2013, n. 147 (Legge di stabilita' per il 2014)», la quale ha
specificato che, per l'anno 2014, il trattamento economico del primo
presidente della Corte di cassazione era pari a euro 311.658,53.
In definitiva, la disposizione censurata ha decurtato il livello
retributivo del primo presidente, come di altri magistrati, con la
conseguenza, quanto a tutto il personale di magistratura, che e'
venuta meno la garanzia (fatta salva, invece, dall'art. 23-ter del
d.l. n. 201 del 2011, come convertito) in ordine alla preservazione
del trattamento economico assicurato dalla legge sia nella sua base
sia quanto agli adeguamenti automatici costituzionalmente necessari
per proteggerne il potere di acquisto (sentenze n. 223 del 2012 e n.
238 del 1990).
Peraltro, solo con l'art. 1, comma 68, della legge 30 dicembre
2021, n. 234 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024) si
e' introdotto un meccanismo di adeguamento dell'importo del
cosiddetto "tetto retributivo" all'inflazione, ma senza recupero
della svalutazione pregressa.
Cio' ha comportato che la forbice tra la retribuzione effettiva
di 240.000,00 euro ora attribuita al primo presidente della
Cassazione e quella virtuale, che gli sarebbe spettata in assenza
della norma censurata e per effetto degli adeguamenti previsti dalla
legge (in particolare, art. 2 della legge 19 febbraio 1981, n. 27,
recante «Provvidenze per il personale di magistratura»), si e'
ulteriormente allargata.
4.5.- Questa Corte, nell'escludere l'illegittimita'
costituzionale dell'estensione al personale di magistratura di misure
generali di riduzione della spesa pubblica, ha tuttavia specificato
che «[a]llorquando la gravita' della situazione economica e la
previsione del suo superamento non prima dell'arco di tempo
considerato impongano un intervento sugli adeguamenti stipendiali,
anche in un contesto di generale raffreddamento delle dinamiche
retributive del pubblico impiego, tale intervento non potrebbe
sospendere le garanzie stipendiali oltre il periodo reso necessario
dalle esigenze di riequilibrio di bilancio» (sentenza n. 223 del
2012).
Tale regola, che impone una necessaria temporaneita' di questo
genere di misure ove estese alla magistratura, e' condivisa, come
chiarito, dal diritto dell'Unione e dalla giurisprudenza della Corte
di giustizia.
Nel dichiarare non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale che sono state in passato sollevate, quanto al
massimale retributivo, con riferimento al principio di indipendenza
della magistratura, questa Corte si e' pronunciata in un momento in
cui non erano ancora maturate ragioni sufficienti, a tre anni
dall'entrata in vigore della norma, per ritenere che l'art. 13, comma
1, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, avesse illegittimamente
compresso in modo permanente, e non solo in via temporanea, il
livello retributivo della magistratura, incidendo su quello del primo
presidente della Cassazione (sentenza n. 124 del 2017).
Tale conclusione non puo' essere ora confermata, a distanza di
oltre dieci anni dall'adozione della disposizione censurata e
nell'ambito di un contesto normativo e fattuale del tutto differente.
4.6.- Il "tetto retributivo", infatti, e' stato introdotto nel
2011 in una situazione di instabilita' finanziaria di eccezionale
gravita', indotta da una allarmante crisi del debito sovrano
italiano. Pertanto, tale misura, seppur derogatoria rispetto a
molteplici precetti costituzionali, aveva una giustificazione solo se
a carattere congiunturale e temporaneo, rispetto ad una situazione
del tutto particolare.
4.7.- Un ulteriore e sopravvenuto profilo di criticita' del
limite massimo retributivo e' rappresentato dall'introduzione di
alcune norme che, per specifici soggetti, hanno derogato al carattere
generale del "tetto retributivo". Si tratta, in particolare,
dell'art. 34, comma 1, lettera d), del decreto-legge 21 giugno 2022,
n. 73 (Misure urgenti in materia di semplificazioni fiscali e di
rilascio del nulla osta al lavoro, Tesoreria dello Stato e ulteriori
disposizioni finanziarie e sociali), convertito, con modificazioni,
nella legge 4 agosto 2022, n. 122, che ha previsto a favore dei
commissari di Sogin spa un compenso «anche in deroga al limite
massimo retributivo»; nonche' degli artt. 13-bis e 14 del
decreto-legge 10 agosto 2023, n. 104 (Disposizioni urgenti a tutela
degli utenti, in materia di attivita' economiche e finanziarie e
investimenti strategici), convertito, con modificazioni, nella legge
9 ottobre 2023, n. 136, che hanno sottratto al "tetto retributivo" i
dipendenti delle societa' pubbliche di rilievo strategico.
Introducendo disposizioni derogatorie, anziche' procedere a una
revisione complessiva del limite massimo retributivo, il legislatore
non solo ha infranto la natura generalissima, ritenuta da questa
Corte di «importanza dirimente» (sentenza n. 124 del 2017), del
"tetto retributivo", ma ne ha confermato irreversibilmente il
carattere duraturo, e per nulla transitorio, anche nei confronti dei
magistrati.
In conclusione, il "tetto" di cui all'esaminato art. 13, comma 1,
del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, in origine
costituzionalmente tollerabile in ragione della temporaneita' della
misura disposta nei confronti del personale di magistratura, si e'
progressivamente posto in contrasto con la Costituzione una volta
«palesata appieno la natura strutturale» della previsione (sentenza
n. 178 del 2015), incorrendo in tal modo in una illegittimita'
costituzionale sopravvenuta, per violazione degli artt. 108, secondo
comma, 101, secondo comma, e 104, primo comma, Cost.
4.8.- Su un piano piu' generale, occorre, infine, interrogarsi
sulla quantificazione dei risparmi di spesa ottenuti in applicazione
della misura.
Il legislatore, infatti, ha ritenuto di poter conseguire
apprezzabili risparmi, prevedendo che il dipendente pubblico non
possa trattenere emolumenti a carico della finanza pubblica, pur
legittimamente percepiti, oltre il massimale individuato dalla legge
e ha disposto che quanto corrisposto in eccesso confluisca presso il
Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato (art. 23-ter, comma 4,
del d.l. n. 201 del 2011, come convertito).
Tale previsione, in linea di principio, non e' costituzionalmente
censurabile, perche' «[n]el settore pubblico non e' precluso al
legislatore dettare un limite massimo alle retribuzioni e al cumulo
tra retribuzioni e pensioni, a condizione che la scelta, volta a
bilanciare i diversi interessi coinvolti, non sia manifestamente
irragionevole» (sentenza n. 124 del 2017).
Questa Corte ha in effetti gia' posto in luce (sentenze n. 128 e
n. 27 del 2022 e n. 124 del 2017) talune criticita' che la disciplina
censurata puo' generare in riferimento a plurimi precetti
costituzionali: quali quelli desumibili dall'art. 3 Cost. sulla
parita' di trattamento; dall'art. 36, primo comma, Cost. sul diritto
a una retribuzione proporzionata alla quantita' e alla qualita' del
lavoro svolto e comunque idonea a garantire un'esistenza libera e
dignitosa; dall'art. 38, secondo comma, Cost. sul diritto a
un'adeguata tutela previdenziale; dall'art. 97 Cost. sul buon
andamento della pubblica amministrazione (ancora sentenza n. 124 del
2017).
Norme poste a garanzia di interessi di rilievo che il legislatore
e' tenuto a considerare, mentre individua il non irragionevole punto
di equilibrio tra essi e la finalita' di contenimento della spesa
pubblica.
La disposizione censurata aveva ugualmente superato indenne il
controllo di legittimita' costituzionale perche' si era ritenuto che,
alla luce della impellente necessita' di contenere la spesa per il
personale («un importante aggregato della spesa di parte corrente»,
sentenza n. 153 del 2015), essa realizzasse un bilanciamento non
palesemente incongruo.
Tuttavia, fin dalla indicata sentenza n. 124 del 2017, questa
Corte, nel respingere una censura di illegittimita' costituzionale
concernente l'omesso computo nella relazione tecnica dei risparmi
attesi in forza del "tetto retributivo", ha avvertito che «le
molteplici variabili in gioco precludono una valutazione preventiva
ponderata e credibile», rendendone «[l']impatto quantificabile solo
"a consuntivo"».
E' evidente che, specie nella prospettiva della verifica
dell'adeguatezza e proporzionalita' dei mezzi rispetto ai fini, il
controllo di legittimita' costituzionale concernente l'esito del
bilanciamento prescelto dal legislatore non puo' prescindere, in una
prospettiva di ampio respiro temporale, dal considerare nel lungo
periodo l'effettiva capacita' della norma di assolvere, in modo che
non sia del tutto marginale, al suo "fine prioritario" di contenere
la spesa.
Questa Corte, a piu' di dieci anni di distanza dall'introduzione
della norma censurata, osserva ora che i dati estraibili
dall'andamento del Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato non
confortano le iniziali attese e aspirazioni del legislatore.
In particolare, e' degno di attenzione che - come risulta dal
Rendiconto generale dello Stato per il 2015 - Conto delle entrate,
relativamente al capitolo di entrata del bilancio dello Stato 3512 -
nel 2015, vale a dire nella prima annualita' di efficacia del limite
massimo retributivo, il risparmio di spesa non abbia affatto
rispettato le attese, considerato che, a fronte di circa 86 milioni
di euro inizialmente previsti, l'importo effettivamente versato nel
Fondo e' stato soltanto di circa 4,5 milioni di euro. Nemmeno negli
anni successivi l'ammontare del risparmio versato si e' avvicinato
alle cifre previste nel 2015, raggiungendo al massimo 18,9 milioni di
euro. Tale linea di tendenza potrebbe anche avvalorare l'ipotesi che
i dipendenti pubblici con le retribuzioni piu' elevate abbiano
preferito rinunciare all'assolvimento di incarichi aggiuntivi
piuttosto che subire gli effetti del massimale retributivo, con la
conseguenza di disperdere l'apporto di elevate professionalita', ma
senza realizzare apprezzabili risparmi.
In termini percentuali, poi, dal 2011 fino al 2024, l'incremento
del Fondo in ragione dell'applicazione del "tetto" rispetto
all'incremento complessivo annuo dello stesso Fondo non e' molto
significativo, attestandosi su valori marginali.
A consuntivo, dunque, va rilevato che i risparmi non si possono
piu' considerare adeguati e proporzionati, in una logica di
ragionevole bilanciamento, in relazione ai principi costituzionali
che ne vengono sacrificati e considerato che la riduzione del tetto e
il mancato adeguamento al tasso di inflazione hanno comportato dopo
il 2014 un sacrificio ancora piu' elevato di tali principi.
5.- Spetta ora a questa Corte individuare il rimedio al vulnus
appena accertato (da ultimo, sentenze n. 78 e n. 7 del 2025 e
sentenza n. 208 del 2024).
In questa prospettiva va rilevato che la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 1, del d.l. n. 66
del 2014, come convertito, nella parte in cui ricomprende nel "tetto
retributivo" le indennita' di carica per i componenti togati degli
organi di governo autonomo, risulterebbe eccedente rispetto alla
necessita' di sanare il vizio riscontrato, perche' il legislatore ha
discrezionalita' nel determinare quali emolumenti vadano inclusi
nella base di calcolo e quali no.
L'indennita' di funzione dei membri degli organi di governo
autonomo delle magistrature gode senza dubbio della medesima
protezione costituzionale delle retribuzioni dei magistrati, perche'
l'azione di tali organi preserva l'indipendenza esterna di costoro.
Ma rientra nella discrezionalita' del legislatore optare per un
"tetto" onnicomprensivo, includendo in esso ogni forma di
retribuzione, emolumento o indennita', purche', come chiarito, siano
preservati il trattamento retributivo dei magistrati e le indennita'
collegate alle loro funzioni.
La soluzione prospettata dal giudice a quo, per altro verso, non
riuscirebbe a sanare integralmente il vulnus costituzionale,
residuando, nel "tetto" fisso determinato dal d.l. n. 66 del 2014,
come convertito, una riduzione costituzionalmente illegittima dello
stipendio tanto del primo presidente della Corte di cassazione quanto
di altri magistrati. Inoltre, e' da ritenersi rientrante nella
discrezionalita' del legislatore stabilire come tale soglia massima
debba operare, potendosi legittimamente prevedere tanto un "tetto
retributivo" cumulabile con le indennita' quanto uno onnicomprensivo,
come si e' in effetti legislativamente scelto.
Il solo modo per rimediare al vulnus, considerata la decisione
del legislatore di introdurre una soglia massima relativa all'intera
pubblica amministrazione senza differenziare per categorie, e',
dunque, quello di incidere sulla quantificazione del tetto.
Quest'ultimo non puo' legittimamente comportare, infatti, una
duratura diminuzione della retribuzione di alcun magistrato e, a
questo fine, deve necessariamente essere commisurato alla
retribuzione complessiva del primo presidente della Corte di
cassazione, cioe' del magistrato in ruolo di livello piu' elevato,
che rappresenta il parametro per l'individuazione del "tetto
retributivo" da parte di un d.P.C.m., previo parere delle competenti
commissioni parlamentari.
La fissazione di un limite inferiore comporterebbe invero, con la
decurtazione del trattamento economico in via definitiva di alcuni
magistrati, una violazione degli artt. 101, secondo comma, 104, primo
comma, e 108, secondo comma, Cost.
Per quanto concerne invece il perimetro soggettivo
dell'illegittimita' costituzionale della norma in esame, avendo il
legislatore adottato una scelta normativa a carattere generale e
senza operare alcuna distinzione tra le diverse categorie di
lavoratori che ricevono una retribuzione o un compenso dalla pubblica
amministrazione, l'annullamento della disciplina scrutinata non puo'
che riguardare tutte le categorie assoggettate al "tetto". Resta,
infatti, nella discrezionalita' del legislatore delimitare il
perimetro soggettivo del tetto retributivo, articolandolo per
categorie o, come in concreto ha fatto, optando per un tetto
generale, applicabile all'intera pubblica amministrazione. Tale
scelta, di per se' costituzionalmente legittima, non rende
percorribile per questa Corte una dichiarazione di illegittimita'
della norma in relazione soltanto alla categoria dei magistrati, ne'
essa e' imposta dal petitum prospettato dal giudice rimettente, che,
per giurisprudenza ormai costante (sentenze n. 12 del 2024, n. 221
del 2023 e, da ultimo, n. 83 del 2025), non vincola in tutti i suoi
profili questa Corte, tenuta a ripristinare comunque la legalita'
costituzionale violata. Osta, peraltro, a tale soluzione la
circostanza che la disciplina che deriverebbe da un intervento
correttivo di questo tipo non andrebbe ancora esente da aspetti
antinomici con norme e principi costituzionali. Al riguardo ci si
puo' limitare a osservare che essa non impedirebbe, ad esempio, che i
soggetti non appartenenti alla magistratura che svolgono le loro
funzioni come componenti dei cosiddetti organi di governo autonomo
restino assoggettati al "tetto retributivo", con la possibile
conseguenza che per le stesse funzioni - e a differenza dei
componenti magistrati - costoro sarebbero tenuti a non percepire
alcun compenso o avere un compenso ridotto, in violazione del
combinato disposto degli artt. 3 e 36 Cost. Senza considerare i
rilievi gia' formulati da questa Corte sulla problematicita' del
bilanciamento tra un tetto siffatto e i principi del buon andamento e
dell'imparzialita' della pubblica amministrazione di cui all'art. 97
Cost.
Cio' non osta a un successivo intervento del legislatore, che si
confronti con le attuali criticita', emerse con il passare del tempo,
del limite massimo retributivo, al fine di adottare, nella sua
discrezionalita', anche «soluzioni diverse» conseguenti «ad una
valutazione ponderata degli effetti di lungo periodo» della
disposizione censurata, «in un quadro di politiche economiche e
sociali in perenne evoluzione» (sentenza n. 27 del 2022), se del caso
individuando percorsi alternativi per conseguire risparmi di spesa
nel comparto del pubblico impiego, ad esempio differenziando il tetto
per categorie o incrementando il Fondo per l'ammortamento dei titoli
di Stato attraverso limiti ai compensi ai pubblici dipendenti
provenienti da incarichi privati.
5.1.- In conclusione, l'art. 13, comma 1, del d.l. n. 66 del
2014, come convertito, se in origine aveva introdotto una misura
costituzionalmente tollerabile in ragione della sua temporaneita', e'
divenuto progressivamente incostituzionale una volta «palesata
appieno la natura strutturale [della previsione]» (sentenza n. 178
del 2015), incorrendo in una illegittimita' costituzionale
sopravvenuta e ponendosi ora in contrasto con il principio di
indipendenza della magistratura, di cui agli artt. 101, secondo
comma, 104, primo comma, e 108, secondo comma, Cost.
Stante la gradualita' con la quale si e' manifestata la natura
strutturale e non temporanea della norma censurata, soltanto ora puo'
considerarsi realmente verificata la sua sopravvenuta illegittimita'
costituzionale (sentenza n. 50 del 1989).
5.2.- L'art. 13, comma 1, del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito, va percio' dichiarato costituzionalmente illegittimo,
solo a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione della
presente decisione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana, e senza effetti retroattivi, nella parte in cui indica il
limite massimo retributivo nell'importo di euro 240.000,00 al lordo
dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a
carico del dipendente, anziche' nel trattamento economico
onnicomprensivo spettante al primo presidente della Corte di
cassazione, che rappresenta il parametro per l'individuazione del
tetto retributivo da parte di un d.P.C.m., previo parere delle
competenti commissioni parlamentari.
Al fine di garantire l'operativita' del limite massimo
retributivo senza soluzione di continuita', mediante la scelta
normativa piu' adeguata rinvenibile nell'ordinamento, dal giorno
successivo alla pubblicazione della sentenza nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica non si potra' che far riferimento, allo stato,
all'ultimo decreto approvato in attuazione dell'art. 23-ter del d.l.
n. 201 del 2011, come convertito, ovverosia al d.P.C.m. 23 marzo
2012, come integrato dalla richiamata circolare del Dipartimento
della funzione pubblica n. 3 del 2014, la quale, come detto, ha
specificato che, per l'anno 2014, il trattamento economico del primo
presidente della Corte di cassazione era pari a euro 311.658,53.
6.- La circostanza che l'illegittimita' costituzionale cosi'
dichiarata si sia manifestata a partire dalla data indicata non mina
la rilevanza della questione, che deve essere valutata con
riferimento al momento in cui e' stata proposta (sentenza n. 10 del
2015).
7.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 23-ter
del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, in riferimento all'art.
108, secondo comma, Cost. e, piu' in generale, al principio di
indipendenza della magistratura, di cui agli artt. 101, secondo
comma, e 104, primo comma, Cost., non e' fondata.
7.1.- La norma preserva, infatti, i livelli retributivi dei
magistrati mediante il rinvio a quello del primo presidente della
Corte di cassazione, cioe' del piu' elevato magistrato in ruolo. In
questa prospettiva, e secondo quanto sin qui rilevato, la norma non
ha determinato alcuna violazione del principio di indipendenza della
magistratura.